Інституційний механізм спільної зовнішньої політики і політики безпеки Європейського Союзу

Сучасна система європейської безпеки перебуває у стані випробування через загострення ситуації у світі. Специфіка безпекового середовища в Європі полягає в тому, що загроза виникнення тут повномасштабного воєнного конфлікту оцінюється як низька, натомість сукупний ефект від дії новітніх загроз міг би мати для континенту руйнівні наслідки. На сьогодні жодна з європейських країн не спроможна самостійно вирішувати стратегічні проблеми безпеки. НАТО, ЄС та ОБСЄ виконують роль головних елементів у архітектурі європейської безпеки.

Інституційний механізм спільної зовнішньої політики і політики безпеки - надалі- СЗППБ) Європейського союзу, який розвивався і удосконалювався упродовж тривалого часу, на сьогодні сформований досить чітко.

Функціями у сфері СЗППБ більшою чи меншою мірою наділені як головні інститути ЄС, так і створено цілу систему спеціальних органів для реалізації відповідної політики Європейського союзу. Зокрема, статтею 24 Договору про ЄС визначено, що правила і процедури спільної зовнішньої політики і політики безпеки ЄС визначаються і імплементуються Європейською Радою і Радою ЄС, які приймають постанови одноголосно, якщо інше не встановлено Договорами.

Європейська Рада, яка Лісабонськими договорами введена в систему головних інститутів Європейського союзу, згідно зі ст. 26 Договору про ЄС, виявляє стратегічні інтереси Союзу, фіксує цілі і визначає загальні напрями спільної зовнішньої політики і політики безпеки, включаючи питання, що мають наслідки у сфері оборони. І для цього вона ухвалює необхідні рішення. Рішення Європейської Ради щодо стратегічних інтересів і цілей Союзу стосуються СЗППБ та інших сфер зовнішньополітичної діяльності Союзу. При цьому такі рішення можуть стосуватись відносин Союзу з окремою країною чи регіоном, або передбачати тематичний підхід. Вони визначають термін дії і засоби, які мають надаватись Союзом і державами -членами. Європейська Рада діє одноголосно за рекомендацією Ради ЄС, ухваленою відповідно до умов, передбачених для кожної сфери (ст. 22 Договору про ЄС). Якщо цього вимагає міждержавна ситуація, Голова Європейської Ради скликає її позачергове засідання з метою визначення стратегічних напрямів політики Союзу у світлі такого розвитку.

Держави консультуються одна з одною в рамках Європейської Ради і Ради ЄС з будь - якого питання зовнішньої політики і політики безпеки, що становить взаємний інтерес, з метою визначення спільного підходу. Тобто, перед тим як здійснити будь-які дії на міжнародній арені чи взяти на себе будь-яке зобов'язання, яке б могло стосуватися інтересів Союзу, кожна держава-член повинна провести консультацію з іншими державами-членами в рамках Європейської Ради або Ради ЄС (ст. 32 Договору про ЄС). Тобто йдеться не про право, а про обов'язок проведення таких консультацій. І саме, таким чином, як зазначено у цій статті Договору, шляхом зближення своїх дій держави - члени забезпечують здатність Союзу обстоювати свої інтереси і цінності на міжнародній арені, демонструючи при цьому взаємну солідарність. політика безпека європейський

Голова Європейської Ради теж відіграє певну роль у сфері СЗППБ Європейського союзу. Зокрема, згідно із ч. 6 ст. 15 Договору про ЄС, голова Європейської Ради на своєму рівні і у своєму статусі представляє Союз у зовнішніх зносинах з питань СЗППБ без шкоди для повноважень Високого представника із зовнішніх справ та політики безпеки.

Рада Європейського союзу (в складі міністрів закордонних справ держав-членів) спільно з Європейською Радою визначають і реалізують діяльність ЄС у сфері СЗППБ. Так, згідно із ч. З ст. 26 Договору про ЄС Рада ЄС розробляє спільну зовнішню політику і політику безпеки і ухвалює рішення, необхідні для її визначення і здійснення на основі загальних напрямів і стратегічних постанов, установлених Європейською Радою.

Зокрема, коли міжнародна ситуація вимагає оперативних дій з боку Союзу, Рада ЄС ухвалює відповідні рішення. Вони визначають їхні цілі, межі, засоби, що мають бути надані у розпорядження Союзу, а за необхідності, то їхню тривалість і умови реалізації. Рада ухвалює свої рішення, які визначають позицію Союзу з окремих питань географічного чи тематичного характеру, а держави-члени, в свою чергу, мають забезпечити узгодженість своєї національної політики із позиціями Союзу (статті 28 і 29 Договору про ЄС).

У свою чергу, в ст. ЗО Договору про ЄС передбачено, що на розгляд Ради ЄС можуть вносити будь-які питання, ініціативи чи пропозиції, що стосуються СЗППБ, як кожна держава-член, так і Високий представник Союзу із зовнішніх справ і політики безпеки, як самостійно, так і за підтримки з боку Комісії ЄС. При цьому, у випадках, що вимагають швидкого вирішення, Високий представник за власною ініціативою чи за запитом держави-члена скликає позачергове засідання Ради упродовж 48 годин, або у разі абсолютної необхідності, протягом більш короткого терміну.

І у важливих випадках, на пропозицію Високого представника Союзу з зовнішніх справ і політики безпеки Рада ЄС може призначити спеціального представника, якого вона наділяє мандатом стосовно окремих політичних питань (ст. 33 Договору про ЄС). Крім того, Рада ЄС може укладати міжнародні угоди у сфері СЗППБ з іншими державами чи міжнародними організаціями відповідно до загальних правил укладення таких угод у сфері зовнішніх зносин ЄС.

Рада ЄС повинна ухвалювати рішення також щодо встановлення правил щодо захисту фізичних осіб стосовно обробки персональних даних державами-членами під час здійснення ними діяльності у сфері СЗППБ (ст. 39 Договору про ЄС).

Амстердамським договором було запроваджено пост Високого представника Союзу з зовнішніх справ і політики безпеки, функції якого виконував Генеральний секретар Ради ЄС, і який був наділений ширшими повноваженнями після набуття чинності Лісабонськими договорами.

Посаду Високого представника у 1999 р. уперше обіймав X. Солана, який завдяки особистим якостям і досвіду на посту керівника НАТО (що відповідно позначилось на інтенсифікації військової складової ЄС), зумів надати СЗППБ особливого статусу, співмірного з іншими опорами Європейського союзу.

Згідно зі ст. 18 Договору про Європейський союз, Високого представника Союзу з зовнішніх справ і політики безпеки призначає Європейська Рада, діючи на основі кваліфікованої більшості, за погодженням із Головою Комісії.

Високий представник безпосередньо здійснює зовнішню політику і політику безпеки Союзу і своїми пропозиціями сприяє розробці цієї політики, яку він здійснює як уповноважений представник Ради. Ті самі дії він здійснює стосовно спільної політики безпеки і оборони.

Високий представник головує на засіданнях Ради ЄС із зовнішніх зносин і є одним із заступників Голови Комісії. Він забезпечує послідовність зовнішньополітичної діяльності Союзу. В рамках Комісії він відповідає за виконання обов'язків, поширених на цей орган у сфері зовнішніх зносин, і за координацію інших аспектів зовнішньополітичної діяльності Союзу (частини 3 і 4 ст. 18 Договору про ЄС). За проектом Договору про запровадження Конституції для Європи, посада Високого представника мала називатися - Міністр закордонних справ ЄС, що підкреслювало великі амбіції авторів цього проекту Договору.

Високому представнику з зовнішніх справ і політики безпеки при здійсненні його повноважень допомагає Європейська служба зовнішньополітичної діяльності.

Згідно із ч. 3 ст. 27 Договору про ЄС ця служба співпрацює з дипломатичними відомствами держав-членів і включає посадових осіб компетентних служб Генерального Секретаріату Ради і Комісії, а також персонал, направлений дипломатичними відомствами держав-членів. Організацію і функціонування Європейської служби зовнішньополітичної діяльності встановлено рішенням Ради ЄС у травні 2010 р. (Рішення Ради ЄС 2010/427).

У цьому документі, зокрема ст. 2, визначено головні завдання Європейської служби зовнішньополітичної діяльності: підтримка Високого представника Союзу з зовнішніх справ і політики безпеки в реалізації його мандату в сфері СЗППБ і САБО, в його діяльності, як Голови Ради ЄС із закордонних справ, а також в його діяльності, як заступника Голови Комісії. Крім того, Європейська служба зовнішньополітичної діяльності повинна допомагати Голові Європейської комісії і Комісії, в цілому, а також Європейському парламенту при реалізації ними функцій у сфері зовнішніх зносин.

Певними обсягами компетенції у сфері СЗППБ наділені також Комісія ЄС і Європейський парламент.

Стосовно Комісії ЄС, то, з одного боку, якщо брати до уваги положення окремого розділу Договору про ЄС, щодо СЗППБ, то вона згадується не дуже часто, в основному стосовно діяльності Високого представника Союзу з зовнішніх справ і політики безпеки, який одночасно є заступником голови Комісії, але, з іншого боку, Комісія наділена більш значними повноваженнями у сфері зовнішньої політики через призму положень Договору про функціонування ЄС (переговори щодо укладення міжнародних договорів, представництва ЄС у міждержавних організаціях тощо).

Зокрема, в контексті, положень, що стосуються СЗППБ, то за підтримки з боку Комісії Високий представник з зовнішніх справ і політики безпеки Союзу та кожна держава-член можуть вносити на розгляд Ради ЄС будь -яке питання, яке стосується СЗППБ і можуть передавати на її розгляд, відповідно, ініціативи та пропозиції. Певним чином, стосується СЗППБ діяльність Комісії на виконання у цій сфері бюджету Європейського союзу.

Згідно із положеннями Договору про ЄС, компетенція Європейського парламенту теж у сфері СЗППБ є досить обмеженою. Зазначається, що Високий представник з зовнішніх справ і політики безпеки регулярно консультується з Європейським парламентом з головних аспектів і основоположних пріоритетів СЗППБ та СПБО, а також інформує його, щодо шляхів розвитку цих політик. Високий представник слідкує за тим, щоб думка Європейського парламенту належним чином бралася до уваги, і його спеціальні представники можуть залучатися до інформування Європейського парламенту (ст. 36 Договору про ЄС).

У цій же статті вказано, що Європейський парламент може звертатися з питаннями чи формулювати рекомендації на адресу Ради і Високого представника. Двічі на рік в Європейському парламенті повинні організовуватися дискусії щодо прогресу, досягнутому у здійсненні спільної зовнішньої політики і політики безпеки, включаюч^А" і спільну політику безпеки і оборони.

Європейський парламент теж здійснює певний вплив на СЗППБ через контроль над бюджетом ЄС (оскільки з бюджету ЄС фінансується частина видатків на СЗППБ).

Лісабонські договори значною мірою обмежили юрисдикцію Суду Європейського союзу в сфері СЗППБ, у порівнянні з іншими сферами компетенції ЄС.

Згідно зі ст. 24 Договору про ЄС Суд Європейського союзу не має юрисдикції щодо положень, які стосуються сфери СЗППБ, за винятком юрисдикції щодо контролю за дотриманням ст. 40 цього Договору та контролю за законністю певних рішень, передбачених у другому абзаці ст. 275 Договору про функціонування ЄС.

У першому випадку мова йде про те, що реалізація спільної зовнішньої політики та політики безпеки ЄС не може впливати на застосування процедур і межі повноважень інститутів в інших сферах компетенції ЄС, зокрема, передбачених відповідними статтями 3-6 Договору про функціонування ЄС, і, навпаки, реалізація цих політик не впливає на застосування процедур і відповідні повноваження інститутів, встановлених для реалізації повноважень Союзу у сфері СЗППБ (ст. 40 Договору про ЄС).

Стосовно другого випадку поширення юрисдикції Суду ЄС на сферу СЗППБ, то він має юрисдикцію виносити рішення за позовами фізичних і юридичних осіб, щодо актів, адресатами яких вони є, чи які мають пряме і безпосереднє відношення до них, а також щодо актів, які прямо їх стосуються і не вимагають заходів з імплементації, або якими передбачається проти них застосування будь -яких обмежувальних заходів (статті 263, 275 Договору про функціонування ЄС).

Крім цих положень Договорів, які чітко передбачають поширення компетенції Суду ЄС на сферу СЗППБ, можна стверджувати також, що згідно з ч. 11 ст. 218 Договору про функціонування ЄС, яка стосується укладення міжнародних договорів, держава - член, Європейський парламент, Рада чи Комісія можуть отримати висновок Суду щодо відповідності передбачуваної угоди

Договорам, зокрема, якщо ця міжнародна угода регулює питання у сфері СЗППБ. І у разі негативного висновку Суду ця угода може набути чинності лише тільки тоді, коли до неї будуть внесені зміни, чи буде зроблений перегляд договорів.

Крім того, наприклад, рішенням Суду у справі Т-174/95 Svenska joumalistforbundetv. Council [1998] було поширено дію норм і принципів права ЄС, щодо прозорості і доступу до документів Ради ЄС, на ті з них, які прийняті у сфері СЗППБ, звичайно із урахування дотримання військової таємниці.

В інституційній системі СЗППБ, крім згаданих вище, функціонує ще низка спеціальних органів, створених для ефективнішої реалізації цілей і завдань Європейського союзу в згаданій сфері.

Комітет з питань політики і безпеки, як орган у сфері СЗППБ під такою назвою був включений в Договір про ЄС Ніццьким договором (попередня назва - Політичний комітет). Він діє на підставі ст. 38 Договору про ЄС та Рішення Ради ЄС 2001/78 від 22 січня 2001 р.

Функції і завдання цього органу є досить важливими. Варто згадати про те, що суттєву роль в організації діяльності ради ЄС відіграє Комітет постійних представників - КОРЕПЕР, який складається з послів держав -членів при ЄС (КОРЕПЕР II) та їхніх заступників при ЄС (КОРЕПЕР І). Саме під час нарад обох комітетів готують засідання Ради ЄС, досягають згоди, щодо більшості нормативних актів, які в подальшому приймає Рада, координують діяльність численних груп експертів. Саме такі функції у сфері СЗППБ і виконував Політичний комітет, який формально був самостійним органом. Подібним чином ситуацію на сьогодні врегульовано Лісабонськими договорами.

Згідно зі ст. 38 Договору про Європейський союз, Комітет з питань політики і безпеки, не порушуючи вимог ст. 240 Договору про функціонування Європейського союзу (щодо діяльності окремого Комітету у складі постійних представників урядів держав-членів), слідкує за міжнародною ситуацією у сферах, що стосуються СЗППБ, а також сприяє визначенню політики шляхом підготовки висновків для Ради на її прохання, на прохання Високого представника Союзу з зовнішніх справ і політики безпеки чи за власною ініціативою. Комітет також стежить за процесом реалізації узгодженої політики, не зменшуючи при цьому повноважень Високого представника.

Важливо, що у межах СЗППБ Комітет з питань політики і безпеки під відповідальністю Ради ЄС і Високого представника здійснює політичний контроль і стратегічне керування операціями з врегулювання криз, згаданих, зокрема, у ст. 49 цього ж Договору. Мова йде про те, що Комітет у тісному і постійному контакті з Високим представником Союзу з зовнішніх справ і політики безпеки під керівництвом Ради забезпечує координацію цивільних і військових аспектів цих місій (так званих "Петерсберзьких місій").

Власне, з метою і на період здійснення таких операцій з врегулювання криз, Рада ЄС може уповноважити Комітет ухвалювати відповідні рішення стосовно політичного контролю за операцією і стратегічного керівництва нею. Засідання в рамках Комітету відбуваються на рівні високих урядовців держав-членів ЄС у ранзі послів, в основному, двічі на тиждень. Комітетом створено три допоміжних органи: Групи з політичних і військових питань, Комітет з питань цивільних аспектів управління кризами і так звана "група Ніколаідес", яка готує засідання Комітету.

Підрозділ стратегічного планування і раннього попередження створений ще на підставі Декларації шостої до Амстердамського договору в рамках апарату та під керівництвом Високого представника Союзу з зовнішніх справ і політики безпеки, зокрема, для узгодження діяльності інших інститутів Союзу у формуванні зовнішньої політики. До його компетенції належить формування мережі отримання і опрацювання інформації від усіх структур ЄС та проведення самостійного політичного планування можливих стратегічних дій ЄС у сфері СЗППБ.

У рамках Комітету з питань політики і безпеки діє Комітет європейських кореспондентів, до якого входять визначені працівники міністерств закордонних справ держав-членів ЄС, відповідальні за обмін інформацією між державами-членами, Генеральним Секретаріатом Ради ЄС, Комісією і дипломатичними представництвами держав-членів.

Військовий комітет та Військовий штаб створено рішеннями Ради ЄС 2001/79 від 22 січня 2001 р. "Про заснування Військового комітету Європейського союзу" та "Про заснування Військового штабу Європейського союзу" для керування силами швидкого реагування.

У рамках СЗППБ створено також ряд допоміжних агенцій, які, головним чином, сприяють реалізації цілей і завдань спільної політики безпеки і оборони.

Агенція у сфері розвитку оборонних потенціалів, наукових досліджень, закупівель і озброєнь (Європейська оборонна агенція) створена рішенням Ради ЄС 2004/551 від 12 липня 2004 р.

Стаття 42 Договору про ЄС одним із головних завдань Європейської оборонної агенції називає поліпшення військових потенціалів держав-членів ЄС. З цією метою, вона встановлює оперативні вимоги, сприяє заходам для їхнього задоволення, робить внесок у визначення та реалізацію будь-яких заходів, корисних для посилення промислової і технологічної бази оборонного сектора, бере участь у розробці європейської політики стосовно потенціалів і озброєнь та допомагає Раді оцінювати ступінь поліпшення військових потенціалів.

Сателітарний центр Європейського союзу, створений рішенням Ради ЄС 2001/55 від 20 липня 2004 р., став істотним елементом розвитку спільної політики безпеки і оборони ЄС, зокрема, для моніторингу кризових ситуацій. Зокрема, позитивний досвід його функціонування був відзначений під час сприяння операціям ЄС на Балканах та у спільних заходах з ООН.

Інститут безпекових студій ЄС, створений згідно з рішенням Ради ЄС 2001/554 від 20 липня 2001 р. з осередком у Парижі з метою проведення досліджень, обміну науковими досягненнями та підготовки експертних висновків для інших інститутів ЄС у сфері європейської безпеки.

Операційний центр ЄС діє в системі Військового штабу ЄС і сприяє можливостям ЄС у сфері планування і забезпечення військових операцій.

І, нарешті, важливо відзначити, створений рішенням Ради ЄС 2004/197 від 23 лютого 2004 р. особливий механізм, який передбачає управління використанням спільних коштів операцій Європейського союзу, що мають вплив на військові і оборонні питання, т. зв. "Атена" (Athena). Цей механізм створено для розпорядження коштами на покриття спільних витрат на відповідні військові чи оборонні місії. Атена застосовується в рамках спеціального комітету, до якого входять представники держав, які вносять фінансові кошти для реалізації цієї операції.

Таким чином, попри сформований досить складний інституційний механізм СЗППБ, можна стверджувати, що головне значення в процесі функціонування і прийняття рішень у цій сфері мають: Європейська Рада, Рада Європейського союзу та Високий представник Союзу з зовнішніх справ і політики безпеки із Європейською службою зовнішньополітичної діяльності.

Размещено на Allbest.ru