Зарубежный опыт в области регулирования миграционных потоков

Размещено на http://www.allbest.ru/

Марийский Государственный Университет

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ В ОБЛАСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПОТОКОВ

Мурадов У.Б. студент магистратуры 2 курс, Факультет «Юридический»

Научный руководитель: Гаврилов А.М., канд. юрид. наук,

доцент кафедры конституционного и

административного права Юридического Факультета

г. Йошкар-Ола

Аннотация

интеграционный миграционный зарубежный законодательство

в статье рассматривается зарубежный опыт в области регулирования миграционных потоков в Российской Федерации. Подчеркивается необходимость применения опыта экономически развитых зарубежных стран, связанный с консолидацией миграционного законодательства. Отмечается необходимость его внедрения в российскую практику, а также его адаптации в интеграционные объединения, участником которых стала Россия.

Ключевые слова: миграционное законодательство, иностранный гражданин, лицо без гражданства, миграционные потоки.

Annotation

FOREIGN EXPERIENCE IN THE FIELD OF REGULATION OF MIGRATION FLOWS

in article foreign experience in the field of regulation of migration flows in the Russian Federation is considered. Need of application of experience of economically developed foreign countries, connected with consolidation of the migration legislation is emphasized. Need of its introduction in the Russian practice and also its adaptations in integration associations which participant was Russia is noted.

Keywords: migration legislation, foreign citizen, person without citizenship, migration flows.

Основная часть

Острота современных миграционных проблем, как для РФ, так и для всего мира, а также их воздействие на вопросы социально -экономического развития нашего государства обусловливают необходимость анализа зарубежного опыта по административно-правовому регулированию внешней миграции, первую очередь, трудовой, т.к. его использование является востребованным и для российских условий.

К числу стран, опыт которых по решению миграционных вопросов может оказаться востребованным для Российской Федерации, прежде всего, необходимо отнести США, являющиеся традиционной страной иммиграции, и ФРГ, в которой миграционное законодательство, напротив, развивалось как мера необходимости при решении актуальных проблем по приему беженцев, а также лиц, нуждающихся в убежище, а также решения задач, связанных с европейской интеграцией.

Так, в США основные вопросы в области миграции урегулированы в Законе «Об иммиграции и натурализации» от 1990 г., Законе «О реформе в области борьбы с незаконной миграцией и об ответственности иммигрантов» от 1996 г., Законе «О внутренней безопасности» 2002 г., Законе «О Министерстве внутренней безопасности» 2002 г. В литературе отмечается, что «основная ответственность за их реализацию возложена на Министерство внутренней безопасности, в структуре которого функционируют следующие подразделения: Служба по обеспечению безопасности на транспорте, Служба гражданства и иммиграции, Служба по исполнению иммиграционных и таможенных законов, Таможенно-пограничная служба, Секретная служба, Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям США». При этом уточняется, что «создание в Соединенных Штатах Америки Министерства внутренней безопасности и концентрация всех правоохранительных функций в одном ведомстве, с одной стороны, приводит к увеличению силовых функций, а с другой стороны, позволяет проводить более эффективно работу, направленную на борьбу с незаконной миграцией» Малышев Е.А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции: теория и практика: монография. - М.: Юстицинформ, 2017. - С. 54..

Что касается Германии, то реализация миграционной политики в этой стране возложена на Федеральное министерство внутренних дел, являющееся ответственным за разработку нормативной базы, связанной с иммиграцией и интеграцией. «Миграционное управление Министерства курирует центральную базу данных по иностранцам и Федеральную службу по миграции и проблемам беженцев; служба имеет в своем составе центральный аппарат и территориальные органы, расположенные в землях ФРГ; пограничная служба в ФРГ относится к другому подразделению МВД - Федеральной полиции и обеспечивает контроль за передвижением на границе и преследование» Елисеев А.В., Дорошенко О.М. Актуальные проблемы применения административно-правовых мер противодействия незаконной миграции в зарубежных странах // Миграционное право. - 2018. - № 1. - С. 29..

Специалистами отмечается и то, что во введения в действие «Закона об иммиграции в 2005 г. большая часть положений в отношении въезда, пребывания, проживания, трудоустройства лиц, не имеющих гражданства Германии, были закреплены в Законе о въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ, принятом в 1990 г. и содержавшем множество ссылок на другие законы и подзаконные акты, например Постановление Правительства «О выдаче разрешения на работу лицам, не являющимися гражданами ФРГ» от 1971 г., Постановление Правительства «О реализации Закона об иностранцах» от 1990 г.; в новом Законе поощряется въезд мигрантов, которые необходимы государству и, предположительно, не создадут существенных проблем для внутренней безопасности. В то же время усиливается контроль въезжающих на жительство лиц и меры по интеграции уже въехавших мигрантов» Иванов А.Г. Государственное регулирование внешней трудовой миграции: опыт ЕС, Франции, Германии, США // Вестник Российского университета дружбы народов. - 2017. - № 3. - С. 67.. Обращает на себя внимание и то, что распределение соответствующих обязанностей между местным самоуправлением и федеральными органами ФРГ вызвало необходимость по созданию централизованных баз данных, информация из которых может быть получена должностными лицами как местных, так и федеральных органов, к примеру, полицейскими и сотрудниками посольств. Данные базы данных по иностранным гражданам полностью автоматизированы, в месяц по ним проходит более двух миллионов запросов Абдулрахманов Ф.М. Трудовая миграция в Германию // Теория и практика общественного развития. - 2016. - № 4. - С. 255.. В США как эквивалент соответствующих баз данных применяется центральная картотека, основным предназначением которой определен поиск государственных органов, зарегистрировавших пересекших границу лиц, однако картотека США не дает возможности определить их текущий статус и местонахождение.

Отличием Германии от США является то, что в ФРГ местными органами регистрируются все лица, которые проживают на ее территории, а не только иностранные граждане. Данными органами выдаются «специальные карточки, по которым идентифицируется личность ее владельца, документы с указанием номера налогоплательщика; в процессе регистрации и трудоустройства проверяется статус иностранного гражданина, на основании чего принимается положительное решение либо (при наличии проблем с документами) отрицательное, в последнем случае об этом уведомляют ответственные за работу с иностранцами органы» Любин В.П. Революция миграции и ее регулирование в России, Германии и ЕС // Россия и современный мир. - 2017. - № 1. - С. 96.. Здесь необходимо отметить, что поскольку для пребывающих в США подобного рода документы не предусматриваются, то отсутствует необходимость и в регистрации по местам пребывания, а как документы, идентифицирующие личность, применяются водительские права либо карта социального обеспечения, в связи с чем территориальный контроль

над мигрантами со стороны государственных органов затруднен.

Показательно то, что США, которые занимают первое место в мире по показателям количества мигрантов, своим законодательством установили ряд критериев для «желательных мигрантов», т.о. простимулировав переселение определенных категорий мигрантов и предотвратив приток иных. В частности, «в миграционном законодательстве США четко обозначены группы иммигрантов, которые смогут по истечении определенного срока стать гражданами страны и получать необходимую государственную поддержку; к таким категориям относятся лица, вступающие в брак с гражданами США или имеющие родственные связи на территории страны, беженцы, вынужденные переселенцы; большой акцент делается на стимулировании притока «экономически полезных» групп мигрантов (известные ученые и исследователи; международные менеджеры и директора; лица с высоким уровнем образования или исключительными способностями; определенные группы рабочих и специалистов, имеющих договор о найме; инвестиционные иммигранты и т.п.)» Иванова А.А. Актуализация миграционной политики (на материале миграционных законодательств России и США) // Миграционное право. - 2015. - № 2. - С. 31.. Можно констатировать, что именно применение дифференцированного подхода в правовом регулировании миграционной политики дает возможность США получать высокий экономический эффект от притока внешних мигрантов, соблюдая при этом баланс, связанный с национальной безопасностью.

Имеется еще одна из категорий иностранных граждан, которые временно въезжают в США и имеют право осуществления трудовой деятельности. Ими являются «иностранные студенты, обучающиеся в США или приезжающие в рамках программ обмена между учебными учреждениями; при этом предусматривается, что работа студентов не должна являться основным родом их занятий в США и может быть только источником небольшого приработка» Пиджаков А.Ю. Историко-правовой опыт противодействия незаконной миграции в США и Канаде // Мир юридической науки. - 2017. - № 10-11. - С. 8..

В контексте анализа необходимо обратить внимание также на выработанную в ЕС концепцию, связанную с «цивильным гражданством» (civic citizenship): после подписания в 1992 г. Маастрихтского договора Договор о Европейском Союзе (Подписан в г. Маастрихте 07.02.1992; с изм. и доп. от 13.12.2007) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справочно-правовая система (дата обновления: 11.01.2019). в ЕС было введено общее гражданство. В частности, на основании ст. 17 данного документа «каждое лицо, имеющее гражданство государства - члена ЕС, является гражданином Союза; при этом гражданство Союза дополняет, но не заменяет национальное гражданство, а в соответствии со ст. 18 Договора о ЕС каждый гражданин Союза имеет право на свободное передвижение и проживание на территории всех государств - членов ЕС» Пузырева Ю.В. К вопросу о регулировании правового статуса мигрантов в Европейском союзе // Миграционное право. - 2017. - № 4. - С. 18.. Отсюда следует, что институт «цивильного гражданства» стал не столько разработкой отдельной законодательной базы для мигрантов, сколько отразил приверженность всему перечню базовых принципов, связанных с правами и свободами человека, которые распространяются на всех граждан ЕС и членов их семей, если они пребывают на территории ЕС на законных основаниях.

При этом как один из основных нормативных документов ЕС, регламентирующих особенности въезда и трудовой деятельности граждан стран-членов ЕС, специалисты называют Директиву Европейского Парламента Совета Европейского союза №2 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. «О праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов», из которой следует, что «граждане государств-членов ЕС имеют право осуществлять трудовую деятельность на территории любого из них, а члены их семьи получают право на свободу передвижения и трудоустройство внутри ЕС» Директива № 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза «О праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов ЕС, об изменении Регламента (ЕЭС) 1612/68, а также об отмене Директив 64/221/ЕЭС, 68/360/ЕЭС, 72/194/ЕЭС, 73/148/ЕЭС, 75/34/ЕЭС, 75/35/ЕЭС, 90/364/ЕЭС, 90/365/ЕЭС И 93/96/ЕЭС» (Принята в г. Страсбурге 29.04.2004; с изм. и доп. от 05.04.2011) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справочно-правовая система (дата обновления: 11.01.2019).. Отсюда следует, что в ЕС гарантирована свобода передвижения, а также создан единый рынок труда в пределах ЕС, однако при этом созданы препятствия въезда на соответствующие территории нежелательным мигрантам путем осуществления жесткого пограничного контроля на границах соседних стран, не входящих в ЕС.

Что касается Г ермании, то в литературе отмечается, что «граждане стран ЕС пользуются свободой въезда и могут работать без разрешения на трудовую деятельность, однако им необходимо регистрироваться по месту пребывания и получать в административном порядке свидетельство о праве пребывания; негражданам ЕС требуются въездная виза и оформление разрешения на работу; при рассмотрении заявки учитываются потребности германской экономики и ситуация на рынке труда; разрешение как таковое выдается при наличии (предложении) конкретной вакансии; высококвалифицированные специалисты, такие, как ученые с уникальными знаниями, руководители с особым профессиональным опытом и минимальным годовым заработком в 66 тыс. евро, могут незамедлительно получить разрешение на постоянное проживание» Васильев В.И. Миграция как благо и обуза для Германии // Международная жизнь. - 2016. - № 3. - С. 64..

Обращает на себя внимание и то, что в Германии с 2009 г. для сезонных рабочих из третьих стран введена «возможность наниматься на срок до 6 месяцев в календарном году в определенных секторах экономики: сельском и лесном хозяйстве, гостиничном и ресторанном обслуживании, обработке фруктов и овощей; компании имеют право нанимать сезонных рабочих на протяжении 8 месяцев в календарном году» Ермакова Н.А., Косовцова Т.И. Миграция в Германии и России (разные условия - сходные проблемы) // Социосфера. - 2018. - № 1. - С. 25.. Важным видится то, что как предварительное условие найма сезонного рабочего должно являться то, что в целях выполнения соответствующих работ невозможно найти гражданина ФРГ либо иностранного гражданина с равным правовым статусом (гражданина ЕС). Для этого Федеральным ведомством по труду Германии проводятся специальные исследования рынка труда. Будущие работодатели обязаны представлять трудовые договоры сотрудникам Федерального ведомства по труду и подтверждать наличие жилых помещений для иностранных работников. Также в случаях привлечения сезонных рабочих необходимо выплачивать взносы на социальное страхование.

Из вышеприведенного анализа следует, что в связи со специфическими особенностями в организации исполнительных органов и отличиями в правовой базе, в ФРГ основное внимание направлено на внутренний, а в США - на внешний контроль над мигрантами. Как основные направления миграционной политики для обеих стран можно определить, «с одной стороны, создание максимально благоприятных условий для иммиграции и интеграции иностранных граждан и лиц без гражданства, чье пребывание соответствует их интересам, с другой стороны, формирование эффективной системы противодействия незаконной миграции» Крупская О.С., Артеменко Т.В. Характеристика США как основного участника процесса международной миграции рабочей силы // Гуманитарные науки. - 2017. - № 3. - С. 56.. Именно такие идеи нашли ясное и четкое отражение в основных положениях миграционных программ и в концепциях рассмотренных государств и нашли свое законодательное закрепление.

Зарубежный опыт свидетельствует, что правовое регулирование миграционных процессов в РФ нужно осуществлять не только с позиции максимального достижения демографических эффектов от миграции, а также ограничиваться исключительно регулированием правоотношений, которые связаны собственно с процессом перемещения иностранцев. Более важными видятся вопросы приживаемости в стране трудовых мигрантов, относящихся к высококвалифицированным профессионалам, и стимулирование взаимоуважения относительно законно проживающих мигрантов и граждан нашей страны. Соответствующий подход можно реализовать исключительно консолидацией общих усилий, выражающихся в согласованной работе как органов всех уровней публичной власти, так и институтов гражданского общества

Воздействовать на миграционные процессы необходимо комплексно и системно, ориентиром в ходе дальнейшего совершенствования миграционного законодательства должно являться: а) оптимальный баланс национальной безопасности страны и экономических эффектов от миграции; б) учет социально-экономической составляющей: улучшение качества жизни мигрантов и стимулирование, в т.ч. и экономическое, трудоспособных и высококвалифицированных иностранцев; в) создание благоприятной в социально-экономическом и культурном плане адаптационной среды для мигрантов, которая должна включать, прежде всего, меры, направленные на стимулирование позитивной заинтересованности принимающего сообщества.

Таким образом, можно констатировать, что в Российской Федерации до настоящего времени не принят во внимание опыт стран Европейского союза и США, касающийся создания селективной (избирательной) системы миграции, которой возможно оптимизировать поток внешних мигрантов, прежде всего, трудовых, в соответствии с национальными геополитическими и экономическими интересах, и предъявлять соответствующие требования относительно возраста, образования, уровня квалификации трудящихся - мигрантов (по балльной системе отбора), квотировать въезд из различных конкретных стран и т.п. Как наиболее интересный может быть применен опыт экономически развитых зарубежных стран, связанный с консолидацией миграционного законодательства. Его необходимо внедрить как в российскую практику, та и адаптировать в интеграционные объединения, участником которых стала Россия.

Литература

1. Договор о Европейском Союзе (Подписан в г. Маастрихте 07.02.1992; с изм. и доп. от 13.12.2007) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справочно-правовая система (дата обновления: 11.01.2019).

2. Директива № 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза «О праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов ЕС, об изменении Регламента (ЕЭС) 1612/68, а также об отмене Директив 64/221/ЕЭС, 68/360/ЕЭС, 72/194/ЕЭС, 73/148/ЕЭС, 75/34/ЕЭС, 75/35/ЕЭС, 90/364/ЕЭС, 90/365/ЕЭС И 93/96/ЕЭС» (Принята в г. Страсбурге 29.04.2004; с изм. и доп. от 05.04.2011) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справочно-правовая система (дата обновления: 11.01.2019).

3. Абдулрахманов Ф.М. Трудовая миграция в Германию // Теория и практика общественного развития. 2016. № 4. С. 255.

4. Васильев В.И. Миграция как благо и обуза для Германии // Международная жизнь. 2016. № 3. С. 64.

5. Елисеев А.В., Дорошенко О.М. Актуальные проблемы применения административно-правовых мер противодействия незаконной миграции в зарубежных странах // Миграционное право. 2018. № 1. С. 29.

6. Ермакова Н.А., Косовцова Т.И. Миграция в Германии и России (разные условия - сходные проблемы) // Социосфера. 2018. № 1. С. 25.

7. Иванов А.Г. Государственное регулирование внешней трудовой миграции: опыт ЕС, Франции, Германии, США // Вестник Российского университета дружбы народов. 2017. № 3. С. 67.

8. Иванова А.А. Актуализация миграционной политики (на материале миграционных законодательств России и США) // Миграционное право. 2015. № 2. С. 31.

9. Крупская О.С., Артеменко Т.В. Характеристика США как основного участника процесса международной миграции рабочей силы // Гуманитарные науки. 2017. № 3. С. 56.

10. Любин В.П. Революция миграции и ее регулирование в России, Германии и ЕС // Россия и современный мир. 2017. № 1. С. 96.

11. Малышев Е.А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции: теория и практика: монография. М.: Юстицинформ, 2017. С. 54.

12. Пиджаков А.Ю. Историко-правовой опыт противодействия незаконной миграции в США и Канаде // Мир юридической науки. 2017. № 10-11. С. 8.

13. Пузырева Ю.В. К вопросу о регулировании правового статуса мигрантов в Европейском союзе // Миграционное право. 2017. № 4. С. 18.

Размещено на Allbest.ru