Особенности политики безопасности Арктического региона: повестка 2019 года

Key words and word-combinations: national security, international security, the Arctic, international law, integration, international cooperation.

Современная геополитическая реальность характеризуется чрезвычайной противоречивостью и особым, невиданным ранее в мировой истории, накалом страстей. После исчезновения Советского Союза с политической карты мира сформировался однополярный мир, основной чертой которого стало всеобъемлющее господство Соединенных Штатов Америки как самой богатой страны западной цивилизации, которая путем инициированной американскими миллиардерами и подвластными им политиками глобализации начала распространять свои жизненные, социокультурные и политические стандарты повсюду, где это возможно. В повестке дня мировой политики возник вопрос о разделе зон геополитического влияния, а после предпринятых Российской Федерацией действенных шагов по укреплению своей комплексной безопасности оформилась проблема противостояния цивилизаций и цивилизационных типов [1]. В конце второго десятилетия XXI столетия стало очевидным, что именно обостряющаяся проблема противостояния цивилизаций определит ход мировой истории в ближайшие годы.

Сегодня в мире, как и в ушедшем ХХ столетии, осуществляется раздел сфер влияния и контроля над природными, демографическими и экономическими ресурсами большинства регионов Земли, в том числе и над арктическими территориями, освоение которых ввиду происходящих в настоящее время климатических изменений становится важной задачей для многих государств нашей планеты.

Важность исследования и освоения Арктики побудила пять прибрежных арктических государств, а именно Россию, США, Канаду, Норвегию и Данию, подписать в Гренландии 28 мая 2008 г. Илулиссатскую декларацию [2], согласно которой «Арктическая пятерка» претендует на морские территориальные права, предоставленные Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., а также разрешает споры в рамках существующего международного права. Такое соглашение можно оценить как значимое послание всем неправительственным организациям и внешним государственным субъектам, утверждающим, что Арктика, как и Антарктика, должна регулироваться договором о защите [3].

Все пять арктических прибрежных государств, а также Швеция, Финляндия и Исландия, являются членами Арктического совета, созданного в 1996 г. для сотрудничества и координации государств-членов. Однако растущее геостратегическое значение Арктического региона с неизведанными природными богатствами повышает значимость Арктического совета в качестве международной организации, в которой представлены государства различных цивилизационных и формационных типов. Эта организация может послужить примером сотрудничества государств, придерживающихся разновекторных политических и социокультурных концепций в современном мире.

В мае 2013 г. на встрече в шведском городе Кируна восемь государств -- членов Арктического совета согласились предоставить статус постоянного наблюдателя Китаю, Индии, Японии, Сингапуру, Южной Корее и Италии.

Это обстоятельство следует рассматривать как общее признание Конвенции ООН по морскому праву координатором и регулятором арктических морских территорий. Встреча в Кируне продемонстрировала, что Арктический совет стал международным форумом и проводником в жизнь важных политических интенций и посланий.

В рамках Арктического совета подписаны соглашения по поисково-спасательному и экологическому реагированию, что свидетельствует об использовании форума для принятия решений на оперативном уровне. Однако Оттавский договор 1997 г. не позволяет Арктическому совету заниматься некоторыми вопросами, в том числе проблемами военной безопасности [4]. Эта новая оперативная роль будет ограничиваться координацией функций береговой охраны в Арктике.

По данным Геологической службы США, четверть оставшихся на данный момент энергетических ресурсов мира находятся в Арктическом регионе [5]. Несмотря на то что существующие сегодня оценки подобного рода всегда расходятся, варьируются и подвержены высокой степени неопределенности, Геологическую службу США все же следует отнести к одной из наиболее авторитетных организаций в данной области.

Пять арктических прибрежных государств в настоящее время находятся в процессе определения границ своих континентальных шельфов в полярных морях, что приводит к широко распространенному мнению о том, что неэксплуатируемые энергетические ресурсы находятся на нерегулируемой Арктической земле [6]. Однако большая часть этих энергетических ресурсов фактически находится в определенных Конвенцией ООН по морскому праву исключительных экономических зонах соответствующих государств, которые простираются на 200 морских миль от их береговых линий.

Осуществляемый в настоящее время процесс демаркации также соответствует принципам Конвенции ООН по морскому праву и, таким образом, затрагивает исключительно права, связанные с частями морского дна, лежащими между современной границей в 200 морских миль и границей внешнего континентального шельфа, которая может простираться до 350 морских миль от береговых линий отдельных государств. Пять арктических прибрежных государств должны представить любые соответствующие научные данные в обоснование своих прав в Комиссию ООН по границам континентального шельфа. Несмотря на то что ООН несет ответственность за оценку представленных научных данных, государства обязаны своевременно регулировать любые возникающие между ними вопросы и претензии.

Сочетание растущего глобального спроса, новых технологических достижений и климатических изменений делает экономически целесообразной эксплуатацию природных ресурсов в Арктике, что приводит к борьбе за ресурсы в регионе. Эта борьба, скорее всего, будет носить коммерческий характер, поскольку почти все известные ресурсы на море уже распределены между пятью арктическими прибрежными государствами в соответствии с их исключительными экономическими зонами. Но история показывает, что в подавляющем большинстве случаев войны вспыхивали именно из-за экономических проблем. Это делает проблему комплексной безопасности на вновь осваиваемых территориях особо актуальной.

Из-за климатических изменений в Арктике количество многолетних льдов сократилось с 40-- 50% от общего количества полярных льдов в 1980-- 1990-х годах до 10% в 2009 г. Многолетний ледяной покров достиг исторического минимума в 2012 г. [7].

По твердому многолетнему льду постоянная навигация невозможна, за исключением мощных ледоколов или атомных подводных лодок. Однако отступающий лед способствует развитию судоходства в Арктике для обычных судов, что, в свою очередь, дает возможность установки различных буровых платформ в летние месяцы. В краткосрочной и среднесрочной перспективе это означает технически осуществимую разработку некоторых залежей углеводородов под морским дном, которые ранее были недоступны из-за вечного льда. Станет возможным доступ с моря к ранее изолированным арктическим месторождениям полезных ископаемых и транспортировка изъятых полезных ископаемых на мировые рынки сухогрузами.

Если сокращение многолетних льдов в Северном Ледовитом океане продолжится, это позволит систематически и более выгодно использовать северные морские пути, значительно сократив расстояния между Северной Европой и Северной Америкой. Например, расстояние между крупнейшим портом в Европе и одним из крупнейших по грузообороту портов в мире Роттердамом и крупнейшим портовым городом Японии Иокогамой через Северо-Восточный проход сократится на 40% по сравнению с традиционным маршрутом через Суэцкий канал.

По нашему мнению, вероятным развитием событий в краткосрочной перспективе станет значительное увеличение морской деятельности, связанной с добычей нефти и газа, добычей полезных ископаемых, рыболовством и круизным туризмом. Свидетельства этой тенденции уже сегодня можно наблюдать у берегов Гренландии. В среднесрочной перспективе дальнейшее сокращение многолетних льдов повлечет за собой появление регулярного сезонного судоходства по Северному морскому пути, в том числе при поддержке морской инфраструктуры Российской Федерации. В долгосрочной перспективе продолжающееся и ускоряющееся таяние полярных морей может открыть путь для кросс-полярных транзитов в летний сезон.

Обратимся к уточнению некоторых аспектов заявленных арктических направлений в стратегических документах России, Канады, США, Норвегии, Дании и Китая.

Российская Федерация обладает обширной береговой линией и, следовательно, колоссальной исключительной экономической зоной, внутри которой государство располагает правами на добычу углеводородов на морском дне. Это означает, что Россия в силу географического положения обеспечила себе значительную часть хребта Ломоносова, связанного с определением внешней границы ее континентального шельфа.

Именно поэтому Россия выиграет больше всего от скрупулезного соблюдения существующих международных правил. Российское государство принимает активное участие в Арктическом совете и, как уже упоминалось, подписало Илулиссатскую декларацию. О стремлении страны к мирному развитию Арктики на основе международного регионального сотрудничества свидетельствуют Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу, утвержденные Президентом РФ в 2008 г. [8]. Указом Президента РФ В.В. Путина от 26 февраля 2019 г. Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока переименовано в Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики. Расширение его полномочий осуществлено в целях повышения эффективности государственного управления в сфере развития Арктической зоны.

Стратегия не оставляет места для сомнений в отношении значительных национальных интересов России в Арктике -- интересов, которые страна всецело готова защитить, в том числе и военным путем. Таким образом, Арктика воспринимается как кладезь природных ресурсов, призванных обеспечить дальнейший экономический рост России и являющихся важным оперативным районом для Вооруженных Сил России в обеспечении целостности государства. Кроме того, в Стратегии четко указывается, что Северный морской путь через Северо-Восточный проход рассматривается в качестве комплексной национальной транспортной системы. Именно Россия вследствие своего географического положения во многом является арктическим государством, наиболее подготовленным к происходящим в регионе событиям. Это связано с тем, что страна обладает относительно большими ледокольными мощностями, а также портовыми и базовыми объектами, прежде всего на Кольском полуострове, который до сих пор является центром военного присутствия России в Арктике.

Россия -- это единственное прибрежное арктическое государство, не являющееся членом НАТО, и крайне важно, чтобы НАТО не допускалось в регион на правах полноправного хозяина. Российская Федерация придерживается позиции, что Арктика должна оставаться стабильным регионом, способным привлекать долгосрочные инвестиции, необходимые для капитализации природных ресурсов России. Таким образом, большинство российских дипломатических действий подкрепляют стремление к мирному развитию через сотрудничество.

Большой вклад в работу по арктическим вопросам вносит Санкт-Петербург, который еще в имперские времена отличался наличием превосходной научной арктической школы. Недавно арктическое направление было обозначено флагманом развития города. В структуре органов исполнительной власти введена должность вице-губернатора Санкт-Петербурга, в сферу деятельности которого входят вопросы обеспечения организационных и иных мер в интересах развития Арктической зоны Российской Федерации. Непосредственным механизмом в реализации арктического направления является Комитет Санкт-Петербурга по делам Арктики. С 2019 г. в Санкт-Петербурге будет ежегодно проводиться Международный арктический форум, ключевая площадка для обсуждения актуальных вопросов социально-экономического развития арктических территорий, выработки разноуровневых многосторонних механизмов совместного раскрытия и эффективного освоения мощного ресурсного потенциала Арктического региона.

Участники v Международного арктического форума (более 3,5 тыс. человек) заключили тридцать соглашений на сумму 69,8 млрд рублей. Ключевым мероприятием стало пленарное заседание на тему «Арктика. Океан возможностей». В дискуссии участвовали Президент России Владимир Владимирович Путин, Президент Финляндской Республики Саули Ниинистё, Президент Республики Исландия Гудни Торлациус Йоханнессон, премьер- министр Королевства Норвегия Эрна Сульберг, премьер-министр Королевства Швеция Стефан Лёвен. Обсуждались вопросы комплексного развития арктических территорий, включая рациональное использование природных ресурсов, экологическую безопасность, транспортное обеспечение, защиту интересов коренных народов Севера, а также другие аспекты устойчивого роста в Арктическом регионе.

Канада считает Арктику неотъемлемой частью своей национальной самобытности и областью жизненно важного стратегического значения прежде всего потому, что ее природные ресурсы рассматриваются как определяющие будущее страны. В Канадской Арктической стратегии подчеркивается, что проблемы Арктики имеют приоритет над другими вопросами безопасности, включая участие Канады в международных миссиях [9].

Для Канады Арктика представляется одной из немногих областей, где страна имеет конфликт интересов с США. Канада рассматривает Северо-Западный проход как часть канадских территориальных вод подобно России, считающей Северо-Восточный проход сферой своего географического влияния. Однако США утверждают, что Северо-Западный проход является международным проливом, в отношении которого они оставляют за собой право свободного и мирного прохода без предварительного разрешения.

В области внешней политики и дипломатии Канада, как и Российская Федерация, взяла на себя обязательство поддерживать мирное развитие Арктики на основе международного сотрудничества. Канада активно участвует в работе Арктического совета и подписала Илулиссатскую декларацию.

Первая национальная стратегия Соединенных Штатов Америки, направленная на Арктический регион, была опубликована в 2013 г. [10]. Данная стратегия основывается на двух президентских документах: директиве о национальной безопасности и директиве о внутренней безопасности. Стратегия осуществляется по трем направлениям:

· первое направление ориентировано на интересы безопасности США начиная от функций береговой охраны и заканчивая национальной обороной;

· второе направление сосредоточено на ответственности за развитие регионального руководства;

· третье направлено на международное сотрудничество в сохранении «Арктического региона свободы морей», что по сути является одним из приоритетных направлений, связанных с национальной безопасностью.

Американская стратегия имеет принципиально иной и гораздо в большей степени ориентированный на безопасность взгляд на Арктику, чем те парадигмы, которые непосредственно выражены в арктических стратегиях как России, так и Канады. Следовательно, Арктика является одним из вызовов целостной безопасности США наряду с вызовами в Южно-Китайском море, в Афганистане и Пакистане, на Ближнем Востоке, Северной Африке и т.д. По этой причине Арктика может занять более низкое место в списке приоритетов США, когда речь пойдет о финансировании конкретных оперативных инициатив. Ядерные подводные лодки и системы раннего предупреждения Соединенных Штатов Америки присутствуют в Арктике на протяжении многих лет, однако новая арктическая стратегия придает большое значение постоянному морскому присутствию в Арктике. Ни ВМС США, ни береговая охрана США не имеют наземных подразделений или инфраструктуры, чтобы сделать такое присутствие возможным, следовательно, реализация американской арктической стратегии потребует больших инвестиций при сложившихся неблагоприятных экономических условиях. антарктика арктический климатический безопасность

Арктическая стратегия Норвегии доказывает, что «высокий Север» является главным приоритетом этой страны, а энергетические ресурсы в Норвежском и Баренцевом морях обладают значительным экономическим потенциалом [11].

Отношения с «северным соседом» -- Россией всегда играли определяющую роль в норвежской политике безопасности, но перспектива добычи энергоресурсов бок о бок с Российской Федерацией еще в большей степени означает доминирующую роль этих отношений в норвежской арктической политике. С 1970-х годов Норвегия вела пограничный спор с Россией в Баренцевом море, который недавно урегулирован в рамках взаимного норвежско-российского соглашения о границе.

В последние годы Норвегия сосредоточила значительную часть вооруженных сил на севере страны, ссылаясь на важную роль этого района в норвежской политике безопасности. В Норвежской стратегии подчеркивается, что официальная политика направлена на повышение уровня военных учений в Северной Норвегии совместно с НАТО, чтобы партнеры по Североатлантическому союзу могли ознакомиться с этим районом.

Норвегия сталкивается с дилеммой в осуществлении своей политики в области безопасности. С одной стороны, существует значительное стремление к национальному и международному военному присутствию в Северной Норвегии, чтобы сбалансировать военное присутствие России, а с другой -- наличествует позиция взаимовыгодного сотрудничества с Россией в экономических вопросах, затрагивающих совместную разработку природных ресурсов.

Дания опубликовала свою арктическую стратегию в августе 2011 г. Документ носит название «Стратегия Королевства Дания в отношении Арктики на 2011--2020 годы» и является совместной стратегией содружества Дании, Гренландии и Фарерских островов [12].

Датская стратегия представляет собой своего рода «национальный компромисс» между тремя сторонами, которые сталкиваются с различными реалиями современности как в политическом, так и в культурном плане. Поскольку управление природными ресурсами осуществляется Гренландией и Фарерскими островами, арктические ресурсы не упоминаются в рамках совместной перспективной стратегии Королевства в целом, как в случае Норвегии и Канады. Вместо этого основное внимание уделяется потенциалу Гренландии и Фарерских островов в плане достижения самообеспеченности и тем самым независимости от ежегодных субсидий Дании.

В стратегии весьма четко изложены ожидания в отношении природных ресурсов, не в последнюю очередь Гренландии. Потенциальные запасы нефти и газа на территории, прилежащей к Гренландии, оцениваются в 50 млрд баррелей. Геологическая служба США отдает ей 19-е место в списке пятисот наиболее важных нефтяных регионов мира [13].

Широко распространено мнение о том, что независимость Гренландии от Дании неизбежна, однако маловероятно, что фундаментальные предпосылки для такого гренландского выбора будут присутствовать в обозримом будущем. С населением в 57 тыс. человек и огромными социальными проблемами Гренландия как никогда нуждается в партнере с необходимыми институциональными ресурсами. Будет ли эта территория партнером Дании в будущем, полностью зависит от гренландского народа, но быть независимым государством в традиционном смысле -- не самый реалистичный вариант для современной Гренландии.

Датская стратегия подчеркивает необходимость мирного развития в Арктике на основе взаимовыгодного сотрудничества. Арктический совет и Илулиссатская декларация определены в качестве центральных участников стратегии, а главной целью Королевства является дальнейшее развитие Арктического совета как центрального форума по всем вопросам, касающимся Арктики.

Чтобы понять будущие перспективы Арктического региона, необходимо учитывать одну из великих держав, а именно Китай, который не является арктическим прибрежным государством. С учетом скорости роста среднего класса Китай испытывает огромную потребность в ресурсах, вследствие чего Арктика станет областью повышенного интереса для Китая в ближайшие годы. Китай также рассматривает Арктику как прекрасную возможность для будущих морских перевозок. Новые полярные морские пути будут иметь стратегическое значение по отношению к значительной зависимости Китая от морских перевозок, а также в качестве стратегической альтернативы узкому Малаккскому проливу.

С одной стороны, Китай, как правило, является решительным приверженцем суверенных государственных прав в пределах своих сухопутных и морских границ. С другой стороны, стремление Китая получить статус наблюдателя в Арктическом совете означает выражение желания страны влиять на развитие событий в Арктике. Это можно также рассматривать как показатель соблюдения Китаем прав, на которые ссылаются пять арктических прибрежных государств в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву. И наоборот, та же Конвенция предоставляет Китаю право судоходства по международным водам в регионе.

Факты современной политической реальности указывают на то, что Китай использует это право. В июне 2018 г. Китайская национальная ядерная корпорация объявила открытый тендер на проектирование и строительство первого полностью созданного в Китае атомного ледокола. Будущий ледокол, в соответствии с условиями тендера, должен открывать судоходные пути в Арктике и вырабатывать электроэнергию во время экспедиций в полярном регионе. Помимо этого, в активе у Китая имеется неатомный ледокол «Сюэ-лун-1» водоизмещением 15 тыс. тонн, а также строится ледокол «Сюэлун-2» водоизмещением порядка 30 тыс. тонн.

Перспектива новых и более коротких морских путей через Арктику представляет большой интерес для Китая. В этом вопросе налажено сотрудничество между Китаем и Исландией, и, скорее всего, Китай планирует закрепиться в Арктике именно через Исландию. Полярная связь между двумя странами была политически выделена, когда в 2012 г. китайский ледокол посетил Рейкьявик после рейса по полярным морям. Китайский интерес к Исландии подчеркивается тем, что посольство Китая в Рейкьявике якобы является крупнейшим дипломатическим представительством на острове.

Подведем итоги нашего исследования. Глобальный спрос на мировые ресурсы никогда не был так высок, как сегодня, в эпоху нарастающего и всеобъемлющего цивилизационного противостояния. Экономический рост и быстрое расширение среднего класса в Китае и Индии указывают на постоянное увеличение потребительского спроса, а именно Арктический регион содержит значительное количество оставшихся в мире неосвоенных ресурсов.

В соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву прибрежные арктические государства имеют право на эксплуатацию ресурсов в своих исключительных экономических зонах, и нет никаких сомнений в том, что современные государства будут реализовывать эти права, а судоходная отрасль воспользуется возможностью перевозить грузы по северным маршрутам, поскольку это становится технически осуществимым и экономически жизнеспособным.

Как и большинство районов с огромными природными ресурсами, Арктика обладает потенциалом для цивилизационных конфликтов и геополитической напряженности, однако именно упомянутые экономические интересы являются важнейшим стабилизирующим фактором в регионе. Непосредственные возможности, связанные с добычей ресурсов и судоходством в Арктике, требуют крупных долгосрочных инвестиций, которые возможно обеспечить лишь в том случае, если в этом регионе будут преобладать стабильность и мирное существование.

Продолжающаяся демаркация внешних границ континентальных шельфов -- это прежде всего процесс, который определяется видением долгосрочных возможностей. Он неизбежно приведет к различного рода правовым конфронтациям в некоторых частях Арктического региона, но вполне вероятно, что эти разногласия будут урегулированы в соответствии с международноправовыми принципами. Кроме того, потенциальная «тройная претензия» на Северный полюс в итоге разрешится на основе мирных международных принципов. Однако это не исключает возможности того, что одно или несколько прибрежных государств Арктики будут осуществлять процесс демаркации, используя громкую политическую риторику -- в интересах собственной внутренней и внешней политики.

Именно этот двусмысленный тип стратегической коммуникации, который используют некоторые арктические прибрежные государства, может оказаться проблематичным. Если заявления, оправдывающие военное присутствие и ссылающиеся на необходимость защиты национальных интересов в регионе, будут высказываться с последующим освещением в средствах массовой информации, это, при прочих равных условиях, подорвет доверие ко многим дипломатическим декларациям, касающимся мирного развития на основе диалога и сотрудничества. В худшем случае такого рода двусмысленность может подтолкнуть к недоразумениям, способным спровоцировать непреднамеренную, хотя и постепенную, милитаризацию региона.

Отсутствие официального форума, на котором можно решать вопросы безопасности в Арктике, приведет к подавлению или игнорированию таких вопросов, что чревато ростом и ослаблением управляемости проблем. Профессиональный диалог между главами государств -- членов по вопросам безопасности Арктики мог бы стать одним из способов укрепления доверия. Вместе с тем важно, чтобы учитывался опыт береговой охраны восьми стран, поскольку большинство существующих в Арктике проблем связано с такими функциями береговой охраны как поисково-спасательные операции, ликвидация разливов нефти и регулирование рыболовства.

Как крупный потребитель энергетических и минеральных ресурсов, Китай предпочтет, чтобы Арктика оставалась стабильным регионом, где можно вести выгодный для этой социалистической державы бизнес. Следовательно, Китай не будет непосредственно заинтересован в военном присутствии в регионе. Если отношения между Китаем и США ухудшатся, например, из-за возможных конфликтов в Южно-Китайском море, это может спровоцировать китайское военное присутствие в Арктике. Ссылаясь на принципы свободы судоходства, Китай, когда он будет технологически и оперативно готов, развернет ядерные подводные лодки в полярных морях, став, таким образом, членом весьма эксклюзивной группы государств.

В целом предполагается, что развитие событий в Арктике будет происходить мирным путем. Однако на геополитическую карту современности поставлено так много для заинтересованных акторов международной политики, что будет трудно избежать разногласий в отношении демаркационных линий и арктических ресурсов, включая права на рыбный промысел, которые могут привести к реальному ухудшению международной обстановки и значительному обострению цивилизационного противостояния.

Библиографический список