Співпраця України та ЄС із запобігання та боротьби з нелегальною міграцією

Размещено на http://www.allbest.ru/

Співпраця України та ЄС із запобігання та боротьби з нелегальною міграцією

Чорнозуб Л.В., к. ю. н.,

старший викладач кафедри кримінального права

та інших кримінально-правових дисциплін

Миколаївський інститут права

Національного університету «Одеська юридична академія»

У статті розкриваються особливості, основні напрямки та правові механізми співробітництва України та Європейського Союзу з запобігання та боротьби з нелегальною міграцією на сучасному етапі.

Ключові слова: нелегальна міграція, Європейський Союз, реадмісія, Європол, FRONTEX, EUBAM, злочинність.

В статье раскрываются особенности, основные направления и правовые механизмы сотрудничества Украины и Европейского Союза в предупреждении и борьбе с нелегальной миграцией на современном этапе.

Ключевые слова: нелегальная миграция, Европейский Союз, реадмиссия, Европол, FRONTEX, EUBAM, преступность.

The article deals with the particularities, main directions and legal mechanisms of cooperation between Ukraine and the European Union in prevention and struggling with illegal migration on the modern stage. Key words: illegal migration, European Union, readmission, EUROPOL, FRONTEX, EUBAM, criminality.

україна європейський міграція нелегальний

Постановка проблеми. Європейська інтеграція є масштабним та багатоаспектним регіональним процесом, у наслідок якого відбувається лібералізація економічних, політичних, соціальних та культурних зв'язків держав та їх народів. Окрім значного позитивного ефекту, який досягається завдяки повному або частковому скасуванню численних обмежень, що існують між країнами, її зворотнім негативним чинником є збільшення сприятливих можливостей для розвитку різноманітних форм та проявів злочинності, однією з яких є нелегальна міграція.

За статистикою останніх десятиріч нелегальна міграція має тенденцію до постійного зростання. Як зазначає А.П. Мозоль, нелегальна міграція є суттєвим криміногенним фактором, що має значний дестабілізуючий вплив на державно-правовий розвиток України. Вона сприяє зростанню інших форм злочинності, передусім торгівлі людьми, сексуальної експлуатації, поширенню венеричних хвороб, підпільного ринку праці, тероризму тощо. При цьому нелегальна міграція все більше набуває рис організованої злочинності, незаконного виду кримінальної діяльності [1, с. 4].

Проблема нелегальної міграції є надзвичайно актуальною для Європейського Союзу, який через високий рівень ВВП та економічні і соціальні можливості, що надаються індивідам, привертає значну увагу громадян третіх держав, що бажають залишитися на території його держав-членів всупереч міграційним вимогам. Так, за даними Офіційної статистичної служби ЄС (Євростату), в Європейському Союзі перебуває близько 3-7 млн. нелегальних мігрантів [2]. Завдяки добре налагодженим незаконним каналам пересування осіб значна частина нелегальних мігрантів потрапляють до ЄС саме з території України, яка є як країною транзиту, так і країною походження незаконних мігрантів.

Так, відповідно до Квартального звіту Агенції із безпеки зовнішніх кордонів (РРОЫТЁХ), з території України до ЄС припадає близько 48% нелегальних мігрантів та громадяни України, що є найбільшою соціальною групою нелегальних мігрантів серед усіх з країн Східного партнерства (що охоплює також Білорусь, Молдову, Грузію, Вірменію та Азербайджан). Крім того, за критерієм громадянства саме громадяни України є найбільшою соціальною групою нелегальних мігрантів, що порушили правила перетину зовнішнього кордону ЄС серед громадян цієї групи (35%). Крім того, громадяни України входять до топ-10 міграційного антирейтингу ЄС, посідаючи 9-те місце. Так, у 2016 р. найбільша частка нелегальних мігрантів приходилася на Сирію (32%), Нову Гвінею (18%), Афганістан (11%), Ірак (7,5%), Марокко (6,4%), Алжир (6,2%), Албанію (3,6%), Пакистан (2,8%), Україну (1,5%), Конго (1,3%) [3]. Вказані статистичні дані переконливо свідчать про важливість здійснення та зміцнення співробітництва між Україною та ЄС з питань попередження та боротьби з незаконною міграцією.

Проблематика співпраці у боротьбі з нелегальною міграцією між Україною та Європейським Союзом та його державами-членами набуває особливої актуальності у контексті візової лібералізації з ЄС. 06.04.2017 р. відбулося позитивне голосування в Європейському Парламенті щодо внесення змін до Регламенту Ради 539/2001, що визначає треті країни, громадяни яких зобов'язані мати візи під час перетину зовнішніх кордонів та громадяни яких звільняються від таких вимог, від 15.03.2001 р. (зі змінами) [4] (далі - Регламент 539/2001). Вказані зміни передбачають перенесення України зі списку країн Додатка І до Додатка ІІ, а відтак надання дозволу громадянам України здійснювати короткострокові подорожі до Європейського Союзу терміном до 90 днів упродовж будь-якого 180-денного періоду за біометричними паспортами. 26.04.2017 р. відбулося затвердження змін у Комітеті постійних представників ЄС, а згодом 11.05.2017 р. має відбутися голосування у Раді ЄС. За прогнозами експертів, вказаний міграційний режим почне діяти для громадян України з 11.06.2017 р.

Запровадження вказаного режиму призведе до посилення міграції громадян України до країн Європейського Союзу, що може збільшити кількість нелегальних мігрантів у межах ЄС у разі відсутності налагодженого механізму взаємодії між сторонами. Відтак, дослідження питання про співпрацю України та ЄС у боротьбі з незаконною міграцією та перспективи її розвитку набуває нової актуальності з огляду на сучасні процеси.

Ступінь розробленості проблеми. Проблематика міграції та її негативного виміру - нелегальної міграції - має багатоаспектний характер, а тому вона стала предметом дослідження науковців з різних галузей знань: соціологів, демографів, істориків, філософів, політологів, фахівців з міжнародних відносин, юристів тощо. Правові аспекти нелегальної міграції висвітлені у працях С. Бритченка, В.В. Голіни, Ю. Кравченка, З. Макарухи, А. Мозоля, Н. Мушак, С. Науменко, М. Пашковського, С. Ратушного, І. Сєрової, П. Чалого, А. Шендеровської, О. Шостки та інших. Однак, попри загальний підвищений інтерес до сучасних актуальних проблем міграційних процесів між Україною та ЄС, для вітчизняної юридичної науки, передусім кримінології, вказана тематика є порівняно новим напрямком досліджень.

З урахуванням вказаного, метою статті є встановлення особливостей та основних напрямків співробітництва України та ЄС з питань запобігання та боротьби з нелегальною міграцією на сучасному етапі та перспективи розвитку такого співробітництва.

Виклад основного матеріалу. Центральним міжнародним договором, який на сьогодні визначає формат і специфіку відносин між нашою державою та ЄС є Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергетики та їх державами-членами, з іншої сторони, 2014 р. [4] (далі - УА), яка не лише спрямована на поглиблення взаємодії сторін, а також слугує дороговказом масштабних політико-правових перетворень у нашій державі, у тому числі у запобіганні і боротьбі зі злочинністю.

Відповідно до преамбули Угоди про асоціацію сторони зобов'язалися посилювати співробітництво з питань боротьби з незаконною імміграцією, сприяти ефективному виконанню положень Угоди про реадмісію, а також вести боротьбу з іншими проявами злочинності. Більше того, за ст. 3 Угоди боротьба з корупцією, різними формами транснаціональної організованої злочинності й тероризмом є головними принципами для посилення відносин між Сторонами. Таким чином, успіх у розбудові зони вільної торгівлі між Україною та ЄС та можливості користування політичними та економічними перевагами у співпраці з ЄС для нашої держави буде залежати від ефективності дій, що вживаються у боротьбі зі злочинністю.

Питанням боротьби та запобігання нелегальної міграції безпосередньо присвячена ст. 16 Розділу ІІІ «Юстиція, свобода, безпека» УА. За цією статтею сторони підтвердили важливість спільного управління міграційними потоками між їхніми територіями та розвивають всеохоплюючий діалог щодо всіх питань у сфері міграції, зокрема нелегальної міграції, легальної міграції, незаконного переправлення осіб через державний кордон та торгівлі людьми, а також включення проблемних питань у сфері міграції до національних стратегій економічного та соціального розвитку регіонів, звідки походять мігранти.

Співробітництво сторін зосереджується на: а) подоланні причин виникнення міграції, активно використовуючи можливості співробітництва у цій сфері з третіми країнами та у рамках міжнародних форумів; Ь) спільному запровадженні ефективної та превентивної політики щодо боротьби з нелегальною міграцією, незаконним переправленням нелегальних мігрантів через державний кордон та торгівлею людьми, у тому числі щодо методів боротьби з організованими злочинними групами, що здійснюють незаконне переправлення нелегальних мігрантів через державний кордон та торгівлю людьми, а також захисту жертв таких злочинів; с) запровадженні всеохоплюючого діалогу з питань притулку, а також шляхом забезпечення поваги принципу «невислання»; Ь) правилах щодо доступу, забезпеченні прав та статусу осіб, яким надано доступ, гідному поводженні та інтеграції іноземців, які проживають на законних підставах; е) подальшому розвитку оперативних заходів у сфері управління кордонами; ї) посиленні рівня безпеки документів; д) розвитку ефективної політики повернення, зокрема у її регіональному вимірі; И) обміні поглядами щодо нелегального працевлаштування мігрантів.

Відповідно до ст. 19 УА Україна, ЄС та його держави-члени взяли на себе зобов'язання забезпечити повне виконання Угоди про реадмісію осіб від 18.06.2007 р. [5]. Вказана Угода передбачає взаємні зобов'язання прийняти назад власних громадян, а також громадян третіх країн та осіб без громадянства, які незаконно прибули на територію однієї з договірних сторін або після прибуття законно втратили підстави для легального там перебування. Вона спрямована на спрощення передачі осіб, які порушили умови в'їзду, перебування або проживання у відповідній державі, запроваджує процедури ідентифікації та безпечного й організованого повернення осіб, які не виконують умов, передбачених для в'їзду на територію України або однієї з держав-членів ЄС та перебування на ній, або припинили виконувати такі умови, а також полегшити транзитний проїзд таких осіб. Угодою передбачені звичайна і прискорена процедури реадмісії, визначаються документи, що підтверджують походження нелегального мігранта, встановлюються часові рамки виконання запитів сторін.

Важливість Угоди про реадмісію осіб зумовлена необхідністю спільної протидії нелегальній міграції. У цьому контексті особливого значення набуває належне управління міграційними процесами як на інституційному, так і на законодавчому рівнях. Для моніторингу виконання положень Угоди запроваджено Спільний комітет з питань реадмісії, що формується на паритетних засадах кожною зі сторін Угоди (ст. 15). Він також забезпечує проведення на регулярній основі обміну інформацією стосовно імплементаційних протоколів, підписаних Україною та кожною окремою державою-членом, готує пропозиції та рекомендації щодо реадмісійних заходів. Засідання Спільного реадмісійного комітету відбуваються, як правило, раз на рік. Його рішення є юридично обов'язковими.

Сторони високо оцінюють ефективність імплементації Угоди між Україною та ЄС про реадмісію осіб. Рівень повернення становить більше, ніж 80% (при середньому показнику 40% з третіми державами), що слугує доказом ефективності співпраці у вказаній сфері [7]. На сьогодні ЄС уклав 17 подібних угод. Європейський Союз розглядає такі угоди як важливий засіб боротьби з нелегальною міграцією, а відтак їх імплементація є передумовою візової лібералізації з третіми країнами. Крім того, якщо треті держави неналежно будуть виконувати свої зобов'язання за угодами про реадмісію або відбувається суттєве збільшення кількості тяжких злочинів, вчинених громадянами відповідної третьої держави на території держав-членів ЄС, можливим є призупинення (на строк 9 місяців) або скасування безвізового режиму для короткострокових подорожей з такою державою (ст. 1а Регламенту 539/2001 [4]).

Попри те, що угоди про реадмісію розглядаються як ефективні інструменти щодо попередження та запобігання нелегальній міграції, існують численні труднощі щодо реалізації реадмісійного процесу. Передусім це стосується ідентифікації осіб, що порушують правила перетину спільних кордонів або перебування на території держави, за відсутності у них документів, що посвідчують особу, проїзних документів тощо. Часто такі особи є добре обізнаними в юридичних тонкощах реадмісійного процесу, а відтак умисно створюють умови, за яких встановити країну їх походження неможливо, а відтак і здійснити процедуру реадмісії.

Існують проблеми, пов'язані з відсутністю консульських представництв європейських держав за кордоном, що у свою чергу ускладнює процес встановлення громадянства, а також відсутністю налагодженого обміну інформацією та комунікацією між країнами. На думку Н.Б. Мушак, практичним виходом із цієї ситуації є створення мережі імміграційних офіцерів зв'язку або аташе з внутрішніх справ при закордонних представництвах європейських держав, а також використання он-лайн інструментів для комунікації між державами ЄС [8, с. 72].

Відповідно до ч. 3 ст. 22 УА важливе значення для посилення співробітництва у сфері запобігання та боротьби з нелегальною міграцією має співпраця України з Європолом - спеціалізованою агенцією ЄС, що здійснює аналітичну, технічну та фінансову підтримку державам-членам ЄС. Відповідно до ст. 88 Договору про функціонування ЄС 1957 р. завданням Європолу є підтримка та зміцнення діяльності поліцейських органів та інших правоохоронних служб держав-членів, їхньої взаємної співпраці щодо запобігання та боротьби проти тяжких злочинів, що впливають на дві або більше держав-членів, тероризму та тих форм злочинів, що впливають на спільні інтереси, охоплені політикою Союзу.

04.12.2009 р. була підписана Угода між Україною та Європолом про стратегічне співробітництво [9]. Цей документ покликаний сприяти координації зусиль держав-членів ЄС та України у запобіганні і протидії будь-яким формам міжнародної злочинності, у тому числі нелегальній міграції. Вказана робота здійснюється у безпосередній взаємодії між Міністерством внутрішніх справ України та Секретаріатом Європолу.

11.03.2015 р. було підписано Меморандум про взаєморозуміння між Україною та Європолом щодо встановлення захищеної лінії зв'язку. Вказаний акт став правовою основою для обміну інформацією між Україною та державами-членами ЄС через Європол у режимі реального часу та сприятиме поглибленню практичної взаємодії з інституціями ЄС та зусиллям на національному та міжнародному рівнях. 14.12.2016 р. між Національною Поліцією України та Європолом було підписано Угоду про стратегічне та оперативне співробітництво. Головна ідея цієї угоди - спільне планування оперативної діяльності та підвищення ефективності процесу боротьби з організованою злочинністю. Крім того, Угода передбачає можливість створювати спільні міжнародні слідчі групи. Українська сторона зобов'язалася надати Європолу доступ до своїх баз даних. Це дасть змогу відпрацьовувати масштабні спільні операції щодо боротьби з організованою злочинністю. Національним контактним пунктом у взаємодії з Європолом з української сторони визначено Нацполіцію. Для оперативного обміну інформацією заплановано встановлення спеціального обладнання та програмного забезпечення.

Іншим важливим правовим механізмом співробітництва України та ЄС з питань попередження та боротьби з нелегальною міграцією є її взаємодія з Європейською агенцією з питань управління оперативним співробітництвом на зовнішніх кордонах держав-членів ЄС (РЯОЫТЕХ). Вказана Агенція сприяє, координує та розвиває управління європейськими кордонами відповідно до Хартії основних прав ЄС та застосовуючи концепцію Інтегрованого прикордонного менеджменту. Оскільки вона є оперативним органом - інструментом Євросоюзу щодо забезпечення прикордонної безпеки, пріоритети у її діяльності визначаються на підставі аналізу ризиків у тих напрямках, що потребують найвищої уваги щодо незаконної міграції.

На сьогодні співпраця з РЯОЫТЕХ здійснюється на основі Робочої домовленості про встановлення оперативного співробітництва від 11.06.2007 р. [10] та Плану співробітництва на 2016-2018 рр. з урахуванням положень Угоди про асоціацію 2014 р. Цілями такої взаємодії є протидія неконтрольованій міграції та іншій незаконній діяльності на кордоні шляхом прикордонного контролю; посилення безпеки на кордонах між державами-членами ЄС та Україною; розвиток добрих відносин та взаємної довіри між прикордонними відомствами на кордоні між державами-членами ЄС та Україною. Для виконання таких завдань сторони забезпечують розвиток діяльності у сфері обміну інформацією та аналізу ризиків з метою покращення ефективності прикордонного контролю на кордоні між державами-членами ЄС та Україною; розвиток діяльності у сфері навчання, а також у дослідницькій сфері та удосконалення відповідного прикордонного менеджменту; координацію спільних оперативних заходів та пілотних проектів для підтримки та поліпшення охорони кордону між державами-членами ЄС та Україною, відпрацювання ідей щодо технічного удосконалення цих заходів; активне обговорення розвитку технічного рівня прикордонних процедур, включаючи питання, направлені на підвищення ефективності охорони кордону, найкращих методик роботи, удосконалення технічного оснащення та технологічна модернізація на кордонах; удосконалення взаємодії між командними/управлінським структурами та підрозділами, відповідальними за охорону кордону на своїх національних кордонах між державами-членами ЄС та України.

Наступним правовим механізмом співпраці з питань запобігання та боротьби з нелегальною міграцією є взаємодія з Місією ЄС з прикордонної допомоги Україні та Молдові (ЕиВАМ), яка була розгорнута у 2005 р. [11] для допомоги обом країнам у вирішенні та подоланні наслідків придністровського конфлікту. Основною формою сприяння, яке ЕиВАМ надає у подоланні ризиків, є допомога в обміні інформацією, для чого створено Робочу групу з обміну оперативною інформацією. Ініціатива ЕиВАМ щодо спільного аналізу та профілювання ризиків дозволила відстежувати обстановку з безпеки кордону та тенденції, що виникають, та ефективно реагувати на них.

Іншою формою допомоги ЕиВАМ прикордонним службам України та Молдови у боротьбі з незаконною міграцією виступає дослідницька діяльність, за результатами якої готуються звіти. Так, у 2015 р. прикордонними службами України та Молдови та Місією було підготовлено новий звіт щодо нелегальної міграції та торгівлі людьми на молдавсько-українському кордоні. У ньому констатувалося, зокрема, деяке зменшення загальної кількості випадків торгівлі людьми, однак різке зростання кількості осіб, що прямують до ЄС через молдавсько-український кордон з метою отримати там статус біженців від збройного конфлікту. Відповідно до Річного звіту ЕиВАМ у 2016 р. між сторонами збільшилася кількість спільних заходів, спрямованих на боротьбу і запобігання нелегальної міграції. Відповідно до рекомендацій ЕиВАМ у червні 2016 р. Україна заснувала міжвідомчий спеціалізований центр по боротьбі з контрабандою та порушенням митних правил. Надалі передбачається також поглиблення взаємодії та запровадження додаткових технічних ресурсів з боку ЄС.

За більше ніж десять років діяльності ЕиВАМ допомогла прикордонним та митним службам України та Молдови у впровадженні найкращих європейських практик управління кордонами, організовувала навчання та професійну перепідготовку фахівців відповідних служб, слугувала інструментом, за допомогою якого ЄС надавав матеріальну підтримку Україні та Молдові. Наразі Місія продовжує працювати та значущість її діяльності зростає у зв'язку з сучасним російсько-українським конфліктом, що породив нові виклики безпеці як України, так і всієї Європи.

Висновки

На сучасному етапі спостерігається посилення співробітництва України та ЄС з питань запобігання та боротьби з нелегальною міграцією. Така співпраця пов'язана як з вчиненням комплексу заходів, спрямованих на профілактику порушень міграційного законодавства на спільному кордоні України та відповідних держав-членів ЄС, так і на україно-молдовському кордоні. Європейський Союз зацікавлений у поглибленні співробітництва у цій сфері з нашою державою, адже на рівень злочинності в ЄС значно впливає криміногенна ситуація в Україні - безпосередньому сусіді Союзу. Для України розвиток співпраці з ЄС є не лише важливим у контексті конкретних практичних завдань у боротьбі з нелегальною міграцією, але й є необхідним для налагодження криміногенної ситуації у державі з огляду на сучасну геополітичну ситуацію.

Література

Мозоль А.П. Кримінологічні проблеми нелегальної міграції в Україні : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.08 / А.П. Мозоль. - К., 2002. - 212 с.

Crime and Criminal Justice / EUROSTAT. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ec.europa.eU/eurostat/web/

Risk Analysis for 2017 / FRONTEX. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://frontex.europa.eU/assets/ Publications/Risk_Analysis/ Annual_Risk_Analysis_2017.pdf

Council Regulation 539/2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement of 15.03.2001 // Official Journal. - 2001. - Serie L/81. - P 1-7.

Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони 2014 р. // Офіц. вісн. України. - 2014. - № 75. - С. 2125.

Угода між Україною та Європейським співтовариством про реадмісію осіб від 18.06.2007 // Офіц. вісн. України. - 2008. - № 8. - Ст. 197.

Угода про реадмісію осіб // Офіційний сайт Представництва України при Європейському Союзі та Європейському Співтоваристві з атомної енергетики [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ukraine-eu.mfa.gov.ua/ua/ ukraine-eu/justice/readmission

Мушак Н. Угоди про реадмісію ЄС з третіми країнами / Н. Мушак // Міжнародний конгрес європейського права: збірн. наук. праць (м. Одеса, 21-22 квітня 2017 р.). - Одеса : Фенікс, 2017. - С. 69-72.

Угода між Україною та Європейським поліцейським офісом про стратегічне співробітництво від 04.12.2009 // Офіц. вісн. України. - 2009. - № 96. - Ст. 2934.

Робоча домовленість щодо встановлення оперативного співробітництва між Адміністрацією Державної прикордонної служби України і Європейською Агенцією управління оперативним співробітництвом на зовнішніх кордонах держав-членів Європейського Союзу (ФРОНТЕКС) від 11.06.2007 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/document/236257033/frontex-doc-ukr.doc

Меморандум про взаєморозуміння між Урядом України, Урядом Республіки Молдова та Європейською Комісією щодо місії Європейської Комісії з надання допомоги у питаннях кордону в Україні та Республіці Молдова від 07.10.2005 // Офіц. вісн. України. - 2006. - № 16. - Ст. 422.

Размещено на Allbest.ru