Види і форми міжнародно-правової відповідальності міжнародних організацій

Сергій Коваленко,

головний юрисконсульт

Вибір, а також застосування конкретних видів і форм міжнародної відповідальності є важливим аспектом у процесі реалізації відповідальності міжнародної організації відповідно до норм та принципів міжнародного права. Не дивлячись на те, що на сьогодні норми Статей про відповідальність міжнародних організацій (затверджено 09.12.2011 р. резолюцією ГА ООН A/RES/66/100) (надалі - СПВМО) не мають загальнообов'язкового характеру, окрім тих їх положень, які є нормами міжнародного звичаєвого права (наприклад, ч. 1 ст. 6 СПВМО) та, в цілому, вони є частиною м'якого міжнародного права, ми звертаємо увагу на їх найбільш широке та систематизоване відображення видів і форм відповідальності міжнародних організацій. Разом з цим, принцип міжнародного права щодо повного відшкодування міжнародною організацією збитків (ст. 34 СПВМО) не повністю узгоджено з конкретними умовами застосування видів і форм відповідальності та іншими положеннями СПВМО.

В теорії міжнародного права питання видів і форм відповідальності міжнародних організацій досліджувалося американськими (К. Беркер [ 1, с. 599 - 612]), європейськими (М. Хірш [2, с. 187, 188], І. Лаутернахт, П. Невілл, Б. Стерн, С. Грей, І. Вілер, А. Панаукс [3, с. 613 - 622, с. 563 - 572, с. 589 - 598, с. 623 - 638], Д. М. Хенкаертс, Л. Досвальд- Бек [4, с. 537 - 550, с. 3530 - 3610]), російськими (К. О. Шибаєва [5, с. 64], Ю. М. Колосов [6, c. 292 - 293], М. В. Крівєнкова [7, с. 1 - 13]), вітчизняними (А. І. Дмитрієв [8, с. 291 - 296], І. І. Лукашук [9, с. 322 - 324, с. 212 - 213], Я. М. Жукорська [10, с. 358]) та іншими (Е. Сузукі, с. Нанвані [11, с. 180, 204]) науковцями. Але дане питання залишається актуальним і надалі, а тому заслуговує на окреме ґрунтовне дослідження.

З огляду на зазначене вище, метою цієї статті є дослідження та аналіз взаємозв'язку між видами і формами відповідальності у поєднанні із іншими міжнародними засобами забезпечення відповідальності міжнародних організацій на підставі норм міжнародного права та міжнародної практики з наданням відповідних рекомендацій.

Міжнародно-протиправне діяння/бездіяльність міжнародної організації породжує її міжнародну відповідальність, яка в свою чергу проявляється у правових наслідках (ст. 28 СПВМО). Такі наслідки включають в себе обов'язок виконати порушений обов'язок (ст. 29 СПВМО), припинення міжнародно-протиправного діяння, якщо воно триває, і надати запевнення та гарантії щодо його не повторення, якщо цього вимагають обставини (ст. 30 СПВМО), повне відшкодування завданої шкоди (ст. 31 СПВМО), яке має бути пропорційним завданим збиткам. При цьому, серед усіх вказаних вище наслідків міжнародно-протиправного діяння - обов'язковість відшкодування збитків [12, с. 46] є одним із головних принципів права міжнародної відповідальності, в цілому.

Відшкодування шкоди згідно з правом міжнародної відповідальності можливе у двох основних видах: моральний і матеріальний (ст. 31 СПВМО), кожен з яких поділяється на відповідні форми. Так, реституція та компенсація відносяться до матеріального (ст. 35, 36 СПВМО), а сатисфакція до морального виду міжнародної відповідальності міжнародних організацій (ст. 37 СПВМО). Необхідно зазначити, що в доктрині міжнародного права, нормах та практиці міжнародного права представлено ряд інших видів і форм міжнародно-правової відповідальності, однак усі вони є похідними від закріплених у СПВМО. Тому, ми в рамках цієї наукової статті зупинимось лише на тих видах та формах міжнародної відповідальності міжнародних організацій, що регламентовані СПВМО.

Так, організація із заборони хімічної зброї у своєму коментарі за 2008 р. щодо відшкодування шкоди зазначила, що проект СПВМО встановлює ієрархію форм відповідальності міжнародних організацій у міжнародному праві [13, с. 6 - 7]. З огляду на те, що реституція з усіх форм відповідальності закріплена в СПВМО першою, то й досліджуватимемо ми її першою. Ця форма відповідальності передбачає обов'язок відповідальної міжнародної організації відновити положення, що мало місце до вчинення нею міжнародно-протиправного діяння.

Комісія міжнародного права (надалі - КМП) ООН в коментарях до ст. 35 СПВМО не зазначає про випадки реституції з боку міжнародної організації, обмежившись лише посиланням на коментарі до ст. 35 Статей про відповідальність держав за міжнародно-протиправні діяння (затверджено 12.12.2001 р. резолюцією ГА ООН A/RES/56/83) (надалі - СПВДЗМПД). Потрібно також зазначити, що практику відносно реституції з боку міжнародних організацій знайти вкрай складно. Тому, спершу приведемо у якості прикладу додаток до резолюції ГА ООН A/RES/60/147 від 21.03.2006 р., якою було затверджено “Основні принципи та правила про право постраждалих на відшкодування в результаті грубого порушення міжнародного права прав людини і серйозних порушень міжнародного гуманітарного права”, де в правилі 19 закріплено поняття “реституція”, яке з-поміж різних складових елементів закріплює відновлення прав людини [14, с. 7]. Одним роком раніше в резолюції ГА ООН A/RES/59/137 від 17.02.2005 р. зазначалося про відновлення честі осіб, які вижили після геноциду в Руанді 1994 р., що має допомогти таким особам примиритись та оговтатись, а також на адресу Генерального секретаря ООН висувалось прохання про заохочення відповідних установ, фондів і програм системи ООН з метою продовження роботи над боротьбою з бідністю, хворобами і стражданнями та у сприянні розвитку в Руанді [15, с. 1 - 2].

В н. 5) коментарю КМП ООН до ст. 35 СПВДЗМПД зафіксовано, що реституція, в розумінні ст. 35, є широким поняттям і може включати в себе будь-яку дію по відновленню ситуації в результаті міжнародно-протиправного акту [16, с. 97 - 98]. В мандатах міжнародних організацій на миротворчі операції (особливо під егідою ООН) практикується регламентація питань реституції. Проте, це стосується не усіх випадків. Прикладом цього є Перехідна адміністрація ООН в Камбоджі, Допоміжна місія ООН в Афганістані [І7, с. 17]. З цього приводу важливим є прийняття 11.08.2005 р. підкомісією Комісії з прав людини ООН резолюції № 2005/21 з питань захисту і забезпечення прав людини, якою було затверджено “Принципи щодо реституції біженцям і переміщеним особам житла і майна” (н. 22.4 принципу 22 закріплює реституцію житла, землі та майна, зокрема, за допомогою створення відповідних національних процедур, інституцій, механізмів та нормативно-правової бази) [18, с. 15].

Шкода завдана міжнародною організацією в тій мірі, в якій вона не покрита реституцією, може бути покрита компенсацією (ч. 1 ст. 36 СПВМО). На прикладі відповідальності держав видно, що судові органи ухвалюють рішення про компенсацію, як правило після факту встановлення неможливості реституції [19, с. 621 - 625, 651 - 742, с. 7, с. 918]. У цьому випадку компенсація може бути допоміжною формою відповідальності (н. 7) коментарю КМП ООН до ст. 35 СПВДЗМПД).

Виходячи з н. 1) коментарю КМП ООН до ст. 36 СПВМО, міжнародні організації серед усіх трьох форм відповідальності найчастіше використовують компенсацію (лист Генерального секретаря ООН до постійного представника СРСР від 06.08.1965 р. [20, с. 41]). В міжнародній практиці має місце здійснення міжнародною організацією “добровільної” компенсації (ВООЗ через відсутність договірного обов'язку здійснило таку компенсацію за завдану шкоду здоров'ю або за смерть в результаті координованої волонтерів у вакцинації проти поліумеліту) [21, с. 7].

До компенсації з метою покриття всіх спричинених збитків, а не їх перевищення (випливає з ч. 3) коментарю КМП ООН до ст. 35 СПВДЗМПД), може застосовуватись упущена вигода. При цьому, пропорційність відшкодування шкоди має враховувати наступні положення СПВМО: ч. 2 ст. 36, яка закріплює право постраждалого суб'єкта на упущену вигоду в межах доказів, ст. 38 передбачає виплату відсотків, с т . 3 9 - обтяження збитків, яке може виникнути через поведінку потерпілої сторони.

Керуючись міжнародною практикою упущеної вигоди по відношенню до держав (наприклад справа Шифілд, Гватемала проти США 1930 р. [22, с. 1079 - 1102], доповідь Компенсаційної комісії ООН 1998 р. [23, с. 37]), ми можемо зробити загальний висновок, що доведення існування упущеної вигоди в результаті нанесених збитків не має зводитись до абстрактних аргументів та гіпотез, а має доводитись доказами.

Звертаємо увагу, що, ні в СПВМО, ні в СПВДЗМПД чітко не зазначено, що мається на увазі під доказами. Так, в ч. 31) коментарю до ст. 36 СПВДЗМПД зазначено про упущену вигоду в договорах, а в ч. 32 коментарів до ст. 36 СПВДЗМПД йдеться про бухгалтерські дані. Тому, доцільно звернутись до існуючої міжнародно-правової практики формування таких доказів в рамках ряду претензійних комісій, покликаних вирішувати майнові питання постраждалих осіб в результаті збройних конфліктів, війн (Комісія по майнових питаннях переміщених осіб і біженців, що створена 14.12.1995 р., згідно додатку VII до спільної рамкової угоди про мир у Боснії і Герцеговині; Директорат з нерухомого і рухомого майна в Косово та Комісія з вирішення спорів по нерухомому і рухомому майну в Косово, створена актом Тимчасової адміністрації ООН в Косово № 1999/23 від 15.11.1999 р.; Комісія по майновим претензіям в Іраку, створена актом Тимчасової ради управління Іраком № 8 від 14.01.2004 р; Компенсаційна комісія ООН, створена резолюцією РБ ООН № 692 від 20.05.1991 р.) та компенсаційних національних утворень, створених в результаті шкоди завданою Другою Світовою Війною (на підставі двосторонньої угоди між США та Німеччиною від 17.07.2000 р., було створено фонд “Пам'яті, відповідальності, майбутнього” та Комісію по розгляду майнових спорів, згодом стала Німецьким урядовим агентством, яке припинило діяльність у 2006 р., Трибунал з розгляду претензій по неактивних рахунках з 09.05.1945 р. в Цюріху створено на основі Меморандуму про взаєморозуміння від 02.05.1996 р. між Всесвітньою єврейською організацією з реституції і Світовим єврейський конгресом з одного боку, та Швейцарською асоціацією банкірів - з іншого). В рамках Компенсаційної комісії ООН доказами упущеної вигоди при сплаті рентної плати називались звіти, що пройшли аудиторську перевірку, контракти, квитанції, сертифікати від орендаря, рахунки за комунальні послуги, письмові показання свідків, документи, що підтверджують орендну плату (банківські виписки, чеки) та документи, що ідентифікують особу орендаря (копії посвідчувальних документів, листи підписані орендарем). Крім цього, для уникнення переоцінки такої упущеної вигоди при недостатності доказів, використовувались оціночні методології, фактори оцінки різних рівнів ризиків [24, с. 195].

Оцінка пошкодженого чи зруйнованого майна з метою подальшої компенсації має велике значення, особливо у випадках, коли з моменту нанесення такому майну збитків минуло багато часу. Корисним у цьому випадку може бути досвід Комісії по розгляду майнових спорів для компенсації за майно часів Другої світової війни в рамках двосторонньої угоди із США та німецького закону про фонд, що зводився до використання класифікацій майна для цілей оподаткування (з періоду коли було завдано шкоду) з використанням поправочних коефіцієнтів для відображення поточної вартості [25, с. 197]. При цьому, Комісією враховувались багато інших факторів, таких як: кінцевий час, до якого майно було у власності потерпілого суб'єкта, місцевість, на якій знаходився об'єкт, специфіка компенсації нерухомого майна. Отже, для розрахунку компенсації за нерухомість (яка не була зруйнована) враховувався лише фактор неможливості використання такого майна за увесь період [26, с. 199 - 200]. Вказані приклади мають важливе значення для розвитку інституту упущеної вигоди, однак ми пропонуємо внести до ч. 2 ст. 36 СПВМО зміни, виклавши її у такій редакції: “Компенсація охоплює будь-який виражений у фінансовій формі збиток, включно із письмово підтвердженою упущеною вигодою”.

Міжнародна організація не у всіх випадках може компенсувати шкоду шляхом застосування матеріальних форм відповідальності, тому така міжнародна організація зобов'язана принести сатисфакцію (вибачення, вираження співчуття, визнання відповідальності, тощо) за спричинену своїм міжнародно-протиправним діянням шкоду, настільки, наскільки вона не може бути відшкодована реституцією та компенсацією (ч. 1 ст. 37 СПВМО). М.В. Крівєнкова вважає, що будь-яке правопорушення автоматично наносить шкоду честі, гідності, репутації потерпілої сторони, тому міжнародній організації не буде вкрай обтяжливим, поряд із наданням компенсації ще й вибачитись за нанесену шкоду [27, с. 2 - 3]. З думкою вказаного автора можна погодитись, однак, з нашої точки зору, є такі випадки, коли матеріальні форми відповідальності дійсно не можуть покрити усіх завданих втрат, наприклад людських у миротворчих операціях. Тому, у таких випадках, крім реалізації матеріальної відповідальності, сатисфакція дійсно мусить мати місце. відшкодування компенсація майно міжнародний

На практиці не можна виключати випадків, коли міжнародна організація може не визнати відповідальність і відмовитись її нести. У такому разі, члени міжнародної організації можуть надати їй допомогу (ст. 40 СПВМО), але не в силу членства [28, с. 3]. Г.Г. Шермерс відстоює позицію про відсутність практики, яка чітко зобов'язує членів міжнародних організацій до зазначених дій [29, с. 3]. В окремій думці судді МС ООН Д. Фітцморіса до консультативного висновку МС ООН по справі певних витрат ООН 1962 р. зазначено, що навіть без звернення до правил міжнародної організації за відсутності у останньої можливості виконати свій обов'язок, породжує у її членів колективний обов'язок щодо фінансування організації [30, с. 208]. Такі дії членів міжнародної організації, з одного боку, не породжують для них обов'язків перед потерпілою стороною (ч. 2) коментарю КМП ООН до ст. 40 СПВМО), а з іншого, знімають питання про самостійну відповідальність міжнародних організацій.

З огляду на різні теоретичні погляди, наявну практику та присутнє в ст. 40 СПВМО формулювання, доцільно внести зміни до останньої статті. Отже, в положеннях цієї статті доречно відобразити застереження, що для цілей виконання відповідальною міжнародною організацією її обов'язків по несенню міжнародної відповідальності в результаті міжнародно-протиправної діяльності її органів та агентів, члени останньої надають їй фінансові кошти або інші матеріальні блага в рахунок своїх наступних внесків.

Гарантією забезпечення відшкодування, якщо інші заходи виявились неефективними (п. с) ч. 1 ст. 52 СПВМО) та в умовах крайньої необхідності (ч. 2 ст. 55 СПВМО) відповідальну міжнародну організацію може бути попереджено про застосування контрзаходів (ч.1 ст. 55 СПВМО).

Так, Т.Н. Нєшатаєва, приводячи практику МОП в сфері контролю за дотриманням прийнятих конвенцій та рекомендацій за сімома категоріями (через надання доповідей про застосування ратифікованих і не ратифікованих конвенцій цієї організації, а також рекомендацій), підкреслює, що санкції доречно застосовувати після того, як контрольні заходи виявилися неефективними [31, с. 43 - 45]. З огляду на те, що КМП ООН не визначає чітко усі засоби захисту, зазначений вище в МОП механізм контролю також може бути попередньою ланкою перед застосуванням контрзаходів.

В цілому, згідно СПВМО контрзаходи мають обмежуватись лише спонуканням відповідальної міжнародної організації до виконання відповідних обов'язків, бути пропорційними спричиненій шкоді (ст. 51, 54 СПВМО) та не виходити за рамки, які окреслені в ст. 53 СПВМО (дотримання імперативних норм міжнародного права, процедури врегулювання спорів, наявною між відповідальною та потерпілою сторонами та недоторканності агентів, органів, архівів та документів міжнародної організації).

Контрзаходи мають за будь-яких обставин припинятись: 1) якщо міжнародно-протиправне діяння припинене (п. а) ч. 3 ст. 55 СПВМО); 2) спір, знаходиться на розгляді у компетентної інстанції по вирішенню спорів (п. а) та b) ч. 3 ст. 55 СПВМО); 3) коли відповідальна міжнародна організація виконає свої обов'язки (ст. 56 СПВМО). Так як з другою та третьою обставинами в цілому все зрозуміло, то з приводу першої обставини відмітимо, що припинення міжнародно-протиправного діяння недостатньо для виконання порушеного обов'язку та відшкодування збитків. Тому, на нашу думку, доцільно вилучити п. а) із ч. 3 ст. 55 СПВМО. При цьому слід мати на увазі, що ч. 3 ст. 55 СПВМО не застосовується, якщо відповідальна міжнародна організація добросовісно не використовує процедуру врегулювання спорів (ч. 4 ст. 55 СПВМО).

Отже, для повного відшкодування міжнародною організацією шкоди, завданої в результаті її міжнародно-протиправної діяльності, може бути застосовано не лише форми відповідальності, а й інші правомірні заходи, передбачені міжнародним правом (упущена вигода, відсотки). Застосування відповідної форми відповідальності у поєднанні з вказаними заходами має обмежуватись обсягом нанесеної шкоди та наявними у потерпілої сторони доказами (особливо письмовими). При цьому, за умов неможливості з боку міжнародної організації покрити спричинені нею збитки, її члени повинні надати їй необхідну допомогу, а за умов небажання такої організації відшкодовувати шкоду до останньої, потерпілою стороною можуть застосовуватись контрзаходи до повного відшкодування усіх збитків.

Список використаних джерел