Національна імплементація угоди про асоціацію між ЄС і Україною: деякі теоретичні аспекти

Підписання Угоди про асоціацію між ЄС та Україною (далі - «Угода») є тим першим кроком, який дозволить українським і європейським виробникам мати додатковий засіб захисту на експортному ринку. Дієвість цього засобу захисту залежатиме від національної імплементації Угоди та визначення її статусу в системі джерел національного права.

Окремі аспекти цієї проблеми досліджувалися М. Мендезом, П. Рабіновичем, Н. Раданович, А. Розасом О. Соловйовим, В. Скоморохою, Д. Слосом та ін. Разом з тим варто відзначити, що в цих дослідженнях проаналізовано особливості національної імплементації у державах-членах ЄС або Україні, проте у них не зосереджено уваги на конкретному міжнародному договорі. Таким чином метою цієї статті є ґрунтовне дослідження загальнотеоретичних аспектів національної імплементації Угоди в ЄС та в Україні.

За методологічну основу дослідження обрано класифікацію форм імплементації, що була запропонована у 2001 році у Звіті Комітету юридичних радників щодо публічного права Ради Європи «Надання державами згоди на обов'язковість міжнародних договорів» (далі - «Звіт»). Відповідно до Звіту залежно від дій, які необхідно вчинити для введення міжнародного договору в систему внутрішнього права певної держави, форми імплементації можна поділити на наступні види: 1) автоматична інтеграція, коли норми міжнародних договорів автоматично стають частиною національного права, без прийняття національного акта для забезпечення набуття чинності нормами міжнародних договорів. При цьому варто відзначити, що у національному праві має існувати загальна норма, яка б уможливлювала автоматичну інтеграцію і, як правило, така норма закріплюється на конституційному рівні; 2) матеріальна інкорпорація, коли норми міжнародних договорів вводяться у національне право через національні акти, які їх адаптують до юридичних реалій тієї чи іншої країни; 3) формальна (процедурна) інкорпорація, коли норми міжнародних договорів стають частиною національного права шляхом інкорпорації через прийняття національного акта.

Також у Звіті відзначено труднощі у відокремленні в деяких державах процедурної інкорпорації від автоматичної інтеграції, а в іншій групі держав - процедурної інкорпорації від матеріальної інкорпорації¹. Проаналізувавши національне право держав, які наведені у Звіті як приклади держав, що застосовують процедурну інкорпорацію, можна зробити наступні висновки. Розмежувальною ознакою між процедурною інкорпорацією та автоматичною інтеграцією може слугувати необхідність прийняття імплементаційного акта. Проте у державах з автоматичною інтеграцією ратифікаційний акт може одночасно виступати й імплементаційним актом. Якщо дотримуватися такої логіки, тоді автоматичну інтеграцію не можливо відмежувати від процедурної інкорпорації.

З іншого боку, розмежувальною ознакою між процедурною інкорпорацією та матеріальною інкорпорацією може бути лише зміст імплементаційного акту, зокрема, чи в такому акті надається згода на імплементацію міжнародного договору в цілому, чи національний акт трансформує норми міжнародного договору у норми національного права. Проте спосіб відображення міжнародного договору в імплементаційному акті може залежати від багатьох факторів, а саме від змісту міжнародного договору та його відповідності національному законодавству, процедури внесення змін у національне законодавства. Як видається, зміст такого акта може залежати від особливостей національного права певної держави і тому не може слугувати самостійною розмежувальною ознакою між процедурною інкорпорацією та матеріальною інкорпорацію.

Таким чином, як бачиться, процедурна інкорпорація істотно не відрізняється від матеріальної інкорпорації чи автоматичної інтеграції, а тому, не бачиться як самостійний вид форми національної імплементації.

1. Особливості національної імплементації Угоди в Україні. У відповідності зі статтею 9 Конституції України «чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України»². Аналіз статті 9 Конституції України дозволяє зробити висновок, що Україна застосовує автоматичну інтеграцію як форму національної імплементації, тобто, не є потрібним прийняття додаткових імплементаційних актів.

Важливо зазначити, що не всі міжнародні договори можуть бути автоматично інтегровані, а лише ті, які відповідають наступним ознакам: 1) міжнародні договори набрали чинності згідно з правилами, що визначені у міжнародному праві; 2) згода на обов'язковість таких міжнародних договорів надана Верховною Радою України. Варто зупинитись більш детально на другій ознаці. Згідно з пунктом 32 статті 85 Конституції України передбачено компетенцію Верховної Ради України на надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України. Стаття 11 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 року передбачає, що «згоду держави на обов'язковість для неї договору може бути виражено підписанням договору, обміном документами, затвердженням, приєднанням до нього або будь-яким іншим способом, про який домовились»³. Подібна норма міститься у статті 8 Закону України «Про міжнародні договори України», а саме: «згода України на обов'язковість для неї міжнародного договору може надаватися шляхом підписання, ратифікації, затвердження, прийняття договору, приєднання до договору. Згода України на обов'язковість для неї міжнародного договору може надаватися й іншим шляхом, про який домовилися сторони»⁴. Для того, щоб визначити види міжнародних договорів, згоду на обов'язковість котрих надає Верховна Рада України, видається доцільним провести аналіз Закону України «Про міжнародні договори».

Згідно з п. 9 статті 9 Закону України «Про міжнародні договори» «Верховна Рада України розглядає внесений Президентом України або Кабінетом Міністрів України проект закону про ратифікацію міжнародного договору України і приймає відповідне рішення». Стаття 13 Закону України «Про міжнародні договори» передбачає, що «рішення про приєднання України до міжнародних договорів або про їх прийняття приймаються: а) щодо договорів, які потребують ратифікації, - у формі закону України про приєднання до міжнародного договору або закону України про прийняття міжнародного договору, невід'ємною частиною яких є текст міжнародного договору». На підставі вищенаведених статей можна зробити висновок, що Верховна Рада України може надавати згоду на обов'язковість міжнародного договору у формі ратифікації або приєднання.

Тому як частину внутрішнього законодавства слід розглядати не лише ратифіковані міжнародні договори України, а і ті міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких було надано Верховною Радою України в інший формі»⁵. Відповідно міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких Верховна Рада України не надала, не застосовуються як частина національного законодавства, оскільки на них не поширюються правила ст. 9 Конституції України. Видається слушним погодитись з позицією П. Рабіновича та Н. Раданович, що «ті міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких дала Верховна Рада України у вигляді ратифікації або приєднання, стають джерелами національного права, а ті міжнародні договори, які не проходять процедури одержання такої згоди, відповідно, джерелами національного права не стають»⁶. Також варто погодитись з позицією В. Скоморохи, що «особливістю норм чинних міжнародних договорів, які стали частиною національного законодавства України, виходячи із сенсу частини першої статті 9 Конституції України, є те, що, ставши частиною національного законодавства України, відповідна норма договору не трансформується в нову національну норму України, а реалізується самостійно»⁷.

Щодо статусу Угоди в системі джерел права України, то видається слушним проаналізувати можливі вирішення колізії між нормою Конституції України та нормою міжнародного договору, а також між нормою закону України та нормою міжнародного договору.

Проаналізувавши статтю 9 Конституції України можна припустити, що у випадку колізії з Конституцією перевагу може мати Конституція України. При цьому варто зауважити, що положення міжнародного договору перевіряються на стадії надання Україною згоди на обов'язковість такого міжнародного договору, що сприяє уникненню колізій. Отже, реалізовується презумпція відповідності міжнародного договору Конституції України.

Щодо вирішення колізії між нормою закону України та нормою міжнародного договору, то на конституційному рівні це питання не врегульоване. В той же час Закон України «Про міжнародні договори України» у частині 2 статті 19 передбачає: «Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору»⁸. Таким чином, на законодавчому рівні закріплено примат норми міжнародних договорів над нормою закону України.

Отже, проаналізувавши чинне українське законодавство, можна зробити висновок, що виконання міжнародного договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, передбачає його пріоритет над національним законом та іншими актами законодавства, крім Конституції України. Проте відповідно до ст. 87 Закону України «Про Конституційний Суд України» Суд може розглядати питання щодо конституційності чинного міжнародного договору і у разі дачі висновків про невідповідність міжнародного договору Конституції України Конституційний Суд України у цьому ж провадженні вирішує також питання щодо неконституційності цього договору чи його окремих частин⁹.

Проте не вирішення питання колізії між національним законодавством та нормами міжнародних договорів породжує сумніви в опонентів примату міжнародного права. Так, суддя Конституційного Суду України В. Шаповал, зазначає «Конституція України не встановлює принципу примату міжнародних договорів або міжнародного права загалом. У разі невідповідності, наприклад, між законом України та міжнародним договором, можна говорити лише про їх колізійність»¹⁰. Для обґрунтування пріоритету міжнародних договорів з прав людини М. Козюбра пропонує застосувати підхід, що полягає у з'ясуванні змісту принципу верховенства права¹¹. Як бачиться, закріплення примату міжнародного права над національним законодавством на рівні Конституції створило би правові умови для ширшого застосування міжнародних договорів судами загальної юрисдикції.

В практиці українських судів випадки застосування норм міжнародних договорів є радше поодинокими, ніж систематичними. Як слушно зазначає О.В. Соловйов, проблема загальнотеоретичних аспектів внутрішньодержавного застосування міжнародних договорів у радянській науці не була предметом дослідження з огляду на панівну ідеологію про неможливість прямого застосування норм міжнародних договорів¹².

16 вересня 2014 року Верховна Рада України ратифікувала Угоду¹³. Відповідно до статті 9 Закону України «Про міжнародні договори» Угода належить до міжнародних договорів, які мають бути ратифіковані Верховною Радою України, а, отже, норми Угоди автоматично інтегруються в національне законодавство України. Відповідно законодавство України створює всі правові можливості для прямого застосування норм Угоди судами, органами державної влади та місцевого самоврядування. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 р. № 847-р затверджено План заходів з імплементації Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, на 2014 - 2017 роки (далі - «План»). План містить порядок дій щодо імплементації Угоди. Водночас, у Плані не розкривається поняття «імплементація», проте, проаналізувавши заходи, що заплановані для імплементації Угоди, можна припустити, що під національною імплементацією Угоди Кабінет Міністрів України розуміє увесь комплекс організаційно-правових заходів, необхідних для виконання Угоди. Зокрема, до заходів з імплементації Угоди Кабінет Міністрів України відносить розроблення нового та внесення змін до чинного законодавства, організацію та проведення тренінгів, семінарів, конференцій, засідань за круглим столом, проведення моніторингів, проведення консультацій тощо. Таким чином, правозастосовча практика покаже, чи норми Угоди будуть застосовуватися як норми прямої дії, чи будуть застосовуватися норми національного законодавства, приведеного у відповідність з нормами Угоди. У випадку виникнення колізії між нормами Угоди і законами, норми Угоди переважатимуть, що повністю відповідає чинним вимогам національного правопорядку.

2. Особливості національної імплементації Угоди в ЄС. Значна частина європейських держав є членами Європейського Союзу («ЄС»), який за своєю сутністю є міждержавним утворенням. Для держави- члена ЄС постає питання про імплементацію як міжнародних договорів та актів в рамках ЄС (назвемо це умовно «перший рівень імплементації»), так і міжнародних договорів між ЄС (і/або державами-членами ЄС) та третіми державами, що не є членами ЄС. (назвемо це умовно «другий рівень імплементації»). З підписанням та ратифікацією Лісабонського договору ЄC стає суб'єктом права та має право укладати міжнародні договори від імені усіх держав-членів ЄС¹⁴. Відповідно до Лісабонського договору держави-члени ЄС делегують частину своїх повноважень органам ЄС, а частину залишають собі. У сфері укладення міжнародних договорів, це виглядає наступним чином: частина міжнародних договорів укладається лише ЄС, а частина - ЄС спільно з державами-членами ЄС, тобто, кожна держава-член ЄС має дати свою згоду на укладення такого міжнародного договору. Окрім цього, існують деякі міжнародні договори можуть укладатися одним або кількома державами-членами ЄС самостійно, без участі ЄС¹⁵.

Угода належить до другої групи договорів, тобто, кожна держава- член ЄС повинна ратифікувати Угоду. До першої і другої груп договорів застосовуються наступні принципи: верховенство, пряма дія та пряме застосування¹⁶. Питання, чи такі міжнародні договори можуть бути джерелом права у державах-членах ЄС, не було врегульовано на договірному рівні. Проте Суд ЄС у справі № 181/73 «Р.В.Хегеман проти Бельгії» («R.V. Haegeman vs. Belgian State») встановив, що міжнародні норми у сферах, де ЄС здійснює свої повноваження, автоматично стають частиною правопорядку ЄС¹⁷. Як слушно зауважує проф. Мендез, такі міжнародні договори є обов'язковими для всіх органів, в т.ч. судів, держав-членів ЄС¹⁸. Таким чином, згідно з практикою суду ЄС, застосовується автоматична інтеграція до тих міжнародних договорів, стороною яких виступає ЄС, що діє в межах своїх повноважень.

Практика суду ЄС щодо статусу міжнародних договорів має юридичні наслідки для національних правових систем, а саме може впливати на форму національної імплементації держав-членів ЄС. Зокрема, держави-члени ЄС імплементують норми міжнародних договорів безпосередньо як суб'єкти міжнародного права. Окрім цього, міжнародні договори, що укладені від імені ЄС, є частиною правопорядку ЄС і є обов'язковими для держав-членів ЄС як частина права ЄС. Тому держави-члени ЄС імплементують і ці норми міжнародних договорів. Таким чином, чим більше повноважень держави-члени ЄС передають до сфери компетенції ЄС, тим більше норм міжнародних договорів держави-члени ЄС імплементують як частину права ЄС¹⁹.

Як наслідок, для деяких держав-членів ЄС такий підхід може призвести до зміни форми національної імплементації. Наприклад, Великобританія, за загальним правилом, використовує матеріальну інкорпорацію, як форму національної імплементації, проте щодо права ЄС (яке включає і міжнародні договори) має застосовуватися автоматична інтеграція.

Стосовно статусу міжнародних договорів з третіми державами, що не є членами ЄС, то варто зазначити наступне. Міжнародні договори з третіми державами, що не є членами ЄС, повинні відповідати угодам про утворення ЄС. Проте міжнародні договори з третіми державами, що не є членами ЄС, мають вищу силу, ніж акти органів ЄС.

Оскільки ЄС застосовує автоматичну інтеграцію до міжнародних договорів з третіми державами, то Угода після ратифікації та набрання чинності буде обов'язковою для всіх судів та державних органів держав-членів ЄС. Більше того, до Угоди застосовуватимуться наступні принципи: верховенство, пряма дія та пряме застосування. Відповідно, у випадку колізії з національним законодавством держави-члена ЄС, переважатимуть норми Угоди. При цьому, варто відзначити, що проблемною може бути ситуація, коли виникатиме колізія між нормами Конституції держави-члена ЄС та нормами Угоди. В такому випадку мали би переважати норми міжнародного договору, оскільки міжнародний договір стає частиною права ЄС.

Порівнюючи форми національної імплементації у ЄС та в Україні, можна відзначити наступне. І ЄС, і Україна використовують автоматичну інтеграцію як форму імплементації, тобто не потрібне прийняття додаткових імплементаційних актів для набрання чинності Угодою. Стосовно статусу Угоди в системі джерел права України, то ратифікувавши Угоду, держава реалізовує презумпцію відповідності норм міжнародних договорів Конституції України. Згідно з правом ЄС норми установчих договорів ЄС матимуть перевагу над нормами Угоди. І ЄС, і Україна дозволяють пряму дію міжнародних договорів, а, отже, зацікавлені фізичні та юридичні особи мають можливість використовувати норми Угоди для захисту своїх прав та інтересів у судовому порядку.

асоціація національний право імплементація

Литература

Council of Europe, Treaty Making - Expression of Consent by States to Be Bound by a Treaty, Netherlands: Kuwer Law International, 2001. - 349р., р. 89-90.

Конституція України // Відомості Верховної Ради України. - 1996. -№ 30. - Ст. 141.

Віденська конвенція про право міжнародних договорів [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/995_118.

Про міжнародні договори: Закон України // ВВР України. - 2004. - № 50. - Ст. 540.

Конституція України: Науково-практичний коментар / редкол. В.Я. Тацій, В.М. Литвин, О.В. Петришин, Ю.Г. Барабаш та ін. [-е вид. перероб. і доп.]. - Х.: Право, 2011. - С. 70.

Рабінович П.М. Європейська конвенція з прав людини: проблеми національної імплементації / П.М. Рабінович, Н.М. Раданович. - Львів: Астрон, 2002. - С.56.

Скомороха В. Окремі питання імплементації норм міжнародного права і конституційна юрисдикція України / В. Скомороха // Український часопис міжнародного права. - 2002. - № 1. - С. 7.

Про міжнародні договори: Закон України // ВВР України. - 2004. - № 50. - Ст.540.

Про Конституційний Суд України: Закон України // ВВР України. - 1996. - № 49. - Ст. 272.

Окрема думка В. Шаповала стосовно Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 2004 р. по справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення абзацу 2 частини 1 статті 39 Закону України «Про вищу освіту» (справа про граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу). В кн.: Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 2004 / відповід. редакт. канд. юрид. наук П.Б. Євграфов. - К.: Юрінком Інтер, 2005. - С. 225-230.

Козюбра М.І. Принцип верховенства права і конституційна юрисдикція / М.І. Козюбра // Вісник Конституційного Суду України. - 2000. - № 4. - С. 24.

Соловйов О. Внутрішньодержавне застосування норм міжнародних договорів про права людини як проблема загальної теорії держави і права / О. Соловйов // Часопис Київського університету права. - 2010. - №1. - С. 314.

Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: Закон України від 16 вересня 2014 року № 1678-VII [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/1678-18 /.

Lisbon Treaty // Official Journal of the European Union. - 2007. - Vol.50, December 17. - С. 306.

osas A. The Status in EU Law of International Agreements Concluded by EU Member States [Електронний ресурс] / A. Rosas // Fordham International Law Journal. - 2011. - Vol. 34, Issue 5. - Режим доступу: http://ir.lawnet.fordham.edu/cgi/viewcon- tent.cgi?article=2305&context=ilj

Там само.

R.V Haegeman vs. Belgian State Case 181/73 [Електронний ресурс] / R.V. Haegeman vs. - Режим доступу: http://eur- lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:61973CJ0181 &from=EN

Mendez М. The Legal Effect of Community Agreements: Maximalist Treaty Enforcement and Judicial Avoidance Techniques / M. Mendez // The European Journal of International Law Vol. - 2010. - 21 no. - P.88.

Mendez М. The Legal Effects of EU Agreements. Maximalist Treaty Enforcement andJudicial Avoidance Techniques / Mendez М. - United Kingdom: Oxford University Press, 2013. - P. 365.

Размещено на Allbest.ru