Муніципальна правотворчість в Україні щодо права на мирні зібрання: дисонанс міжнародно-правових стандартів та вітчизняної практики

На основі формально-юридичного аналізу Конституції та законів України, інших джерел муніципального права України (перш за все - рішень місцевих рад та їх виконавчих органів), з урахуванням національної судової практики та рішень ЄСПЛ, результатів доктринальних досліджень, проведених в юридичний науці, розкрити муніципальну правотворчість щодо реалізації конституційного права на мирні зібрання на локальному рівні.

Також вкрай важливо порівняти вітчизняну практику утвердження і забезпечення конституційного права на мирні зібрання, в тому числі шляхом муніципальної право- творчості, з міжнародно-правовими та європейськими стандартами реалізації права на мирні зібрання та сформулювати певні рекомендації стосовно вдосконалення реалізації конституційного права на мирні зібрання в Україні.

Виклад основного матеріалу

Вважаємо за необхідне розпочати висвітлення проблематики цієї науково-теоретичної статті з обґрунтування найменування даної публікації.

Найперше, постає питання правильного відображення правової сутті процесу, що здійснюється територіальними громадами, місцевими радами та їх виконавчими органами щодо регулювання порядку реалізації права на мирні зібрання на локальному рівні. Науковці вказану діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування характеризують в одних випадках як - муніципальну нормотворчість, в інших як - муніципальну правотворчість, а іноді - ставлять між цими поняттями знак рівності (використовують як синоніми).

Варто наголосити, що кожне з наведених словосполучень ("муніципальна нормотворчість" та "муніципальна правотворчість") має точно та однозначно окреслювати певне муніципально-правове явище, повинно мати свою власну дефініцію (визначення). Адже для сучасної юридичної науки, загалом, та науки муніципального права, в тому числі, нині вкрай важливо чітко та виразно сформулювати понятійно-категоріальний апарат.

На нашу думку, муніципальна "нормот- ворчість" та "правотворчість" не являються синонімами, оскільки окреслюють дещо відмінні муніципально-правові явища в інсти- туційному, функціональному і організаційному аспектах.

При цьому муніципальна нормотворчість - це діяльність учасників муніципальних відносин щодо формування різноманітних соціальних норм, серед яких особливе місце займають норми права. На наше переконання, муніципальна нормотворчість має два складові аспекти: соціальний та правовий. При цьому, соціальний аспект муніципальної нормотворчості, як правило, передує правовому.

Доцільно відмітити, що на сьогодні є та буде й надалі зберігатися доволі важлива роль моралі, звичаїв, традицій, релігійних норм тощо як регуляторів муніципальних відносин. Проте їх можливості впливу на муніципальні відносини обмежені з точки зору безумовного виконання та ефективного притягнення до відповідальності у випадку порушення.

Разом з тим, муніципальна правотвор- чість - це діяльність територіальної громади або їх частини, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією, міжнародними договорами (що є частиною національного законодавства), законами та підзаконними нормативно-правовими актами України, рішеннями ЄСПЛ, створюють, вводять в дію, змінюють або скасовують муніципальні нормативно-правові акти.

На наш погляд, муніципальна нормот- ворчість є більш ширшою категорією стосовно муніципальної правотворчості. Адже муніципальна нормотворчість включає в себе не лише правотворчу діяльність уповноважених суб'єктів місцевого самоврядування (муніципальну правотворчість), але й процес формування всіх соціальних норм, що діють між учасниками муніципальних відносин.

Доцільно зауважити, що нормативно- правове регулювання реалізації права на мирні зібрання здійснюється на міжнародному та національному рівнях. При цьому, міжнародний рівень регламентації права на мирні зібрання може бути класифікований на загальносвітовий або універсальний щабель (здійснюється регулювання права на мирні зібрання на рівні світового співтовариства, наприклад, під егідою ООН) та регіональний - здійснюється регулювання права на мирні зібрання на рівні певного континенту та встановлює відповідні стандарти здійснення цього права - європейські, американські, африканські. Воднораз національний рівень регулювання права на мирні зібрання може бути диференційований на загальнодержавний та локальний (муніципальний).

У свою чергу, формально-юридичний аналіз правової бази України (загальнодержавного рівня) щодо здійснення права на мирні зібрання дає підстави стверджувати, що він абсолютно не розвинений. Разом з тим, характерною особливістю як національного правового регулювання, так і муніципальної правотворчості щодо права на мирні зібрання є їх невідповідність міжнародно-правовим стандартам стосовно утвердження і забезпечення реалізації права на мирні зібрання.

На наш погляд, категорія "дисонанс" найбільш яскраво відображає протиріччя національного правового регулювання (загальнодержавного і локального рівнів) і міжнародно-правових стандартів щодо реалізації права на мирні зібрання. Адже академічний тлумачний словник української мови визначає слово "дисонанс" як те, що вносить розлад у що-небудь, суперечить чомусь [8, с. 285]. У свою чергу, словник іншомовних слів наводить одне із значень категорії "дисонанс" - як відсутність у чомусь гармонії [17, с. 285].

З огляду на наведене, спостерігаємо відсутність гармонії (дисонанс) між вітчизняною практикою муніципальної правотворчості та міжнародно-правовими стандартами реалізації права на мирні зібрання. При цьому, стандарт реалізації права на мирні зібрання - це певний зразок, модель, еталон діяльності, що його приймають на відповідному рівні за вихідний для порівняння з ним аналогічних процесів.

На наше переконання, міжнародно- правові стандарти права на мирні зібрання являють собою комплекс, закріплених у різноманітних міжнародних документах, принципів і норм, що відображають певні уніфіковані (стандартизовані) правила поведінки суб'єктів міжнародного права у сфері утвердження і забезпечення права на мирні зібрання. Вказані міжнародно-правові стандарти права на мирні зібрання найперше відображені в Міжнародному пакті про громадянські і політичні права [4, ст. 21], Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод [5, ст. 11], практиці ЄСПЛ тощо.

Вітчизняна практика муніципальної правотворчості базується перш за все на положеннях Основного Закону України. Так, ч. 1 ст. 39 Конституції України встановлює, що громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.

Варто зауважити, що таке конституційне закріплення права на мирні зібрання лише за громадянами суперечить його регламентації Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод. Зокрема, стаття 11 цього нормативно-правового акту встановлює, що кожен має право на свободу мирних зібрань [5]. Воднораз держави-члени Ради Європи намагають забезпечити реалізацію права на мирні зібрання на локальному рівні постійними мешканцями-іноземця- ми. Власне таке зобов'язання встановлює ст. 3 Конвенція про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні [6].

Разом з тим ч. 2 ст. 39 Конституції України вказує, що обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей. Проте, на жаль, за 27 років незалежності Української держави закону, який би деталізовано регулював порядок реалізації права на мирні зібрання та його обмеження, так і не було прийнято. Хоча неодноразові спроби були. У тому числі в 2015 році народними депутатами України було внесено два законопроекти за № 3587 та № 3587-1 "Про гарантії свободи мирних зібрань". Слід наголосити, що вказані законопроекти в цілому отримали позитивну оцінку в спільному Висновку

Венеціанської комісії, Директорату з прав людини Генерального директорату з прав людини і законності Ради Європи і Бюро ОБСЄ з демократичних установ і прав людини (ОБСЄ / БДІПЛ) [9].

Водночас актуальність та нагальна потреба регулювання суспільних відносин, пов'язаних з реалізацією свободи мирних зібрань з кожним роком лише посилюється. Особливо - на локальному рівні. Останнє обумовлює муніципальну правотворчість різних органів місцевого самоврядування та територіальних громад.

При цьому базовим законом здійснення муніципальної правотворчості щодо права на мирні зібрання є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" [2]. Фундаментальність цього закону в аспекті дослідження полягає в закріпленні загалом муніципальних правотворчих повноважень місцевих рад, їх виконавчих органів та інших суб'єктів місцевого самоврядування (перш за все ст. 59 Закону [2]) та, зокрема, віднесення до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад вирішення питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів (ст. 38 Закону [2]).

Звичайно, вказаний нормативно-правовий акт не регулює такі види мирних зібрань як мітинги, походи та демонстрації. Разом з тим, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" концептуально регламентує такі форми мирних зібрань, що реалізуються на місцевому рівні як загальні збори, громадські слухання тощо.

Зокрема, ст. 8 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлює, що загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.

На жаль, черговий раз, мусимо констатувати, що закону про загальні збори громадян за місцем проживання нині так і не прийнято. Водночас Верховною Радою України 17 грудня 1993 року було прийнято Постанову "Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні" [7], яка не відповідає ні вимогам часу, ні принципу конституційності. Адже ст. 92 Конституції України встановлює, що виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод.

Проте процедура ініціювання скликання загальних зборів, їх проведення та врахування органами місцевого самоврядування рішень, прийнятих на загальних зборах регламентується в межах муніципальної пра- вотворчості як в статутах територіальних громад, так і в окремих рішеннях місцевих рад, що присвячені цій формі прямої демократії. Звичайно, можливості проаналізувати цей вид муніципальної правотворчості всіх місцевих рад стосовно загальних зборів немає. Тому, для прикладу, візьмемо муніципальну правотворчість з розглядуваного питання в столиці - місті-герої Києві. Зокрема, загальні збори громадян - членів територіальної громади м. Києва регулюються як Статутом територіальної громади м. Києва (ст. 11) [20], так і Рішенням Київської міської ради "Про затвердження Положення про загальні збори членів територіальної громади за місцем проживання у місті Києві" від 19 квітня 2018 р. № 494/4558 [14].

Також ст. 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" регулює таку форму мирних зібрань як громадські слухання. Відповідно до неї територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Ч. 4 ст. 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" закріплює, що порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

У м. Києві громадські слухання як форма мирних зібрань визначені, перш за все, Статутом територіальної громади м. Києва (ст. 13) [20]. Окрім того, деталізація процедури проведення громадських слухань в аспектах суб'єктів ініціювання громадських слухань, їх предмету, порядку та принципів проведення, учасників та прийняття рішень встановлено Рішенням Київської міської ради "Про затвердження Порядку організації громадських слухань в місті Києві" від 8 жовтня 2015 року № 120/2023 [15].

Окрім того, варто підкреслити, що ст. 38 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" відносить до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку. Також ст. 54-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" покладає обов'язок на старосту сприяти проведенню загальних зборів, громадських слухань та інших форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення у відповідному селі, селищі.

На основі наведених вище законодавчих норм місцеві ради або їх виконавчі органи прийняли дуже багато рішень про затвердження тимчасових положень щодо порядку розгляду питань стосовно організації та проведення зборів, мітингів, походів та демонстрацій на території відповідних територіальних громад. Так, на рівні лише обласних центрів України щонайменше 12 міських рад (чи їх виконавчих комітетів) своїми рішеннями затвердили власні нормативні акти про порядок організації і проведення мирних зібрань [15, с. 3]. Проте, легітим- ність такої муніципальної правотворчості викликає значні сумніви. Адже така муніципальна правотворчість згідно зі ст. 38 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" має здійснюватися відповідно до закону, який відсутній.

Істинність наведеної тези також підтверджується і практикою ЄСПЛ. Доцільно зауважити, що найбільш значимими для національного правового поля є рішення у справах "Вєренцов проти України" [18] та "Шмушкович проти України" [19]. Зокрема, в п. 54 рішення у справі "Вєренцов проти України" ЄСПЛ зауважує, що процедури, запроваджені місцевими органами влади для регулювання організації та проведення демонстрацій у їхніх конкретних регіонах, здається, так само не забезпечують достатніх правових підстав з тієї ж причини - відсутності загального акту парламенту, на основі якого можна було б розробляти документи місцевих органів влади. Крім того, національні суди мали сумніви щодо дійсності таких рішень місцевого значення [18].

Висновок