Співвідношення універсального періодичного огляду з іншими засобами міжнародного контролю

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стаття з теми:

Співвідношення універсального періодичного огляду з іншими засобами міжнародного контролю

Асірян С.Р., к.ю.н., асистент кафедри міжнародного права Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

У статті проаналізовано універсальний періодичний огляд та співвідношення з іншими засобами міжнародного контролю. Доведено ефективність даного огляду та практику застосування.

Ключові слова: механізм, огляд, спеціальні процедури, конвенційні органи, універсальний періодичний огляд.

В статье анализируется универсальный периодический обзор и соотношение с другими способами международного контроля. Доказана эффективность данного обзора и практика применения.

Ключевые слова: механизм, обзор, специальные процедуры, конвенционные органы, универсальный периодический обзор.

The following article analyzes the Universal Periodic Review and relations with other means of international control. The effectiveness of this review and the practice application have been proved.

Key words: mechanism, review, special procedures, convention bodies, universal periodic review.

РПЛ здійснює багатогранну діяльність, для чого запроваджено декілька різних процедур і механізмів. Основними процедурами і механізмами визначено: Універсальний періодичний огляд, у межах якого проводиться оцінка ситуацій у сфері прав людини в кожній з держав-членів ООН, Консультативний комітет, який є головним експертним центром РПЛ і проводить консультації з тематичних питань щодо дотримання прав людини, і Процедура подання і розгляду скарг, що дає можливість приватним особам і організаціям повідомляти РПЛ про порушення прав людини. Окрім того, РПЛ зберегла Спеціальні процедури ООН, що були засновані Радою і проводять дослідження і консультації з тематичних питань, визначених Радою.

Співвідношення УПО з іншими засобами міжнародного контролю за дотриманням прав людини, що існують в ООН, потребує певного уточнення. Відповідно до Правил процедури РПЛ «основою огляду є: а) Статут Організації Об'єднаних Націй; б) Загальна декларація прав людини; с) договори про права людини, учасником яких є держава; ф добровільні заяви і зобов'язання держав, у тому числі зроблені або взяті при поданні їхніх кандидатур для обрання до Ради з прав людини». Окрім того, «з урахуванням взаємодоповнюючого і взаємопов'язаного характеру міжнародного права прав людини і міжнародного гуманітарного права при огляді враховуються застосовні норми міжнародного гуманітарного права» [1]. Це є, іншими словами, предметом Універсального періодичного огляду (далі УПО). Таким чином, разом із загальними відомостями про дотримання прав людини до УПО потрапляють відомості, що свідчать про дотримання державами універсальних договорів про права людини. Але, як вже було зазначено, РПЛ є також органом міжнародного контролю у сфері прав людини, а УПО - формою здійснення такого контролю. Таким чином, виникає питання, чи не виконує Рада дублюючі функції, втручаючись у компетенцію відповідних конвенційних органів контролю.

Як відомо, мережа контрольних конвенційних органів, створених під егідою ООН, достатньо розгалужена. Наразі вона включає: Комітет з прав людини, Комітет з економічних, соціальних і культурних прав, Комітет з ліквідації расової дискримінації, Комітет з ліквідації дискримінації щодо жінок, Комітет проти тортур, Підкомітет з недопущення катувань, Комітет з прав дитини, Комітет із захисту прав трудящих-мігрантів, Комітет з прав інвалідів, Комітет з насильницьких зникнень. Кожен із цих органів регулярно здійснює моніторинг дотримання зобов'язань державою-учасницею договору. І, як можна побачити, обсяг контрольних заходів є навіть ширшим, ніж УПО. Це видно з попереднього переліку питань для звітування у Комітеті з прав людини, наприклад Боснії й Герцеговини [2] або Гватемали [3]. Це видно також з обсягу загального обговорення і цільових питань, що постають, наприклад, у Комітеті проти катувань [4] або в Комітеті з прав людини [5].

У цілому можна зробити висновок, що механізм УПО все-таки є значною мірою дублюючим щодо звітів про виконання державами зобов'язань за договорами універсального характеру про права людини. Чим це може бути виправданим? На нашу думку, виключно тим, що огляд поширюється на всі держави світу, у тому числі ті, що не є учасницями тих чи інших універсальних договорів про права людини. А кількість таких держав досить помітна. Так, за даними ООН на кінець 2015 року, Україна, Бразилія брали участь у 15 з 18 основних універсальних договорів з прав людини, Польща, Румунія, Австралія, Нова Зеландія - у 13, РФ, Лівія, Єгипет - у 11, В'єтнам - у 9, КНР, Індія, Пакистан, Судан, Кенія, Ботсвана, Саудівська Аравія не брали участі у 8, Оман - у 6, США - у 5 [6]. Ще більш складною є ситуація з контролем за дотриманням міжнародного гуманітарного права. Певну інформацію з цього приводу розповсюджує Міжнародний Червоний Хрест, переважно з питань імплементації норм МГП. Але універсального незалежного міжнародного контрольного механізму дотримання державами норм міжнародного гуманітарного права в світі до 2008 року не було. Таким чином, Огляди і тут можуть заповнити прогалину. Водночас цілком зрозуміло, що обсяг звітування держави в межах УПО завжди може бути обмеженим державою її міжнародно-правовими зобов'язаннями, а також визнанням чи запереченням юридичної сили Загальної декларації прав людини 1948 року, дотримання якої виступає критерієм стану щодо поваги до прав людини в конкретній державі, згідно з резолюцією РПЛ 5/1 від 18 червня 2008 року.

Таким чином, на нашу думку, УПО певною мірою розширює сферу контролю за дотриманням прав людини в державах світу, одночасно дублюючи існуючі конвенційні механізми ООН. Водночас такий дубляж може бути доцільним, враховуючи занадто бюрократизовану систему конвенційних органів контролю у сфері прав людини. Так, В.О. Карташкін зазначає, що «аналіз роботи системи органів міжнародного контролю дозволяє виділити й узагальнити істотні недоліки в роботі. Досягнення конвенційних органів не можуть приховати труднощі і серйозні виклики, з якими незмінно стикається створена система» [7]. Найчастіше багато з держав-учасниць не дотримуються своїх зобов'язань за доповідями, несвоєчасно представляють відповідні доповіді [8]. Крім того, ефективність роботи контрольних органів істотно знижується внаслідок тривалих перерв у процесі розгляду відповідних доповідей держав-учасників. Дефіцит часу і фінансові проблеми не дають реальної можливості конвенційним органам розглядати доповіді держав-учасниць різних міжнародних угод через короткі періоди [9].

Ще однією проблемою практичного характеру є не зовсім зрозуміла оцінка УПО - чи то як засобу міжнародного контролю, чи то як контролю міждержавного. Зважаючи на процедури Огляду, виникають питання, чи є механізм УПО формою міждержавного спілкування, чи все-таки формою реалізації Генеральною Асамблеєю ООН своїх статутних повноважень у сфері прав людини. Процедура розгляду Оглядів ставить питання про справжню роль ООН як окремого суб'єкта в участі з надання оцінки цьому документу.

На нашу думку,, існують підстави вважати, що надзвичайна політична гострота питання прав людини призвела до намагання максимально перевести діалог навколо прийняття УПО на рівень міждержавних консультацій. Дійсно, так званий «інтерактивний діалог» відбувається в робочій групі між Радою і Державою (п. 18 а; п. 21). Це дає можливість говорити про міжнародний характер контрольного заходу, оскільки він відбувається між державою і РПЛ в особі її голови і держав-членів. Окрім того, відповідно до п. 15 Правил процедури Огляд відбувається із залученням додаткової вибірки інформації, підготовленої УВКПЛ, і «міститься в доповідях договірних органів, спеціальних процедур, включаючи зауваження та коментарі відповідної держави, і в інших відповідних офіційних документах ООН». Таким чином, у процедурі проведення УПО разом з участю держав зберігається високий рівень участі ООН як міжнародної організації.

Але сама процедура доповіді щодо УПО суттєво обмежена участю держав. Так, відповідно до Правил процедури лише державам надано право брати участь в обговоренні. Так, п. 18 Правил процедури (підрозділ 2 «Порядок огляду») встановлює, що, окрім держави, яка звітує, «в огляді, у тому числі в інтерактивному діалозі, можуть брати участь держави- спостерігачі». На практиці це виявляється достатньо жорстким правилом, що унеможливлює обговорення Огляду не державами. Хоча інші держави, що не є наразі членами Ради, брати участь у засіданнях Робочої групи можуть. У дослідженнях цих процедур Ради зазначається, що «на відміну від регулярних пленарних засідань РПЛ, тільки держави можуть висловлюватися під час зустрічей Робочої групи; інші зацікавлені сторони можуть відвідувати зустрічі, проте без права виступу». З цього випливає, що участь і в засіданні Робочої групи Голови РПЛ має більш процедурне значення.

Наслідки цієї процедури є досить помітними. Як випливає з Правил процедури РПЛ, на пленарних засіданнях Ради не обмежуються можливості зацікавлених сторін виступати, в тому числі щодо УПО. Але такі виступи можуть стосуватися виключно коментарів результатів обговорення, що вже відбулося на засіданні Робочої групи. А щодо тих, що розглядаються в порядку УПО, держави зобов'язані тільки висловити свою позицію стосовно списку рекомендацій, даних на засіданні Робочої групи. Відповідно, сама дискусія на пленарному засіданні Ради у цьому випадку максимально звужується й обмежується. Це дає можливість стверджувати, що «у результаті тільки держави можуть давати рекомендації розглядуваним державам» [10].

Отже, чи можна вважати УПО засобом міжнародного контролю у цілковитому розумінні цього терміна? На нашу думку, можна лише частково. Обмеження міжурядових організацій і повне виключення неурядових організацій з процесу обговорення Огляду робить процедуру УПО переважно міждержавною. Це цілком відповідає концепції участі виключно держав у процедурі імплементації міжнародно-правових норм, яка, на нашу думку, є дещо архаїчною. Стрімка тенденція до визнання індивіда суб'єктом міжнародного права з одночасним визнанням природності походження прав людини свідчить про політико-ідеологічну компромісність прийнятого рішення, що залишає виключно держави в колі суб'єктів, які оцінюють у них стан дотримання прав людини.

Постає також питання про ефективність УПО. Міжнародно-правових досліджень із цього питання зовсім мало, тим не менше певні оцінки дають можливість у цілому схвально оцінити реформу, з якою пов'язане створення РПЛ.

Звертається увага на недосконалість Універсального огляду. Так, І.В. Ширьова зазначає, що робота договірних органів Спеціальних процедур Ради з прав людини і процес Універсального періодичного огляду Ради повинні мати взаємодоповнюючий характер. Пункт 3 (ї) резолюції 5/1 Ради з прав людини уточнює, що механізм повинен доповнювати, а не дублювати інші механізми з прав людини, тому в ході Універсального огляду акцент повинен бути зроблений саме на тих питаннях, які не розглядаються договірними органами. Подібні проблеми вбачає й В.О. Карташкін [11].

Окрім того, в юридичній літературі обговорюється питання про ефективність УПО. Зокрема, І.В. Ширьова звертає увагу на той факт, що кожна держава, яка піддається Огляду, може прийняти будь-яку кількість рекомендацій, винесених у процесі реалізації УПО. Як наслідок, деякі держави залишають меншість, відкидаючи більшість рекомендацій. Тому з метою підвищення ефективності УПО пропонується встановити мінімальну кількість рекомендацій, які зобов'язана прийняти держава [9]. З такою пропозицією важко погодитися з огляду на існуючу практику міжнародних контрольних органів, навіть тих, які є конвенційними. Прийняття державою рекомендації міжнародної організації є завжди складною політико-правовою процедурою, що лежить у межах суверенних повноважень держави. Зобов'язати держави виконувати рекомендації все рівно, що дати контрольним органам з прав людини наддержавні повноваження. Стан дотримання прав людини в окремих державах беззаперечно можна обговорювати в міжнародних організаціях, оскільки це не є втручанням у сферу внутрішньої компетенції. Але перетворення обговорення на диктат може, на нашу думку, підірвати всю систему міжнародного співробітництва та вивести з неї чимало країн.

Для доведення своєї позиції наведемо лише декілька прикладів голосування у РПЛ. Так, за резолюцію Ради «Положення в галузі прав людини в КНДР» було подано 32 голоси «за», 11 - утрималися і 6 проголосували проти [12]. За резолюцію Ради «Цілісність судової системи» лише 27 проголосували «за», 1 - «проти», а 19 - утрималися [13]. Резолюція «Питання смертної кари» прийнята 29 голосами при 9 - «проти» і 8 - що утрималися [14]. Певна кількість документів загального характеру або процесуальних приймається без голосування [15]. Хоча часом без голосування приймають резолюції, що мають безпосереднє значення для порятунку ситуації з правами людини в окремих країнах [16]. Все разом може свідчити про досить хиткий рівень загальної згоди в РПЛ із багатьох принципових питань, про вплив на голосування політико-регіональних позицій, що суперечить принципам, закладеним в основу діяльності Ради. До цього варто додати: резолюції РПЛ не створюють для держав-членів ООН жодних правових зобов'язань. Щоправда, рівень згоди держав у загальних питаннях прав людини поступово зростає.

У цілому слід зазначити, що механізм УПО не є статичним. Резолюція РПЛ 5/1 зазначає з цього приводу: «Універсальний періодичний огляд - це процес, що поки формується; після завершення першого оглядового циклу Рада може переглянути його форми і періодичність на основі прикладів найкращої практики і засвоєних уроків» [17].

Література

універсальний періодичний огляд право

1. Резолюция Совета по правам человека 5/1 «Институциональное строительство Совета по правам человека Организации Объединенных Наций» от 18 июня 2007 года. - UN Doc. A/HRC/RES/5/1.

2. United Nations. International Covenant on Civil and Political Rights. Human Rights Committee. List of issues prior to the submission of the third periodic report of Bosnia and Herzegovina. - UN Doc. CCPR/C/BIH/QPR/3.

3. United Nations. International Covenant on Civil and Political Rights. Human Rights Committee List of issues prior to the submission of the fourth periodic report of Guatemala. - UN Doc. CCPR/C/GTM/QPR/4.

4. Див., наприклад: Организация Объединенных Наций. Доклад Комитета против пыток. Пятьдесят третья сессия (3-28 ноября 2014 года). Пятьдесят четвертая сессия (20 апреля - 15 мая 2015 года). Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Семидесятая сессия. Дополнение № 44 (UN Doc. A/70/44). - Нью-Йорк, 2015.

5. Див., наприклад: United Nations. International Covenant on Civil and Political Rights. Human Rights Committee Consideration ofreports submitted by States parties under article 40 of the Covenant. Third periodic reports of States parties due in 2014. Kuwait. - UN Doc. CCPR/C/KWT/3.

6. Ratification of 18 International Human Rights Treaties [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://indicators.ohchr.org/.

7. Карташкин В.А. Права человека: международная зашцта в условиях глобализации / В.А. Карташкин. - М. : Норма, 2009. - С. 127.

8. Commission on Human Rights. Fifty-third session. Effective Functioning of Bodies Established Pursuant United Nations Human Rights Instruments. Final report on enhancing the long-term effectiveness of the United Nations human rights treaty system. 27 March 1997. - 35 p. - Doc. UN E/CN.4/1997/74 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.bayefsky. com/ expertreport/expertreport_1997.pdf. - Пп. 112-113).

9. Ширёва И.В. Механизм зашиты прав человека в органах Организации Объединенных Наций и в ее специализированных учреждениях : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук : 12.00.10 / И.В. Ширёва. - М., 2013. - С. 20

10. Якобсен А.Ф. Универсальный Периодический Обзор. Вводный курс / А.Ф. Якобсен. - Дат. ин-т по правам человека, 2010. - С. 8.

11. Карташкин В.А. Организация Объединенных Наций и международная зашита прав человека в XXI веке : [монография] / В.А. Карташкин. - М. : Норма : Инфра-М, 2015. - С. 77-87.

12. Резолюция Совета по правам человека 25/25 «Положение в области прав человека в Корейской Народно-Демократической Республике» // Организация Объединенных Наций. Доклад Совета по правам человека. Двадцатая специальная сессия (20 января 2014 года). Двадцать пятая сессия (3-28 марта 2014 года). Двадцать шестая сессия (10-27 июня 2014 года). Двадцать первая специальная сессия (23 июля 2014 года). Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Шестьдесят девятая сессия. Дополнение № 53 (A/69/53).

13. Резолюция Совета по правам человека 25/4 «Целостность судебной системы» от 27 марта 2014 года // Организация Объединенных Наций. Доклад Совета по правам человека. Двадцатая специальная сессия (20 января 2014 года).

14. Двадцать пятая сессия (3-28 марта 2014 года). Двадцать шестая сессия (10-27 июня 2014 года). Двадцать первая специальная сессия (23 июля 2014 года). Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Шестьдесят девятая сессия. Дополнение № 53 (А/69/53).

15. Резолюция Совета по правам человека 26/2 «Вопрос о смертной казни» от 26 июня 2014 года // Организация Объединенных Наций. Доклад Совета по правам человека. Двадцатая специальная сессия (20 января 2014 года). Двадцать пятая сессия (3-28 марта 2014 года). Двадцать шестая сессия (10-27 июня 2014 года). Двадцать первая специальная сессия (23 июля 2014 года). Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Шестьдесят девятая сессия. Дополнение № 53 (А/69/53).

16. Резолюция Совета по правам человека 25/33 «Международное десятилетие лиц африканского происхождения» от 28 марта 2014 года // Организация Объединенных наций. Доклад Совета по правам человека. Двадцатая специальная сессия (20 января 2014 Организация Объединенных наций. Доклад Совета по правам человека. Двадцатая специальная сессия (20 января 2014 года). Двадцать пятая сессия (3-28 марта 2014 года). Двадцать шестая сессия (10-27 июня 2014 года). Двадцать первая специальная сессия (23 июля 2014 года). Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Шестьдесят девятая сессия. Дополнение № 53 (A/69/53).

17. Резолюция Совета по правам человека S-20/1 «Положение в области прав человека в Центральноафриканской Республике и техническая помощь в области прав человека» от 20 января 2014 года // Организация Объединенных Наций. Доклад совета по правам человека. Двадцатая специальная сессия (20 января 2014 года). Двадцать пятая сессия (3-28 марта 2014 года). Двадцать шестая сессия (10-27 июня 2014 года). Двадцать первая специальная сессия (23 июля 2014 года). Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Шестьдесят девятая сессия. Дополнение № 53 (A/69/53).

18. Резолюция Совета по правам человека 5/1 «Институциональное строительство совета по правам человека Организации Объединенных Наций» от 18 июня 2007 года. - UN Doc. A/HRC/RES/5/1. - П. 15

Размещено на Allbest.ru