Опыт трансграничного сотрудничества в реалиях украинско-российского пограничья

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОПЫТ ТРАНСГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В РЕАЛИЯХ УКРАИНСКО-РОССИЙСКОГО ПОГРАНИЧЬЯ

Черномаз П.А. к.геогр.н., доцент

кафедры международных экономических отношений

Харьковского национального университета

Развитие межрегионального приграничного сотрудничества является одним из приоритетов Совета Европы. Его основным вкладом в определение правовых основ этого сотрудничества стала Европейская рамочная конвенция о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями (Мадридская конвенция) 1980 г. Она закрепила уже существовавшую на тот момент в Европе тенденцию - появление объединений трансграничного сотрудничества, которые получили название еврорегионов по имени первой такой группировки «Euregio», возникшей в 1958 г. на границе Германии и Нидерландов. Еще до подписания конвенции, в июне 1971 г., была создана Ассоциация европейских приграничных регионов (Association of European Border Regions) с секретариатом в г. Гронау (Германия) на территории первого еврорегиона «Euregio». Эта добровольная неправительственная организация сейчас объединяет около 200 разных институциональных форм трансграничного сотрудничества в Европе, большинство из которых названы еврорегионами.

В целом же для практической реализации трансграничного сотрудничества в Европе на данный момент предложено и отработано несколько форм: 1) договор о сотрудничестве; 2) еврорегион (создание совместного координирующего органа управления); 3) объединение еврорегионального сотрудничества (создание совместного юридического лица с собственным бюджетом).

Как Украина, так и Россия ратифицировали Европейскую рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями и два дополнительных протокола к ней. Таким образом, в украинско-российских отношениях появилась правовая основа для развития полноценного трансграничного сотрудничества.

В результате на границе Украины и России в пределах Баренцево-Черноморской оси трансграничного сотрудничества сформировался каркас еврорегионов, в основе которых лежат соглашения между территориальными общинами, расположенными по обе стороны границы. В этот каркас вошли еврорегионы «Днепр» (2003 г.), «Слобожанщина» (2003 г.), «Ярославна» (2007 г.) и «Донбасс» (2010 г.).

Базируясь на основных положениях Мадридской конвенции, а также на реалиях трансграничного сотрудничества, можно предложить следующее определение: еврорегион - это форма европейского трансграничного сотрудничества между имеющими общую границу территориальными общинами или местными органами власти регионов двух или более государств, оформляемая юридически в соответствии с внутренними законодательствами этих стран и нормами международного права в виде действующего соглашения, целью которого является координация взаимных усилий и осуществление согласованных мероприятий в разных сферах жизнедеятельности для решения общих вопросов в интересах населения, проживающего на территориях этих общин по разные стороны государственной границы.

16 ноября 2009 г. в Утрехте (Нидерланды) принят 3-й Протокол к Мадридской рамочной конвенции об "объединениях еврорегионального сотрудничества" (Euroregional Co-operation Groupings - ECGs). Он призван обеспечить основные положения создания и функционирования органов трансграничного и межрегионального сотрудничества и полностью соответствовать требованиям Регламента № 1082/2006 Европейского парламента и Совета ЕС от 5 июля 2006 г. «О европейских группах территориального сотрудничества» (European grouping of territorial cooperation - EGTС). Данным регламентом определены правовые основы создания еврорегиональных групп в странах ЕС. Таким образом, третий протокол к Мадридской конвенции расширяет действие основных положений данного регламента на страны Совета Европы, которые не входят в ЕС.

В протоколе определено, что объединение еврорегионального сотрудничества - это форма органа трансграничного сотрудничества в виде юридического лица с правом на собственный бюджет, которое подпадает под законодательство той страны-члена Совета Европы, где расположена его штаб-квартира.

ОЕС основывается путем заключения письменного соглашения между его членами-основателями. ОЕС могут основать территориальные общины или органы власти и другие члены, которые определены в п. 1 ст. 3 протокола. Под другими членами понимаются государства-члены Совета Европы, а также юридические лица, созданные с целью решения конкретных задач, представляющих взаимный интерес, которые не занимаются производственной или коммерческой деятельностью. Юридические лица могут быть членами ОЕС, если соблюдается хотя бы одно из следующих условий: 1) их деятельность финансируется преимущественно государством, территориальной общиной, территориальным органом власти или подобным органом; 2) их управление контролируется этими субъектами; 3) половина членов их административного, управленческого или надзорного органа назначается государством, территориальной общиной, территориальным органом власти или подобным органом.

При этом территориальные общины или власти имеют большинство избирательных прав в ОЕС. Также п. 1 ст. 3 протокола определено, что физические лица не могут быть членами ОЕС.

Хочется подчеркнуть, что «еврорегион» и «объединение еврорегионального сотрудничества» - это формы трансграничного сотрудничества, возникшие в Европе и закрепленные в европейском законодательстве, позволяющие реализовывать на практике содержание трансграничного сотрудничества - улучшение взаимодействия органов управления приграничных регионов для решения совместных задач с целью повышения благосостояния населения за счет совместных действий во всех сферах жизнедеятельности (экономическая, социальная, экологическая и др.). При дискуссионности терминов «еврорегион» и «объединение еврорегионального сотрудничества» важны суть, которую они отражают, и наработанный опыт. Вполне возможна замена названий на «регион трансграничного сотрудничества», «объединение трансграничного сотрудничества» или какой-либо другой термин.

Развитие еврорегионов на просторах Европы позволило гармонизировать взаимоотношения населения стран в приграничных территориях и впоследствии - снять многие барьеры, созданные на границах. Причем часто граница разделяла один народ, имеющий общую историю и духовное единство, что актуально для украинско-российского сотрудничества Черномаз П.А. Укрепление духовного единства населения приграничных территорий - важная задача еврорегиона «Слобожанщина» // Евангелие в контексте современной культуры: Матер. I Междунар. науч.-практ. конф. - Белгород: ИД «Белгород» НИУ «БелГУ», 2013. - С. 9-13.. Наглядным примером может служить регион Эльзас, лежащий на границе Германии и Франции. Долгие годы эти государства боролись за господство над данной территорией, что приводило для ее населения к трагическим последствиям вплоть до вовлечения в военные конфликты.

Это стало толчком к тому, чтобы в 1917 г. французский географ, профессор Сорбонны Поль Видаль де ла Блаш в работе "Восточная Франция", посвященной вопросу французской принадлежности Эльзаса и Лотарингии (которые в результате Франко-прусской войны 1870-71 гг. были присоединены к Германии и возвращены Франции в 1919 г.), выдвинул идею преобразования пограничных земель двух государств в зону взаимного сотрудничества. Он предлагал совместное освоение этих земель немцами и французами, считая, что граница должна стать не разделяющей, а объединяющей линией.

Таким образом, была сформулирована суть трансграничного сотрудничества, которое четыре десятилетия спустя (в 1958 г.) было оформлено в виде первого еврорегиона «Euregio». Впоследствии появился еврорегион на территории французского Эльзаса и соседней немецкой земли Баден-Вюртемберг. Сейчас он трансформировался в новую форму - европейскую группу территориального сотрудничества (European grouping of territorial cooperation - EGTС) под названием «Eurodistrict Strasbourg-Ortenau».

Группа территориального сотрудничества «Eurodistrict Strasbourg-Ortenau» создана 25 января 2010 г. на французско-немецком пограничье муниципалитетом французского Страсбурга (столица региона Эльзас) и администрацией немецкого района Ортенау (земля Баден-Вюртемберг), население которого традиционно являлось эльзасским. Население данной территории - 868 тыс. жителей, площадь - 2176 кв. км. Штаб-квартира EGTС - в Страсбурге (Франция), секретариат - в Келе (Германия). Создан Совет EGTС «Eurodistrict Strasbourg-Ortenau» (48 членов по 24 представителя с обеих сторон), заседания проводятся регулярно в открытом режиме, о чем заранее сообщается на сайте www.eurodistrict.eu.

Данная форма сотрудничества в виде территориальной группы (в терминах Совета Европы - "объединения еврорегионального сотрудничества" Черномаз П.А. Институциональные перспективы украинско-российского трансграничного сотрудничества в контексте третьего протокола к Мадридской конвенции // Українсько-російське порубіжжя: стан та перспективи співробітництва: Матеріали науково-практичної конференції 16 квітня 2011 р. - Х.: ХНУ ім. В.Н. Каразіна, 2010. - С. 111-114. -http://dspace.univer.kharkov.ua/handle/123456789/5249) позволяет сегодня реализовывать совместные немецко-французские проекты, усиливающие единство населения Эльзаса. Примерами таких проектов являются:

- экологический проект «Одна природа, два языка, одна сеть»;

- строительство трансграничного трамвайного сообщения между городами Страсбург и Кель;

- микропроекты фонда "Мой еврорайон" (50% софинансируются в рамках программы INTERREG Верхний Рейн, для участия в конкурсе на получение финансирования можно подавать заявки через сайт еврорайона «Strasbourg-Ortenau»). Общий бюджет проекта может составлять от 2000 до 80000 евро. Направления - культура, спорт, образование, экология, социальное обеспечение и др.;

- проекты, направленные на сохранение эльзасского языка (алеманнская группа немецких диалектов) и поощрение двуязычия, в том числе через программы обмена учащимися (путем заполнения заявок на сайте), создание фонда трансграничных перемещений учащихся.

Успешная реализация проектов EGTС «Eurodistrict Strasbourg-Ortenau» объясняется следующими сформированными предпосылками:

1. Руководящей элитой сообщества создана и реализуется региональная государственная политика, основанная на реальном финансировании (в ЕС - политика сплочения, бюджет которой в 2014-2020 гг. составит 351,8 млрд. евро).

2. Созданы действующие инструменты финансирования (в ЕС - Европейский фонд регионального развития и программы INTERREG).

3. Инициатива местных органов власти (желание региональных политических элит развивать сотрудничество).

4. Прозрачность выделения средств на реализацию трансграничных программ и проектов (на конкурсной основе).

5. Действующая институциональная структура органа трансграничного сотрудничества (совет, секретариат, рабочие группы).

Положительный опыт сплочения и единения населения приграничных территорий нами было предложено воплотить в жизнь приграничья России и Украины, используя форму еврорегиона «Слобожанщина» Голиков А., Черномаз П. Еврорегион “Слобожанщина” как форма трансграничного сотрудничества сопредельных областей Украины и России // Регион: Проблемы и перспективы. 1997. - № 4. - С. 52-54. - http://dspace.univer.kharkov.ua/handle/123456789/5204; Черномаз П.А. Еврорегион “Слобожанщина” - перспективы трансграничного сотрудничества Харьковской области // Вестник торгово-промышленной палаты: Совместный выпуск Харьковской и Белгородской ТПП. 2002. - № 11. - С. 15-16; Черномаз П. Еврорегион «Слобожанщина» и перспективы украинско-российского трансграничного сотрудничества // Часопис соціально-економічної географії: Зб. наук. праць. - Х.: ХНУ імені В.Н. Каразіна, 2009. - Вип. 7 (2). - С. 85-92. - http://dspace.univer.kharkov.ua/handle/123456789/5208; Черномаз П.А. Украинско-российское трансграничное сотрудничество в рамках еврорегиона «Слобожанщина»: реалии и возможности // Развитие частно-государственного партнерства в Республике Беларусь: материалы Междунар. науч.-практ. конф., Минск, 13-14 дек. 2012 г. - Минск: Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2012. - С. 241-252. - http://dspace.univer.kharkov.ua/handle/123456789/7792.

В сложных организационно-финансовых условиях за десять лет существования еврорегиона «Слобожанщина» были налажены деловые отношения между Белгородской областной Думой и Харьковским облсоветом, в частности создана междепутатская группа, члены которой обменивались информацией, обсуждали вопросы улучшения взаимодействия регионов. К примеру, белгородцы активно продвигали льготный режим для предпринимателей, которые инвестировали в их регион. И некоторые харьковские предприятия открыли свои дочерние в Белгородской области, например, - подшипниковый завод. Были реализованы малобюджетные, прежде всего научно-образовательные проекты в русле «политики малых дел» Российско-украинское пограничье: двадцать лет разделенного единства / Отв. ред. В.А. Колосов, О.И. Вендина. - М.: Новый хронограф, 2011. - С. 248-253.. Для жителей приграничья начал действовать упрощенный режим пересечения границы через местные пункты пропуска без оформления миграционной карты.

Однако эта форма трансграничного сотрудничества не смогла заработать на полную силу и показать такую же эффективность, как в странах ЕС. Причин тому множество. Выделим основные препятствия, которые помешали наполнению формы еврорегиона содержанием в украинско-российском трансграничном сотрудничестве.

1. Отсутствие четкой государственной региональной политики, подкрепленной финансированием, с приоритетом приграничного сотрудничества. трансграничный сотрудничество еврорегион слобожанщина

2. Отсутствие механизма согласованного совместного украинско-российского стратегического планирования в трансграничном сотрудничестве.

3. Отсутствие специальных инструментов финансирования (не был создан российско-украинский фонд развития трансграничного сотрудничества по примеру Европейского фонда регионального развития).

4. Не была обеспечена конкурсность и прозрачность выделения средств на реализацию трансграничных программ и проектов.

5. Не создана действенная (работающая, а не формальная) институциональная структура органов трансграничного сотрудничества (совет, секретариат, рабочие группы).

Обострение украинско-российских отношений, обоюдная информационная война и эскалация конфликта привели к тому, что приграничные с Россией территории Украины превратились в своеобразное «яблоко раздора». Апофеозом стал военный конфликт на юго-востоке Украины с его страшными и непоправимыми последствиями для людей, втянутых в противостояние.

Изменившиеся политические и экономические условия поставили украинско-российское сотрудничество перед новыми вызовами. Главный вызов связан с кризисом человеческих отношений, негативно повлиявшим на двустороннее сотрудничество.

Почему же подобное могло случиться между двумя духовно близкими христианскими народами? По нашему мнению, истоки современного общественно-политического кризиса лежат в духовной сфере. Главнейшая его причина - приоритет материальных ценностей над духовными. Поэтому только духовное возрождение общества на основе повышения уровня духовности каждого человека путем личного совершенствования может стать основой выхода из социально-экономического и политического кризиса Черномаз П.А. Роль духовного возрождения в преодолении негативных тенденций развития мирового хозяйства // Мир и Россия: регионализм в условиях глобализации: Материалы III Международной научно-практической конференции. Ч. 1. Москва, 11-12 ноября 2010 г. - М.: РУДН, 2010. - С. 149-157. - http://dspace.univer.kharkov.ua/handle/123456789/5252. При этом важно, куда направляет свои силы и энергию каждый человек - на созидание или разрушение.

Духовный кризис в православной цивилизации состоит в отходе людей от истинной веры в Бога и начался он не сегодня и даже не в годы «воинствующего атеизма», а ранее. Духовным стержнем славяно-православного суперэтноса, к которому принадлежат как украинский, так и русский народы, является православие. Общественным институтом, призванным сохранять православную духовность в народе, является православная Церковь. Поэтому источник современного духовного кризиса следует искать в кризисном состоянии (отразившемся в «обмирщении») Церкви в Российской Империи, где к XIX веку православная вера превратилась преимущественно в определенную форму с присущими обрядами, но с выхолощенным содержанием.

Подтверждение этому находим у выдающегося православного подвижника XIX века святителя Игнатия Брянчанинова (1807-1867), который постоянно об этом свидетельствовал и в одном из своих писем сообщал: «Положение Церкви и христианства самое горестное, горестное повсеместно. Предсказанное в Писании совершается: охлаждение к вере объяло и наш народ и все страны, в которых доселе держалось Православие» Игнатий (Брянчанинов), свт. Избранные письма. - http://azbyka.ru/otechnik/?Ignatij_Brjanchaninov/pisma.

Можно вполне согласиться с архиепископом Горловским и Славянским Митрофаном, который во время недавней проповеди в Успенской Святогорской Лавре произнес следующие слова: «…если бы для всех нас, которые крещены в православной вере, христианство было на первом месте, никогда бы войны не было» В день памяти 40 мучеников Севастийских архиепископ Митрофан принял участие в богослужении в Успенской Святогорской лавре // Горловская и Славянская епархия: Официальный сайт. -http://gorlovka-eparhia.com.ua/v-den-40-muchenikov-sevastiyskih-arhiepiskop-mitrofan-prinyal-uchastie-v-bogosluzhenii-v-uspenskoy-svyatogorskoy-lavre/ . Этот неутешительный вывод он обосновал следующим образом: «Вопрос, который задают каждому священнослужителю: как может быть так, что единоверные христиане друг на друга подняли руку? Ведь, если вспомнить, ещё три года назад мы вместе праздновали Пасху и Рождество, причащались, исповедовались, вместе в храме молились. Но сегодня - друг другу враги. И все христиане. Что же произошло? Всё очень просто. Христиане - это не те, кто ходит на службу, не те, кто крестик на себе носит и не те, кто соблюдает обычаи и обряды. Христиане - это те, кто своё христианское звание ставит на первое место… Христиане никогда не откажутся от своего христианства, всегда будут следовать за своей совестью, смотреть на заповеди Божии и спрашивать себя: „А угодно ли Богу то, что я делаю? А как должен поступить христианин?“» Там же.

Христианство - религия любви, война - концентрация ненависти. Угодна ли Богу война? Вопрос риторический. Тем не менее, есть много людей, обосновывающих необходимость войны, называя себя православными христианами и приводя примеры из Библии и отечественной истории.

Именно к таким христианам относятся слова святителя Игнатия: «Плотские люди, привязанные всею душою к земной жизни, знакомые с Законом Божиим поверхностно, по букве…, чуждые Закону Божию по духу, по сердцу, по жизни, по делам своим…» Игнатий (Брянчанинов), свт. Аскетическая проповедь. - http://azbyka.ru/otechnik/Ignatij_Brjanchaninov/asketicheskaya_propoved/41#sel=14:1,14:32 Святитель Игнатий вслед за святыми отцами Церкви ставит четкое различие между человеком «духовным» и человеком «плотским». В духовном человеке, благодаря прикладываемым подвижническим усилиям для исполнения Божиих заповедей, действует Святой Дух, который руководствует человеком в его поступках. И это делает его христианином. Плотской же человек руководствуется прежде всего действующими в нем страстями, при этом может считать себя христианином, будучи далеким от Бога.

Утрачивается ли в связи с возникшим политическим кризисом значение сотрудничества в рамках еврорегиона «Слобожанщина»? Думаю, наоборот, оно должно усиливаться на основе понимания духовного единства населения Слобожанщины.

Другой вызов украинско-российскому трансграничному сотрудничеству связан с желанием властей ограничить трансграничные потоки людей для недопущения экстремистских проявлений. Однако ужесточение правил пересечения границы, то есть усиление ее барьерной функции, может привести и уже приводит к нежелательным последствиям.

Барьерная функция позволяет задерживать на границе объекты, которые государство считает негативными, а их проникновение на свою территорию - крайне нежелательным. Однако барьерная функция границы, если она используется государством слишком жестко (вплоть до строительства стен и других укрепленных сооружений) Всем известен символ «холодной войны» - Берлинская стена. Для предотвращения проникновения террористов стены были возведены на границах Израиля с Египтом и Палестинской автономией, а также Индии с Пакистаном., порождает негативные эффекты, являясь тормозом трансграничного сотрудничества.

Пограничные барьеры создают прямые или косвенные препятствия для трансграничных контактов, то есть затрудняют контактную функцию границы. С другой стороны, полная отмена пограничного и таможенного контроля в наибольшей степени способствует развитию трансграничных связей, однако может повлечь за собой их криминализацию. Возникает вопрос: возможна ли «золотая середина», соответствующая оптимальной реализации фильтрующей функции, - минимум эффективных барьеров на границе, которые бы отсекали наиболее неблагоприятные эффекты трансграничного потока людей и товаров из одного государства в другое, таких как трансграничная преступность, нелегальная миграция, контрабанда и т.п., и в то же время пропускали ту часть потока, которая пользуется доверием государства и необходима для его развития?

Ответом на данный вопрос стала «умная граница» (англ. Smart Border) - концепция построения сопредельными государствами совместного управления потоками людей и товаров на границе таким образом, чтобы способствовать оптимальной реализации ее фильтрующей функции Українсько-російське транскордонне співробітництво: сучасний стан і перспективи: Монографія / За ред. проф. А. П. Голікова. - Х.: ХНУ імені В. Н. Каразіна, 2013. - С. 215.. Впервые она была применена на американско-канадской границе.

«Умная граница» дает возможность наладить добрососедские отношения между граничащими государствами, избегать дублирования в пограничном и таможенном контроле и, как следствие, экономить время и средства, а также устранять ненужные барьеры на пути трансграничных потоков людей, товаров и транспорта.

Нами еще в 2010 г. с целью повышения эффективности прохождения границы между Россией и Украиной было предложено реализовать концепцию «умной границы» на российско-украинском пограничье. Черномаз П.А. «Умная граница»: суть и необходимость применения на украинско-российском пограничье // Україна в системі світових економічних процесів. - Х.: МСУ, 2010. - С. 209-216. - http://dspace.univer.kharkov.ua/handle/123456789/5234; Черномаз П.А. Построение «умной границы» между Россией и Украиной как механизм повышения эффективности ее пересечения // Современные проблемы социально-экономического развития России: материалы Междунар. науч.-практ. конф.: в 2 т. - Белгород: Изд-во БелГУ, 2011. - Т. 1. - С. 148-151. - http://dspace.univer.kharkov.ua/handle/123456789/9385 Необходимость внедрение ее на украинско-российском пограничье была очевидной, но напрямую зависела от политической воли руководства обеих стран. Однако если раньше Украина и Россия шаг за шагом шли к сокращению препон на границе, то сегодня движение идет в противоположном направлении.

В сложившейся политической ситуации Кабинет Министров Украины пошел на ужесточение режима пересечения границы, введя в одностороннем порядке с 1 марта 2015 г. въезд граждан РФ в Украину по заграничным паспортам своим постановлением от 30.01.2015 г. № 23 «О приостановлении действия отдельных положений Соглашения между Правительством Украины и Правительством Российской Федерации о безвизовых поездках граждан Украины и Российской Федерации», а с 16 марта 2015 г. произошло закрытие Украиной местных пунктов пропуска для въезда жителей пограничных регионов РФ (постановление КМУ от 04.03.2015 г. № 86). Последнее решение прекратило «малое приграничное движение» в соответствии с подписанным 18 октября 2011 г. «Соглашением между Правительством РФ и Кабинетом Министров Украины о порядке пересечения российско-украинской государственной границы жителями пограничных регионов Украины и Российской Федерации».

В 2014 г Харьковской областью планировалось обустройство местных пунктов пропуска на украинско-российской границе, на эти цели в областном бюджете было предусмотрено более 6 млн. грн. Но вместо обустройства пунктов пропуска решением сессии Харьковского областного совета от 2 октября 2014 г. эти средства были перенаправлены на оборудование государственной границы. Как объясняется в пояснительной записке к решению сессии, «необходимость в пунктах пропуска отпала» Грищенко А. Облсовет выделил миллионы на ров на границе и заграждения из колючей проволоки // STATUS QUO. - http://www.sq.com.ua/rus/news/vlast/02.10.2014/oblsovet_vydelil_milliony_na_rov_na_granice_i_zagrazhdeniya_iz_kolyuchej_provoloki/.

Таким образом, возникшие украинско-российские политические противоречия ведут к сворачиванию трансграничного взаимодействия, разрыву гуманитарных связей и экономического сотрудничества приграничных регионов. И если не наладить двусторонний политический диалог, то это существенно усугубит кризис в Украине, особенно в приграничных с РФ регионах.

При этом создание эффективных механизмов трансграничного сотрудничества на основе имеющегося передового, в том числе европейского, опыта является чрезвычайно важной задачей как для внутреннего развития сопредельных пограничных регионов, так и для восстановления добрососедских отношений между Украиной и Россией.

Выводы