Інститути ЄС з протидії нелегальній міграції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститути ЄС з протидії нелегальній міграції

О.О. Труш,

к. держ. упр., проф., професор кафедри права та європейської інтеграції ХарРІ НАДУ;

В. В. Гузь,

аспірант кафедри права та європейської інтеграції ХарРІ НАДУ, м. Харків

Розглянуто питання побудови та функціонування інститутів з протидії нелегальній міграції в Європейському Союзі, запропоновано напрями удосконалення співробітництва України з зазначеними структурами ЄС.

Ключові слова: Європейський Союз, інститути ЄС, нелегальна міграція.

нелегальний міграція правовий правопорушення

Постановка проблеми. Сьогодні міграція - невід'ємна частина життя сучасного суспільства, яка, з одного боку, сприяє розвитку міжнародних економічних відносин, а з іншого - зумовлює велику кількість проблем, як державам донорам, так і державам-реципієнтам. Із середини XX ст. однією з характерних тенденцій розвитку світових міграційних процесів є постійне зростання масштабів нелегальної міграції. В останні часи ця проблема гостро торкнулась Європейського Союзу. При цьому, попри численні заходи, спрямовані на запобігання й протидію нелегальній міграції, які здійснюють органи державного управління різних країн і наддержавні інститути, її масштаби в минулі роки не тільки не зменшилися, але, навпаки, значно зросли.

У даний час нелегальна міграція стала стійким і масштабним явищем, що впливає на соціально-економічні та політичні процеси у багатьох країнах сучасного світу. Розширення масштабів нелегальної складової міграційних процесів вносить серйозний дисбаланс в забезпечення національної безпеки держав. Усе це визначає зростаючий інтерес до проблем нелегальної міграції з боку держав, міждержавних об'єднань, державних діячів і науковців, стимулює подальше посилення заходів у сфері протидії нелегальній міграції.

Суттєві зміни в міграційних процесах, що відбуваються в України після набуття нею незалежності й обрання проєвропейського вектору розвитку, яка завдяки своєму геополітичному положенню перебуває в епіцентрі міграційних потоків з малорозвинених країн євразійського й африканського континентів до Західної Європи, потребують запровадження сучасних науково обґрунтованих підходів до організаційно-правового регулювання протидії нелегальній міграції.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Висвітленню питань міграції, зокрема нелегальної міграції та діяльності міграційних служб зарубіжних країн присвятили свої роботи відомі вітчизняні та зарубіжні вчені, серед яких: В. Авер'янов, М. Ануфрієв, І. Арістова, Г. Атаманчук, Ф. Афанасьєв, О. Бандурка, Д. Бахрах, А. Берлач, В. Білоус, А.А.Грідчіна, В. Грохольський, В. Заросило, Р. Калюжний, С. Ківалов, Л. Коваль, В. Курило, К. Левченко, В. Лянной, О. Маліновська, В. Масюк, Н. Нижник, М. Оврамець, В. Олефір, О. Остапенко, Г. Пономаренко, В. Попович, Л. Савченко, Н. Тиндик, М. Тищенко, В. Шамраєва та ін.

Але недостатня вивченість питань державного управління протидією нелегальній міграції, місця інститутів і їхньої взаємодії по протидії нелегальної міграції на міжнародному рівні, відсутність узагальненого практичного досвіду вирішення міграційних проблем істотно знижують ефективність проведення державної політики в цій сфері.

У рамках побудови простору свободи, безпеки та юстиції Європейським Союзом накопичено значний досвід нормативно-організаційного забезпечення діяльності системи інститутів щодо протидії нелегальної міграції, що становить беззаперечний теоретичний і практичний інтерес для українських правоохоронних органів, які здійснюють комплекс заходів, спрямованих на регулювання міграційних процесів.

Метою статті є аналіз досвіду системи інститутів протидії нелегальній міграції в Європейському Союзі (ЄС), вдосконалення на цій основі організаційно-правових механізмів протидії нелегальній міграції, а також організаційних основ міждержавного співробітництва правоохоронних органів у запобіганні та припиненні правопорушень і злочинів в сфері міграції.

Виклад основного матеріалу. Розвиток міждержавної взаємодії в рамках Європейських спільнот призвів до поглиблення економічних відносин і надав змогу підписати 14 червня 1985 р. між Бельгією, Францією, Німеччиною, Люксембургом і Нідерландами угоду «Про скасування паспортного митного контролю між країнами Європейського Союзу» (Шенгенський договір), за якою держави погодилися поступово скасовувати контроль на спільних кордонах і запроваджувати свободу пересування для всіх громадян країн ЄС, які підписали цю угоду, інших держав-членів та громадян третіх країн.

Ті ж п'ять країн 19 червня 1990 р. підписали Шенгенську конвенцію, в якій викладено заходи та гарантії щодо запровадження свободи пересування.

Шенгенська угода набула чинності 26 березня 1995 р., коли в перших семи країнах ЄС було скасовано візовий контроль та відкриті внутрішні кордони між Бельгіяєю, Нідерландами, Люксембургом, Францією, Німеччиною, Португалією та Іспанією.

Новий етап у формуванні міграційної політики ЄС розпочався з підписанням 1997 р. Амстердамського договору, яким було внесено зміни у Договір про ЄС, що дозволили керівним органам ЄС ухвалювати обов'язкове для всіх країн міграційне законодавство.

15 березня 2006 р. прийнятий Шенгенський кодекс про кордони змінив Шенгенську конвенцію, за якою більш двох десятків країн домовилися, що будуть поступово скасовувати контроль на спільних кордонах та забезпечувати свободу пересування. Сьогодні угоду підписано 30 державами і фактично вона діє (з відміною прикордонного контролю) у 26 державах [1].

Відкриття внутрішніх кордонів між державами вимагало одночасного захисту зовнішніх кордонів держав Шенгенської угоди від порушень на кордонах, зокрема протидії нелегальній міграції, і відповідно створення інститутів відповідальних за цю сферу діяльності.

З цією метою згідно з Регламентом Ради ЄС від 26 жовтня 2004 р. № 2007/2004 зі змінами, внесеними Регламентом Ради ЄС від 25 жовтня 2011 р. № 1168/2011, у 2005 р. у Варшаві (Польща) почало працювати Європейське агентство з управління оперативним співробітництвом на зовнішніх кордонах держав-членів Європейського Союзу (European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union - Frontex) та підпорядковані йому загони швидкого прикордонного реагування (Rapid Border Intervention Teams) [2].

Frontex є спеціалізованою та незалежною установою, якій доручено координувати операційну співпрацю між державами-членами у галузі забезпечення безпеки кордонів. Frontex доповнює національні системи управління кордонами держав-членів [3].

Завдання Frontex, згідно з Установчим регламентом (ЄС ) № 2007/2004, полягають у такому:

Спільна діяльність - Frontex планує, координує, реалізує і оцінює спільні операції, що проводяться з різними державами-членами, їх персоналом та обладнанням на зовнішніх кордонах (морських, наземних і повітряних).

Навчання - Frontex відповідає за розробку загальних стандартів навчання і спеціальних інструментів. Вони включають в себе єдину основну навчальну програму, яка забезпечує початковий рівень підготовки обґрунтування для прикордонників по всій території Союзу, і середнього та високого рівня підготовки для більш старших офіцерів.

Аналіз ризику - Frontex аналізує інформацію про поточну ситуацію на зовнішніх кордонах. Ці дані збираються з пунктів перетину кордону та інших оперативних джерел інформації, а також з інформаційних джерел держав- членів, включаючи засоби масової інформації та наукові дослідження.

Дослідження - Frontex служить платформою об'єднання європейського прикордонного контролю персоналу і наукових досліджень, промисловості щоб подолати розрив між технічним прогресом і потребами органів прикордонного контролю.

Забезпечення швидкого реагування -- Frontex створив об'єднаний ресурс у вигляді Європейської Прикордонної команди (ЄПК) й значну базу даних доступного обладнання, яка об'єднує фахівців людських і технічних ресурсів на всій території ЄС. Ці команди знаходяться в повній готовності в разі кризової ситуації на зовнішніх кордонах.

Допомога державам-членам у спільних операціях - коли держави-члени приймають рішення повернути іноземних громадян, які незаконно перебувають на чужій території та не змогли піти добровільно, Frontex допомагає їм координуючи свої зусилля для забезпечення максимальної ефективності та рентабельності, а також забезпечення, що повага основних прав і людської гідності репатріантів підтримується на кожному етапі.

Інформаційні системи і середовища обміну інформацією - інформація про нові ризики і поточне положення справ на зовнішніх кордонах основі аналізу ризиків і так званої «ситуаційної обізнаності» для органів прикордонного контролю в ЄС. Frontex розвиває функціонування інформаційних систем, що дозволяють обмін такою інформацією, в тому числі інформаційних і координаційних мереж, створених за рішеннями Європейської системи спостереження за кордоном [4].

В Установчому регламенті підкреслюється, що відповідальність за контроль на зовнішніх кордонах несуть держави-члени, Frontex, у свою чергу, лише полегшує застосування спільних заходів з охорони кордонів.

У роботі Агентства беруть участь країни Шенгенської групи, кожна з них має представника у правлінні, яке очолюється виконавчим директором. Крім того, Агенція має 272 прикомандированих національних експертів, тимчасових та допоміжних працівників Frontex.

Керівним органом Frontex є Рада правління, до складу якої входять по одному представнику прикордонної служби держави - члена ЄС (керівник органу прикордонної охорони), а також 2 представники Єврокомісії.

Frontex фінансується Комісією та державами ЄС. Про значення, яке ЄС надає своєму Агентству, свідчать показники щорічного збільшення його фінансування з бюджету ЄС: 6,9 млн євро у 2005 р., 19 млн - у 2006 р., 70 млн - у 2008, 86 млн - у 2011 р., 94 млн - у 2013 р., а на 2016 р., у зв'язку з міграційною кризою, бюджет було збільшено втричі - до 220 млн євро [4-5].

Більше половини загального бюджету витрачається на операції на морських кордонах. У середньостроковій перспективі Європейська комісія планує організувати роботу Європейської системи морського патрулювання (Евросур), яка має за мету протидію незаконній міграції на морі.

Розвиток Frontex у найближчих роках пов'язують з початком міграційної кризи у ЄС. Frontex переходить від «спокійного» до динамічного планування, у зв'язку з чим планується реорганізація Агенції та отримання нею нових функцій.

Окрім Frontex, з метою підвищення ефективності роботи національних служб і їх співробітництва у запобіганні та боротьбі з проявами міжнародної організованої злочинності, зокрема протидії нелегальній міграції, в ЄС було створено спеціальне агентство Європейської поліції - Європол (Europol), повноцінна робота якого почалась 1 липня 1999 р. [6].

Досягнення поставлених цілей передбачає рішення наступних завдань:

полегшення інформаційного обміну між національними службами,

збір, обробка і аналіз інформації,

негайне інформування національних служб,

інформаційна підтримка розслідувань, що проводяться країнами- учасниками,

підтримка необхідної інформаційної інфраструктури, баз даних.

Європол підтримує цілодобово постійний зв'язок з Національними підрозділами Європолу, що знаходяться у 28 країнах-членах ЄС.

З метою вдосконалення міжнародної співпраці з боротьби зі злочинністю Європолом підписано Угоди про оперативне співробітництво з 10 країнами та стратегічне співробітництво з 8 країнами, що не входять до Європейського Союзу. 14 грудня 2016 р. у штаб-квартирі Європолу (м. Гаага, Королівство Нідерланди) підписано Угоду про оперативне та стратегічне співробітництво України з Європейським поліцейським офісом (Європолом).

Крім того, підписано угоди про оперативне співробітництво з міжнародними організаціями: Міжнародною організацією кримінальної поліції - Інтерпол; Європейським бюро судової співпраці - Євроюст, а також угоди про стратегічне співробітництво з міжнародними організаціями: Всесвітнєю Митною Організацією - WCO; Управлінням ООН з наркотиків і злочинності - UNODC; Європейським агентством з управління оперативним співробітництвом на зовнішніх кордонах країн-членів ЄС - FRONTEX; Європейським центром моніторингу наркотиків та наркоманії - EMCDDA; Європейським центральним банком - ECB; Європейською Комісією - EC; Європейським управлінням по боротьбі з шахрайством - OLAF; Об'єднаним ситуаційним центром Європейського Союзу - SITCEN; Європейським поліцейським коледжем - CEPOL; Європейським центром з профілактики та контролю хвороб - ECDC [7].

У лютому 2016 р. у Нідерландах у м. Гаазі при Європолі відкрився Центр з протидії незаконному перевезенню мігрантів. Основне завдання Центру полягає в активній підтримці країн Європейського Союзу в боротьбі з кримінальними угрупованнями, залученими в організоване незаконне транспортування людей.

Важливу роль у протидії нелегальній міграції відіграє спеціальне орган ЄС - Євроюст (Eurojust), який був створений рішенням Європейської Ради 15-16 жовтня 1999 р., але безпосередньо працювати почав у 2002 р. [9].

Він складається з прокурорів, суддів та офіцерів поліції, по одній особі від кожної держави, що входить до ЄС.

Агентство має наступні цілі та завдання:

розвивати координацію і співпрацю між компетентними органами держав-членів відносно розслідувань злочинів і судовому переслідуванню;

може просити держави почати розслідування незаконних дій;

може просити держави-члени визнати яку-небудь державу краще підготовленою до проведення розслідування;

може просити держави-члени створити єдину слідчу команду, що регулює дії держав;

сприяє інформуванню компетентних органів держав-членів про хід розслідувань для забезпечення їх погодженої роботи;

надає допомогу Європолу, в тому числі видачею висновків по матеріалах, наданих Європолом.

Євроюст може укладати угоди з правоохоронними органами в країнах поза ЄС.

Обидва агентства виконують завдання з питань координації та взаємодії між поліцейськими, прикордонними та іншими правоохоронними структурами у країнах ЄС. Європол є підрозділом організаційного механізму Євросоюзу, що організує співробітництво поліцій і судових органів у кримінально-правовій сфері. З самого початку свого існування до компетенції Європолу були віднесені питання щодо протидії незаконному ввезенню мігрантів та торгівля людьми [10].

Ще однією структурою яка пов'язана з проблемою нелегальної міграції в ЄС є Європейське бюро з питань надання притулку (EASO), створене 19 травня 2010 р. як незалежний орган управління Європейського Союзу. EASO грає ключову роль в подальшому розвитку загальноєвропейської політики щодо притулку. Відповідно до Регламенту 439/2010 [11], EASO, будучи розташованим на Мальті, орієнтується у своїй діяльності на три основних завдання:

Розвиток практичного співробітництва між з питань притулку між державами-членами ЄС шляхом сприяння обміну інформацією про країни походження, надання допомоги в письмовому та усному перекладі, підготовці співробітників, що займаються питанням надання притулку, а також сприяння переселенню осіб, які користуються міжнародним захистом.

Підтримка держав-членів ЄС, які відчувають особливу тиск, за допомогою створення системи раннього реагування, координації груп експертів для надання допомоги в роботі з клопотаннями про надання притулку і створенні відповідних центрів прийому.

Сприяння реалізації загальноєвропейської системи притулку шляхом збору та поширення інформації про кращі практики, підготовки щорічних звітів про ситуацію з притулком в ЄС, а також прийнятті технічних документів, таких як керівні принципи та практичні посібники по реалізації правових документів ЄС у сфері притулку [12].

11 грудня 2000 р. Регламентом Ради ЄС № 2725/2000 було створено систему «Евродак» (Eurodac), основною функцією якої є збирання бази та порівнювання відбитків пальців шукачів притулку і деяких категорій нелегальних іммігрантів [13].

Система «Евродак» дозволяє країнам Європейського Союзу ідентифікувати осіб, які клопочуть про надання притулку, і осіб, затриманих під час незаконного перетинання зовнішніх кордонів Співтовариства. Порівнюючи відбитки пальців, країни ЄС можуть визначати, просило чи раніше ця особа або громадянин іноземної держави, які нелегально перебувають на території ЄС про надання притулку в іншій країні ЄС, а також чи в'їхала особа, яка подала клопотання про надання притулку, на територію Союзу незаконно.

Система «Евродак» складається з розташованого в Європейській Комісії Центрального підрозділу, оснащеного комп'ютеризованою центральною базою даних для порівнювання відбитків пальців, і системи електронної передачі даних між країнами ЄС і вищезгаданою базою даних. Дані збираються стосовно осіб не молодше 14 років і направляються в Центральне підрозділ через національні точки доступу.

Офіс центральної системи «Евродак» розташований у Люксембурзі. Сюди стікаються в електронному вигляді відбитки пальців всіх прохачів притулку, зареєстрованих на території ЄС. Залежно від статусу база даних зберігається від 2 до 10 років [14].

13 лютого 2008 р. Європейська Комісія представила Повідомлення про створення Європейської системи прикордонного спостереження ЕВРОСУР (EUROSUR) [15]. Головна мета системи - запобігання незаконному перетину кордону, скорочення числа нелегальних іммігрантів, що гинуть у морі, зміцнення внутрішньої безпеки ЄС шляхом сприяння запобіганню транскордонній злочинності. ЕВРОСУР є основою обміну інформацією, спрямованого на поліпшення управління зовнішніми кордонами Європи.

Основу ЕВРОСУР складає мережа національних координаційних центрів (НКЦ). Кожна держава-член встановлює суб'єктів відповідальних за прикордонний контроль у даній державі-члені. Основна роль НКЦ полягає в координації наглядової діяльності прикордонних структур на національному рівні і слугувати центром для обміну інформацією.

НКЦ збирають інформацію про те, що відбувається на кордоні, в тому числі незаконні перетини кордону і злочинну діяльність. Дані, оброблені НКЦ, створюють національну ситуаційну картину. НКЦ також несуть відповідальність за обмін відповідною інформацією з іншими країнами- членами і Фронтекс. На основі цих даних і інформації з інших джерел, Фронтекс створює європейську ситуаційну картину і загальну попередню прикордонну розвідувальну картину (з упором на райони за межами Шенгенської зони і ЄС). Фронтекс також надає інформацію, зібрану від супутників та інших засобів спостереження на європейському рівні. Держави- члени можуть використовувати цю інформацію для подальшого поліпшення їх ситуаційної обізнаності. Сукупність цих послуг називається ЕВРОСУР Fusion Services, полегшує доступ до стану сучасних технологій, допомагають зменшити дублювання зусиль держав-членів і знижує витрати. Вони включають автоматизоване відстеження проходження суден, виявлення аномалій і прогнозування їх позиції, а також точну погоду і океанографічні прогнози. Для Fusion Services використовують оптичні й радіолокаційні супутникові технології для виявлення суден, підозрюваних у контрабанді людей. Багато з послуг надається у співпраці з Європейським агентством з безпеки на морі (EMSA) та Супутниковим центром ЄС (SatCen).

Фронтекс також надає широкий спектр аналітичних продуктів, призначених для оперативного використання в рамках ЕВРОСУР у режимах, близьких до реального часу, а за необхідності може надати оперативну допомогу окремим державам-членам ЄС у разі виникнення високого рівня ризиків на прикордонних територіях у вигляді пріоритетних просторових послуг, спільної операції або оперативному втручанню.

Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок

Проведене дослідження показує, що сьогодні Європейський Союз приділяє дуже серйозну увагу питанням охорони зовнішніх кордонів і протидії нелегальній міграції. З цією метою створено досить багато інститутів різного спрямування і структури. Але їхня розпорошеність і відмінність поглядів окремих держав-членів ЄС на питання охорони кордонів і боротьби з нелегальною міграцією примусує ЄС створення спільної європейської прикордонної служби, яка б взяла на себе відповідальність за захист зовнішніх кордонів Шенгенської зони. У зв'язку із ситуацією з біженцями із Сирії дипломати і чиновники ЄС всерйоз розглядають можливість створення такої структури в Європейському Союзі, і надати їй повноваження контролю над зовнішніми кордонами країн - членів Шенгенської зони, які на сьогодні охороняються національними прикордонними службами кожною із країн. Зокрема, ЄС хоче передати контроль над зовнішніми кордонами Шенгенської зони агенції Frontex, роль якої полягає, в основному, у координації роботи національних прикордонних відомств, що має бути підкріплена постійно діючою спільною прикордонною службою та спільною береговою охороною.

Аналіз інформації щодо тактики дій відповідних відомств європейських держав щодо боротьби з незаконною міграцією свідчить про те, що поряд із заходами, які вживаються безпосередньо на власній території, предметом їхньої діяльності останнім часом стає робота на так званих “дальніх підступах”, тобто робота з країнами-постачальниками та країнами транзитного переміщення нелегальних мігрантів.

З урахуванням вищевикладеного пріоритетним завданням нашої держави є запровадження європейських стандартів інтегрованого управління кордонами з урахуванням зобов'язань, узятих Україною в рамках виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України та імплементації Порядку денного асоціації між Україною та Європейським Союзом, участь у міжнародних глобальних та регіональних структурах у сфері прикордонної безпеки з боротьби зі злочинністю, пов'язаною з нелегальною міграцією, вжиття спільних, скоординованих заходів на кордоні між суміжними державами у двосторонньому та багатосторонньому форматах з метою протидії протиправній діяльності у сфері нелегальній міграції; удосконалення співпраці з інститутами ЄС у протидії нелегальній міграції.

Список використаних джерел

Договір між Королівством Нідерландів, Королівством Бельгії, Федеративною Республікою Німеччина, [...] ЄЕС, Економічний Союз Бенілюкс, Німеччина [...] ; Договір, Міжнародний документ, Угода від 14 червня 1985 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/987_004.

Council Regulation (EC) № 2007/2004 of 26 October 2004 establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= CELEX:32004R2007:EN:NOT.

Міжнародна термінологія у сфері міграції: українсько-англійський тлумачний словник. - К. : БЛАНК-ПРЕС, 2015. - 100 с.

Сайт FRONTEX [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.frontex.europa.eu.

FRONTEX Annual Report, 2007 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://europol.europa.eu>sites/default.. .annualreport2007...

Сайт ЄВРОПОЛ [Електронний ресурс]. - Режим доступу : https://www.europol.europa.eu.

Решение Совета от 6 апреля 2009 г. о создании Европейского полицейского ведомства (Европол) / Journal officiel de l'Union europeenne L 121 du 15.05.2009, p. 37.

Сайт Українського Бюро ІНТЕРПОЛУ [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://interpol.np.gov.ua/?page_id=2217.

Решение Совета от 28 февраля 2002 г. о создании Евроюст в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью / Journal officiel des Communautes europeennes L 63 du 6.03.2002, p. 1.

Відлер О. М. Загальноєвропейський досвід протидії нелегальній міграції / О. М. Відлер // Інвестиції: практика та досвід. - 2016. - № 2. - С. 75.

Регламент (ЄС) № 439/2010 Європейського Парламенту та Ради від 19 травня 2010 р. про створення Європейської служби підтримки з питань притулку [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://instzak.rada.gov.ua/instzak/doccatalog/document?id=60409.

Европейское бюро по вопросам предоставления убежища (EASO) [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.refworld.org.ru/publisher/EASO.html.

Регламент Ради (ЄС) № 2725/2000 від 11 грудня 2000 р. про заснування системи «Євродак» для порівняння відбитків пальців з метою ефективного застосування Дублінської Конвенції [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://old.minjust.gov.ua/45881.

Система Евродак [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://eapmigrationpanel.org/ru/materials/sistema-evrodak.

Examining the creation of a European Border Surveillance System (EUROSUR) : Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2008) 68 final, Brussels, 13.2.2008 [Electronic Resource]. EUR-Lex. - Режим доступу : http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri= COM:2008:0068:FIN:EN:PDF.

Размещено на Allbest.ru