Рееміграція як складова міграційної політики країн світу

В умовах світової економічної нестабільності вагомого значення набуває ефективність міграційної політики для країн, які є вагомими постачальниками робочої сили на світовий ринок праці. Наявність ефективної еміграційної політики дозволяє країнам, з одного боку, скористатись перевагами, які приносить еміграція надлишкової робочої сили, з іншого боку, дозволяє нейтралізувати або ж мінімізувати особливо негативні її наслідки для економіки походження мігрантів.

Міжнародна трудова міграція, міграційна, в тому числі еміграційна, політика окремих країн та регіонів, а також різні аспекти регулювання висококваліфікованої міграції досліджувались рядом українських та зарубіжних науковців, серед яких у першу чергу варто виділити Дж. Бор- хаса, А. Вінтерса, А. Гайдуцького, С. Дрінквотера, І. Івах- нюка, Е. Лібанову, О. Малиновську, С. Метельова, Д. Рату, А. Румянцева, О. Старка, А. Філіпенка, Дж. Флореса, Р. Чамі.

Метою даної статті є дослідити ефективність еміграційної політики в країнах експортерах робочої сили, зокрема проаналізувати політику стимулювання рееміграції висококваліфікованої міграції, яка може бути корисною для використання в Україні як вагомому постачальнику робочої сили закордон.

Результати дослідження автора

Міграційна політика може бути як одностороннім процесом регулювання еміграції чи імміграції, так і процесом кооперації на двосторонньому, регіональному чи глобальному рівнях. Така кооперація може стосуватись як виключно країн призначення міграції, коли приймаючі країни розробляють спільні правила доступу для мігрантів на свою територію, так і спільної діяльності урядів країн походження та країн призначення. На сьогодні значно більш поширеною формою міграційної політики є імміграційна політика і саме вона визначає можливості доступу на ринок робітників-іноземців, або ж з допомогою заходів пост-імміграційної політики створюються сприятливі умови для залишення території іноземними робітниками, послуг яких на поточному етапі не потребує національний ринок праці в приймаючій країні.

Окремі країни призначення запроваджують програми по сприянню повернення іммігрантів до їхніх країн походження. З цією метою створюються програми, що спрощують повернення мігрантів, а також схеми по реінтеграції мігрантів, що повертаються до своїх країн походження. Ініціативи урядів по сприянню повернення мігрантів до їхніх країн походження або ж виключно країнами призначення, або ж це може бути спільно розроблена стратегія країн-експортерів та країн-імпортерів робочої сили [4].

Прикладами програм сприяння зворотної міграції до країн походження можуть виступати Чехія, Японія та Іспанія. Дані країни запровадили фінансові стимули для сприяння поверненню мігрантів. Наприклад, запроваджена в Японії програма запровадила програму допомоги мігрантам, що повертаються на батьківщину, яка діяла з квітня 2009 р. по березень 2010 р. Близько 22 тис. мігрантів прийняли в ній участь, причому 93% від їх загальної кількості повернулись до Бразилії. Запроваджений Іспанією в 2009 р. План добровільного повернення працював по принципу надання допомоги по безробіттю тим не громадянам ЄС, які погодились повернутись до своїх країн походження. Однак дані програми мали лише обмежений позитивний вплив на стан ринку праці приймаючих країн [4]. Трансакційні витрати міжконтинентального переїзду для мігрантів є досить значними і досить часто стимули запропоновані країнами перебування мігрантів не були достатньою мотивацією для мігрантів безповоротно виїхати на батьківщину.

Іншим прикладом функціонування програм рееміграції може слугувати Європейський фонд повернення, який був заснований Європейським парламентом та Радою ЄС як складової частини програми управління міграційними потоками в 2008--2013 рр. Фонд надавав ресурси для діяльності на національному та транснаціональному рівнях спрямовані на підтримку добровільного повернення іноземців, що проживали на території країн ЄС і не були зобов'язані залишити її. До таких категорій осіб відносились шукачі притулку, які очікували на рішення по своїм справам, а також біженці, які знаходились під тимчасовим захистом. Водночас дана програма також охоплювала тих осіб, які перебували на нелегальному становищі в ЄС [11].

Еміграція створює як можливості, так і виклики для країн-експортерів робочої сили, особливо в найменш розвинених регіонах світу. З одного боку, такі країни втрачають людські ресурси, включно з висококваліфікованою робочою силою, що може обмежити розвиток у країнах походження. З іншого боку, деякі країни в найменш розвинених регіонах розглядають еміграцію в як стратегію прискорення розвитку, не лише за рахунок притоку грошових переказів або зменшення тиску на ринку праці, але також завдяки сприянню розвитку країни походження з боку діаспори через механізм інвестування, а також передачу знань та вмінь [7]. Можливість реалізації цих позитивних наслідків від еміграції напряму залежать від ефективності еміграційної політики та загалом макроекономічної політики країни-експортера робочої сили.

У 2013 р. найбільшими країнами постачання емігрантів виступали Індія (14,2 млн осіб), Мексика (13,2 млн), Росія (10,8 млн), Китай (9,3 млн), а також Бангладеш (7,8 млн) [12]. У 2011 р. 5 9% урядів в світі розглядали рівень еміграції з їхніх країн в якості задовільного, в той час як 33% -- надто високого і лише 7% -- недостатнього. Частка урядів, які були задоволені рівнем еміграції з їхніх країн скорочувалась з середини 1970-х рр. (з 83% в 1976 р. до 59% в 2011 р.), у той час як частка тих, хто мали намір зменшити обсяги еміграції стабільно зростала (з 13% в 1976 р. до 33% в 2011 р.). Більшою мірою були задоволеними рівнем еміграції серед розвинених країн (73%) і був досить стабільним тривалий період часу, серед урядів країн, що розвиваються даний показник становив 55% і значно скорився з 1976 р. (84%). Політика щодо зменшення еміграції була більш поширеною серед країн у менш розвинених регіонах, де її притримувались 26% урядів, порівняно з 16% в більш розвинених регіонах (при цьому в останніх даний показник скоротився з 26% в 1996 р.) [4]. У даному разі чітко прослідковувалась тенденція до зростання вигод від міграції для приймаючих країн, а також незадоволення втратою частини трудових ресурсів країнами, що розвиваються.

Багато країн, які розглядали свою еміграцію як надто високу, запровадили політику, що мала сприяти утриманню робітників в країні. Така політика спрямована на зниження еміграції включала в себе посилення освітніх та професійних інститутів на батьківщині, а також приріст можливостей працевлаштування на національному ринку. Окремі країни також спрямували свої зусилля на збереження мігрантів з певними вміннями, такими як робітників охорони здоров'я, яких є дефіцит у країнах походження, при цьому на них спостерігається високий попит в країнах призначення [4]. Водночас, такі заходи в країнах походження значною мірою є залежними від фінансових можливостей таких країн, а також різницею в рівнях доходів з країнами призначення. Значна відмінність в заробітній платі висококваліфікованих працівників не дає можливості для широкомасштабного застосування таких заходів країнами походження мігрантів.

Серед країн з найбільшою кількістю емігрантів у 2013 р., уряди 18 країн провадили політику зберігання наявних рівнів еміграції та не втручались у поточні процеси еміграції, чотири країни провадили політику розширення еміграції (всі відносились до Азійського регіону -- Бангладеш, Пакистан, Індонезія, В'єтнам), у той час як ще три країни (Мексика, Україна та Ірак) декларували необхідність зменшення еміграції. Національна мексиканська програма щодо населення на 2008--2012 рр. передбачала сприяння сталому розвитку в регіонах походження мігрантів, при цьому особлива увага приділялась тим районам, що мали найбільший потенціал економічного розвитку, що могло дати можливість утримання населення від еміграції та його можливого повернення або ж залучення з сусідніх регіонів країни [8]. При цьому, зокрема на прикладі України, очевидним є те, що декларування необхідності зменшення еміграції не означає одночасного прийняття заходів до її ефективному обмеженню та розробки алгоритму компенсаційних заходів для тих, хто вирішив залишитись на батьківщині.

У багатьох країнах, що розвиваються еміграція висококваліфікованих робітників є значним викликом для економічної політики урядів. На додаток до втрат коштів, що були потрачені на освіту таких спеціалістів, еміграція висококваліфікованих спеціалістів призводить до зменшення продуктивної здатності економіки країни походження, брак кадрів у секторах економіки, які продукують велику додану вартість або ж мають значне значення для підтримання стабільності держави загалом (наприклад, сфера охорони здоров'я, освіта, галузь інформаційних технологій) [9]. З іншого боку, міграція низькокваліфікованих робітників може мати більш сильний ефект на зменшення бідності в країнах походження. На відміну від висококваліфікованих мігрантів, які зазвичай мають тенденцію забирати свої сім'ї до країни перебування, низькокваліфіковані робітники мігрують без своїх родин. Таким чином, вони переказують на батьківщину більший обсяг коштів, оскільки вони мають намір у майбутньому повернутись до своєї країни походження. Також, окрім традиційних переваг від зменшення тиску надлишкової робочої сили на ринку праці та можливостей набуття емігрантами додаткового робочого досвіду та певних навичок закордоном, необхідно враховувати, що низькокваліфіковані робітники походять з менш забезпечених прошарків суспільства, таким чином, вони виграють від грошових переказів порівняно більшою мірою ніж це спостерігалось би при пропорційному розподілі міграційних надходжень серед громадян країни походження [4].

Серед 25 країн з найвищими показниками еміграції громадян з вищою освітою, 9 знаходились в Африці, 8 -- в Латинській Америці та Карибському басейні, 4 -- в Азії, а також по 2 країни в Європі та Океанії. Частка емігрантів з вищою освітою в цих країнах варіюється від 24% на Мальдівах до 83% на Барбадосі, при цьому в 9 країнах даний показник перевищував 50%. Найвищі показники демонстрували малі острівні країни такі, як Гаїті, Барбадос, Тринідад і Тобаго, а також Гайана та Конго. Серед цих 25 країн, у восьми провадиться політика обмеження загальної еміграції. Крім того, в багатьох країнах провадиться цільова політика по обмеженню "відтоку інтелекту", в тому числі по створенню сприятливих умов для рееміграції (15 країн), а також запровадження спеціальних урядових органів по роботі з діаспорою (16 країн) [4]. Очевидно, що регулюванню еміграції висококваліфікованих мігрантів, а також співпраці з діаспорою в країнах походження приділяється більше уваги, ніж регулюванню еміграційних потоків загалом.

Хоча значна частина потоків зворотної міграції може бути спонтанною, сприяння поверненню мігрантів може бути частиною зусиль урядів по зменшенню негативних ефектів від еміграції. Багато урядів, особливо в менш розвинених регіонах, в яких спостерігаються зростаючі тенденції до еміграції кваліфікованих робітників, запроваджують політику сприяння поверненню свої громадян, що проживають закордоном. Стосовно висококваліфікованих емігрантів уряди використовують три типи політик, спрямованих на повернення робітників [6], зокрема, через політику мереж мігрантів, програми повернення тимчасових робітників, а також програми повернення постійних мігрантів [4]. Вибір конкретного типу сприяння повернення мігрантів залежить від пріоритетів економічної політики в держав, а також структури еміграції.

Перший тип політики був створений не лише для сприяння повернення висококваліфікованих емігрантів, але також і з метою стимулювання контактів між батьківщиною та членами закордонними мережами науковців та підприємців [6]. Прикладом такої мережі є Індія, де урядом було запроваджено ефективне використання міграційних мереж. Міністерство по справам закордонних індійців було активно задіяним у співпраці з членами міграційних мереж з метою розширення потоків грошових переказів, інвестицій, а також інших ресурсів.

Другий тип політики сприяє поверненню тимчасових мігрантів з-за кордону. Така політика передбачає тимчасове повернення мігрантів, включно з науковцями, які навчають або проводять дослідження обмежений період часу в країні походження. Наприклад, китайський уряд залучає китайських науковців з-за кордону надаючи їм можливість проводити додаткові дослідження в Китаї, де вони проводили частину робочого часу в році [6]. Національна фундація природничих наук Китаю запровадила "Програму двох баз", що дозволяє китайським дослідникам займати стабільні робочі місця в Китаї, а також реалізовувати дослідницьку модель "двох баз", одну -- дома, одну -- закордоном.

Третій тип політики складається зі стимулювання постійного повернення висококваліфікованих мігрантів на батьківщину через зменшення податкового навантаження, створення сприятливих умов для ведення дослідницької діяльності, додаткового фінансового стимулювання. Наприклад, окрім програми тимчасового повернення китайських науковців, Академією Наук Китаю було започатковано Програму 100 талантів. Науковці вибрані по цій програмі отримують дослідницькі гранти, офісні приміщення, а також інше стимулювання. Окрім конкурентних заробітних плат, соціального страхування, вони також отримують забезпечення житом. Для того, щоб бути учасниками даної програми, заявники повинні мати не менше 4 років досвіду роботи після отримання наукового ступеню, а також займати посаду асистента професора або її аналог закордоном [1]. Іншим прикладом може слугувати Мексика, де було запроваджено програму збереження та повернення науковців, що проживали закордоном у 1991 р. Однак на той момент дана програма мала обмежений успіх через бюджетні обмеження та інші пріоритети Національної ради наук та технологій [2].

Найбільшою мірою тенденція до стимулювання рееміграції проявляється в Європі, де частка урядів з відповідною політикою складала 59% в 2011 р. (32% -- в 2005 р.). Наприклад, у Грузії був запроваджений проект під назвою "Цільова ініціатива для Грузії", який фінансувався ЄС та передбачав підтримку реінтеграції мігрантів, що повернулись на батьківщину [4]. Натомість, в Океанії спостерігалось скорочення урядів з політикою сприяння повернення громадян з 63% в 2005 р. до 43% в 2011 р. В Латинській Америці та Карибах частка урядів, які провадили політику,яка сприяла повернення громадян з-за кордону(81%) була найвищою в 2011 р. Наприклад, Еквадор запровадив програми "Кукайо", а також "Повернення додому" з метою полегшення процедуру повернення емігрантів, включно з реінтеграцією тих, хто повернувся до місцевої економіки, а також сприяння їхнього їхніх інвестиційних та соціальних ініціатив [5].

В окремих випадках уряди не можуть зменшити рівень еміграції або ж не вбачають переваг від її зменшення, при цьому країни проводять селективну політику сприяння поверненню окремих категорій мігрантів. Політика сприяння поверненню громадян застосовувалась 17 з 25 країн з найбільшими обсягами еміграції в світі, при цьому, більшість країн в даній групі не стримували еміграційних потоків, або ж навіть провадили політику сприяння збільшенню обсягів виїзду громадян. Наприклад, в той час як цілі Пакистанського Бюро еміграції та закордонної зайнятості полягали в регулюванні еміграції, а також нагляду за дотриманням інтересів емігрантів, уряд Пакистану визнав, що втрата людського капіталу та, відтік, інтелекту спричинені еміграцією є вагомою проблемою для довготермінового економічного розвитку та відзначив необхідність створення умов для сприяння зворотного притоку інтелекту для вирівнювання економічної ситуації [10].

Заохочення членів діаспори до більш активного залучення до розвитку своїх країн походження набуває все більшого поширення. Увагу даному аспекту діяльності діаспор приділяють як самі члени закордонних спільнот, так і уряди країн походження мігрантів. Окремі країни запровадили спеціальні органи державної влади, які відповідають за контакти з діаспорою, включно з наданням інформації щодо можливостей працевлаштування на батьківщині, можливостей соціальної, культурної реінтеграції, питаннями громадянства, спрямування грошових переказів та інвестицій, а також надання допомоги в поверненні [4]. Налагодження ефективної діяльності закордонних інститутів відіграє ключову роль при ефективності розвитку співпраці з діаспорою.

Зі 144 країн досліджених МОМ [4], 114 країн запровадили відповідні органи відповідальні за контакти з діаспорою в 2011 р. При цьому дані установи запроваджувались як у розвинених так і в менш розвинених регіонах світу. Серед розвинених країн світу такі органи були створені в 84% з них, у країнах, що розвиваються -- в 77% (а 90% серед найменш розвинених країн). Прикладами таких установ можуть виступати Національний секретаріат по мігрантам (Еквадор), Орган по регіональній інтеграції та питанням діаспори (Домініканська Республіка), Комісія по закордонним філіппінцям (Філіппіни), Орган міграційного розвитку (Зімбабве), а також Орган по закордонним сінгапурцям (Сінгапур). Половина країн в Океанії, а також близько третин в Азії не мали органів відповідальних за контакти з діаспорою в 2011 р.

Мобілізація фінансових ресурсів діаспори є важливою складовою стратегії розширення потенційного внеску в економічний розвиток країн походження. Окремі уряди не виділяють окремо питання співпраці з діаспорою, однак роблять акцент на загальних проблемах пов'язаних з міграційним процесом такими, як брак працюючих банківських систем, розвиток середовища, сприятливого для здійснення інвестицій мігрантами в той час як інші запроваджують специфічні фінансові стимули та інші програми для сприяння та заохочення інвестицій діаспорою. Наприклад, Сенегал заохочує громадян Сенегалу, що проживають закордоном інвестувати в корпоративні активи в країні походження через надання податкових переваг впродовж стартового періоду терміном до трьох років, а також впродовж 5--8 років при проведенні дослідницького етапу на підприємстві або розробки інноваційного проекту. Сенегальська діаспора може також отримати вигоду від зменшення або виключення зі сплати певних категорій податків, а національне законодавство передбачає податкові стимули для спільних заощаджень та мікрокредитування [3].

Для залучення інвестицій діаспори використовуються шість типів заходів: 1) податкові виключення або податкові канікули, 2) зменшення мит на товари, що імпортуються компаніями, які належать діаспорі, 3) преференційні умови надання кредитування, 4) преференційні умови при отриманні певних типів ліцензій, 5) спрощення бюрократичних процедур при здійсненні інвестицій, 6) створення спеціальних типів цінних паперів для діаспори або ж фондів спільного інвестування.

За даними МОМ [4], принаймні 46 країн у 2011 р. запровадили принаймні один з шести вищенаведених заходів.

З найбільш поширеними заходами по залученню коштів діаспори виступали спрощення бюрократичних процедур для інвестування, а також запровадження податкових виключень та податкових канікул (23 та 19% випадків застосування, відповідно). Уряди в менш розвинених регіонах більш часто застосовують такі методи сприяння інвестування, ніж це роблять розвинені країни. Дві третини урядів у розвинених регіонах не застосовували жодного з шести методів стимулювання, аналогічний показник для менш розвинених регіонів складав близько половини країн. Найбільшою мірою увагу співпраці з діаспорою приділяють уряди Латинської Америки та країн Карибського басейну (дві третини країн), а також Африки (близько половини). Натомість, в інших регіонах даний показник не перевищує однієї третини урядів з відповідною політикою.

Висновки

На сьогодні формою, що переважає регулювання міграційних потоків є імміграційна політики приймаючих країн, а еміграційна політика або ж відсутня в багатьох країнах походження, або не здійснює масштабного втручання в розвиток еміграційних процесів. Водночас заходи імміграційної та пост-імміграційної політики стосовно сприянню поверненню мігрантів до країн походження також досить часто мали обмежену ефективність. Задля утримання робітників у країні походження, уряди цих країн посилюють освітні та професійні інститути на батьківщині, намагаються створювати додаткові можливості працевлаштування на національному ринку. Однак, ці заходи досить сильно обмежені фінансовою спроможністю їх забезпечення з боку урядів країн походження мігрантів. Водночас більшість найбільш країн експортерів трудових ресурсів були задоволені поточним рівнем еміграції, або ж ефективно не втручались в еміграційні процеси.

Значну увагу в більшості країн еміграції приділяється втратам людського капіталу через еміграцію висококваліфікованих працівників. Саме цьому аспекту еміграційної політики надається пріоритет і при розробці алгоритму можливої рееміграції своїх громадян країнами походження. Найбільш характерною еміграція осіб з вищою освітою є для країн Африки, Латинської Америки та Карибського басейну. Для сприяння поверненню людського капіталу на батьківщину уряди використовують три типи політик: політику мереж мігрантів, програми повернення тимчасових робітників, а також програми повернення постійних мігрантів. Найбільш ефективно дані політики проводяться країнами, що розвиваються, які мають динамічні економіки та мають фінансовий ресурс для їхнього ефективного запровадження, наприклад, Китай та Індія, частково Мексика, Пакистан та Філіппіни.

Політика повернення громадян на батьківщину набуває все більшого поширення як серед розвинених країн, так і серед країн, що розвиваються, хоча у останніх дана тенденція в середньому є більш динамічною. Однак у регіональному розрізі більшою мірою тенденція до сприяння еміграції характерна для країн Європи, фінансування якого відбувається за допомогою ЄС.