Ресурсы государственного управления в стратегиях инновационно-технологического развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

РЕСУРСЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СТРАТЕГИЯХ ИННОВАЦИОННО-ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

Пястолов С.М.

Накопленные наблюдения позволяют обобщить опыт формирования национальных пространств науки и здесь, прежде всего, мы обращаемся к опыту европейских стран. Процессы организации европейской науки на межстрановом уровне могут рассматриваться в том числе в рамках Лиссабонской договоренности, нацеленной на превращение Европы в «самую конкурентоспособную и динамичную экономику, основанную на знаниях, в мире» Вызовы европейской научно-технической политики. Сводный реферат / Пястолов С.М. // Реферативный журнал ИНИОН РАН, ГРНТИ 12, серия «Науковедение», Социальные и гуманитарные науки, отечественная и зарубежная литература, серия 8. 2013: ERA News (в печати)..

Следует отметить, что в 1950-е годы предпринимать усилия для расширения национальных исследовательских пространств стали представители научной элиты. Очевидно права М.Недева, которая утверждает, что это была попытка импортировать из США институты управления научными исследованиями, без учета локального контекста. В то время организационные процессы на Европейском уровне были ограничены стремлениями отдельных стран к национальной автономии и слабостью общеевропейских институтов. Очевидно, присутствовали и другие факторы, такие как слабое развитие рынков, в т.ч. рынков труда, слабые межстрановые взаимодействия. Nedeva M. Between the global and the national: Organizing European science // Research Policy. 2013. - № 42. - P. 224.

Тем не менее, организации Европейского уровня довольно скоро появились в таких специфических областях, как ядерные исследования и молекулярная биология: ЦЕРН, Европейская Организация по Ядерным Исследованиям, 1952 г.; ЕВРОАТОМ, 1957 г.

В то же время, «национализация» науки в различных странах в послевоенные годы не сопровождалась явными политическими решениями и соглашениями, поскольку управление исследованиями и финансирование были распределены среди многочисленных учреждений на промежуточных уровнях.

Идея национализированной научной политики появилась как развитие опыта работы организации, отвечающей за управление в рамках Плана Маршалла: Организация Европейской Экономической Кооперации - OEЭК (the Organisation for European Economic Cooperation - OEEC), созданной в 1948 г. В 1960-х Управление Науки ОЭСР организовывало свою рабочую программу, продолжая идеи и решения, одобренные Советом OEЭК.

Л.Энрикес и П.Лоредо предполагают, что ОЭСР играла центральную роль в разработке и апробировании практической модели научно-технической политики и стимулировала процессы, способствующие ее реализации в различных странах. Свое предположение они проверяют путем анализа отчетов ОЭСР о научной политике (два главных документа выпущены в 1963 и 1971 гг.) и рекомендаций, содержавшихся в первых национальных «научных стратегических обзорах», сделанных по каждой стране (16 обзоров 17-ти стран за 1960-е гг.) Henriques L., Laredo P. Policy-making in science policy: The «OECD model» unveiled // Research Policy. 2013. - N 42. - Р. 801-816. .

Эволюционный процесс «национализации науки» в первой половине прошлого столетия изменил масштаб и область систем исследования, включая такие компоненты, как высшее образование, правительственные, производственные и некоммерческие лаборатории, которые, хотя и представляли одну структуру, но взаимодействие между секторами было слабым. Доклады об организации систем исследования и научной политики, представленные к конференции министров науки стран ОЭСР в 1963 г. (первая конференция такого рода), показывают, что только у пяти стран были разработаны начальные идеи («семена») национальной научной политики (Бельгия, Великобритания, Германия, Франция, и Нидерланды).

Основные дебаты шли вокруг необходимости центральной власти, ответственной за координацию национальной политики. В некоторых отчетах высказывались сомнения о самой возможности разработки и реализации государственных планов решения научных проблем и в способности правительств устанавливать приоритеты научных исследований.

Между тем, в 1964 г. была учреждена европейская Организация молекулярной биологии, а позднее, в 1974 г., была создана общеевропейская биолаборатория. В целом, этот начальный период создания общеевропейской организации характеризуется влиянием организованных элит в отдельных научных областях, которые сумели оказать свое влияние на уровне высоких политических кругов.

Во многих странах высказывались мнения как за, так и против идеи новой национальной, а затем и паневропейской, организации, отвечающей за распределение ресурсов, минуя научные советы. Так, в Германии уже был Федеральный министр науки, но немецкий отчет выражал озабоченность по поводу наличия проблем централизованной координации: «Учитывая все эти соображения, следует поднять вопрос, в состоянии ли вообще отдельное учреждение составить общий план в стране масштаба федеративной республики, в которой научная сфера имеет такое большое разнообразие. Вопрос, который также не должен быть проигнорирован, является ли такой общий план, даже если бы он был подготовлен на базе самых больших экспертных знаний, благом для науки» OECD, 1963. Country Reports on the Organization of Scientific Research. OECD, Paris. немецкий отчет: 5.. Голландский отчет, с другой стороны, представляет ясные аргументы в пользу научных советов: «Распределение фондов и учреждение приоритетов нужно оставить ученым непосредственно» OECD, 1963. Op. cit.: голландский отчет: 2.. Кроме того, сопротивление идее национальной научной политики было выражено голландским министром просвещения Генеральному секретарю ОЭСР, который охарактеризовал идею связать науку с экономическим развитием как «проституцию науки» Цит. по: King A. Scientific concerns in an economic environment: science in OEEC-OECD. Technology in Society. 2001. - Vol. 23. - P. 343..

Сегодня достаточно широко распространено мнение о том, что американская научная политика и рекомендации отчета Б. Буша были моделью научно-технической политики для Европы, однако фактически это было не так.

Американская система - плюралистическая с множеством подходов и агентств, сочетающими исследовательскую работу с распределением ресурсов. В эту систему входят такие ориентированные на миссию агентства, как национальные институты здравоохранения или Министерство энергетики. Кроме того, это - система, которая отвечает, в основном, за обеспечение безопасности, и приоритет в ней отдан крупным оборонным программам без отвлечения на гражданские нужды. В американской модели управления также отсутствует большинство функций выработки тактических мер.

В межстрановом управлении ОЭСР, с одной стороны, характеризуется как воображаемый агент, который производит идеи и понятия посредством анализа и распространения знания. С другой стороны, на первый план выдвигается роль ОЭСР в развитии идентичности посредством создания уникального для каждого региона пространства общения, в котором ученые обсуждают и распространяют научные идеи, методы и знание. ОЭСР уподобляют мозговому центру научной политики, подчеркивается ее роль в эффективном создании соответствующего дискурса.

Ожидалось, что ОЭСР будет реализовывать подход и способы ведения научной деятельности, направленные на распространение лучших методов из ведущих стран, в особенности, североамериканских, и будет использовать механизм ежегодных обзоров, запущенный Комитетом мониторинга экономики и развития (Economic and Development Review Committee - EDRC).

Отсутствие принятой структуры критериев заставило Секретариат изменять цели обзора: теперь цель состояла в том, чтобы помочь государствам-членам сформулировать свою научную политику в «рациональной манере» Отмечено в отчете 1966 г.: OECD, 1966. Op. cit. p. 6.. Стандартный процесс экспертной оценки включает три фазы: предварительная (сбор данных), консультация и фаза оценки. В результате итоговый отчет издается ОЭСР в согласии с экспертами страны. Управление науки ЕС приняло эту схему, но, с другим назначением ролей исполнителям в фазах оценки и консультации.

Целью первой фазы уже не является составление главного отчета, но согласование положений «второстепенного отчета», который определял предварительную схему для последующих этапов подготовки обзора. В фазе консультаций ведущую роль исполняют три или четыре внешних «ревизора» - высококвалифицированных независимых эксперта, отобранных секретариатом.

Ревизоры и член секретариата устанавливают двусторонние контакты с властями, высшими должностными лицами и главами научно-исследовательских институтов, университетов и промышленных организаций. Ревизоры пишут собственный отчёт со своими рекомендациями, которые не могут быть изменены представителями страны. На заключительном этапе подготовки обзора Секретариат созывает «встречу конфронтации», возможной конфронтации между властями рассматриваемой страны и ревизорами. В итоге обзоры становятся реализацией дружественного и конструктивного духа сотрудничества участников инновационного процесса.

Существование модели, разработанной ОЭСР для выработки тактики научной политики, было признано в общественном дискурсе только в 1995, когда М.Фримен в своем отчете собрал вместе лучшие методы ведущих стран ОЭСР. После оригинальной работы ДиМаджио и Пауэлла (1983), фокус политики сосредоточивается на институциональном регулировании, востребуемом для стратегической формулировки повестки дня и управления DiMaggio P.J., Powell W.W. The iron cage revisited: institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields // American Sociological Review. 1983. - Vol.48. - P. 147-160.. Это происходит путем определения стратегически структур и функций в целях обеспечения миссии эффективной правительственной политики.

В структуре модели научно-технической политики ОЭСР идентифицированы семь главных функций: горизонтальная координация и консультирование, планирование и бюджетирование, установка приоритетов и распределение ресурсов, администрирование. Функции не могут быть отделены от структур исполнения.

Стратегическая координация на правительственном уровне стала главным изменением в тогдашней преобладающей схеме вертикального государственного вмешательства и управления деятельностью национальных лабораторий и научных советов. Этот тип координации доминировал в государствах-членах ОЭСР к 1963 г. Согласно отчетам стран-членов ОЭСР за этот год только у четырех из четырнадцати проанализированных стран (Бельгия, Франция, Германия, Великобритания) существовала недавно назначенная центральная администрация на правительственном уровне, ответственная за осуществление научно-технической политики.

Право координации, рассеянное между президентом, Конгрессом и агентствами, также существовало в США. Были также случаи простого формального назначения премьер-министров, ответственных за научные дела, как в Испании и Португалии. Фактически, члены правительств с научным портфелем появлялись перед 1960-ми лишь спорадически. Вообще эти эксперименты были эфемерны из-за нехватки стратегических инструментов и власти. Например, Франция была одной из первых стран, которые назначили министра научных исследований, но исполнение им служебных обязанностей продлилось только в течение восьми месяцев в 1953-1954 гг. администрирование финансовый ресурс субсидиарность

Важность централизованного администрирования национальной политики показана на примере Японии: «Теперь, Научный Совет Японии склонен представлять исключительно интересы научного сообщества. Самая наиважнейшая потребность - политика для науки, которая является действительно национальным интересом» Reviews of National Science Policy: Japan / OECD. Paris, 1967. - P. 21..

Подобные консультативные структуры (национальные консультативные советы по науке) к началу 1960-х уже были в Бельгии, Франции, Испании и Швеции. Соединенное Королевство создало два совета, для обсуждения и решения научных и технологических. В США президентский Научный Консультативный комитет (PSAC) был ответственен за доклады президенту. В Германии, напротив, консультативные советы были рассеяны среди множественных уровней надстройки.

В течение 1970-х государственное планирование постепенно, сначала в форме экспериментов в таких странах, как Франция и Соединенное Королевство, стало уступать свое место прогнозированию в рамках политики научных исследований.

В 1970-е годы были созданы такие организации, как Европейская организация сотрудничества в научно-технических исследованиях (1971 г.) и Европейский научный фонд (1974 г.). Эти организации поддерживают уже множество различных направлений исследований, в том числе, общественные науки. При этом они спроектированы таким образом, что обеспечивают базу для межнационального сотрудничества исследователей, но не поддерживают на Европейском уровне саму науку. Как следствие, они помогают в организации только международных встреч или, как в случае Европейского научного фонда (EНФ), координируют национальные программы исследования, организуя международную экспертную оценку, но не имеют собственных фондов.

EНФ был создан как часть крупномасштабной программы для того, чтобы изменить финансирование и поддержку науки на Европейском уровне. Идеологически связанная с понятием европейской области исследования (European Research Area), программа развития ЕНФ устанавливает стратегическую цель преодоления фрагментации науки в Европе, называя ее «вредной», и достижение «лучшей организации европейской научно-исследовательской работы» согласно условиям развития европейского исследовательского пространства, которая становилась более динамичной конфигурацией, чем структура «15 +1» Nedeva, 2013. Op. cit., р. 220.. Эта программа включала и другие механизмы финансирования, такие как «ERANets», Технологические Платформы, и Сети совершенствования (Networks of Excellence).

Ежегодное обсуждение научного бюджета в той или иной европейской стране, объединенного с ежегодным циклом государственного бюджета, способствует общественному обсуждению научных стратегий, облегчает координацию деятельности политических органов, в частности, правительства и Парламента. В 1963 г. научный бюджет был только у двух государств-членов ОЭСР: Франции и Бельгии. Организация научных бюджетов и обсуждения в национальных парламентах имели различные форматы в разных странах ОЭСР, в зависимости от институтов национального урегулирования, таких как процедура голосования: представительное или голосования по программам. Во французском обзоре 1966 г. ревизоры были критически настроены по отношению к инвестициям, невключенным в бюджет: «Как видно по отчету, заметная доля исследований (военное, ядерное, космическое исследование и исследование CNET) не включены в список «представительного голосования». Это создает опасность того, что определенным исследованием пренебрегут или что, с другой стороны, ресурсы будут потрачены впустую в ненужном дублировании, поэтому кажется необходимым скоординировать меры, предпринятые вне представительного голосования» Reviews of National Science Policy: France / OECD. - Paris, 1966. - P. 94.. Точно так же ревизоры рекомендовали японским властям принять научный бюджет с целью координации научных исследований: «Аспектом бюджета ИР, наиболее дезорганизующим наблюдателя, является разделение на более или менее изолированные части, одна - для университетов и другая - для всего остального исследования. Это составляет главное препятствие для развития последовательной научной политики» Reviews of National Science Policy: Japan / OECD. - Paris, 1967. - P. 23..

Идея регулирования приоритетов была спорной в 1960-х. В 1963 г. немного стран явно распределяли фонды в соответствии с приоритетами исследований. Только Бельгия, Германия и США заявляли о существовании приоритетов в области стратегических исследований. Даже в 1971 г. швейцарские власти подвергли сомнению рекомендацию установить приоритеты в науке, отмечает швейцарский обзор.

Методы распределения финансовых ресурсов в начале 1960-х заметно отличались в США и Европе. Согласно отчетам ОЭСР (1963 г.), в Европе фонды, главным образом, распределялись посредством прямого финансирования научно-исследовательских институтов и сообществ исследователей. Фонды научных исследований имели самые разнообразные источники, включая научные советы, частные фонды, бизнес и министерства, как в Бельгии, Великобритании, Германии, Испании и Португалии. Только США развивали конкурсное проектное финансирование на федеральном уровне, преимущественно посредством структур ННФ.

Модель ОЭСР предлагает формулу нового управляющего органа, осуществляющего научно-исследовательскую политику и управление национальными научными программами. Ранее, рассматривались две версии модели независимого ведомства. В одном случае предлагалась структура, которая поддерживала бы преимущественно фундаментальные исследования Bush V. Science, the Endless Frontier / A Report to the President. National Science Foundation. - Washington, 1945. - P. 32-33., в другом случае, это была идея агентства, которое отвечало бы за финансирование национальных программ, и также за стратегическое управление и поддержку науки Piganiol P., Herz K., Major R., Ramsey N.F., Schmidt E.I., Schultz T.W., Steacie E.W.R. Science and the Policies of Governments - The Implications of Science and Technology for National and International Affairs / OECD. - Paris, 1963. - P. 35-39.. Однако обе версии сходились в том, что агентство не должно выполнять исследования или иметь какие-либо другие организаторские и эксплуатационные обязанности.

Научные советы и министерские департаменты не были одобрены экспертами как структуры, способные реализовывать научно-техническую политику по двум причинам. Первая - неспособность традиционных вертикальных организаций справиться с управлением на уровне горизонтальной координации. Вторая причина - более прагматичная: научные советы и так испытывают большую нагрузку в связи с проблемами управления своими научно-исследовательскими лабораториями. Эти тезисы иллюстрируют следующие цитаты. Первая объясняет причины, почему Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR) не должен быть организацией, ответственной за реализацию научно-технической политики в Италии: «В случае превращения в орган научной политики, множество проблем, ложащихся на CNR и обязательства, которые за этим следуют, помешают CNR занимать позицию арбитра, что важно для успеха этой политики» Reviews of National Science Policy: Italy / OECD. - Paris, 1969. - P. 139.. Вторая цитата предлагает новое название для органа научной политики, отличающее его от научного совета: «Чтобы порвать с настоящим положением, новый утвержденный законом орган должен получить новое имя. Как предложение мы формулируем следующее: Государственный совет по науке и технике» Reviews of National Science Policy: Ireland / OECD. - Paris, 1974. - P. 80..

Значимость институционального контекста также ставится на первый план учеными, исследующими так называемые краевые эффекты. В пределах ЕС административная фрагментация, чаще всего, препятствует проявлению положительных эффектов от избытка знаний. Интенсивность потоков знания уменьшается значительно по мере преодоления границ стран, даже когда эти страны или регионы соседствуют. Таким образом, основываясь на подобных рассуждениях, продолжали появляться различные программы исследований в ЕС. Однако правительства все еще ревниво охраняли свой суверенитет и были настроены против дальнейшего расширения роли ЕС в области науки и техники. Таким образом, все программы первоначально должны были быть одобрены Советом Европейского парламента и только затем они могли быть реализованы. Способом обойти это условие стало учреждение в 1983 г. «рамочной программы», которая в технологических областях объединила все исследовательские программы.

Таким образом, европейскую политику характеризует т.н. «принцип субсидиарности» (подтвержденный в Маастрихтском Соглашении 1992 г.), что означает, что ЕС мог действовать только в тех случаях, когда действий отдельных стран было недостаточно. Это привело к формированию понятия европейской добавленной стоимости в исследованиях следующим образом: «До сих пор европейская добавленная стоимость была определена как сотрудничество исследовательских групп в разных странах. Теперь пора привести новое определение добавленной стоимости, которое включает принцип разрешения исследователям в любом европейском государстве конкурировать со всеми другими исследователями на основе превосходства. Конкуренция, направленная на достижение реального превосходства в исследовании, должно стать основной частью современного определения европейской добавленной стоимости» Autant-Bernard C., Fadairo M., Massard N. Knowledge diffusion and innovation policies within the European regions: Challenges based on recent empirical evidence // Research Policy. 2013. - N 42. - P. 225..

Анализ истории развития европейской модели инновационной системы показывает, что при том, что практически все страны-члены ОЭСР сформировали сходные по типу организационные и политические структуры, выполняющие основные функции, идентифицированные моделью, наблюдается известное разнообразие в существующих стратегических структурах.

В целом, процессы организации поддержки науки на Европейском уровне следует интерпретировать как последовательность попыток облегчить имманентную напряженность между «областями исследований» и ограничивающими эти области «национальными пространствами исследований». Движущей силой этих процессов была научная элита, или элиты. Эти элиты сталкивались с ограничениями рамок национальных пространств исследований и имели силу влиять на восприятие этого положения политиками.

Исключением являются т.н. рамочные программы (Framework Programmes), которые продвигаются промышленностью и назревающими европейскими политическими элитами. Действительно, «Ресурсноэффективная Европа» является одной из семи ведущих инициатив, составляющих Стратегию 2020 ЕС. Следовательно, эффективность использования ресурсов - область особого внимания с точки зрения инноваций в Структуре семи программ ЕС (и ее преемника - «Рамочной программы развития исследований и инноваций до 2020 года»).

В заключение обзора следует выделить основные факторы, которые объясняют быстрое и неуклонное распространение этой модели научной и инновационной системы. Ни одна страна, включенная в систему оценки ОЭСР, не уклоняется от непредвзятого процесса оценки; Мониторинг научно-технической сферы и оценка эффективности управления и инвестиций являются обязательными для каждой страны. Ключевую роль в продвижении модели играют профессиональные эксперты и научное сообщество.

ОЭСР использует эффективные инструменты для широкого горизонтального распространения модели; Это в т.ч. так называемые «встречи конфронтации», на которых присутствуют ведущие политики ученые различных стран, обсуждаются спорные моменты; это систематические и широко распространенные мониторинг и оценки текущей ситуации в научно-технической сфере каждой страны, результаты которых публикуются в страновых отчетах, что выполняет функцию обучения. Учитывается специфика каждой страны, проявлена роль ОЭСР как организации, устанавливающей рамки национальной научно-технической политики. Развивающая роль ОЭСР видна в позитивном влиянии на развитие национальных экономик.

Рассматривая возможность применения в России представленных выше полезных для Европы политических и организационных мер, с использованием метода аналогий обнаруживаем, что инициативы, предпринятые Правительством РФ летом и осенью 2013 года в отношении Российской академии наук и в отношении российской науки в целом, направлены не столько на интеграцию в глобальные области исследований, сколько на разрушение национального пространства исследований, точнее, того, что от него осталось. И в этом очевиден интерес корпораций, причем не российских, которые практически не проявляют себя в этом процессе, а транснациональных.

Размещено на Allbest.ru