"Группа двадцати", БРИКС и "Группа семи" в глобальном экономическом управлении

Размещено на http://www.allbest.ru/

«Группа двадцати», БРИКС и «Группа семи» в глобальном экономическом управлении

Ларионова Марина Владимировна -- д.полит.н., директор Центра исследований международных институтов (ЦИМИ) Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС); профессор факультета мировой экономики и мировой политики Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

Шелепов Андрей Владимирович -- к.э.н., н.с. Центра исследований международных институтов Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС);

«Группа двадцати», созданная для преодоления финансово-экономического кризиса 2008 г., утвердилась в качестве главного форума международного экономического сотрудничества, наиболее репрезентативного и авторитетного механизма согласования позиций и выработки коллективных решений по вопросам экономической политики. В рамках «Группы двадцати» координируют подходы члены «Группы семи» и БРИКС -- самого старого клуба развитых индустриальных экономик и самого молодого клуба крупнейших развивающихся стран. Принято считать, что в процессе формирования консенсуса в «двадцатке» развитые и развивающиеся страны объединяются в ad hoc группы по конкретным вопросам, временно замещающие сложившиеся альянсы, такие как «Группа семи/восьми» и БРИКС, и позволяющие им отстаивать решения, соответствующие интересам национальных экономик.

В статье представлен анализ позиций членов «семерки» и БРИКС и формирования коалиций в процессе выработки решений по проблемам, исторически являющимся центральными в повестке дня «двадцатки»: реформа международных финансовых институтов, макроэкономическая политика и финансовое регулирование. Авторы пытаются найти ответ на ряд вопросов: какую роль играли альянсы БРИКС и «Группы семи» в продвижении приоритетов их стран через решения «двадцатки»? Действительно ли ad hoc группы, объединяющие развитые и развивающиеся страны, замещали сложившиеся альянсы? Сумели ли страны БРИКС использовать сотрудничество в рамках «Группы двадцати» для пересмотра баланса сил и правил игры в глобальной системе? Удалось ли «семерке» сохранить и закрепить свое влияние в обновленной системе глобального экономического управления? Каков потенциал компенсации дефицита влияния БРИКС на решения «Группы двадцати» для достижения целей формирования более демократического и справедливого многополярного миропорядка и обеспечения устойчивого, сильного, сбалансированного и инклюзивного роста? коалиция международный институт

Результаты анализа показывают, что, несмотря на наличие противоречий внутри альянсов и общих интересов между членами БРИКС и некоторыми членами «семерки» по ряду вопросов, замещения сложившихся клубов ad hoc группами развитых и развивающихся стран не происходит. Члены «семерки» успешнее использовали координацию в рамках своего клуба для разрешения внутренних противоречий, выработки общей позиции и ее совместного продвижения в «Группе двадцати». «Семерке» удалось обеспечитьукрепле- ние старой системы и своего влияния в ней на основе сотрудничества с новыми центрами силы при незначительном повышении доли квот и голосов стран БРИКС в МВФ и ВБ; минимальном снижении доли квот и голосов стран «Группы семи»; сохранении контроля за управлением финансовыми институтами. Оба альянса оказали влияние на формирование решений «двадцатки» по стимулированию роста экономики при сохранении стабильности цен и обеспечении финансовой устойчивости. По вопросу управления валютными курсами БРИКС и «семерка» в «Группе двадцати» действовали как партнеры, в то же время лидерство в формировании консенсуса по разрешению проблем конкурентной девальвации оставалось за «семеркой». «Семерка» была движущей силой в формировании повестки дня по финансовому регулированию. Страны «пятерки» формируют новые институты и правила. Новые институты создают общественные блага для своих членов и их партнеров, оказывают давление в сторону более активного реформирования сложившейся системы, являются вкладом БРИКС в создание более справедливой системы глобального экономического управления. Однако БРИКС не удалось изменить баланс сил и правила игры в сложившихся форматах сотрудничества.

Ключевые слова: «Группа двадцати»; «Группа семи»; БРИКС; реформа международных финансовых институтов; макроэкономическая политика и финансовое регулирование; глобальное экономическое управление

The G7 and BRICS in the G20 Economic Governance The editorial board received the article in August 2018.

The research was carried out within the framework of the RANEPA research project “Analysis of oppor-tunities for aligning BRICS countries' positions on key issues of the global agenda”.

M. Larionova, A. Shelepov

Marina Larionova -- PhD, Head, Centre for International Institutions Research (CIIR), Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA); Professor, Faculty of World Economy and International Affairs, National Research University Higher School of Economics

Andrey Shelepov - Candidate of Economic Sciences, Researcher, Centre for International Institutions Research, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

Abstract

The G20, established to overcome the 2008financial and economic crisis, has asserted itself as the premier forum for international economic cooperation, most representative and authoritative mechanism for coordinating positions and forging collective decisions on economic policy issues. Members of the G7and BRICS, the oldest club of developed industrial economies and the youngest club of the largest emerging economies, coordinate within the G20. It is argued that in the process of consensus-building in the G20, advanced and developing countries form new ad hoc groupings on specific issues, which temporarily supersede the existing alliances, such as the G7/8 and BRICS, and allow them to pursue decisions conforming to their national interests.

This article reviews the G7 and BRICS members' positions and coalition-building in the process of forging decisions on the issues historically central to the G20 agenda: international financial institutions reform, macroeconomic policy and financial regulation. The authors seek to reveal what role the BRICS and G7 alliances played in advancing their members' priorities in the G20 decisions. Have ad hoc groupings of advanced and developing economies indeed replaced the traditional alliances? Was the BRICS successful in using cooperation within the G20 to rebalance power and change the rules of the game in the global system? Has the G7 managed to maintain and consolidate its influence in the renewed system of global economic governance? What resources the BRICS possess for compensating the deficit of influence on the G20 decisions to achieve a more democratic and equitable multipolar world order and ensure sustainable, strong, balanced and inclusive growth?

The findings show that, despite contradictions within the alliances and common interests between the BRICS and some G7 members on a number of issues, ad hoc groupings of advanced and developing countries do not replace the existing clubs. The G7members successfully use coordination within their club to resolve internal contradictions, develop a common position and jointly promote it in the G20. The G7 ensured strengthening of the IFI system and its influence in it through cooperation with new centers of power, with a slight increase in the IMF and WB quota and votes shares for the BRICS; minimum reduction of these figures for the G7; and maintaining control over the IFIs governance. Both alliances influenced the G20 decisions to stimulate economic growth while maintaining price stability and ensuring financial sustainability. On managing the exchange rates, the BRICS and G7 acted as partners in the G20; however, the G7 demonstrated leadership in building consensus to address competitive devaluation. The G7 drove the financial regulation agenda. The BRICS established new institutions and rules. These new institutions create public goods for their members and their partners, exert catalytic influence for reform of the existing system, and contribute to building a more equitable global economic governance. However, BRICS has failed to change the balance of power and the rules of the game in the existing cooperation set up.

Key words: G20; G7; BRICS; international financial institutions reform; macroeconomic policy and financial regulation; global economic governance

Введение

Многосторонность принято определять как коллективные скоординированные действия государств, направленные на решение общих проблем и преодоление общих вызовов, обеспечение порядка и стабильности в постоянно меняющемся мире и международных отношениях. Глобальное управление представляет собой совокупность законов, норм, политик и институтов, которые определяют, составляют и являются связующими звеньями в отношениях между субъектами и объектами международной общественной власти: гражданами, обществами, рынками и государствами. Оно осуществляется государствами, формальными и неформальными межправительственными институтами, транснациональными сетями, корпорациями и негосударственными организациями [ТИакиг е! а1., 2014]. В последние годы институты глобального управления не справляются с многочисленными вызовами, многосторонность в системе международных отношений подвергается беспрецедентным испытаниям [ТЪакиг, 2016]. Геополитическая напряженность и эскалация протекционизма усугубляют и без того значительные риски для устойчивого развития и экономического роста: увеличение неравенства и цифрового разрыва; высокий уровень государственной и частной задолженности; дисбалансы счетов текущих операций; волатильность финансовых потоков; увеличение антропогенной нагрузки на окружающую среду; усиление конкуренции на энергетических и технологических рынках. Эти и другие проблемы с трудом решаются в совокупности, их невозможно будет разрешить в условиях ослабления координации или сбоев в объединении усилий.

Создание «Группы двадцати» для преодоления глобального финансово-экономического кризиса и ее утверждение в качестве главного форума международного экономического сотрудничества изменило архитектуру глобального управления. «Двадцатка» стала «хабом» сетевого глобального управления, включающего ключевые международные организации и неформальные институты «клубного типа». «Группа двадцати», объединяющая ведущие развитые и развивающиеся страны, является наиболее репрезентативным и авторитетным механизмом согласования позиций и выработки коллективных решений по вопросам экономической политики, несмотря на критику в неэффективности и нелегитимности. В рамках «Группы двадцати» координируют подходы члены «Группы восьми/семи» и БРИКС -- самого старого клуба развитых индустриальных экономик и самого молодого клуба крупнейших развивающихся стран. Как «хаб» сетевого глобального управления «двадцатка» тесно взаимодействует с другими международными организациями (МВФ, СФС, ОЭСР, ВБ, ВТО, МОТ и др.), обеспечивая повышение последовательности, легитимности и эффективности своих действий и одновременно влияя на их решения и деятельность. Фактически делегируя международным организациям мандаты для исполнения принятых ею решений, обеспечивая поддержку, придавая политический импульс развитию, определяя направление новых действий [Ларионова, 2017] международных организаций, «двадцатка» действует как «ядро, влияющее на систему» многосторонних институтов [Cooper, 2016], и усиливает свое воздействие на процессы глобального экономического управления. Таким образом, с учетом эффекта мультипликации продвижение своих позиций и интересов в «Группе двадцати» имеет особое значение.

Учитывая различия в интересах членов и одновременно роль в системе глобального управления, понятно, что консенсус в «двадцатке» вырабатывается непросто, а коалиции формируются по конкретным вопросам. Зачастую развитые и развивающиеся страны объединяются в ad hoc группы, временно замещающие сложившиеся альянсы, такие как «Группа семи/восьми» и БРИКС, и позволяющие им отстаивать решения, соответствующие интересам национальных экономик. Например, как показал Ш. Ширм, у «Группы семи» не было единой позиции по вопросу о введении налога на финансовые транзакции. США и Великобритания блокировали предложение Франции и Германии. Германия, Япония, Бразилия и Китай вместе выступали против политики количественного смягчения и стимулирования экономики США и Великобритании, создававшей угрозу инфляционного давления и волатильности капиталов, снижения стоимости резервов в долларах и ценных бумагах США [Schirm, 2011]. Бразилия, другие развивающиеся страны и Германия объединили усилия в борьбе против «валютной войны» США и Китая -- таргетированного понижения курса доллара США и занижения курса юаня, создающего риски дестабилизации экономики и конкурентоспособности третьих стран [Schirm, 2011]. В результате «двадцаткой» был принят ряд решений, направленных на преодоление конкурентной девальвации. Эти и другие примеры формирования коалиций между членами БРИКС и «Группы семи» подтверждают уникальный характер «двадцатки». Однако вовсе не означают, что не существует больше разделительных линий «Запад -- новые центры силы» и что члены «Группы семи» и БРИКС не пользуются преимуществом, которое дает им координация в рамках «пятерки» и «семерки», для продвижения своих интересов в «Группе двадцати».

Использование потенциала БРИКС особенно важно для членов «пятерки», хотя бы потому, что «правила работы “двадцатки” были созданы теми же странами, которые стояли у руля многие десятилетия: прежде всего США при поддержке Франции и Великобритании» [Cooper, 2014]. Действительно, США и Великобритания категорически возражали [Buxton, 2011; Wade, 2012] против предложения Комиссии экспертов по реформе международной финансовой и валютной системы, созванной ООН, о создании Глобального экономического координационного совета на уровне, равнозначном Совету Безопасности и Генеральной Ассамблее ООН, как главного органа по экономическим вопросам, требующим глобальных действий [UN, 2010]. Они считали, что центральным форумом координации должна быть «двадцатка» [Wade, 2012]. Как отмечает Дж. Киртон, США перехватили инициативу с самого начала, чтобы «выстроить архитектуру, принять и председательствовать на саммите в Вашингтоне» [Kirton, 2013].

Г. Полсон, министр финансов США, использовал для этого все возможности, включая ежегодные осенние встречи МВФ и ВБ. Он инициировал специальное совещание министров финансов «семерки» 10 октября и встречу министров финансов «семерки» с президентом Бушем 11 октября, а затем организовал участие президента Буша в заседании «финансовой двадцатки» под председательством министра финансов Бразилии Г. Мантеги [Paulson, 2010]. По сути, Полсон пролоббировал саммит в Вашингтоне в ноябре 2008 г. в формате «двадцатки», несмотря на возражения Франции и ЕС, предпочитавших испытанный узкий круг «Группы семи». «Китай, Индия и Бразилия были необходимы для психологического и субстантивного ответа на кризис. Тот факт, что “финансовая двадцатка” уже существовала, позволил США избежать дискуссии по составу нового клуба. Проще было пригласить лидеров государств существующей “Группы двадцати”, чем пытаться согласовать, кто должен быть приглашен на встречу» [Dervis, Drysdale, 2016].

На первых трех саммитах был обеспечен контроль англо-американского тандема. В апреле 2009 г. Г. Браун принял второй саммит, в сентябре 2009 г. в Питтсбурге Б. Обама председательствовал на третьей встрече лидеров «Группы двадцати». США и западные партнеры обеспечили себе контроль над содержанием повестки дня «двадцатки» и ключевыми решениями [Cooper, 2014]. Сдвоенные саммиты «Группы семи/восьми» в Мускоке и «Группы двадцати» в Торонто в июне 2010 г. закрепили тенденцию, о которой писали Тедеско (Tedesco) и Янгс (Youngs): «В определенной степени разделительные линии Между западными и новыми центрами силы. (Примеч. авт.) были подтоплены острой потребностью в формировании консенсуса по приоритетам, имеющим срочный характер. Но противоречия остаются. Существует реальная опасность, что “Группа двадцати” станет форумом, который расширяет возможности крупнейших держав в ущерб реальной многосторонности... не представляя действительного распределения международной экономической мощи, оставаясь новым форумом старых голосов» [Tedesco, Youngs, 2009].

Поддерживая решения «двадцатки», члены БРИКС стремились обеспечить справедливость и равноправие в системе глобального экономического управления через свое участие в «Группе двадцати», в том числе действуя как группа внутри «двадцатки» [Cooper, 2014], одновременно выстраивая сотрудничество внутри БРИКС и координацию между «пятеркой» на ключевых международных площадках.

В статье представлен анализ позиций ключевых членов и формирования коалиций в процессе выработки решений по проблемам, исторически являющимся центральными в повестке дня «двадцатки»: реформа международных финансовых институтов, макроэкономическая политика и финансовое регулирование. Авторы пытаются ответить на ряд вопросов: какую роль играли альянсы БРИКС и «Группы семи/восьми» в продвижении приоритетов их стран через решения «двадцатки»? Действительно ли ad hoc группы, объединяющие развитые и развивающиеся страны, замещали сложившиеся альянсы? Насколько успешно сумели страны БРИКС использовать сотрудничество в рамках «Группы двадцати» для пересмотра баланса сил и правил игры в глобальной системе? Удалось ли «семерке» сохранить и закрепить свое влияние в обновленной системе глобального экономического управления? Каков потенциал компенсации дефицита влияния БРИКС на решения «Группы двадцати» для достижения целей формирования более демократического и справедливого многополярного миропорядка и обеспечения устойчивого, сильного, сбалансированного и инклюзивного роста?

Ответы на эти вопросы особенно важно сформулировать сейчас, когда «двадцатка» переживает нелегкий период обострения противоречий между крупнейшими членами. Объединение усилий и формирование жизнеспособных решений по вопросам, решение которых зашло в тупик, необходимо для восстановления доверия к «двадцатке» и ее укрепления как главного форума международного экономического сотрудничества; консолидации БРИКС и усиления авторитета «пятерки» как института глобального экономического управления, отстаивающего интересы развивающихся стран; преодоления кризиса многосторонности в системе международных отношений.

Реформа международной финансовой системы

Создание «Группы двадцати» не только позволило избежать коренной перестройки системы глобального экономического управления, но, по сути, обеспечило сохранение ведущей роли развитых индустриальных стран и укрепление Бреттон-Вудских институтов. БРИКС способствовали их восстановлению. Хотя участие развивающихся стран в «двадцатке» и аванс доверия создавали огромный потенциал для трансформации системы, достигнутые результаты весьма скромны и носят второстепенный характер. Предложения по реформе предполагали значительно более глубокую перестройку системы.

Кризис усугубил так называемый парадокс Триффина, когда растущий спрос на резервную валюту приводит к увеличению дефицита платежного баланса эмитента, подрывает доверие к доллару и снижает его ценность в качестве резервной валюты. В этой связи в качестве одного из основных направлений реформы предлагалось создание управляемой глобальным институтом (МВФ) наднациональной резервной валюты [SDR Working Party, 2014] на основе Специальных прав заимствования (СПЗ) [Zhou, 2009], которые, собственно, и появились в 1969 г., чтобы компенсировать зависимость от колебаний платежного баланса США [Montani, 1989]. Глава Народного банка Китая Чжоу Сяочуань накануне Лондонского саммита обосновал и сформулировал конкретный план: «Наднациональная валюта, управляемая глобальным институтом, может быть использована для создания и контроля над глобальной ликвидностью. Когда валюта страны не используется более как средство измерения в глобальной торговле и эталонный ориентир для других валют, валютная политика страны может быть намного более эффективна для корректировки экономических дисбалансов. Это значительно снизит риски будущих кризисов и повысит возможности управления рисками. СПЗ обладает свойствами и потенциалом наднациональной валюты. Увеличение объемов и распределение СПЗ поможет Фонду решить проблемы обеспечения ресурсами и реформы голосов. Четвертая поправка к Статьям соглашения и решения по распределению СПЗ, предложенные в 1997 г., должны быть одобрены как можно скорее, чтобы члены, присоединившиеся к Фонду после 1981 г., могли получить преимущества от СПЗ. Возможности использования СПЗ должны быть расширены, чтобы удовлетворить спрос членов на резервную валюту. Создание системы расчетов с включением СПЗ и других валют приведет к использованию СПЗ как средства оплаты в международных торговых и финансовых операциях. Повышение роли СПЗ эффективно снизит колебания цен на активы, номинированные в национальных валютах, и связанные с ними риски» [Zhou, 2009].

Россия поддерживала это предложение [Президент России, 2009]. Идея нашла понимание на встрече министров финансов, министров экономики и руководителей центральных банков государств -- членов Евразийского экономического сообщества, которые собрались накануне встреч министров финансов БРИКС и «двадцатки» для формализации общей позиции относительно направлений реформирования международной финансовой архитектуры. Однако, по всей видимости, Индия и Бразилия с осторожностью отнеслись к предложению о замещении доллара наднациональной резервной валютой, высказанному Россией и Китаем [Zhou, 2009], и оно не нашло отражения в коммюнике министров финансов БРИК, которые накануне Лондонского саммита «двадцатки» так определили приоритеты развития системы: «Мы считаем, что ресурсы МВФ явно недостаточны и должны быть в значительной степени увеличены по различным каналам. Заимствование должно быть временным мостом к постоянному увеличению квот, поскольку Фонд является организацией, основанной на квотах. Мы призываем к принятию срочных мер в отношении права голоса и представительства в МВФ, чтобы они лучше отражали реальный экономический вес стран. Существенное перераспределение квот в Фонде должно быть завершено не позднее января 2011 г. Мы также призываем к перераспределению СПЗ в значительном объеме. Мы призываем к изучению изменений в международной валютной системе, в том числе роли резервных валют» [Министры финансов БРИК, 2009]. Десять лет спустя трудно сказать, могло ли единство позиций членов БРИКС изменить ход действий и глубину перестройки системы, но по данному вопросу единства среди членов БРИК не было.

У «Группы семи/восьми» также не было консолидированной позиции. Германия и Франция поддерживали предложение Китая и России, но США отвергли идею категорически, опасаясь потерять преимущества эмитента резервной валюты. Проблеме было посвящено много академических и экспертных работ, которые, как правило, объективно показывали преимущества расширения использования СПЗ [Ocampo, 2015] для обеспечения глобального общественного блага финансовой стабильности [Akyьz, 2010]. МВФ провел анализ перспектив, возможностей и ограничений использования наднациональной валюты [Mateos y Lago et al., 2009]. Вялотекущее обсуждение продолжается и сегодня [IMF, 2018]. Однако противодействие США и институциональная и политическая позиция МВФ, согласно которой «существующая МВС, несмотря на проблемы, работает хорошо... подтвердила свою устойчивость во время кризиса, а краткосрочные опасения относительно доллара могут быть сняты соответствующими действиями властей США» [Strauss-Kahn, 2015], стали причиной крайне ограниченного характера реформы. Прогноз Д. Стросс-Кана, согласно которому доллар останется принципиальной резервной валютой еще на некоторое время [Strauss-Kahn, 2015], оправдался. «Чрезмерная привилегия» США как эмитента резервной валюты пошатнулась, но устояла; сохраняется асимметричная уязвимость стран к финансовым и экономическим шокам и зависимость других экономик от способности эмитента сохранять стоимость валюты. Предложение о наднациональной резервной валюте по-прежнему не теряет актуальности, особенно в свете нового витка валютного манипулирования [Rajah, 2019] и эскалации протекционистской и санкционной политики США.

Координация позиций БРИКС по реформе квот была более успешной. В 2009 г. министры финансов и главы центральных банков БРИК согласовали детальное предложение по реформе МВФ и ВБ. Перераспределение квот в МВФ и ВБ в размере 7% и 6% соответственно должно было обеспечить более справедливое соотношение голосов развитых и развивающихся стран. В сентябрьском коммюнике министров финансов и глав центральных банков БРИК увеличение ресурсов МВФ было увязано с пересмотром квот и голосов. Решение «двадцатки» об утроении ресурсов, которыми располагает МВФ, до 750 млрд долл. США, укрепило МВФ. Вклад БРИКС составил 80 млрд долл. Коллективное давление БРИК способствовало принятию «двадцаткой» на саммите в Сеуле в 2010 г. решения по реформе квот и управления МВФ и разработке к январю 2013 г. новой формулы расчета квот. Решение по реформе квот вступило в силу в январе 2016 г. Вопрос о пересмотре формулы расчета откладывается из года в год. В апреле 2016 г. министры финансов БРИКС договорились настаивать на учете показателя ВВП стран по ППС при обсуждении новой формулы, однако к существенным сдвигам в реформе это не привело. В настоящее время вопрос рассматривается в контексте 15-го Общего пересмотра квот, который намечено завершить не позднее Ежегодных встреч МВФ и ВБ 2019 г.

С учетом роста вклада стран с формирующимися рынками и развивающихся стран в глобальный ВВП, пробуксовка в реализации реформ ведет к дальнейшему усилению несоответствия между их долей в мировом ВВП и долей квот МВФ, и, соответственно, уровнем влияния на решения Фонда. Это определяет актуальность усиления координации позиций стран БРИКС по данному аспекту реформы и ее продвижения в «двадцатке» и МВФ.

По двум другим направлениям реформы -- повышение гибкости условий предоставления финансирования и укрепление механизмов надзора и мониторинга -- существенных противоречий не было, но и значительного прогресса добиться не удалось. Документы «Группы семи» и БРИКС не отражают особых позиций стран-членов по этим вопросам. Решение Вашингтонского саммита о необходимости пересмотра и адаптации механизмов кредитования было сформулировано как незамедлительная мера, подлежащая исполнению до 31 марта 2009 г. [«Группа двадцати», 2008]. К апрельскому саммиту начался процесс реформирования, в том числе создание Гибкой кредитной линии и Линии превентивной поддержки и ликвидности, обновление Механизма «стэнд-бай» кредитования и Инструмента для ускоренного финансирования. Однако существенного улучшения условий кредитования новые механизмы не обеспечили. Это объясняет тот факт, что число стран, воспользовавшихся ими, весьма ограничено [IMF, 2019].

Общее понимание потребности реализации согласованной политики и осуществления мер экономической политики на основе принципов сотрудничества и ответственности за их последствия для всех стран нашло отражение в решении Лондонского саммита: «...поддерживать -- в настоящее время и в будущем -- объективный, непредвзятый и независимый контроль со стороны МВФ за нашими экономическими системами и финансовыми секторами, влиянием нашей политики на другие страны и рисками, с которыми сталкивается глобальная экономика» [«Группа двадцати», 2009b]. В Питтсбурге лидеры обратились к МВФ «с просьбой помочь проанализировать, как согласуются соответствующие национальные или региональные политические рамки» [«Группа двадцати», 2009а]. Таким образом, Процесс взаимной оценки «Группы двадцати» (MAP) пополнил инструменты мониторинга МВФ [МВФ, 2018]. MAP, включающий независимый анализ и взаимную оценку мер экономической политики стран «двадцатки», основанную на согласованных Рабочей группой «двадцатки» индикаторах устойчивости экономической траектории, является аналитической основой реализации и корректировки Рамочного соглашения «Группы двадцати» по обеспечению уверенного, устойчивого и сбалансированного экономического роста. Некоторые аналитики считают МАР шагом вперед по сравнению с другими инструментами надзора [English et al., 2009], хотя есть и скептические оценки, которые будут рассмотрены в следующей части статьи.

Таким образом, результатом сотрудничества членов «Группы двадцати» стало укрепление существующих институтов и их роли в международной финансовой системе при незначительном повышении доли квот и голосов (уровня влияния) стран БРИКС в МВФ и ВБ; минимальном снижении доли квот и голосов стран «Группы семи»; сохранении контроля США и партнеров по «семерке» за управлением финансовыми институтами; обеспечении права вето и доминирования США в процессе принятия решений, требующих «специального большинства» (85% голосов).

Реальным вкладом в реформирование международной финансовой системы стало создание Нового банка развития (НБР) и Пула условных валютных резервов, основными направлениями работы которых является ресурсное обеспечение проектов в области инфраструктуры и устойчивого развития и выполнение функций страховочного механизма и инструмента финансирования, призванного оперативно помогать его участникам реагировать на шоки ликвидности. По ряду направлений деятельности НБР и Пул являются аналогами глобальных институтов Бреттон-Вудской валютнофинансовой системы -- ВБ и МВФ соответственно. В отличие от МВФ, ВБ и региональных банков развития, жестко привязывающих выделение финансирования к выполнению определенных требований заемщиками, кредиты НБР не сопровождаются навязыванием ограничительных требований. К середине 2019 г. НБР поддержано финансирование 38 проектов в области инфраструктуры на общую сумму 10 млрд долл. США.

Пул условных валютных резервов объемом 100 млрд долл. США играет роль стабилизационного фонда, страхового механизма на случай возникновения краткосрочного дефицита ликвидности вследствие, например, резкого оттока капитала из какого- либо государства БРИКС. Состоялось его успешное тестирование. Принято решение о создании Системы обмена макроэкономической информацией Подробно о НБР и Пуле см.: [Андронова, Шелепов, 2019; Шелепов, Андронова, 2018]..

Новые институты отражают интересы государств с формирующимися рынками и развивающихся стран и оказывают давление в сторону более активного реформирования сложившейся системы, что уже выразилось в повышении внимания традиционных МФИ к проблеме финансирования инфраструктуры в развивающихся странах. Учреждение БРИКС собственных институтов подтверждает, что они не удовлетворены прогрессом в реформе МФИ, но не означает отказа от сотрудничества в рамках сложившихся форматов, скорее, это создание дополнительных механизмов развития и страхования от рисков для ухода от полной зависимости от институтов, находящихся под контролем США и «Группы семи». Дальнейшее укрепление и расширение НБР и Пула будет вкладом БРИКС в глобальное экономическое управление и создание глобальных общественных благ: устойчивого роста и финансовой стабильности.

БРИКС и «Группа семи» оказали влияние на решения «двадцатки» по международной финансовой системе. БРИКС -- создавая собственные институты, консолидируя позиции внутри клуба, формируя коалиции в «двадцатке» и оказывая давление на партнеров для продвижения реформы МВС. «Группа семи» -- консолидируясь внутри клуба, формируя коалиции в «двадцатке» для сохранения и усиления существующих институтов и своего влияния в них. Таким образом, модели взаимодействия БРИКС и «Группы семи» были схожие, а цели разные. При этом «семерке» удалось реализовать цель укрепления старой системы и своего влияния в ней на основе сотрудничества с новыми центрами силы, в то время как БРИКС не смогли использовать новые механизмы для коренной трансформации и изменения баланса сил в системе в пользу развивающихся стран.

Координация макроэкономической политики

Оценки координации макроэкономической политики в «Группе двадцати» существенно разнятся. Некоторые эксперты считают, что она была беспрецедентной в истории, согласованный «двадцаткой» подход к фискальному и кредитно-денежному стимулированию экономики способствовал восстановлению роста, а Рамочное соглашение по обеспечению уверенного, устойчивого и сбалансированного экономического роста стало действенным механизмом координации и корректировки политики [Прилеп- ский, 2018]. Скептики подчеркивают, что меры стимулирования 2009 г. были вовсе не триумфом международной координации, но совпадением ответных политик стран на общие проблемы, а Процесс взаимной оценки [Ostry, Ghosh, 2013] имел незначительное влияние на политику членов «Группы двадцати» [Kirchner, 2016]. Спектр вопросов макроэкономической политики в повестке дня «двадцатки», «семерки» и БРИКС очень широк. В данной статье мы ограничимся анализом решений по трем блокам: поиск баланса мер кредитно-денежного стимулирования и фискальной стабильности, обязательства по валютным курсам и комплексные стратегии роста.

Решения Вашингтонского саммита «Группы двадцати» придали политическую легитимность мерам по стимулированию экономик, обеспечению ликвидности и укреплению капитала финансовых организаций, уже предпринимаемым странами «двадцатки». Лидеры договорились «продолжать принимать любые необходимые дальнейшие меры для стабилизации финансовой системы; признавать важность поддерживающей денежно-кредитной политики с учетом национальных условий; применять, насколько это необходимо, меры в области налогообложения с целью быстрого стимулирования внутреннего спроса, сохраняя при этом стратегические рамки, способствующие стабильности в налогово-бюджетной сфере» [«Группа двадцати», 2008]. Между тем к марту 2009 г. страны уже приняли стимулирующие меры объемом 692 млрд долл. в ценах 2009 г., или 1,4% их совокупного ВВП и чуть больше 1,1% глобального ВВП [Prasad, Sorkin, 2009]. По оценкам МВФ, этих мер было недостаточно, для преодоления кризиса Фонд призвал согласовать стимулирующие меры объемом 2% глобального ВВП [Andersen, 2015]. Из общего объема стимулирующих мер «двадцатки» 2010 г. 60% приходилось на США (2,9% ВВП 2008 г.), 15% -- на Китай (2,3% ВВП) и 11% -- на Германию (2% ВВП) [Prasad, Sorkin, 2009].

Противоречия по подходу к стимулированию экономики обострялись не между клубами развитых и развивающихся стран, а между США и Великобританией, с одной стороны, и европейскими странами и БРИКС, с другой. Страны БРИК, как и другие страны, приняли меры для стимулирования спроса, стабилизации финансовых систем и поддержки ликвидности. Признавая необходимость таких мер, они подчеркивали единую коллективную позицию, согласно которой их реализация не должна наносить вред среднесрочной и долгосрочной макроэкономической стабильности [Министры финансов БРИК, 2009; БРИК, 2010]. Ответственная макроэкономическая и финансовая политика и реализация структурных реформ для повышения темпов экономического роста неизменно остаются общим приоритетом и предметом координации БРИКС.

Различия в подходах к финансовому стимулированию между США (долларовые вливания в экономику и увеличение государственного долга эмитента резервной валюты) и европейцами (государственные инвестиции и автоматические стабилизаторы) нашли отражение в документах «Группы семи/восьми» [G8 Finance Ministers, 2009]. Уже в июне 2009 г. «восьмерка» призывала США и Великобританию проработать планы свертывания чрезвычайных мер. «Мы приняли действенные и скоординированные меры по созданию стимулов для экономического роста. Хотя в краткосрочном плане эти вынужденные меры негативно отражаются на наших государственных финансах, мы твердо намерены обеспечить финансовую устойчивость в среднесрочной перспективе. Мы будем на индивидуальной и коллективной основе предпринимать необходимые шаги для возвращения мировой экономики на путь уверенного, стабильного и устойчивого роста, включая дальнейшее создание макроэкономических стимулов при сохранении стабильности цен и обеспечении финансовой устойчивости в среднесрочной перспективе... Мы согласны с необходимостью разработки соответствующих стратегий по свертыванию чрезвычайных антикризисных мер после того, как будет обеспечен экономический подъем. Эти “стратегии выхода” будут неодинаковыми в разных странах и будут зависеть от внутриэкономической обстановки, состояния государственных финансов» [«Группа восьми», 2009].

Лондонский саммит стал саммитом противоречий между США и европейскими партнерами по вопросу о том, что можно считать фискальными стимулами. В результате организаторы в публичном пространстве пытались снизить внимание к мерам по стимулированию [Kirchner, 2016], которые были прописаны в Плане действий по выходу из глобального финансового кризиса. Лидеры обязались последовательно реализовывать фискальные меры в масштабах, необходимых для возобновления роста, признавая необходимость обеспечить фискальную и ценовую стабильность в долгосрочной перспективе [«Группа двадцати», 2009b]. Частично компромисс был найден к саммиту в Торонто. Решение сократить к 2013 г. вдвое дефицит (для развитых стран, кроме Японии), стабилизировать или вывести на снижающуюся траекторию к 2016 г. отношение государственного долга к ВВП было увязано с необходимостью повышения гибкости обменных курсов в некоторых странах с формирующимся рынком (Китай). Одновременно страны с профицитом торгового баланса (Китай, Германия) обязались проводить реформы, направленные на ограничение их зависимости от внешнего спроса, уделяя больше внимания внутренним источникам роста [«Группа двадцати», 2010а].

Санкт-Петербургский план действий наметил систему коллективных и индивидуальных мер, включая, помимо бюджетных стратегий для поддержки экономического роста и занятости и обязательств в сфере денежно-кредитной и курсовой политики для поддержки бюджетной устойчивости, программу структурных реформ для стимулирования инвестиций, повышения производительности и уровня конкуренции, усиления финансовой стабильности, сокращения внутренних и внешних дисбалансов [«Группа двадцати», 2013b]. С 2013 г. триада «стимулирование экономического роста -- финансовая стабильность -- структурные реформы» остается ключевой в координации членов «Группы двадцати». На саммите в Осаке лидеры вновь подтвердили: «Бюджетная политика должна быть гибкой и способствующей экономическому росту, одновременно восстанавливая резервы, где это необходимо, и обеспечивая соотношение долга к ВВП на устойчивом уровне. Денежно-кредитная политика продолжит поддерживать экономическую деятельность и обеспечит ценовую стабильность. Реализация структурных реформ будет создавать возможности для нашего экономического роста» [«Группа двадцати», 2019].

БРИКС и «Группа семи/восьми», безусловно, оказывали влияние на формирование решений «двадцатки» по стимулированию экономики и денежно-кредитной политике. БРИКС -- консолидируя общую позицию членов клуба и продвигая ее внутри «двадцатки» в коалиции с заинтересованными партнерами. «Группа семи» -- преодолевая внутренние противоречия между членами и выстраивая коалиции с партнерами по «двадцатке», включая БРИКС, для «убеждения» США и выработки решений как «двадцатки», так и «семерки». Так, приверженность балансу мер стимулирования и бюджетной консолидации подтверждается во всех декларациях «Группы семи/восьми», принятых с 2011 г., за исключением саммита в Шарлевуа (2018).

Вопрос о манипулировании валютными курсами связан с двумя факторами: обвинением со стороны администрации Обамы в адрес Китая в занижении курса юаня, ведущем к торговому дефициту между США и Китаем, с одной стороны, и политикой количественного смягчения США и девальвацией доллара, с другой. Страны -- члены «двадцатки» были озабочены последствиями для экспорта их товаров и рисками дестабилизации глобальной экономики. Министр финансов Германии заявлял, что «непоследовательно со стороны американцев обвинять Китай в манипулировании валютным курсом, когда они искусственно снижают курс доллара, печатая деньги» [The Economist, 2010]. На саммите в Сеуле было сформулировано обязательство «двигаться в направлении систем обменных курсов, в большей степени определяемых рыночной конъюнктурой и точнее отражающих основные экономические показатели, и воздерживаться от конкурентной девальвации валют» [«Группа двадцати», 2010b]. Однако проблема не была решена, более того, после запуска Банком Японии в апреле 2013 г. программы «количественного и качественного монетарного смягчения» для стимулирования экономического роста появился дополнительный фактор озабоченности и разногласий внутри «семерки» и «двадцатки». «Группа семи», имея успешный опыт управления валютными курсами [Fratzscher, 2008; McGeever, 2017], согласовала обязательство придерживаться рыночных курсов, осуществлять консультации по политике обменных курсов и воздерживаться от формирования целевых ориентиров валютных курсов [G7 Finance Ministers, 2013]. Опираясь на согласие, выработанное в «семерке», «Группа двадцати» сформулировала решение по ускорению перехода к режимам формирования обменного курса, в большей мере основанным на рыночных принципах; повышению гибкости обменных курсов, позволяющей адекватно отражать фундаментальные факторы и избежать длительных курсовых искажений. Члены «двадцатки» обязались «воздерживаться от политики конкурентной девальвации и формирования целевых ориентиров валютных курсов исходя из задач поддержания конкурентоспособности» [«Группа двадцати», 2013а].

БРИКС, обеспокоенные «побочными эффектами нетрадиционных монетарных политик развитых экономик, которые могут вызвать пагубные колебания валютных курсов и цен на активы, а также волатильность потоков капитала» [БРИКС, 2015], поддержали соответствующее обязательство [Президент России, 2013], актуальность которого сохраняется и подтверждается практически во всех заявлениях министров финансов и лидеров «Группы двадцати». В документах БРИКС проблема обменных курсов не затрагивается. Приоритетное значение для «пятерки» имеет создание Пула условных валютных резервов БРИКС как механизма поддержания финансовой стабильности в случае возникновения проблем с долларовой ликвидностью, постепенное увеличение объема расчетов между торговыми партнерами, межбанковского кредитования и прямых инвестиций в национальных валютах.

Как полагает С. Ширм, по вопросу управления валютными курсами такие альянсы как «Группа семи» и БРИКС в «двадцатке» были замещены» двумя ad hoc группами: Китай и США, с одной стороны, Германия, Бразилия и развивающиеся страны -- с другой [Schirm, 2011]. В действительности в рамках БРИКС проблема не обсуждалась, по крайней мере, не нашла отражения в документах «пятерки». Поиск компромиссного решения осуществлялся в рамках «Группы семи», которая затем продвинула его при поддержке БРИКС в более широком формате «двадцатки». Таким образом, в данном случае альянсы «Группы семи» и БРИКС в «Группе двадцати» действовали как партнеры, в то время как лидерство в формировании консенсуса по проблеме оставалось за «семеркой».

Понимание необходимости реализации структурных реформ как условия обеспечения сильного, устойчивого и сбалансированного роста разделяют все члены «Группы двадцати». Соответствующее обязательство принято в Питтсбурге как часть Рамочного соглашения. В Сеуле впервые были сформулированы индивидуальные обязательства членов по структурным реформам. Обязательства обновлялись ежегодно вплоть до саммита в Санкт-Петербурге, где было принято решение о формировании комплексных стратегий роста, включающих структурные реформы. Соответствующие стратегии, направленные на достижение цели повышения коллективного ВВП «двадцатки» на 2% выше исходной траектории к 2018 г., были представлены в Брисбене. Структурные реформы включают девять направлений: повышение открытости для торговли и инвестиций; реформа рынков труда, повышение качества образования и производительности труда; содействие инновациям; развитие инфраструктуры; реализация фискальных реформ; создание условий для бизнеса; укрепление финансовой системы; поддержка экологически устойчивого роста; обеспечение инклюзивного роста. ОЭСР осуществляет мониторинг реализации мер и предлагает рекомендации странам-членам по корректировке приоритетов.

С одной стороны, это одна из самых сложных задач. Из рекомендаций ОЭСР по структурным реформам 2017 г. развитыми странами и странами с формирующимися рынками полностью выполнено 12% и 8% соответственно, частично -- 35% и 28% [OECD, 2018]. Цель повышения ВВП «Группы двадцати» на 2% к 2018 г. не достигнута. С другой стороны, с точки зрения согласования и координации структурные реформы -- одна из наименее противоречивых сфер. Планы, принятые в Брисбене, по большей части включали уже реализуемые странами и/или запланированные к реализации меры, что отнюдь не снижает их значения. Напротив, взаимодействие в рамках Рабочей группы по Рамочному соглашению «двадцатки» позволяет учитывать опыт партнеров и рекомендации международных организаций в национальной политике. БРИКС и «Группа семи» поддерживают структурные реформы, но не уделяют соответствующим вопросам значительного внимания в своих документах. Можно сказать, что в части, касающейся структурных реформ, «Группа двадцати» действительно является главным форумом международного экономического сотрудничества для членов БРИКС и «семерки». Очень важно, чтобы это качество «двадцатки» не было утеряно по мере интеграции вопросов цифровой трансформации в сотрудничество по обеспечению устойчивого, сбалансированного и сильного роста. Такие риски очевидны, учитывая технологическое лидерство, стремление стран «семерки» сохранить превосходство в области цифровой экономики и контроль за реализацией функций глобального управления в области цифровизации [Киртон, Уоррен, 2018].

Финансовое регулирование

В отличие от многих других финансовых кризисов, эпицентром кризиса 2008 г. стали развитые страны, которые должны были бы иметь наиболее совершенные и надежные национальные системы регулирования, -- США, Великобритания и государства еврозоны [Knight, 2014]. Более того, международные механизмы регулирования финансовых рынков были созданы и управлялись этими странами: Банк международных расчетов (БМР), Комитет по банковскому надзору при БМР, Международная организация комиссий по ценным бумагам. После кризиса 1997--1998 гг. «Группа семи» инициировала создание финансовой «двадцатки» и Форума финансовой стабильности (ФФС). МВФ начал реализацию Программы оценки финансового сектора. Комитет по финансовым рынкам ОЭСР усилил инструменты мониторинга за финансовыми системами и рисками, координацию между членами по вопросам финансовой политики [Thompson, 2014]. При этом надзор за финансовыми институтами и рынками оставался прерогативой национальных регуляторов, несмотря на растущую глобализацию и усилия БМР, ФФС и других формирующих стандарты институтов. Национальные регуляторы в ключевых юрисдикциях игнорировали заявления МВФ о финансовых рисках и слабости национальных регуляторных структур, так же как и предостережения БМР, с 2003 г. предупреждавшего о растущих рисках масштабного кредитования в США и других крупнейших развитых странах и непрозрачности финансовых систем для международных финансовых рынков [Knight, 2014]. В свою очередь глобальные риски привели к росту уязвимостей в национальных финансовых системах стран с формирующимися рынками, для которых характерен относительно низкий уровень глубины, ликвидности и устойчивости, в том числе и БРИКС.

Финансовый кризис стал результатом провала сотрудничества между ключевыми игроками в международной финансовой системе. Для его преодоления требовался качественно новый уровень координации. Уже в апреле 2008 г. ФФС подготовил и представил министрам «семерки» план действий по повышению устойчивости рынков и институтов [Paulson, 2008]. «Финансовая семерка» встречалась практически каждый месяц и в октябре одобрила план действий, включавший выполнение рекомендаций ФФС [G7 Finance Ministers, 2008]. План был положен в основу программы действий Вашингтонского саммита «Группы двадцати» по реализации реформы глобальной архитектуры финансового регулирования. Декларация определила незамедлительные и среднесрочные меры, направленные на повышение уровня транспарентности и подотчетности, усиление качественного регулирования и пруденциального надзора, повышение качества управления рисками, поощрение согласованности на финансовых рынках, укрепление международного сотрудничества и реформирование международных финансовых организаций. Для повышения легитимности и эффективности ФФС «Группа двадцати» выступила за незамедлительное расширение его состава за счет включения большего числа стран с развивающейся экономикой [«Группа двадцати», 2008].

Предложение о расширении состава и полномочий ФФС [FSF, 2009] было окончательно оформлено в поручение лидерами «двадцатки» на Лондонском саммите. Воссозданный на новой институциональной основе Совет по финансовой стабильности (СФС) был наделен мандатом по мониторингу изменений на рынках; анализу факторов уязвимости, затрагивающих финансовую систему; формированию рекомендаций по стандартам регулирования и их мониторингу; координации деятельности международных органов по стандартизации; выработке руководящих принципов в отношении создания надзорных коллегиальных органов; поддержке планирования и реализации чрезвычайных мер по урегулированию трансграничных кризисов [«Группа двадцати», 2009b]. СФС получил мандат вместе с МВФ осуществлять мероприятия по раннему предупреждению, выявлять возникающие макроэкономические и финансовые риски и информировать о них МВФК (МВФ), министров финансов и руководителей центральных банков стран «Группы двадцати». Усиление сотрудничества СФС и МВФ [Draghi, 2009] базировалось на разделении труда, предложенном в совместном письме М. Драги и Д. Стросс-Кана министрам финансов и главам центральных банков «Группы двадцати» [Strauss-Kahn, Draghi, 2008].

СФС стал общим институтом для стран «Группы двадцати», в том числе БРИКС и «Группы семи/восьми», создавших его предшественника. В документах БРИКС СФС практически не упоминается, поскольку «пятерка» рассматривает сотрудничество «двадцатки» с СФС в качестве ключевого механизма в сфере обеспечения финансовой стабильности. В то же время «Группа семи/восьми» продолжала еще некоторое время взаимодействовать с СФС и на уровне министров финансов [G8 Finance Ministers, 2009] и на уровне лидеров [«Группа восьми», 2009] как группа влияния, имеющая общие интересы. Движущей силой в процессе трансформации ФФС в СФС, формирования повестки дня по финансовому регулированию были США, поддерживаемые Великобританией и странами континентальной Европы. Власти США испытывали колоссальное давление со стороны электората, требовавшего усиления регулирования. Однако одностороннее ужесточение стандартов подорвало бы конкурентоспособность финансового рынка США. Международное регуляторное сотрудничество создавало равные условия, снимало озабоченность ключевых участников финансового рынка США, способствовало реализации цели обеспечения стабильности и конкурентоспособности [Hellemer, 2010]. Поэтому приоритетом США и партнеров по «семерке» в «Группе двадцати» была реформа финансового регулирования, в то время как для БРИКС приоритетом была реформа системы международных финансовых институтов и учет интересов развивающихся стран в новых правилах финансового регулирования.