Причины исполнения обязательств "Группы двадцати": институционализация, доминирование, принцип взаимности или клубный принцип

Размещено на http://www.allbest.ru/

Причины исполнения обязательств «Группы двадцати»: институционализация, доминирование, принцип взаимности или клубный принцип

Киртон Джон -- профессор, директор Исследовательского центра «Группы двадцати» Университета Торонто; Canada

Николаева Алиса -- н.с. Исследовательского центра «Группы двадцати» Университета Торонто; Canada,

В последние годы развитие многостороннего подхода сталкивается с существенными сложностями. Подъем популистских настроений в западных странах, торговые войны, а также замедление экономического роста подорвали доверие к многосторонним институтам, включая институты многосторонних саммитов. «Группа двадцати» часто критикуется за неэффективное решение проблем и низкий уровень исполнения принимаемых на саммитах обязательств. Тем не менее результаты исследований Исследовательского центра «Группы двадцати» свидетельствуют о том, что члены «двадцатки» все же в той или иной мере выполняют обязательства в период между саммитами. По одним саммитам и темам наблюдается более высокий уровень исполнения, чем по другим. Понимание того, что лежит в основе исполнения обязательств, и как его можно улучшить, имеет важнейшее значение для повышения эффективности работы «Группы двадцати», а также повышения доверия к этой неформальной организации, и даже может повлиять на ее будущее. Данное исследование содержит экспериментальный количественный анализ результатов саммитов «Группы двадцати». Он базируется на стандартной концептуальной модели, способной представить логически обоснованные выводы. Исполнение обязательств перекликается и, следовательно, может быть улучшено через принятие более существенного числа обязательств, проведение министерских встреч и использование специфических катализаторов в формулировках обязательств, при условии взаимодействия членов «Группы двадцати» в сфере исполнения, а не доминирования одного из членов, который задает общий темп, например, США или Китая.

Ключевые слова: «Группа двадцати»; глобальное управление; исполнение обязательств; подотчетность

Causes of G20 Compliance: Institutionalization, Hegemony, Reciprocity or Clubs

J. Kirton, A. Nikolaeva

John Kirton -- PhD, Professor, Co-director of G20 Research Group, University of Toronto

Alisa Nikolaeva -- M.A., Research Associate, G20 Research Group; University of Toronto

Abstract

In recent years, multilateralism has faced significant challenges. The rise of populist sentiment in western countries, trade wars and now slowing economic growth have undermined trust in multilateral institutions including those of a plurilateral summit form. The Group of Twenty (G20) often faces criticism for its ineffective problem-solving and members' poor compliance with their summit commitments. Yet evidence from the G20 Research Group shows that G20 members do comply solidly with the commitments they make at one summit before the next one takes place. Some summits and subjects have secured higher compliance than others. Understanding what causes compliance and how it can be improved is essential for improving G20 effectiveness, credibility and even its future. This study offers an exploratory quantitative analysis of performance at G20 summits. It relies on established conceptual frameworks and presents a descriptive inferential argument. Compliance coincides with, and thus might be improved by, making more summit commitments, holding ministerial meetings and using specific catalysts in the commitments, given the prevailing reciprocity in compliance among members rather than a single dominant actor such as the U.S. or China setting the pace.

Keywords: G20; global governance; compliance; accountability

Введение

«Группа двадцати» часто считается неэффективной в решении вопросов глобальной политики и столь же часто критикуется за достаточно низкий уровень выполнения странами принимаемых на саммитах обязательств. Тем не менее разные саммиты имеют разный успех, и одни обязательства выполняются странами более эффективно, чем другие. Понимание причин этих вариаций в исполнении обязательств необходимо для повышения эффективности «Группы двадцати» как неформального глобального института высшего уровня. В настоящий момент опубликовано много работ, посвященных исполнению обязательств, принятых на саммитах «Группы семи», которая имеет более длительную историю и более тесный круг стран-участников [Kirton, Larionova, 2018a]. Однако об исполнении обязательств саммитов «Группы двадцати» известно очень мало [Kirton, Larionova, 2018a; Cicci, 2018; Hallink, 2018; Kokotsis, 2018; Kulik, 2018; Marchyshyn, 2018; Motala, 2018; Rudich, 2018; Tops, 2018; Wang, 2018; Warren, 2018a; 2018b; Williams, 2018].

В статье исследуются причины исполнения обязательств, принятых на двенадцати саммитах «Группы двадцати», начиная с саммита в Вашингтоне в 2008 г. и заканчивая саммитом в Гамбурге в 2017 г. Эти причины сложны. Они охватывают международный и национальный аспект. Исполнение обязательств отдельной страной может быть обусловлено приоритетами или интересами этой страны, даже если последние иногда представляются иллюзорными или быстро меняются. Тем не менее, поскольку саммиты «Группы двадцати» имеют широкую повестку дня и их обязательства основаны на консенсусе всех членов группы, можно предположить, что каждая страна рассматривает эти обязательства как часть своих приоритетов в области внешней и внутренней политики, по крайней мере в определенных пределах. Если страна этого не делает, то она определенно не принимает обязательство, как это недавно произошло в случае выхода США из климатических обязательств, и «Группа двадцати», таким образом, создает подмножество обязательств, которые имеют отношение только к США или только к остальным 19 странам-членам. Приоритеты страны могут меняться от саммита к саммиту, после того как лидер страны согласился на определенные обязательства. Но хотя изменение международных и внутриполитических условий представляет угрозу для понимания причин исполнения обязательств, предположение о коллективном принятии создает некую аналитическую основу.

Данное исследование, основанное на консенсусном представлении о приоритетах членов, сосредоточено на тех мерах подотчетности, которые способствуют исполнению обязательств, находятся под прямым контролем лидеров, относительно недороги и уже применялись ранее [Kirton, Larionova, 2018a; 2018b]. Основными мерами подотчетности являются: катализаторы, содержащиеся в тексте обязательства; сопутствующие обязательства, принятые на том же саммите; повторение лидерами обязательств, принятых на предыдущих встречах на высшем уровне; закрепление результатов министерских встреч; поддержка со стороны официальных учреждений; участие гражданского общества; независимая оценка; общая поддержка саммита; укрепление многосторонних организаций; санкции за неисполнение и поддержка исполнения [Kirton, Larionova, 2018a; 2018b]. В этом исследовании рассматриваются три наиболее перспективных механизма подотчетности: сопутствующие обязательства, министерские встречи и катализаторы. Авторы анализируют взаимосвязь между числом сопутствующих обязательств, министерских встреч, а также специфических катализаторов и исполнением обязательств. В исследовании также рассматривается влияние доминирования, взаимности исполнения и принадлежности к менее крупным клубам на исполнение обязательств «Группы двадцати». Анализ основан на использовании экспериментальных количественных методик, которые не позволяют изолировать каузальный эффект каждого индикатора подотчетности. Таким образом, данное исследование предлагает теоретические основы, позволяющие сделать логические умозаключения. обязательство саммит клубный

Теория

Исполнение странами своих международных обязательств давно находится в центре внимания исследователей и практиков международных отношений и внешней политики. Практики утверждают, что международные организации и режимы формируются и укрепляются доминированием лидеров. По их мнению, слабые выполняют свои обязательства, а сильные -- нет. Сторонники либерального институционализма утверждают, что международные институты создают платформу для сотрудничества и таким образом улаживают конфликты и решают проблемы непонимания между странами- членами [Keohane, 1984; 2006; 2011]. Саммиты «Группы двадцати» помогают лидерам преодолеть различия, прийти к консенсусу и тем самым добиться взаимного выполнения обязательств. Конструктивисты делают акцент на том, как институты обеспечивают разумные коммуникации, позволяющие странам выстраивать свои интересы таким образом, чтобы они соответствовали согласованной позиции клуба [Wendt, 2012].

Эти теоретические предположения формируют основу для моделей, которые пытаются объяснить результаты деятельности «Группы семи» и «Группы двадцати». Исследователи, в центре внимания которых находятся результаты саммитов, зависят от того, как осуществляется исполнение обязательств. Они предполагают, что коллективные решения или обязательства играют важную роль, если они исполняются после окончания саммита относительно качественно и быстро. Исполнение может даже стать причиной самого обязательства, поскольку страны более склонны принимать обязательства в том случае, если они знают, что остальные члены клуба будут их выполнять [Li, 2001; Ikenberry, 2001]. Те, кто стремится реформировать систему саммитов, часто утверждают, что для исполнения и мониторинга неформальной группе необходим секретариат [Ikenberry, 1993].

В отношении обязательств, сформулированных как «мягкие нормы» в рамках институтов многосторонних саммитов, фон Фурстенберг и Дэниелс [von Furstenberg, Daniels, 1992] в своей новаторской работе, посвященной «Группе семи», обнаружили положительное, хотя и слабое исполнение. Согласно авторам, ключевыми факторами исполнения стали сравнительные возможности стран и тип внутренней политической системы (президентская/парламентская). Позже Куан Ли [Li, 2001] рассмотрел отклонение от исполнения обязательств, возникающее в результате межгосударственных взаимодействий в анархической конкурентной системе. Он обнаружил, что неисполнение обязательства одним членом, скорее всего, является причиной неисполнения его другими членами и, таким образом, причиной более низкого общего уровня исполнения. Его аргументация базировалась на реалистичных предположениях, но также включала в себя институциональные приближения либеральных институционалистов или повторяющиеся игры специалистов по теории игр. Джон Киртон [Kirton, 1989] делал акцент на неформальной международной институционализации. В отличие от старых многосторонних организаций с укоренившейся бюрократией и патологиями, неофициальные многосторонние организации на уровне лидеров обладают гибкостью, позволяющей интегрировать все, что они хотят, любым приемлемым способом и обеспечивать исполнение принятых обязательств внутри стран. Элла Кокотсис [Kokotsis, 1999] разработала демократическую институциональную модель, в которой сделан акцент на причинах министерских встреч «Группы семи» для обсуждения тем, содержащихся в формулировках обязательств, а также на относительной власти ответственных департаментов, находящихся внутри органов исполнительной власти стран-членов. Куан Ли [Li, 2001] также утверждает, что государственное устройство определяет исполнение. Он обнаружил, что наличие независимых центральных банков «положительно коррелирует с исполнением обязательств по контролю над инфляцией» и что «раскол в правительстве или наличие коалиционного правительства, а также неопределенность, ухудшают исполнение» [Ibid.]. Роберт Патнэм [Putnam, 1988] предложил модель бюрократических торгов, в которой доминирующие коалиции международных и национальных игроков разрабатывают «выигрышные стратегии», чтобы лидеры саммита согласились с тем, чего хочет победившая коалиция. Тем не менее те, кто делает упор на индивидуальном представительстве, предполагают, что исполнение контролируется политической волей лидеров, которые формулируют свои обязательства так, как они хотят [Kirton, 2006; Kirton, Kokotsis, 2007; Kirton et al., 2007].

Джон Киртон и Марина Ларионова [Kirton, Larionova, 2018a] проверили множество других возможных причин исполнения на нескольких уровнях анализа и обнаружили некоторые факторы, которые оказали специфическое улучшающее или сдерживающее воздействие на исполнение обязательств. Данное исследование применяет методику этих работ к разнообразным саммитам «Группы двадцати» с большим количеством участников, чтобы проверить, характерны ли наиболее распространенные причины исполнения обязательств «Группы семи» и меры подотчетности для «Группы двадцати» и ее стран-членов, входящих в менее крупные клубы, такие как «Группа семи» и БРИКС.

Объем обязательств

Гипотеза данного исследования заключается в том, что между числом сопутствующих обязательств и их исполнением наблюдается позитивная корреляция. Существует несколько оправданных теорий, объясняющих эту статистическую взаимосвязь. Во-первых, более высокое число обязательств можно рассматривать как индикатор или причину ощущения срочности и важности соответствующей темы на саммите с участием лидеров стран, что заставляет страны впоследствии в большей степени выполнять обязательства. Во-вторых, поскольку сопутствующие обязательства в каждой сфере являются взаимосвязанными, исполнение одного обязательства может создать положительные «побочные» эффекты для исполнения остальных обязательств. Наконец, большее число обязательств может оказать положительное влияние на исполнение, поскольку индивидуальные обязательства обычно узко определены и предъявляют специфические требования к лидерам. С другой стороны, слишком большое число обязательств может препятствовать сосредоточению усилий лидеров на самых острых проблемах и привести к более низкому исполнению из-за неспособности лидеров к одновременному достижению слишком большого числа целей и обязательств с конкурирующими целями.

Министерские встречи

Согласно второй гипотезе, чем больше встреч на уровне министров проводится в год саммита, тем лучше исполняются обязательства. Данная гипотеза была протестирована как на уровне саммита, так и на уровне обязательств. Министры, ответственные за определенную сферу, которые встречаются до, во время или после саммита, возможно, внедряют и отслеживают исполнение соответствующих обязательств или принимают обязательства в таком виде, в каком они смогут их выполнить к следующему саммиту [Kirton, Larionova, 2018b]. Более плотные сети, возникающие в результате частых министерских встреч, могут также способствовать развитию информационного обмена и координации политики [Slaughter, 2004; Cormier, 2018]. По мнению Энн-Мари Слотер, «один лишь простой факт встречи подпитывает стремление к какому-либо заметному результату» [Cormier, 2018]. Это означает, что чем больше проводится встреч между саммитами, тем больше министры координируют политику и, следовательно, лучше исполняют обязательства [Ibid.].

Катализаторы

Третья гипотеза заключается в том, что наличие определенных катализаторов в обязательствах повышает их исполнение. Катализаторы представляют собой специфические слова или рекомендации, встроенные в обязательства с целью повышения результатов их исполнения [Kirton, Larionova, 2018b]. Катализаторы содержат некие инструкции, как следует исполнять четкое, ориентированное на будущее, безусловное для исполнения обязательство. При этом некоторые катализаторы на самом деле могут сдерживать исполнение, и таких катализаторов следует избегать [Ibid.]. В недавнем исследовании Марины Ларионовой [Larionova et al., 2018] оценивалось влияние катализаторов на исполнение обязательств девяти саммитов «Группы двадцати». Было обнаружено, что среднее исполнение для обязательств с катализаторами было более низким, чем для обязательств без катализаторов [Ibid.]. Несмотря на то что большинство катализаторов в отдельности отрицательно влияют на исполнение, встроенные в обязательство меры и сроки самомониторинга имеют тенденцию улучшать исполнение [Ibid.]. Данные саммитов «Группы семи /восьми» свидетельствуют о том, что исполнение, как правило, улучшалось при наличии таких катализаторов, как годовой график, ключевые международные организации, список приоритетов, и уменьшалось при наличии отсылок к другим международным организациям, многолетнему графику, международному праву, а также обязательствам нефинансового характера или обязательствам, связанным с развитием, принятых по итогам встреч министров финансов [Kirton, Larionova, 2018b].

Доминирование, принцип взаимности или клубный принцип

Вторая часть исследования посвящена влиянию доминирования, взаимности и принадлежности стран к клубам на исполнение обязательств «Группы двадцати». Согласно теории гегемонистской стабильности, самые влиятельные страны оказывают влияние на действия более слабых стран [Keohane, 1984]. В послевоенном либеральном порядке США обладали максимальным экономическим и политическим влиянием и определяли развитие международных институтов [Cormier, 2018]. Сейчас влияние США снизилось, однако они все еще играют большую роль в определении повестки дня и кооперации в рамках «Группы двадцати». В последние годы Китай пережил беспрецедентный экономический рост и теперь имеет шансы стать новой сверхдержавой и новым доминирующим политическим лидером, в особенности среди развивающихся стран. Вариант гипотезы доминирования «следуй за лидером» предполагает, что когда США или Китай выполняют обязательства на определенном уровне, все остальные страны будут следовать в этом за ними. Согласно гипотезе о доминировании двух стран, когда и США, и Китай исполняют обязательства, другие страны тоже стремятся исполнить обязательства приблизительно на том же уровне.

Альтернативная гипотеза предполагает взаимное исполнение, при котором любой член, не только наиболее влиятельный, может оказывать влияние на исполнение обязательств. Согласно теориям институционализма, успех неформальных институтов, таких как «Группа семи/восьми» и «Группа двадцати», является продуктом сотрудничества и взаимодействия, а не принуждения или «безбилетного проезда» [Cormier, 2018]. Бен Кормье [Ibid.] пришел к выводу, что «Группа семи/восьми» действовала как группа, основанная на взаимности, -- исполнение обязательств каждым ее членом было схожим с исполнением всех остальных членов, в то время как исполнение США в наименьшей степени коррелировало с результатами остальных членов.

Методы

Данные

На двенадцати саммитах «Группы двадцати» -- от саммита в Вашингтоне в 2008 г. до саммита в Гамбурге в 2017 г. -- лидеры «Группы двадцати» взяли на себя в общей сложности 2398 обязательств. Исследовательский центр «Группы двадцати» и Центр исследований международных институтов (ЦИМИ) РАНХиГС провели оценку исполнения более 10% из них (243 обязательства). Исполнение оценивалось по трехбалльной шкале: неисполнение (--1), частичное исполнение (0), полное исполнение (+1). Средний уровень исполнения выборки из 243 обязательств «Группы двадцати» был оценен в 71,5% (или +0,43 по разработанной исследователями шкале).

Статистический анализ

Во-первых, в данной статье исследуется корреляция числа принятых на каждом саммите обязательств с последующим исполнением этих обязательств странами (приложение A). Проведена оценка коэффициентов корреляции между числом обязательств и средним исполнением оцененных обязательств -- в целом по саммиту, по каждой стране и по каждой теме.

Во-вторых, авторы рассчитали корреляцию между числом министерских встреч, проведенных в период саммита, и последующим исполнением обязательств, принятых на этом же саммите. Была протестирована взаимосвязь между министерскими встречами и исполнением обязательств по соответствующей теме для шести тем: продовольствие и сельское хозяйство, труд и занятость, макроэкономическая политика, финансовое регулирование, торговля, энергетика. Также были рассчитаны коэффициенты корреляции между числом министерских встреч и числом обязательств.

В-третьих, в статье оценено влияние содержащихся в каждом обязательстве катализаторов на исполнение обязательств. Из 22 известных катализаторов в 243 исследуемых обязательствах были обнаружены и подвергнуты оценке 18 катализаторов. Такие катализаторы, как «ссылки на прошлые министерские встречи», «запрос на подотчетность со стороны международных организаций», «контроль за исполнением» и «контроль за исполнением со стороны международных организаций», не были включены ни в одно из 243 обязательств. Катализаторы распределены по обязательствам следующим образом: 108 обязательств не содержат катализаторов; 76 обязательств содержат по одному катализатору; еще 41 обязательство -- по два катализатора; 9 обязательств -- по три катализатора; 5 обязательств -- по четыре, 2 -- по пять и еще 2 -- по шесть. Статистическая значимость была изначально протестирована для каждого катализатора в отдельности с помощью 1-теста (приложение В1). Затем для оценки влияния катализаторов на исполнение обязательств был применен метод наименьших квадратов (МНК). Во избежание чрезмерной аппроксимации была определена модель наилучшего соответствия с использованием скорректированных критериев .R-квадрата и критерия Ака- ике (AIC). Модель включает пять катализаторов: многолетний план, самомониторинг, другие международные организации, министры и страна или регион.

Чтобы протестировать роль министерств на уровне обязательств, в модель МНК была введена фиктивная переменная «министерские встречи», которая показывает, проводилась ли до саммита встреча на уровне министров по теме, соответствующей обязательству.

Влияние катализаторов на исполнение обязательств в разных странах было оценено также с использованием МНК. Исполнение было измерено по шкале с тремя значениями. Результаты показывают изменения в прогнозируемой вероятности полного исполнения (+1) при наличии каждого катализатора, который является статистически значимым.

Для того чтобы доказать, что в основе исполнения обязательств странами лежит доминирование или взаимное исполнение, авторы исследовали корреляцию исполнения среди членов «Группы двадцати». Коэффициенты корреляции были рассчитаны для каждой пары стран. В общей сложности 20 стран-членов составили 190 пар (приложение Е).

После этого было протестировано влияние доминирования, взаимности действий, а также принадлежности к клубам внутри «Группы двадцати», в контексте влияния схожести темпов роста ВВП и уровней демократии каждой страны-члена. В регрессионной модели каждое наблюдение представляло собой корреляцию между исполнением в двух странах. Число наблюдений составило 190, по числу уникальных пар стран-членов. В регрессионную модель были включены следующие переменные.

Внутренние экономические факторы

Во-первых, чтобы протестировать, является ли схожесть в экономическом росте важной причиной схожести в выполнении обязательств, был использован показатель роста ВВП для каждой страны в год саммита. В целом более высокие темпы экономического роста не обуславливают более высокое выполнение обязательств. Тем не менее схожие темпы роста ВВП могут обуславливать выполнение странами одинаковых обязательств. Например, при высоких темпах экономического роста стране может быть легче снизить бюджетный дефицит или уровень безработицы и, следовательно, проще выполнить соответствующие обязательства. Авторы использовали данные Всемирного банка, чтобы оценить, как рост ВВП в одной стране «Группы двадцати» коррелирует с ростом ВВП в каждой из остальных стран [World Bank, 2018]. В модели использовалась непрерывная переменная «корреляции ВВП».

Внутренние политические факторы

Во-вторых, демократические правительства могут выполнять те обязательства, которые выполняют другие демократические правительства, а недемократические правительства могут предпочесть выполнять те обязательства, которые выполняют другие недемократические правительства. Для аппроксимации политического сходства использовался Индекс демократии организации Freedom House [Freedom House, 2018]. Переменная «Демократия» принималась равной единице, если в обеих странах наблюдалась или отсутствовала свобода, и равной нулю, если в одной стране наблюдалась свобода, а в другой она отсутствовала, в каждый заданный год.

Принадлежность к клубам внутри «Группы двадцати»

Членство в других международных институтах, таких как «Группа семи», БРИКС или ЕС, может объяснять сходства в выполнении странами обязательств в рамках «Группы двадцати». Лидеры и министры стран «Группы семи» и БРИКС участвуют в многосторонних встречах значительно чаще, чем лидеры и министры других стран «Группы двадцати». Как уже отмечалось ранее, это может приводить к формированию более сильных международных сетей, кооперации и даже к координации действий при выработке и выполнении обязательств в рамках «Группы двадцати». Чтобы проверить, определяет ли членство в «Группе семи», БРИКС или ЕС схожесть в выполнении странами обязательств, были использованы три фиктивные переменные для обозначения наличия корреляции внутри «Группы семи», БРИКС и ЕС. Так, если для двух стран -- членов «Группы семи» (включая члены ЕС) была характерна корреляция в исполнении, то значение переменной «Группа семи» было равно «1», а во всех остальных случаях оно было равно «0». Аналогично переменные «БРИКС» и «ЕС» равны «1», когда для двух стран, которые входят в эти группы, характерно наличие корреляции. Страны ЕС включали Францию, Италию, Германию, Великобританию и ЕС.

Доминирующий лидер

Чтобы протестировать влияние на исполнение обязательств наличия доминирующего лидера, в эту модель были включены две бинарные переменные, которые отражают наличие корреляции между исполнением обязательств членами «Группы двадцати» и исполнением обязательств США или Китаем. Эти переменные разделили наблюдения на две группы, чтобы проверить, является ли исполнение обязательств странами- членами более близким к исполнению обязательств США или Китаем, чем к исполнению остальными странами. Переменная «США» принимала значение «1» при наличии корреляции исполнения США с исполнением одной из других стран «Группы двадцати» и «0» -- в прочих случаях. Аналогично переменная «Китай» принимала значение «1» при наличии корреляции исполнения Китаем с одной из других стран и «0» -- при отсутствии. При наличии доминирующего воздействия со стороны одной из этих двух наиболее влиятельных стран коэффициенты корреляции их исполнения и исполнения обязательств другими странами будут выше, чем все остальные коэффициенты корреляции.

Регрессионное уравнение имеет следующий вид:

Корреляция исполнения = константа+ в коррВВП + в2 Демократия +

+ в3 БРИКС + в4 ЕС + в5 ГруппаСеми + в6 США + в7 Китай

(приложение З).

Авторы протестировали влияние двойного доминирования так называемой «Группы двух» (США и Китай) на исполнение обязательств каждым членом с помощью МНК. В модель был введен член, характеризующий взаимодействие, чтобы протестировать, оказывает ли совместное исполнение или совместное неисполнение обязательств странами «Группы двух» существенное влияние на исполнение обязательств другими членами. Для простоты интерпретации оценки исполнения обязательств США и Китаем были конвертированы из трехбалльной шкалы в фиктивную переменную, которая принимает значение «1», если оценка исполнения составляет «+1», и «0», если оценка исполнения составляет «--1» или «0». Всего было построено 18 регрессионных уравнений, по одному для каждого из оставшихся стран -- членов «Группы двадцати»:

Исполнение в стране / =

= константа+ в1 Китай + в2 США +в3 Китай х США + прочие члены (приложение Ж).

Полученные результаты представляют собой изменения вероятности того, что страна полностью выполнит обязательства при условии, что Китай продемонстрирует полное исполнение, США покажут полное исполнение, Китай и США вместе продемонстрируют полное исполнение.

Результаты

Число обязательств, принятых на саммите, и общий уровень исполнения

На каждом из двенадцати саммитов «Группы двадцати» было принято в среднем по 200 обязательств. Средний уровень исполнения обязательств -- тех стран-членов, для которых была проведена оценка, -- для саммитов с числом обязательств менее 200 составил 68,5% (+0,37), что на 6 процентных пунктов ниже, чем для саммитов с числом обязательств более 200 -- для последних значение данного показателя составило 75% (+0,50). Из двадцати стран-членов шестнадцать продемонстрировали более высокое исполнение в случае увеличения числа обязательств. Тем не менее, ввиду небольшого размера выборки, данная взаимосвязь оказалась статистически значимой лишь для Канады, Индии и ЕС. ЮАР, Турция, Великобритания и США стали исключениями из этого тренда, показав более низкое исполнение при более высоком числе обязательств. Таким образом, между числом оцененных обязательств и их средним уровнем исполнения наблюдается слабая взаимосвязь. При этом выборка, ограниченная двенадцатью саммитами, не позволяет с уверенностью изолировать причинное воздействие числа обязательств на их исполнение.

Число обязательств, принятых на саммите по определенным темам,

и их исполнение

Взаимосвязь между числом обязательств, принятых на саммите по определенной теме, и средним выполнением этих обязательств странами различается в зависимости от темы. По обязательствам в сфере энергетики наблюдалась сильная положительная и статистически значимая взаимосвязь. Это может говорить о том, что наличие большего числа обязательств по определенной теме приводит к более высокому уровню их выполнения. Коэффициент корреляции составил +0,61. Однако по обязательствам в сфере сельского хозяйства, занятости, торговли, макроэкономической политики и финансового регулирования статистически значимая взаимосвязь не была обнаружена (приложение В).

Число министерских встреч до и во время саммита

и общий уровень исполнения обязательств

В ходе исследования была обнаружена положительная взаимосвязь между числом встреч министров финансов и управляющих центральными банками до саммита

и средним исполнением принятых на саммите обязательств. Более того, чем больше министерских встреч проводилось до саммита, тем выше был уровень исполнения обязательств (приложение А). В частности, в Аргентине, Индии и Мексике наблюдалась особенно выраженная тенденция к повышению уровня исполнения при увеличении числа министерских встреч перед саммитом. Однако, в отличие от этих стран, в Великобритании уровень исполнения снижался при учащении министерских встреч.

Для оценки взаимосвязи между числом министерских встреч, проведенных после саммита, и общим уровнем исполнения обязательств, был взят временной лаг в один год -- так, чтобы каждой министерской встрече соответствовал саммит в предыдущем году. В ходе анализа положительное влияние министерских встреч на исполнение обязательств для встреч, проведенных после саммита, не было обнаружено. Возможно, это обусловлено тем, что министры стремятся повысить исполнение, формулируя заведомо легкие для исполнения обязательства, и не стремятся упорно работать над исполнением уже принятых обязательств. Тем не менее к этим результатам следует относиться с осторожностью, поскольку большинство министерских встреч были официально связаны с саммитом следующего года и с новой страной-председателем, и такие встречи не следует расценивать как попытку отследить прогресс по исполнению обязательств предыдущего саммита. Более того, учитывая, что до сих пор прошло всего двенадцать саммитов, каждый из них проводился в разное время года, и между двумя ближайшими саммитами были разные интервалы времени, пока еще рано делать вывод о том, что министерские встречи играют важную роль в повышении эффективности исполнения обязательств.

Число министерских встреч до саммита и число обязательств,

принятых по определенным темам

Между числом министерских встреч, проведенных до саммита, и числом обязательств, принятых на саммите, была обнаружена сильная, положительная и значимая взаимосвязь. Коэффициент корреляции составил +0,62 при уровне значимости 5%. Число встреч министров финансов и управляющих центральными банками позитивно коррелирует с числом макроэкономических обязательств. Эта взаимосвязь статистически значима, коэффициент корреляции составляет +0,61. Тем не менее увеличение числа встреч министров финансов и глав центральных банков не влияло на число обязательств, принятых в сфере финансового регулирования, поскольку эти обязательства могли быть сформулированы под влиянием Совета по финансовой стабильности, который сосредоточен на более специфической повестке. Возможно, этот результат объясняется тем, что за финансовое регулирование в странах отвечают другие структуры, в то время как министры финансов и управляющие центральных банков напрямую отвечают за макроэкономическую политику. Встречи министров труда демонстрировали тенденцию оказывать существенное влияние на число обязательств в соответствующей сфере, принятых на саммите; значение коэффициента корреляции составило +0,67 при уровне значимости 5%. Встречи министров энергетики, торговли и сельского хозяйства не оказывали значимого влияния на число обязательств в соответствующих сферах (приложение Б).

Число министерских встреч до саммита

и исполнение обязательств по определенным темам

Анализ по отдельным темам ставит под вопрос изложенные выше результаты, согласно которым большее число министерских встреч способствует улучшению исполнения обязательств. Так, исполнение в сфере энергетики было более низким в случае проведения встреч министров энергетики. Встречи министров торговли оказывали слабое позитивное влияние на исполнение. Наконец, наблюдалось отсутствие статистически значимой взаимосвязи в таких секторах, как продовольствие и сельское хозяйство, труд и занятость, макроэкономическое и финансовое регулирование (приложение Б). Размеры выборок по отдельным темам невелики. Таким образом, полученные результаты нельзя считать достаточными для формулирования определенного и однозначного вывода о роли министерских встреч в повышении эффективности исполнения обязательств.

Наличие катализаторов в обязательствах

В данном разделе представлены результаты оценки влияния существенных интегрированных в обязательства «катализаторов», которые либо улучшают, либо ухудшают исполнение [Kirton, Larionova, 2018b]. В целом среднее исполнение обязательств, содержащих хотя бы один катализатор, было более низким, чем исполнение обязательств без катализаторов. Уровень исполнения обязательств без катализаторов составил 77% (0,53), обязательств с одним катализатором -- 69% (0,39), обязательств с двумя катализаторами - 68% (0,36), обязательств с тремя катализаторами - 66% (0,32), обязательств с четырьмя катализаторами -- 64% (0,28), обязательств с пятью катализаторами -- 69% (0,38), обязательств с шестью катализаторами -- 50% (0,00) (приложение В2). Таким образом, подход «широкого охвата» путем включения большого числа разных катализаторов в обязательство не работает, если целью является повышение эффективности исполнения обязательств.

В отношении специфических обязательств корреляционный анализ показал, что сами по себе катализаторы не оказывают статистически значимого влияния на исполнение. Упоминания министров были единственным статистически значимым катализатором, который повышал исполнение. Катализаторами, снижающими исполнение, стали наличие многолетних планов, запросы на самомониторинг, ссылки на прочие международные и региональные организации, а также упоминание конкретных стран или регионов (приложение В1).

Упоминания министров, ответственных за определенные темы, повышали исполнение на 23% (0,46). Наличие многолетних планов в обязательстве снижало исполнение на 7,3% (0,15 пункта). Упоминания других международных организаций снижали исполнение на 21% (0,42). Упоминания конкретных стран или регионов снижали исполнение на 17% (0,34). Отсылки к самомониторингу снижали исполнение на 20% (0,41). Данная модель объясняет лишь 10% вариации в исполнении, что говорит о наличии прочих существенных факторов, которые оказывают влияние на исполнение (приложение Г).

Результаты множественной регрессии с катализаторами исполнения и фиктивной переменной -- индикатором наличия министерских встреч до саммита показывают, что проведение хотя бы одной министерской встречи до саммита повышает исполнение обязательств на 9% (0,18). Данная регрессия добавила еще 5% к объясняющей силе предыдущей модели (приложение Г).

Влияние катализаторов на исполнение обязательств в разных странах различается (приложение Д). МНК выявил всего два случая существенного позитивного влияния. Катализатор упоминания министров повысил вероятность того, что Бразилия полностью исполнит обязательства, на 47%. Катализатор наличия целевых значений повышал вероятность того, что Италия полностью выполнит обязательства, на 15%.

Было обнаружено много случаев существенного негативного влияния. Заложенные в обязательства количественные цели снизили вероятность полного исполнения обязательств Аргентиной на 28%. Ссылка на конкретного исполнителя снизила вероятность полного исполнения обязательств Канадой на 22%, Индией -- на 22%, Саудовской Аравией -- на 16%. Наличие многолетних планов снижало вероятность полного исполнения обязательств Германией на 21%, Индией -- на 22%, Италией -- на 8%, Турцией -- на 25%, США -- на 26%, ЕС -- на 14%. Отсылки к самомониторингу снижали вероятность полного исполнения Германией на 46%, Великобританией -- на 37%. Упоминание других международных организаций снизило вероятность полного исполнения обязательств Германией на 36%. Отсылки к привлечению средств снизили вероятность полного исполнения обязательств Индией на 39%. Упоминание международного права снизило вероятность полного исполнения обязательств Индией на 27%. Упоминание частного сектора снизило вероятность полного исполнения обязательств Мексикой на 33%. Наличие однолетних графиков снижало вероятность полного исполнения обязательств ЕС на 23% (приложение Д). В целом по обязательствам без катализаторов наблюдались более высокие результаты. Наличие многолетних планов стало самым распространенным ограничителем исполнения.

В целом исполнение скорее всего повышается, когда странам-членам предоставляется более существенная свобода в отношении того, в какой степени и когда от них ожидается исполнение обязательств. По обязательствам без катализаторов наблюдается наилучшее исполнение.

Доминирование, взаимное исполнение и принадлежность

к клубам внутри «Группы двадцати»

Влияет ли исполнение обязательств одной страной «Группы двадцати» на исполнение другими странами? В данном разделе анализируется корреляция исполнения среди стран «Группы двадцати». Полученные результаты позволяют принять гипотезу взаимного исполнения. Они демонстрируют особенно сильные сходства в исполнении обязательств среди стран «Группы семи» и БРИКС. Средний коэффициент корреляции исполнения обязательств всеми странами составил +0,30. Это свидетельствует о позитивной, но слабой взаимосвязи. Средний коэффициент корреляции исполнения обязательств США и другими странами составил всего +0,27. Это означает, что вероятность позитивного или негативного влияния США на исполнение обязательств другими странами низка. Средний коэффициент корреляции исполнения обязательств Китаем и другими странами составил +0,33. Значение данного показателя для Китая лишь немного выше, чем для всех стран и для США. Таким образом, Китай не выглядит доминирующим лидером в «Группе двадцати» -- ни в позитивном (принимая на себя основную часть исполнения), ни в негативном смысле (рассчитывая на исполнение обязательств другими и пользуясь «безбилетным проездом»).

Что касается менее крупных клубов внутри «Группы двадцати», то оценки исполнения обязательств странами «Группы семи» (включая ЕС) существенно коррелируют друг с другом. Средний коэффициент корреляции составляет +0,37. При этом исполнение обязательств США коррелирует с исполнением обязательств другими странами «Группы семи» в наименьшей степени, поэтому гипотеза о доминировании США не подтверждается даже в рамках меньшего, более однородного и демократичного клуба (то есть «Группы семи»).

В «Группе семи» наблюдается наиболее высокая корреляция исполнения среди стран ЕС (Франция, Германия, Италия, Великобритания, ЕС): +0,40. Это существенно выше, чем значение данного показателя для всех стран «Группы двадцати» (+0,30). Жесткое право, а также наполовину наднациональный региональный ЕС с его большим секретариатом и частыми встречами на высшем уровне, скорее всего, помогают соответствующим странам соблюдать более обширную и разнообразную глобальную повестку «Группы двадцати».

Страны БРИК (без ЮАР) демонстрируют существенную корреляцию в исполнении обязательств. Их средний уровень корреляции составляет +0,39. Для стран БРИКС значение этого показателя составляет +0,35. Исполнение обязательств ЮАР мало коррелирует с исполнением обязательств другими странами. В случае ЮАР наиболее высокая корреляция наблюдается с Мексикой (+0,37) и Китаем (+0,31). Уровень корреляции исполнения обязательств странами БРИКС и странами «Группы семи» находится ниже среднего (+0,23). Корреляция исполнения ЮАР со странами «Группы семи» составляет +0,21, для Бразилии +0,22, для Китая +0,30, для Индии +0,19, для России +0,22. Практика проведения неформальных встреч БРИКС «на полях» саммитов «Группы двадцати», судя по всему, оказывает влияние на исполнение обязательств этими странами внутри более крупного клуба -- «Группы двадцати».

Корреляционный анализ свидетельствует о том, что исполнение обязательств отдельными странами «Группы двадцати» определяется их членством в менее крупных клубах, в частности, в «Группе семи», БРИКС и главным образом в ЕС. Возможно, правительства стран, которые связаны друг с другом, разделяют общие демократические ценности и взаимозависимы в большей степени (как члены «Группы семи» и ЕС), следуют друг за другом при исполнении обязательств «Группы двадцати». Еще одним правдоподобным объяснением этого результата может быть относительная гомогенность «Группы семи», БРИКС и ЕС в сравнении с гетерогенностью «Группы двадцати». Для членов «Группы семи», ЕС и БРИКС характерны относительно схожие структуры экономик и политических систем. Например, члены «Группы семи» демонстрируют достаточно низкие темпы экономического роста и высокий уровень ВВП на душу населения и являются стабильными демократиями. Страны БРИКС характеризуются более высокими темпами экономического роста и более низким уровнем ВВП на душу населения, что касается политических систем, то в Китае и России действуют недемократические режимы. Таким образом, каждой из этих групп может быть проще исполнять одинаковые обязательства ввиду более низких политических и экономических издержек внедрения схожих мер политики.

Доминирование, взаимное исполнение и клубы на фоне контрольных переменных

Чем можно объяснить сходства в исполнении обязательств странами -- внутренними структурными факторами или международными факторами, такими как членство в «Группе семи», БРИКС или ЕС?

Результаты оценки регрессионной модели с контрольными переменными «рост ВВП» и «уровни демократии» также опровергают гипотезу доминирующего лидера. Исполнение обязательств странами -- членами «Группы двадцати» гораздо слабее коррелирует с США, чем с другими членами. Схожесть в исполнении обязательств каждым членом с Китаем мало отличается от схожести с другими странами «Группы двадцати». Таким образом, данная модель подтверждает, что «Группа двадцати» действует как группа, основанная на взаимности. Тем не менее, корреляции среди членов ЕС и стран БРИКС выбиваются из общего ряда. Исполнение обязательств членами этих групп более однородно, чем взаимные отношения в рамках «Группы двадцати». Более того, эти две группы не исполняют обязательства вместе. Они демонстрируют исполнение разных обязательств. Приведенная модель предполагает, что причинами сходства в исполнении странами-членами обязательств являются внешние международные факторы членства в небольших клубах, а не внутренние различия в структурах экономических или политических систем стран-членов. Возможно, более существенное сходство в исполнении в пределах клубов объясняется тем, что страны -- члены «Группы семи» и БРИКС проводят более частые и регулярные встречи, чем все страны -- члены «Группы двадцати» в целом, и это приводит к укреплению связей между национальными лидерами и ускорению кооперации. Кроме того, эти две группы могут конкурировать друг с другом в пределах «Группы двадцати» за влияние и внедрение разных версий мирового порядка.

Демократические страны показывают более высокий уровень выполнения обязательств в сравнении с недемократическими странами. И все же последние часто исполняют те же обязательства, что и демократические правительства, а правительства с одинаковыми уровнями демократичности часто исполняют разные обязательства. Данный показатель не может хорошо характеризовать внутренние политические системы, потому что большинство правительств стран «Группы двадцати» демократичны. Только Китай, Саудовская Аравия, а теперь еще Россия и Турция не относятся к их числу. Лучшей аппроксимацией политического сходства может быть определение политической идеологии правительств по шкале от правой идеологии до левой. Еще одним ограничением данной модели является тот факт, что в ней могут присутствовать неучтенные существенные структурные факторы. Например, в обязательствах в сфере торговли торговый баланс может быть существенным фактором исполнения. Для обязательств в сфере изменения климата может быть важной зависимость страны от ископаемого топлива.

Гипотеза «Гоуппы двух»

Ни США, ни Китай в отдельности не оказывают доминирующего влияния в «Группе двадцати». Тем не менее, хотя на остальные страны «Группы двадцати» не влияет только одна из этих стран, они могут находиться под влиянием двух стран вместе. Авторы оценили вероятность полного исполнения обязательств каждой страной с помощью регрессионного анализа по методу МНК в трех сценариях.

Если обязательство исполняли только США

Когда США исполняли обязательство, вероятность полного исполнения того же обязательства Канадой увеличивалась на 14% -- с 74% до 88%. Для Индии вероятность увеличивалась на 13% -- с 50% до 63%. Исполнение обязательств США не оказывало существенного влияния на другие страны.

Если обязательства исполнял только Китай

Когда Китай исполнял обязательство, результаты трех стран существенно улучшались. Так, вероятность полного исполнения обязательства Канадой увеличивалась на 18% - с 74% до 92%, Индии - на 22%, с 50% до 72%, Индонезии - на 16%, с 41% до 57%.

Совместный эффект

Для большинства стран «Группа двух» не была значимой в этой модели. Когда и Китай, и США полностью исполняли обязательства, вероятность полного исполнения Россией увеличивалась на 24% - с 46% до 70%, Турцией - на 22%, с 38% до 60%.

Несмотря на несколько случаев, когда США и Китай оказали существенное влияние на исполнение обязательств отдельными странами, их влияние на исполнение другими странами в целом не является особенным. Большинство регрессионных коэффициентов были положительными. Это свидетельствовало о том, что большинство стран исполняют обязательства вместе. То есть гипотеза о совместном доминировании «Группы двух» не подтвердилась. Общей тенденцией было взаимное исполнение обязательств странами, о чем свидетельствует предыдущий раздел. Таким образом, с точки зрения исполнения обязательств «Группа двадцати» представляет собой группу равных, а не группу стран, в которой доминируют США, Китай или две эти страны одновременно.

Выводы

Число принимаемых на саммите обязательств имеет тенденцию коррелировать с уровнем их исполнения. Данная взаимосвязь сильна на уровне саммита в целом, однако эффекты на уровне каждой отдельной темы являются неопределенными. Данный вывод поддерживает гипотезу о том, что чем больше обязательств принимается на саммите, тем большее значение лидеры придают саммиту, и это заставляет их выделять ресурсы на исполнение обязательств. Учитывая ограниченный объем выборки (всего двенадцать саммитов), а значит, и невозможность с уверенностью исключить каузальный эффект, необходимы дальнейшие исследования для подтверждения или опровержения гипотезы значимости числа обязательств.

На уровне саммитов, несмотря на противоречивые свидетельства, большее число встреч министров финансов и глав центральных банков улучшает исполнение обязательств во всех сферах. На уровне обязательств проведение хотя бы одной министерской встречи в определенной области политики до саммита в год его проведения существенно повышает уровень исполнения обязательств в этой области. Более того, катализатор упоминания министра является единственным катализатором, который улучшает исполнение.

Включение катализаторов в обязательства существенно снижает уровень исполнения последних. В частности, такие катализаторы, как наличие многолетних планов исполнения, самомониторинг, отсылки к международным организациям, а также отсылки к странам или регионам, являются статистически значимыми факторами, сдерживающими исполнение обязательств. При этом наблюдаются некоторые вариации в последствиях для разных стран, которые могут отражать разницу в приоритетах или возможностях этих стран. Даже с учетом того, что авторы данного исследования находят некоторые убедительные доказательства против использования катализаторов в обязательствах, результаты могут отличаться для каждой конкретной предметной области. Например, Алисса Ван [Wang, 2018] обнаружила, что результаты работы «Группы двадцати» в области управления экономикой улучшились, когда в обязательствах в области макро- и микроэкономики были указаны определенные сроки и даны ссылки на страны и регионы, к которым они относятся.

Наконец, члены «Группы двадцати» действуют на равных, как члены группы, в основе которой лежит взаимность. Это опровергает гипотезу доминирования. Ни США, ни Китай в отдельности, ни эти две страны вместе не стремятся оказать влияние на исполнение обязательств другими членами. Схожесть в исполнении обязательств «Группы двадцати» особенно высока среди членов ЕС, «Группы семи» и БРИКС. Причины этого сходства, скорее всего, объясняются в большей степени членством в менее крупных клубах, чем схожестью экономического роста или степени демократизации.

Данная работа вносит вклад в развитие научных исследований в сфере механизмов подотчетности, способных улучшить исполнение обязательств «Группы двадцати» [Kirton, Larionova, 2018b; Hilbrich, Schwab, 2018]. Однако результаты базируются на предпосылке о консенсусе стран-членов или о коллективном принятии, которая может быть неверна. На полученные результаты также могут влиять потенциальные искажающие факторы. Требуется дальнейший анализ механизмов подотчетности и прочих потенциальных причин исполнения. В частности, в новых исследованиях следует постараться изолировать каузальное воздействие известных механизмов подотчетности.