"Гнучка інтеграція" як модель майбутнього розвитку ЄС

- розглянути можливі наслідки використання моделі «г^^жої інтеграції» для відносин Україна - ЄС.

Виклад основного матеріалу й обґрунтування отриманих результатів дослідження. Загалом дискусії щодо гнучкої (диференційованої) інтеграції в ЄС характеризуються певною концептуальною невизначеністю, оскільки існує значна кількість запропонованих форм, типів, моделей такої інтеграції із використанням різних назв та групуванням за різними ознаками. «Гнучка інтеграція» є всеохоплюючим терміном, який може включати в себе безліч різних варіантів. У наукових публікаціях найчастіше використовуються як синоніми терміни «гнучка інтеграція» та «диференційована інтеграція». Такої позиції дотримуються А. Келлікер [12], А. Варлейг [24], Дж. Греві [7], А. Стубб [19], праці яких стали теоретичною основою для досліджень у цьому напрямі. Деякі сучасні автори визначають «гнучку інтеграцію» як ширше поняття, наприклад, професор Ольборгського університету в Данії С. Досенроде виділяє «диференційовану» інтеграцію як один із підвидів «гнучкої», поряд з «альтернативною», «додатковою», «новою» інтеграцією [4, с. 95]. Втім, у нашому дослідженні ми будемо використовувати поняття «гнучка» та «диференційована» інтеграція як еквівалентні. Згідно із позицією швейцарського дослідника А. Келлікера, поняття «диференціація» і «гнучкість» можуть використовуватись взаємозамінно, як загальні терміни для позначення можливості держав-членів мати різні права і обов'язки щодо спільних сфер політики [12, с. 14]. Розглянемо кілька визначень поняття «гнучкої (диференційованої) інтеграції». Так, на думку швейцарського дослідника Д. Фрай- бургхауса, «гнучка інтеграція» в контексті європейської інтеграції означає виключення із базового принципу спільних прав та обов'язків для держав - членів ЄС [5, с. 199]. У дослідженні Інституту Ж. Делора в Берліні «диференційована інтеграція» визначається як «модель інтеграційної стратегії, яка намагається узгодити гетерогенність в рамках Європейського Союзу і допускає проведення окремих політик різними групами держав-членів із використаним різних процедурних та інституційних механізмів» [11, с. 4]. У звіті нідерландської Консультативної ради з міжнародних справ «Диференційована інтеграція: різні шляхи співпраці з ЄС» (2015 р.) зазначається, що у наукових публікаціях найчастіше використовується термін «диференційована інтеграція» для опису різних форм європейського співробітництва, в яких беруть участь не всі держави-члени, із диференціацією прав і обов'язків між ними [3, c. 8]. Російська вчена Л. Бабиніна розглядає «гнучку інтеграцію» як складову частину інтеграційного процесу, яка характеризується неоднаковою участю держав-членів в інтеграційних процесах, що обумовлено їх бажанням або можливостями, передбачає неоднакові права і обов'язки гасників і веде до створена різних конфігурацій всередині і ззовні Європейського Союзу, з можливим включенням третіх країн [1, с. 31-32].

У 1990-х рр., враховуючи реальну диференціацію серед держав-членів, нові дискусії щодо теоретичного підходу до європейської інтеграції викликала популярна концепція, яку висунули німецькі політики В. Шойбле, К. Ламерс та Т. Вайгель 1 вересня 1994 р., спочатку у робочому документі фракції ХДС^СС, під назвою «Роздай щодо європейської інтеграції». Вона заснована на ідеї про те, що двошвидкісна Європа повинна бути інституціолізована в рамках ЄС, базуючись навколо «^фа Європи» (Kemeuropa). У рамках цієї концепції провідна роль у процесі європейської інтеграції повинна бути офіційно надана групі держав-членів, які б встановлювали динаміку і курс подальшого розвитку ЄС. При цьому враховується фактична диверсифікація статусів держав-членів у процесі прийняття рішень в ЄС та поляризація поглядів щодо темпів і напрямів розвитку європейської інтеграції [10, с. 1].

Згадана вище дискусія базувалась на моделі «диференційованої інтеграції», яка передбачає внутрішню диференціацію ЄС, що випливає із загальноприйнятої передумови, що не всі держави-члени будуть піддаватись процесу інтеграції однаковим чином і однаковою мірою; навпаки, група держав-членів може посилити інтеграцію у деяких сферах щодо інших держав. Ця група держав-членів, яку називають «одюм» (core) або «міцним ядром» (тобто країни, які поглиблюють свою співпрацю у визначених сферах інтеграції), доволі нечітке поняття. Географічні чи предметні критерії, розміри країни не є визначальними факторами для виділення цієї групи. Крім того, відмежування <шдра» не обов'язково повинно бути закріплене в процедурах, що випливають із Договорів, воно може базуватись на фактичному політичному співробітництві. І нарешті, в тій чи іншій сфері «адро» може включати всі держави - члени ЄС або тільки деякі з них. У будь-якому разі країни, що утворюють «адро» в рамках ЄС, повинні проявляти політичну волю до поглиблення співпраці в цій галузі інтеграції та, найголовніше, виробити відповідний внутрішній політичний консенсус і мати достатні ресурси у своєму розпорядженні [22, с. 25-26].

Концепція, яку запропонували В. Шойбле, К. Ламерс і Т. Вайгель, відповідає моделі «Європи змінних геометрій». Іншими концепціями, основою для яких була модель диференційованої інтеграції, стали «багатошвидкісна Європа» (В. Брандт, Л. Тіндеманс), концепція «європейського меню» («Europe a la carte») (Р. Дарендорф), а також інші досить численні інтерпретації, у яких використовувались різні назви для опису феномену гнучкої інтеграції. Більш детально у теоретичному плані ці концепції розвинув фінський дослідник та політичний діяч А. Стубб, який у своїй праці «класифікація диференційованої інтеграції» (1996 р.) [19] класифікує та описує наявні до того часу моделі диференційованої інтеграції, використовуючи три змінні: час, простір та предмет.

Диференціації за критерієм простору відповідає «Європа змінних геометрій» - спосіб диференційованої інтеграції, при якому визнаються неподоланні розбіжності в рамках інтеграційної структури, що припускає можливість довготривалого і незмінного поділу країн на «міцне ядро» та менш розвинені інтеграційні одиниці. Концепція «багатошвидкісної Європи» базується на критерії часу. За А. Стуббом, вона передбачає таку диференційовану інтеграцію, за якої існує «адро» держав, які мають можливості та бажання рухатися далі у досягненні спільних цілей, інші ж держави можуть поступово приєднуватися до «адра» пізніше. І нарешті, згідно з концепцією «європейського меню» (за критерієм предмета) кожна держава-член може вибирати (ж у меню), в якій сфері діяльності вона хотіла б брати участь, а в жійні, але водночас досягати мінімальної кількості загальних цілей [19, с. 287-288].

Хоча наведені вище моделі диференційованої інтеграції є важливою точкою відліку для теоретичних міркувань, вже в попереднє десятиліття було відзначено, що вони не являють собою струнку теорію європейської інтеграції і були розроблені та презентовані як реакція «ad hoc» на виклики, пов'язці зі зростаючою кількістю держав-членів та все більшими розбіжностями між ними [13].

Експерти Італійського Інституту міжнародних справ Н. Точчі та Дж. Фалег у рамках проекту «Imagining Europe» у 2013-2014 рр. також здійснили критичний аналіз концепцій А. Стубба. Вони зазначають, що критерій часу, який лежить в основі «багатошвидкісної Європи», уже не відображає сучасних тенденцій європейської інтеграції. Це пояснюється тим, що диференціація у межах ЄС не буде тимчасовою, швидше слід очікувати стійкої довготривалої диференціації серед країн - членів ЄС. Гетерогенність, чи внутрішня диференціація, у ЄС, розглядається ними як наслідок дії двох сил: доцентрових сил, представлених державами-членами, які прагнуть до поглиблення інтеграції навколо «одра», та центробіжних сил, представлених державами-членами, які виступають за слабший рівень інтеграції та більше можливостей щодо прийняття рішень про неучасть у глибшій інтеграції [22, с. 25-26].

Взявши як відправну точку для обговорення теоретичні концепції А. Стубба та посилаючись на попередні праці Н.[21]. Юнге [9], Дж. Фалег та моделі гетерогенного Європейського Союзу - на основі критеріїв політичної єдності, ефективності політики та інституційної керованості. Далі розглянемо детальніше запропоновані моделі:

1. «Європа концентричних кіл» [22, с. 28-29]. Ця модель пов'язана з концепцією «Європи змінних геометрій», а отже бере до уваги вплив доцентрових сил; вона передбачає розвиток «міцного ядра» Європи, яке нині формується навколо зони євро, та «зовнішнього кола» - периферії. Держави-члени, які не належать до <одра», залишаються пов'язаними із внутрішнім ринком ЄС та acquis ЄС. При цьому, як тільки вони досягнуть відповідності необхідним критеріям - вони можуть приєднатися до <одра», однак, не можуть обирати тільки певні окремі елементи інтеграції, які підходять для них. Розвиток інституційної структури управління у цій моделі вимагає великої ретельності та обережності, оскільки у «ядрі» та зовнішньому колі впроваджуються окремі інститути (наприклад, у єврозоні).

2. «Бэтатогаастерна Європа» [22, с. 30-31]. Ця модель передбачає появу різних «вдастерів» посиленої інтеграції, залежно від прагнення груп держав-членів до поглиблення співпраці у певних сферах (вплив доцентрових сил). Вихідним пунктом цієї моделі є розширена процедура співпраці - «мастери» поглибленої кооперації, які виникають відповідно до процедури, можуть до певної міри перекривати один одного, і при цьому всі держави-члени зчитаються пов'язаними спільним членством у ЄС. Вони також можуть вільно обирати, чи бажають вони прийняти участь в певному «мастері» поглибленої співпраці (прикладами таких «мастерів» є: єврозона, Шенгенська зона, потенційно - спільна зовнішня політика).

3. «Європа - велосипедне колесо» (A hub-and-spoke Europe) [22, с. 31-33]. Якщо попередні дві моделі є доцентровими, оскільки передбачають, що одне або кілька «адер» будуть рухатись до глибшої інтеграції, в той час як інші держави залишатимуться на наявному рівні, то третя модель, запропонована Н. Точчі та Дж. Фалегом, - центробіжна, оскільки припускає можливість дезінтеграції, коли деякі держави-члени обирають відмову від участі в певних сферах політики. Ця модель нагадує велосипедне колесо: <одро» - центр, який залишається незмінним, від якого розходяться спиці, які з'єд^дота країни, які відмовились від певних практик ЄС, із центром на основі двосторонніх правил. Практичним прикладом цієї моделі є неучасть Данії в оборонній політиці. Ця модель враховує відцентрові сили, активні у ЄС, та заходи, спрямовані на ренаціоналізацію Союзу. Проте ця модель відповідає концепціям щодо можливого особливого членства для Туреччини чи України («вір^мьне членство» [18], «асоційоване членство», «^ивілейов^е партнерство»), а також пошуку можливих опцій щодо зміни статусу Великобританії після рішення про вихід з ЄС. З цього погляду вона може розглядатись не як центробіжна модель, що передбачає дезінтеграцію, а як модель, що відкриває можливість розробити такі форми членства та асоціації, що дозволять ЄС закріпити широке коло членів, кандидатів на вступ та сусідів у спільному європейському просторі.

4. «Європа мозаїчного ядра» (A patchwork core Europe) [22, с. 33-34]. Ця модель відображає вплив як доцентрових, так і відцентрових сил. Згідно з нею «адрюм» інтеграційного процесу залишається весь ЄС, і усі держави-члени будуть поступово приєднуватися до вже наявних сфер тісної співпраці (єврозона, Шенгенська зона). Проте і далі будуть з'явитися групи держав, що прагнуть глибшої інтеграції - або в контексті певних політик, або по горизонталі. Ці групи можуть взяти на себе провідну роль у поглибленні інтеграції в певній сфері, проте можуть також існувати й групи, які залишаються автономними в межах ЄС або навіть прагнуть до ренаціоналізації. Як наслідок, діяльність таких груп може бути обмежена до участі в політичних (дипломатичних) заходах, проте може вести і до диверсифікації інституційної системи ЄС.

Втім, описані вище моделі є лише теоретичними рамками, ідеальними типами можливого розвитку ЄС, які тільки певною мірою сумісні із реформами, що потрібні та зараз відбуваються в ЄС, на що вказують самі автори Н. Точчі та Дж. Фалег. Вони зазначають, що не очікують того, що будь-яка з цих моделей може бути ідеально застосована до нинішніх реалій та прагнень держав - членів ЄС. Проте, на їхню думку, саме поєднання окремих елементів з різних моделей може забезпечити існування більш ефективного, керованого, об'єднаного ЄС. У заключних висновках дослідження «Imagining Europe» підкреслюється, що «ЄС як ціле» залишається точкою відліку для реформ, а диференціація, яка відбувається, є внутрішньо-європейською, а отже не повинна загрожувати згуртованості ЄС і призводити до його фрагментації [22, с. 35].

Загалом ідея гнучкої інтеграції отримала значне поширення у 2010-х рр. Так, серед політиків, які вказували на перспективність гнучкої інтеграції, можна назвати А. Меркель, Н. Саркозі і Ф. Олланда, М. Рютге і Е. Легга [11]. Аналізу можливого застосування стратегії диференційованої (гнучкої) інтеграції при подальшому розвитку ЄС присвячені дослідження провідних європейських аналітичних центрів. При цьому, у своїх висновках вони погоджуються, що: диференціація вже давно стала реальністю інтеграційних процесів в ЄС [3, с. 6] і питання зараз не в тому, чи використовувати модель «гнучкої інтеграції», а в тому, як різні форми диференціації можуть бути використані для існування ефективного, дієвого, легітимного ЄС [7, с. 4]; слід визнати диференційовану інтеграцію як основний метод інтеграції на сьогодні, враховуючи сукупність інтересів ЄС, та відкрито обговорювати її переваги та недоліки [17, c. 31].

Черговим поштовхом до дискусій щодо гнучкої інтеграції стало рішення про Brexit на референдумі у Великобританії у червні 2016 р. Так, ряд експертів вважають, що саме гнучка інтеграція може стати основним сценарієм подальшого розвитку ЄС: наприклад, X. Граббе, директор брюссельського відділу Інституту «Відкрите суспільство» вважає, що «ЄС повинен поєднати внутрішню єдність і гнучку інтеграцію, щоб впоратися із зовнішніми викликами та стримати ті сили, які загрожують розірвати його» [6]; німецький експерт П. Валь, розмірковуючи про майбутнє Європи, виділяє один з шляхів - такий тип співпраці, який буде характеризуватися двома принципами: розвитком гнучкості в межах ЄС та відкритістю до навколишнього світу. Це буде означати вибіркову інтеграцію у певних сферах та дезінтеграцію в інших, що буде базуватися на змінних коаліціях учасників [23, с. 158]; науковий співробітник Барселонського центру міжнародних відносин П. Моріллас вважає, що після Brexit «ЄС повинен відмовитись від “все тіснішого союзу” на користь гнучкої диференціації» і розмірковує про нове розуміння диференційованої інтеграції [16].

Як підсумок численних запропонованих раніше та наявних моделей диференційованої інтеграції та спробу зібрати їх в одну узгоджену концепцію розглянемо модель «гнучкої інтеграції», яку розробив польський правник та дипломат Я. Барч [2, с. 72-73]. Структурні рамки цієї моделі складаються із чотирьох основних граничних умов:

1) точкою відліку для цієї моделі, як і раніше, є Європейський Союз як ціле. Еволюція системи управління ЄС буде відбуватися у правових та інституційних рамках ЄС;

2) внутрішня диференціація (у межах ЄС) серед держав-членів вже давно є реальним фактом і слід припустити, що подальша внутрішня диференціація ЄС стане структурним та істотним елементом розвитку європейської інтеграції;

3) особливі форми диференціації, такі як, наприклад, держави-члени і держави з статусом асоційованої країни можуть також мати важливий «зовнішній» аспект. Вони дозволять ЄС активно впливати на своє безпосереднє оточення: з одного боку, шляхом створення спеціального статусу для країн при виході з ЄС (випадок Brexit), а з іншого - відкриваючи «європейську перспективу» для таких країн, як Туреччина чи Україна (особливий вид асоціації або членства);

4) всі граничні умови, представлені вище, повинні залишатися під егідою еволюції процедур в ЄС, що буде утримувати внутрішню диференціацію всередині інституційної та правової бази ЄС.

Я. Барч зазначає, що пропонована модель «гнучкої інтеграції» є не «побічним продуктом еволюції європейської інтеграції, а базовою моделлю для майбутнього динамічного розвитку ЄС». Він вказує на її відмінності із попередніми моделями диференційованої інтеграції, які передбачали тимчасову диференціацію статусів країн-членів та часткову внутрішню диференціацію у інституційних і правових рамках ЄС, а також процеси, що ведуть до сильної автономізації окремих груп держав-членів і, як наслідок, до можливої фрагментації ЄС. «Гнучка інтеграція» на противагу цьому передбачає, що [2, с. 74-75]:

1) прогресуюча диференціація між державами - членами ЄС є «одною», постійною і є частиною структурних характеристик європейської інтеграції, які зумовлюють її динамічний розвиток. При цьому постійний характер диференціації не означає, що перехід від однієї до іншої групи держав неможливий, постійною є саме диференціація як структурна характеристика;

2) необхідно встановити «ретельно продуманий» інституційний механізм, який гарантував би, зберігав єдність усього Європейського Союзу через створення ефективних процедур співпраці між державами політичного центру та периферійними державами, незалежно від того, чи мають вони намір приєднатися до політичного центру чи залишатися постійно поза ним. Як наслідок, характерна риса моделі «гнучкої інтеграції» - структурна внутрішня диференціація ЄС в рамках його інституційної та правової бази, що забезпечує когерентний процес європейської інтеграції;

3) цей «ретельно продуманий» інституційний механізм повинен брати до уваги зовнішні відносини ЄС і, відповідно, створити «привабливу альтернативу» до повного приєднання для деяких сусідніх країн, які з різних причин мають проблеми з отриманням статусу члена Союзу, але при цьому зберігати правильний баланс між внутрішнім режимом ЄС та режимом «привабливої альтернативи».

Загалом модель «гнучкої інтеграції» Я. Барча передбачає наявність істотних інституційних та правових елементів, які будуть забезпечувати єдність системи управління ЄС, в той же час, використовуючи внутрішню диференціацію ЄС як спосіб підтримати динамічний розвиток європейської інтеграції і може бути використана як теоретична основа при обґрунтуванні моделі майбутнього розвитку ЄС.

1. Бабынина Л. О. Гибкая интеграция в ЕС: классификация и проблема институционализации / Л. О. Ба- бынина // Мировая экономика и международные отношения. - 2010. - № 6. - C. 31-37.

2. Barcz J. Flexible Integration as a Target System of Governance for the European Union / Jan Barcz // Yearbook of Polish European Studies. - 2015. - No 18. - P. 59-79.

3. Differentiated Integration: Different routes to EU cooperation. Advisory report. - The Hague: Advisory Council on International Affairs. - 2015. - October. - No 98. - 42 p.

4. Dosenrode S. The European Union after Lisbon: Polity, Politics, Policy / Soren Dosenrode. - London : Routledge, 2012. - 204 p.

5. Freiburghaus D. Subsidiaritat - ein Nachruf. Uberlegung zur Bedeutung von “Zauberworten” im europaischen politischen Diskurs / D. Freiburghaus // Swiss Political Science Review. - 1997. - Vol. 3. - S. 197-227.

6. Grabbe H. How to build a more flexible EU after Brexit [Electronic resource] / H. Grabbe, S. Lehne. - Access mode : http://carnegieeurope.eu/2016/09/08/how-to-build-more-flexible-eu-after-brexit-pub-64507

7. Grevi G. Flexible Means to Further Integration / G. Grevi // EPC Working Paper, Brussels. - 2004. - № 9. - P. 38-39.

8. Holzinger K. Differentiated Integration in the European Union: Many Concepts, Sparse Theory, Few Data / K. Holzinger, F. Schimmelfennig // Journal of European Public Policy 19. - 2012. - No. 2. - P. 292-305.

9. Junge K. Differentiated European Integration / K. Junge // European Union Politics. - Oxford : Oxford University Press, 2007. - P. 391-404.

10. Koenig N. 20 Jahre “Kerneuropa”. Wo stehen wir und wo wollen wir hin?/ N. Koenig // Jacques Delors Institut, Synthesis. - 2014. - 30 September.

11. Koenig N. A differentiated view of differentiated integration / N. Koenig // Jacques Delors Institute Policy Paper. - 2015. - № 140. - 13 p.

12. Kolliker A. Flexibility and European Unification: The logic of differentiated integration / A. Kolliker. - Rowman & Littlefield, 2006. - 324 p.

13. Majone G. Unity in Diversity: European Integration and the Enlargement Process / Giandomenico Majone // European Law Review. - 2008. - Vol. 33 (4). - P. 457-481.

14. McCornick J. European Union Politics / John McCornick. - London : Palgrave Macmillan, 2011. - 384 p.

15. Menghi M. What Political and Institutional Evolutions for the EU and the EMU? / Martina Menghi // Notre Europe, Jacques Delors Institute, Synthesis. - 2014. - 30 October.

16. Morillas P. The EU should abandon `ever closer union' in favour of “flexible differentiation” after Brexit [Electronic resource] / Paul Morillas. - Access mode : http://blogs.lse.ac.uk/brexit/2017/02/02/the-eu-should- abandon-ever-closer-union-in-favour-of-flexible-differentiation-after-brexit/

17. Nicolai von Ondarza. Strengthening the Core or Splitting Europe? Prospects and Pitfalls of a Strategy of Differentiated Integration / Nicolai von Ondarza // SWP Research Paper. - 2013. - March. - 34 p.

18. Sinan U. Avoiding a Divorce. A Virtual EU Membership for Turkey [Electronic resource] / Ulgen Sinan // The Carnegie Papers. - 2012. - December. - Access mode : http://carnegieendowment.org/2012/12/05/avoi ding-divorce-virtual-eu-membership-for-turkey/eqcm

19. Stubb A. A Categorization of Differentiated Integration / Alexander Stubb // Journal of Common Market Studies. - 1996. - No 2. - P. 283-295.

20. Tocci N. Imagining Europe: Towards a More United and Effective EU / Nathalie Tocci. - Roma : Nuova Cultura, 2014. - 220 p.

21. Tocci N. Will Turkey Find its Place in Post-Crisis Europe? / N. Tocci, D. Bechev // Global Turkey in Europe Policy Brief. - 2012. - No 5.

22. Tocci N. Towards a More United and Effective Europe: A Framework for Analysis / Nathalie Tocci, Giovanni Faleg, Giovanni // Imagining Europe: Towards a More United and Effective EU. - Edizioni Nuova Cultura, 2014. - P. 15-38.

23. Wahl P. Between Eurotopia and Nationalism: A Third Way for the Future of the EU / P. Wahl // Globalizations. - 2017. - Vol. 14, № 1. - P. 157-163.

24. Warleigh A. Flexible Integration: Which Model for the European Union? / Alex Warleigh. - London : Sheffield Academic Press, 2002. - 124 p.

Стаття надійшла до редколегії 03.03.2017 р.

Размещено на Allbest.ru