Концепция внешнего сопровождения внутренней деятельности ЕС

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Концепция внешнего сопровождения внутренней деятельности ЕС

Губарец Денис Павлович

Посольство Российской Федерации

в Итальянской Республике

Аннотация

В статье рассматривается концепция приоритета внутренней политики ЕС над внешней. Утверждается, что существует тенденция расширения соответствующих полномочий институтов ЕС, однако в нормативной базе еще довольно много неясностей. Рассматривается ряд решений Суда ЕС, который в рамках своей судебной практики разработал, так называемую концепцию “внешнего сопровождения” содержание которой сводится к тому что в тех случаях, когда коммунитарное право передает институтам компетенцию на достижение какой-либо цели, Сообщество вправе принимать на себя международные обязательства, даже если у него нет на это прямого правомочия. Рассматриваются различные подходы Суда ЕС к данному вопросу. Так, в частности, упоминаются расширительная и узкая трактовки внешней компетенции Евросоюза. Автором также выдвигается гипотеза о том, что концепция внешнего сопровождения может использоваться и противоположным способом: юридическое обоснование внешнеполитической компетенции может стать поводом для создания внутреннего обязательства.

Ключевые слова: международное право, Европейский союз, европейское право, внутренняя деятельность, внешние отношения, компетенции институтов ЕС, Суд ЕС, судебная практика, толкование, учредительный акт

Abstract

The article concerns the concept of priority of the domestic policy of the EU over the foreign policy. It is stated that there is a tendency for widening the scope of the relevant competence of the EU institutions, however, there are still many unclairities in the normative basis. The author studies a number of decisions of the European Union Court of Justice, which has developed the so-called "external accompaniment", which means that when community law transfers to the institutions the competence for achievement of certain goals, the Community is competent to uptake international obligations, even if it does not have directly provided legal competence for it. The author evaluates various approaches of the European Union Court of Justice, including broad and narrow interpretations of the external competence of the European Union. The author also expresses a hypothesis that the concept of external accompaniment may be used for the opposite needs: legal substantiation of the foreign political competence may serve as a reason for the domestic obligation.

Keywords: the Court of Justice of the EU, competence of the institutions of the EU, external relations, internal activities, European law, European Union, international law, judicial practice, interpretation, constitutive act

полномочие евросоюз компетенция

Положения, регулирующие внешние сношения европейских интеграционных объединений появились в их учредительных договорах далеко не сразу. Договор о Сообществе вообще не содержал общего уполномочия на ведение международных отношений. Отдельные положения относительно внешнего регулирования были включены в различные его разделы, так что регулирование было неполное и несовершенное^[1,2].

Последующими соглашениями: Единым Европейским актом, Маастрихтским, Амстердамским и Ниццким договорами внесены многочисленные изменения и дополнения^[3]. Примечательно, что эти договоры предоставили Сообществу внешнеполитические компетенции там, где ему были добавлены внутренние компетенции. Только три статьи Амстердамского договора наделили Сообщество специальной компетенцией, дающей право действовать на международной арене; во всех остальных случаях внешняя компетенция была дополнением внутренней. При этом внешние компетенции по количеству не шли ни в какое сравнение с массой внутренних компетенций, и те, кто применял Амстердамский договор, чаще всего опирались на ст.308, в общих чертах позволявшую Сообществу извлекать внешние компетенции из внутренних.

Картина несколько изменилась после Лисабонского договора. Теперь ст.352 Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС) гласит: «Если необходимо принятие Союзом мер в рамках политик, установленных Договорами, с целью достичь какого-то из объектов Договоров, а Договоры не предусматривают соответствующих полномочий, Совет, после единогласного голосования по предложению Комиссии, и после получения согласия Европейского парламента, принимает такие меры». Таким образом, ст.352 составляет нормативную основу для принятия внешнеполитических мер.

Особенно много внимания взаимосвязи внешних компетенций с внутренними уделил Суд ЕС. В частности, в деле ERTA^[4]Суд установил, что внешнеполитические компетенции распределяются между ЕС и государствами по тем же схемам, что и внутренние^[5].

Концепция внешнего сопровождения (Мы используем данный термин, потому что в английском языке применяется слово «complementarity», которое иногда переводят на русский как «комплементарность», дополняемость. Выражение «внешнее сопровождение внутренней деятельности», предложенное М.Л.Энтиным, представляется нам наиболее удачным.)^[6] в дальнейшем не раз становилась объектом внимания Суда, и ее содержание сводится к следующему: в тех случаях, когда коммунитарное право передает институтам компетенцию на достижение какой-либо цели, Сообщество вправе принимать на себя международные обязательства, даже если у него нет на это прямого управомочия^[7,1].

В доктрине эта идея была истолкована следующим образом: внешняя компетенция служит лишь дополнением к внутренней; появился термин «дополняемость» или «комплементарность» («complementarity»)^[8]. Кроме того, Суд стали обвинять в параллелизме: Суд якобы считает, что любая внутренняя компетенция сопровождается параллельным возникновением внешнеполитической^[9]. В своем Заключении 1/94 Competence of the Community to conclude international agreements concerning services and the protection of intellectual property ^[10] Суд специально разъяснил, что он не расширяет понятие внутренней компетенции до включения в нее внешней.

Еще в решении по делу ERTA Суд детально аргументировал, что подразумеваемая внешняя компетенция возникает тогда, когда меры на внутреннем уровне уже приняты, а потому эта компетенция сохраняется за государствами-членами до момента реализации соответствующих внутренних мер^[11]. Однако неверно полагать, что только предварительно принятые внутренние меры ведут к появлению внешних компетенций. В Заключении Суда говорилось:

«23. Согласно ст.70 цели Договора в области транспорта должны достигаться в рамках общей политики.

24. Именно поэтому ст.70 указывает Совету изложить общие правила и, кроме того, «любые иные надлежащие положения».

25. Эти общие правила применимы к «международному транспорту на территорию или с территории государства-члена или в транзитном проезде через территорию одного или более членов».

26. Данное положение в равной мере относится к транспорту из или в третью страну в том, что касается проезда через территорию Сообщества.

27. Суд полагает, что полномочия Сообщества распространяются на отношения, порождаемые международным правом, а потому необходимо заключение соглашений с соответствующими третьими странами в данной сфере».

Судя по пунктам 23 и 24, Суд просто напоминает о своем прежнем заявлении, а именно, что подразумеваемые внешние компетенции возникают благодаря уже принятым до этого внутренним мерам; однако другие пункты построены по другой логике. Суд фактически извлекает принцип эффективности из ст.71 Договора о Сообществе и утверждает, что определенные положения Договора (в данном случае о транспорте) могут неизбежно содержать международный параметр, хотя бы в силу факта, что они иначе не могут быть эффективно имплементированы. Пример транспортной политики делает это совершенно ясным. Из того, что ст.71 нацелена на регулирование проезда транспорта на территорию или с территории государства-члена или транзит через его территорию, логично, что Сообщество должно обладать компетенцией заключать международные договоры в данной области.

В деле ERTA Суд остановился на этом умозаключении кратко и вернулся к нему в деле Kramer ^[12], где попытался разъяснить принцип полезной необходимости, выдвинутый им в деле ERTA. Суд указал, что такие проблемы, как например, сохранение морских ресурсов, не могут быть урегулированы иначе как в международном плане и с учетом интересов всех государств-членов и третьих государств. Поэтому, - заявил Суд, - из обязанностей и полномочий, которые коммунитарное право возложило на институты Сообщества на внутреннем уровне, следует, что Сообщество обладает властью принимать международные обязательства с целью сохранения морских ресурсов^[13].

Решение по делу Kramer показывает, что, по мнению Суда, внешнеполитические компетенции могут возникать даже в отсутствие внутреннего законодательства, регулирующего компетенции Союза.

Следует указать также на Заключение в деле 1/76 Draft Agreement establishing a European laying - up fund for inlandwaterway vessels ^[14], в котором Суд указал, что для достижения целей, которые ставились при создании Фонда внутренних водных путей, недостаточно было бы одного внутреннего законодательства Сообщества в силу традиционного участия швейцарских судов в судоходстве по главным путям Сообщества, а необходимо заключить международное соглашение со Швейцарией. «Всякий раз, когда коммунитарное право возлагает на институты Сообщества внутренние компетенции для достижения определенной цели, Сообщество обладает полномочиями принимать на себя международные обязательства, необходимые для достижения этой цели в отсутствие явно выраженного соответствующего положения». Поэтому нельзя не согласиться с мнением тех ученых, которые не считают возможным толковать позицию Суда как признающего подразумеваемые внешнеполитические компетенции чем-то вроде продолжения внутренних компетенций^[15]. Внешнеполитическая компетенция может служить вспомогательным средством для осуществления внутренней компетенции, только если эти компетенции неразрывно связаны. Например, если внутренние компетенции не могут быть эффективно осуществлены без заключения международного соглашения с третьей страной^[16,17].

Однако неясно, как следует толковать необходимость наличия внешней компетенции или внешнеполитических действий для достижения одной из целей Союза, ставшую опорой вышеуказанного заключения Суда? Обратимся к другому Заключению - О Конвенции МОТ № 170 ^[18]. Вот как Суд аргументировал наличие у Сообщества компетенции на заключение Конвенции МОТ: «По ст.118а Договора (имеется в виду Договор о создании Сообщества) государства-члены должны обращать особое внимание на поощрение улучшений, особенно в условиях труда, в том, что касается здоровья и безопасности трудящихся, и ставить целью гармонизацию условий в этой области, а также поддерживать в надлежащем состоянии произведенные улучшения. Для достижения этой цели Совет вправе своими директивами устанавливать минимальные требования. Таким образом, у Сообщества есть внутренняя законодательная компетенция в области социальной политики. Поэтому Конвенция № 170, объект регулирования которой совпадает с объектом некоторых директив, принятых по ст.118а, находится в сфере компетенции Сообщества». Значит, по мнению Суда, именно от государств требуется принятие определенных мер, а компетенция Сообщества носит чисто субсидиарный характер. У Суда это не вызывает сомнений^{[19, Р.72]}. Суд не ограничивает возможности формирования подразумеваемых внешних компетенций ситуациями, где они абсолютно необходимы для достижения целей Сообщества.

Некоторые исследователи полагают, что Суд ставит под сомнение потребность Сообщества в полномочиях на заключение международных соглашений для обеспечения оптимального использования внутренних компетенций, переданных ему государствами^{[20, P.16]}. Однако «потребность» не равнозначна неразрывной связи. Как отмечает А.Дэшвуд, из трудов Суда следует, что внешние компетенции являются следствием внутренних в том случае, если между ними существует неразрывная связь^{[20, P.133-134]}. Однако, П.Кутракос указывает на то, что Суд в Заключении о Конвенции МОТ извлекает наличие внешних компетенций автоматически из наличия внутренней законодательной компетенции в отношении социальной политики^{[21, р.104]}.

Верно, что из приведенной выше цитаты Суда можно вывести такую «автоматическую» связь, которая подтверждает параллельное существование внутренних и внешних компетенций. Однако, как следует из решения по делу Competence of the Community to conclude international agreements concerning services and the protection of intellectualproperty ^[10], Суд в значительной мере опирается на необходимость оптимального использования компетенций. В этом деле Комиссия утверждала, что, поскольку Сообщество компетентно принимать внутреннее законодательство относительно предоставления услуг и транспортной политики, оно ipso facto обладает исключительной внешней компетенцией на заключение международных соглашений по соответствующему вопросу. Суд не согласился с этим доводом.

В материальном праве Сообщества, которое было предметом рассмотрения в Заключении 1/94 Competence of theCommunity to conclude international agreements concerning services and the protection of intellectual property, положений, прямо распространяющих компетенцию Сообщества на отношения, порождаемые международным правом. Его цель - обеспечить право на производство и свободу предоставления услуг гражданам государств-членов, и ничего не говорится о гражданах государств, не являющихся членами ЕС. «Поэтому из этого права нельзя вывести наличие у Сообщества исключительной компетенции заключать международные соглашения с государствами-нечленами в целях либерализации доступа на рынок услуг, кроме того, что предусмотрен трансграничными поставками услуг в смысле ГАТС»^{[10, para 81]}.

Таким образом, нельзя квалифицировать Сообщество как обладающее компетенцией на действия на международной арене (Смысл выражения «отношения, порождаемые международным правом» из решения по делу ERTA, нельзя ограничивать только международными соглашениями; здесь подразумеваются и иные действия, приводящие к возникновению правоотношений.) в отношении любых политик, где оно обладает компетенцией на законодательную деятельность внутри ЕС.

Однако Суд отметил: «Хотя единственная цель права Сообщества относительно производства и предоставления услуг состоит в обеспечении прав граждан стран-членов Сообщества, это не значит, что институтам Сообщества запрещено использовать переданные им полномочия в данной области для уточнения того регулирования, которое должно применяться к гражданам стран-нечленов». И далее Суд ссылается на директивы, которые содержат именно такое регулирование. Приведенные им примеры показывают, что практика соответствует его позиции^{[19, Р.80]}.

Возникает сомнение: не противоречит ли это высказывание Суда его прежней позиции? В литературе появились предложения делить нормы, не содержащие специального упоминания внешних компетенций, на две категории: «открытые» и «внутренние»^{[20, p.131]}. Полномочия первой категории являются подразумеваемыми только в том смысле, что положения Договора, предоставляющие полномочия на внутреннее законодательство, не содержат прямого указания на то, что Сообщество обладает также компетенцией участвовать в международных отношениях в данной области, но в то же время не оставляют сомнения в праве Сообщества вступать в международные отношения в данной области. Формулировки соответствующих положений Договора не оставляют сомнений в необходимости для Сообщества принимать внешнеполитические меры для дополнения его внутренних законодательных мер. Пример - это отношения в области транспорта, ставшие предметом рассмотрения в деле ERTA.

«Внутренние» полномочия - это положения Договора о Европейском союзе (ДЕС), которые на первый взгляд относятся только к актам внутреннего законодательства. Внешнеполитические компетенции могут появиться только тогда, когда необходимость внешних действий возникает в процессе осуществления внутренних мер. Примером их служат положения о свободе предоставления услуг.

Таким образом, необходимость как критерий признания наличия подразумеваемых внешних компетенций базируется на принципe оптимального использования компетенций Сообщества. Хотя в Заключении 2/91 о Конвенции МОТ Суд не заявил прямо, что подразумеваемые внешние компетенции существуют потому, что это способствует достижению целей Сообщества, Заключение 1/94 об услугах показывает, что такие соображения все же лежат в основе аргументации Суда относительно концепции внешнего сопровождения. Правда, необходимо отметить, что в решении по делу OpenSkies ^[22] Суд настаивал на том, что должна существовать неразрывная связь между внешними компетенциями Сообщества и достижением его целей, если нет предварительного внутреннего законодательства. Однако это не следует воспринимать как исключение возможности наличия неисключительных внешних компетенций, что и подтвердил Суд в заключении 1/03 о Конвенции Лугано ^[23]: внешние компетенции могут быть вызваны к жизни в силу осуществления соответствующих внутренних компетенций.

В заключение предположим, что концепция внешнего сопровождения может использоваться противоположным способом: юридическое обоснование внешнеполитической компетенции может стать поводом для создания внутреннего обязательства.

Библиография

1. Lenaerts R., Nuffel van P. Constitutional Law of the European Union. 2nd edition, 2005. P.834.

2. Eeckhout P. External Relations of the European Union: Legal and Constitutional Foundations, 2004. Р.10.

3. Dashwood A.A. The Attribution of External Relations Competence// Dashwood A.A. and Hillion C. (eds). The General Law of EC External Relations. 2000. P.121.

4. Case 22/70, Commission of the European Communities v Council of the European Communities (European Agreement on Road Transport, ERTA). 1971, ECR 263.

5. Tridimas T., Eeckhout P. The External Competences of the Community and the Case-Law of the Court of Justice: Principle versus Pragmatism//Yearbook of European Law, vol.14, 1994. P. 143-177.

6. Энтин М.Л. Указ соч. С.385.

7. Opinion 2/94 Accession by the Communities to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms[1996] ECR I-1759, para 26.

8. Eeckhout P. External Relations of the European Union: Legal and Constitutional Foundations. 2004. Р. 67.

9. Dashwood A. The Attribution of External Relations Competence//А. Dashwood, C. Hillion (eds). The General Law of EC External Relations (2000).Р. 115.

10. Opinion 1/94 Competence of the Community to conclude international agreements concerning services and the protection of intellectual property [1994] ECR I-5267.

11. Case 22/70 Commission v Council [1971] ECR 263, paras 28, 30, and 66.

12. Joined Cases 3, 4, and 6/76, Cornelis Kramer and others [1976] ECR 1279.

13. Joined Cases 3/76, 4/76 and 6/76 Cornelis Kramer [1976] ECR 1279, para 30, 33.

14. /76 Draft Agreement establishing a European laying-up fund for inland waterway vessels. [1977] ECR 741.

15. Tridimas T., Eeckhout P. The External Competences of the Community and the Case-Law of the Court of Justice: Principle versus Pragmatism (1994) 14 YEL. Р. 153.

16. Dashwood A.A., Heliskoski J. The Classic Authorities Revisited// Dashwood A.A., Hillion C. (eds). The General Law of EC External Relations. 2000. P.12-13.

17. Eeckhout P. External Relations of the European Union: Legal and Constitutional Foundations, 2004. Р.69.

18. Opinion 2/91 Convention No 170 of the International Labor Organization concerning safety in the use of chemicals at work[1993] ECR I-1061, paras 16-17.

19. Eeckhout P. External Relations of the European Union: Legal and Constitutional Foundations, 2004.

20. Dashwood A.A., Heliskoski J. The Classic Authorities Revisited// Dashwood A.A., Hillion C. (eds). The General Law of EC External Relations. 2000.

21. Koutrakos P. EU International Relations Law. 2006.

22. Case C-467/98 Commission v Denmark [2002] ECR I-9519, paras 55-57.

23. Opinion 1/03 Competence of the Community to conclude the new Lugano Convention on jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in civil and commercial matters [2006] ECR I-01145, paras 114-115.

24. Спиридонов С.В.. Евроинтеграция по-молдавски. Парафирование соглашения об ассоциации с ЕС в рамках программы «Восточное партнёрство» // Право и политика. - 2014. - № 3. - С. 104-107. DOI: 10.7256/1811-9018.2014.3.10977.

25. И.Р. Султанов. Вопрос доверительности в отношениях субъектов в деятельности интеграционных организаций // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2012. - № 4. - С. 104-107.

26. Р.А. Курбанов. Правовое обеспечение бесперебойности поставок энергоносителей в Европейском Союзе // Политика и Общество. - 2012. - № 11. - С. 104-107.

27. Р. А. Курбанов, Т. М. Шамба. Европейский энергетический рынок и защита окружающей среды // Право и политика. - 2012. - № 6. - С. 104-107.

28. А. И. Некрасов. Основы правового регулирования деятельности инвестиционных фондов в Европейском Союзе // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2012. - № 1. - С. 104-107.

29. В. Б. Рыжов. «Система общих преференций» со стороны Европейского союза развивающимся странам Азии и Латинской Америки // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2012. - № 1. - С. 104-107.

30. А. Ю. Ястребова. Международно-правовое регулирование миграции: эволюция, основы, иммиграционные приоритеты Российской Федерации и стран Европейского союза // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2012. - № 1. - С. 104-107.

31. Г. Г. Шинкарецкая. Европейский союз и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2012. - № 1. - С. 104-107.

32. С. А. Глотов. От государств Европы к государству Европа: основные идеи и решения Лиссабонского договора для объединенной Европы. // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2010. - № 2.

33. Некрасов А.И.. Основы правового регулирования политики Европейского Союза в области финансовых услуг // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2013. - № 2. - С. 210-209. DOI: 10.7256/2226-6305.2013.2.6341.

34. Дубовик О.Л.. Маркус Т. Европейское рыболовное право: от развития к управлению. Гронинген: Европейское правовое издательство, 2009. - 390 с. // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2013. - № 2. - С. 283-287. DOI: 10.7256/2226-6305.2013.2.8753.

35. К.М. Беликова. Институциональная структура и источники права ЕС и МЕРКОСУР: сравнительно-правовой аспект // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2013. - № 1. - С. 78-91. DOI: 10.7256/2226-6305.2013.01.5

36. Н. А. Цивадзе Правовые вопросы сотрудничества России и Европейского Союза в области научных исследований // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2011. - 3. - C. 40 - 50.

37. Г. Г. Шинкарецкая Европейский союз и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2012. - 1. - C. 54 - 64.

38. В. Б. Рыжов Формирование универсального международного права: отношения ЕС со странами южного полушария // Право и политика. - 2011. - 7. - C. 1149 - 1153.

39. Д. П. Губарец Проблемы установления единого правопорядка в Европейском союзе // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2011. - 3. - C. 61 - 68.

40. В. Б. Рыжов Политика торговли и развития Европейского союза // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2011. - 3. - C. 151 - 158.

41. Е. Б. Ганюшкина Формирование международного экономического порядка // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2012. - 1. - C. 10 - 33.

Размещено на Allbest.ru