Сравнительный анализ средств и методов лоббирования в России и Великобритании

Современное регулирование деятельности государственных служащих

Как отмечалось, единого закона о лоббистской деятельности, в Великобритании нет, однако эта деятельность в настоящее время регулируется многочленными законами и кодексами, которые определяют правила взаимоотношений государственных служащих с различными группами интересов. Основной документ - Кодекс гражданской службы (Civil Service Code), на его основе его каждый департамент принимает свой кодекс (Management Code). В основном эти нормативные акты занимаются регуляцией поведения и интересов парламентариев, а не заинтересованных групп давления.

Кодекс гражданской службы (The Civil Service Code) выделяет только 3 из 7 Основных принципов общественной жизни из них: The Civil Service code 16 March 2015 // Civil Service. - 2015. URL: https://www.gov.uk/government/publications/civil-service-code/the-civil-service-code (дата обращения: 02.04.16). - P.1

· Принципиальность/неподкупность (Integrity);

· Честность (Honesty);

· Объективность (Objectivity);

и добавляет четвертый:

· Беспристрастность (impartiality) - действовать исключительно в соответствии с существом дела, вне зависимости от политических убеждений. (по сути повторяет «объективность», делая акцент на влияние позиции на принятие решений)

Согласно существующему регламенту, члены палаты общин и палаты лордов обязаны сообщать обо всех своих возможных финансовых интересах (заинтересованности) в предстоящих дебатах. Если рассматриваемый вопрос носит явный, непосредственный и личный характер, член парламента не имеет права голосовать по данному вопросу. В рамках всех своей деятельности, при поддержке деловых контактов с другими членами парламента, министрами, должностными лицами, парламентарий также должен декларировать свою заинтересованность в чем-либо. В результате были сформулированы требования к официальным лицам.

Требования, предъявляемые к членам Парламента:

· Членам Парламента разрешается заниматься иной коммерческой деятельностью;

· Член Парламента не должен получать материальное вознаграждение от заинтересованных лиц за свою работу в парламенте.

· Член Парламента не может выносить на обсуждение проблемы, касающиеся его личной заинтересованности, однако может участвовать в обсуждении, заявив о своем интересе.

· Член Парламента может давать платные консультации.

· При возникновении конфликта между своими личными интересами и общественными интересами Член Парламента должен ориентироваться на общественный интерес.

· Член Парламента должен сообщать о своих интересах: а) внося их в ежегодно публикуемый Регистр интересов (Register of Interests, создан в 1974 г.); б) заявлять о них при выступлении на соответствующую тему.

· Член Парламента обязан обнародовать всю информацию о полученных денежных вознаграждениях за услуги, связанные с парламентской работой, а также представлять документы об оказании этих услуг в Register of Interests.

Требования к иным государственным служащим:

· Государственные Служащие должны документировать свои контакты со сторонними организациями и лицами.

· Государственные Служащие не должны разглашать конфиденциальную информацию.

· Государственные Служащие не должны принимать подарки, денежные переводы и т.п.

· При возникновении конфликта между своими личными интересами и общественными интересами Государственный Служащий должен ориентироваться на общественный интерес. The Civil Service code op. Cit. - P.5.

Непосредственно регулированием взаимоотношений официальных лиц и лоббистов занимается Комитет по стандартам публичной сферы (Committee on Standarts in Public Life) (cм. выше). Комитет является консультативным вневедомственным государственным органом (NDPB) при поддержке кабинета министров. Председатель и члены назначаются премьер-министром. Компетенция Комитета - рассматривать стандарты поведения всех занятых на государственной службе, т.е. всех, участвующих в предоставлении государственных услуг, а не только тех, кто назначен или избран на государственные должности. Членский состав Комитета насчитывает 11 имен. Ethical Standards for Providers of Public Services 17 June 2014 // Committee on Standards in Public Life - 2014. URL: https://www.gov.uk/government/publications/ethical-standards-for-providers-of-public-services (дата обращения: 02.04.16). - p. 21 Комитет публикует ежегодный документ, содержащий анализ деятельности прошлого года и бизнес-план на следующий. Кроме того, в каждом отчете часть посвящается основным неизменным принципам работы парламентария. Отчет за 2014-2015 гг. носит в основном финансовый характер, однако также призывает к соблюдению вышеуказанных принципов и к уважение этического кодекса, описывая конкретные ситуации и нарушения. Annual Report 2014-15 and Business Plan 2015-16 July 2015 // the Committee on Standards in Public Life - 2015. URL: https://www.gov.uk/government/organisations/the-committee-on-standards-in-public-life (дата обращения: 02.04.16).

Рынок профессиональных лоббистских услуг имеет устойчивую тенденцию роста. Лоббирование на законодательном уровне отражается в подробном реестре финансовых интересов членов парламента, который содержит подробные сведения обо всех договорах, заключенных с представителями юридических фирм, консультантами и лоббистскими организациями. Реестр ведется в обеих палатах. Ответственным за ведение этого реестра является парламентский уполномоченный по стандартизации. Помимо этого, он консультирует членов парламента по вопросам этики поведения, разъясняет положений Этического кодекса членов парламента, а также проводит расследования в неподобающем поведении. Вся эта деятельность также входит в компетенцию Комитета по стандартам публичной сферы. Он издает Этический кодекс с подробными комментариями и разбором конкретных ситуаций (cases), также базирующийся на 7 принципах общественной жизни. Ethical Standards for Providers of Public Services Op. cit. Кроме того, комитет публикует ответы на различные жалобы, отчеты о расследованиях нарушений и т.д. Например, отчет о расследовании деятельности полицейских. Committee calls on PCC Candidates to sign up to ethical checklist 21 March 2016 // Committee on Standards in Public Life - 2016. URL: https://www.gov.uk/government/news/committee-calls-on-pcc-candidates-to-sign-up-to-ethical-checklist (дата обращения: 05.04.16). Правительство в свою очередь отвечает на отчеты комитета и выдает рекомендации, создавая тем самым диалог. Strengthening Transparency Around Lobbying 5 November 2013 // Committee on Standards in Public Life - 2015. URL: https://www.gov.uk/government/publications/strengthening-transparency-around-lobbying (дата обращения: 05.04.16).

Кроме списка интересов Членов Парламента, ведутся также: Список Интересов Журналистов, в котором журналист, если он имеет доступ в Парламент, обязан указывать все финансовые поступления, за деятельность, связанную с его деятельностью в парламенте и реестром межпартийных групп (Register of All-Party Groups), превышающие 575 фунтов стерлингов в год. Register of All-Party Parliamentary Groups // UK Parliament URL: https://www.parliament.uk/mps-lords-and-offices/standards-and-financial-interests/parliamentary-commissioner-for-standards/registers-of-interests/register-of-all-party-party-parliamentary-groups/ (дата обращения: 05.04.16).

Регулирование лоббирования в других сферах общественной жизни

Особенностью британского законодательства является регулирование лоббистской деятельности в избирательных компаниях. В законодательстве Великобритании предусмотрена ежегодная финансовая поддержка из государственных фондов партий. Она оказывается партиям, от которых минимум два кандидата были избраны на предыдущих всеобщих выборах или избран один кандидат со 150 тысячами голосов избирателей. Каждое полученное место в парламенте оценивается в 3743 фунта стерлингов плюс 7,48 фунта стерлингов на каждые 200 поданных голосов.

Зачастую политические партии пытаются увеличить свои фонды, предлагая получение звания пэра и другие почести членам парламента. Пэры уполномочены выступать с инициативой внесения поправок или непосредственно вносить поправки в Законопроекты и имеют очень влиятельное положение. Однако «продажа» звания пэра является уголовно наказуемым преступлением, и поэтому некоторые взносы, полученные таким образом, представляются не как подарки, а как ссуды. Пинто-Душинский, М. Аспекты финансирования политических кампаний / М. Пинто-Душинский. -- М.: МФИС, 1997. - c. 5,6

Работа обеих палат в большинстве случаев - это открытый процесс. Представители СМИ и другие заинтересованные лица имеют доступ в здание и могут наблюдать за повседневной деятельностью парламента с галерей, имеющихся в помещениях обеих палат. Хансард (Hansard) - официальный отчет о дебатах в парламенте - выходит ежедневно, в нем содержатся протоколы заседаний и речи членов парламента. В каждый такой отчет включены также ответы на парламентские запросы. Все итоговые документы деятельности Парламента, такие как Хансард, еженедельный информационный бюллетень, а также отчеты специальных парламентских комитетов и, что существенно, судебные решения палаты лордов находятся в свободном доступе в сети Интернет.

Свободный доступ заинтересованных лиц предусмотрен и в Государственный архив палаты лордов, в котором можно получить архивные документы палаты лордов, начиная с 1497 года и палаты общин - начиная с 1547 года. Тем не менее, полностью исключить случаи коррупции и злоупотребления служебным положением не удается, несмотря на полную, казалось бы, прозрачность судопроизводства, парламентской и иной законодательной деятельности. Это вызывает обоснованную тревогу общественности и аналитиков. Hansard Global plc URL: http://www.hansard.com/ (дата обращения: 05.04.16). Это подтверждается современными аналитическими обзорами и монографиями. Whyte, D. How corrupt is Britain? / D. Whyte - Liverpool, GB, 2015 - P. 112

Регулирование деятельности лоббирующих лиц и групп

Лоббистское движение в современной Великобритании обнаруживает явную тенденцию к саморегулированию своей деятельности. Лоббисты могут самостоятельно объединяться в сообщества, создавать «правила игры» и следить за их исполнением.

Лоббисты объединены в следующие профессиональные организации:

· Ассоциация Профессиональных Политических Консультантов (The Association of Professional Political Consultants - APCC);

· Ассоциация Консультантов по Связям с общественностью (The Public Relations Consultants Association - PRCA);

· Дипломированный Институт Связей с Общественностью (Chartered Institute of Public Relations - CIPR).

Эти ассоциации различаются по сфере приложения усилий. Так APCC специализируется на этике и открытости в решении политических вопросов и связи с профсоюзами. Association of Professional Political Consultants URL: http://www.appc.org.uk/ (дата обращения: 05.04.16). PRCA продвигает все аспекты общественных отношений и внутренних коммуникаций, помогая организациям и отдельным лицам максимально увеличить эффективность действий. Эта ассоциация существует для того чтобы поднять стандарты в области PR и коммуникаций, содействуя обмену передовым опытом коммуникаций и создания сетевых возможностей. Все члены PRCA связаны профессиональным уставом и кодексом поведения. PRCA представляет многие из крупнейших консалтинговых компаний Великобритании, и в настоящее время насчитывает более 350 членов агентства со всего мира, в том числе большинство лучших 150 британских консультантов. PRCA также представляет более 250 организаций, в том числе многих из ведущих европейских корпораций и организаций государственного сектора Великобритании, а также индивидуальный и внештатный PR и специалистов-практиков коммуникаций. About us // The PRCA URL: http://www.prca.org.uk/aboutus (дата обращения: 05.04.16).

CIPR является профессиональным органом для специалистов-практиков по связям с общественностью в Великобритании. Насчитывая более чем 11 000 членов, является самым большим органом подобного типа в Европе. CIPR устанавливает стандарты путем аккредитации, подготовки, квалификации, награды и производства исследований, передового опыта и навыков руководства. Члены института отчитываются перед своими работодателями и общественностью согласно Кодексу поведения и PR-реестра. Professional Lobbying Introducing the UK Lobbying Register July 2015 // The Chartered Institute of Public Relations URL: http://www.lobbying-register.uk/ (дата обращения: 05.04.16).

Явно намечается тенденция унификации внутренних правил этих ассоциаций. APCC и CIPR ведут собственные списки лоббистов. В своих документах CIPR анализирует кодексы о деятельности лоббистов и парламентариев (см. выше), составляя свой список предписаний. Так они выделяют свои 4 основных принципа:

· Принципиальность (Integrity)

· Компетентность (Competence)

· Прозрачность (Transparency)

· Конфиденциальность (Confidentiality) Lobbying a guide to Conduct Professional 25 March 2015 // The Chartered Institute of Public Relations URL: http://www.cipr.co.uk/content/policy-resources/policy/lobbying (дата обращения: 05.04.16).

Как можно заметить, принципы, содержащиеся по всех документах, вытекают один из другого, повторяя и дополняя друг друга, по сути, меняются только формулировки и акценты.

В 2014 году Парламентом принимается Закон о прозрачности лоббирования, проведении непартийных кампаний и учреждении профсоюзов, который состоят из трех независимых частей. Он запрещает заниматься лоббированием без регистрации, при этом лоббирование определяется, как «контакт с министром или постоянным секретарем по вопросам, касающимся разработки, принятия или изменения проводимой политики; действий правительства в сфере контрактов и иных соглашений, грантов, разрешений, лицензий; и других функций государственного аппарата». При этом если лицо занимается не лоббистской деятельностью, т.е. коммуникация осуществляется в других целях, или коммуникация происходит случайно, или с другим должностным лицом, то лицо не осуществляет лоббирование, и регистрация не требуется.

Данный Закон о прозрачности предполагал реестр лоббистов и призывал всех заинтересованных лиц, занимающихся лоббированием, к регистрации. Ведением реестра занимается регистратор.

При регистрации фиксируются следующие данные:

· Фактические данные о компании

· Фактические данные о партнерах

· Имя и адрес самого лица

Каждый квартал зарегистрированное лицо обязано сообщать о своих клиентах и возможных изменениях данных. При несоблюдение каких-либо требований возможны штрафы. Transparency of Lobbying, Non-Party Campaigning and Trade Union Administration Act July 2013 // Act of Parliament in the United Kingdom - 2013. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2014/4/contents/enacted (дата обращения: 05.04.16).

Закон подвергся жестокой критике со стороны различных заинтересованных лиц. Некоторые положения оказались невозможными к реализации и применению, предписания, к которым отсылался закон, так и не были разработаны. Круг лоббистской деятельности и должностных лиц, подвергающихся лоббированию, необоснованно ограничен. Крупнейшие лица лоббистской деятельности публично заявили о намерении игнорировать содержащиеся в законе требования до его усовершенствования. Singleton, D.Top consultancy to snub lobbying register / D. Singleton // Public Affairs News URL: https://www.publicaffairsnews.com/articles/news/top-consultancy-snub-lobbying-register (дата обращения: 05.04.16).

Современные технологии в британском лоббировании

В 2011 Великобритании появился новый социальный ресурс Jolitics.com для политических активистов и представителей лобби. Ресурс копирует модель работы британского парламента - на нем предусмотрены стадии внесения проекта, его обсуждения и голосования. Изначально сайт позволит вносить только предложения в сфере общегосударственной политики, однако впоследствии планируется с его помощью обсуждать и вопросы местного значения.

Пользователи Jolitics смогут опубликовать на сайте предложение (аналог законопроекта) длиной не более 140 символов (аналогично записям в Twitter-микроблогах), а также его краткое описание. Остальные пользователи могут обсуждать «законодательную» инициативу в течение четырех недель, после чего она выставляется на голосование. Пользователи могут не указывать собственные политические взгляды, дабы не отвлекать внимание от самих идей. Если предложение одобряют более 50% голосующих, оно может быть отослано члену парламента с указанием числа проголосовавших за него пользователей.

Сервис должен стать платформой для общественного и законодательного краудсорсинга (crowdsourcing) для правительства, т.е. способом привлечения к решению тех или иных проблем широких масс с применением инфокоммуникационных технологий. Кроме того, уже существует правительственный сайт Номер 10 (Number10). Политические активисты могут размещать на нем онлайн-петиции, которые при сборе более 500 подписей получают официальный ответ от властей. В декабре прошлого года правительство страны заявило, что в случае сбора такой петицией более 100 тысяч подписей, она станет предметом парламентских слушаний. Социальная сеть для лоббистов Jolitics запущена в Великобритании // Ведомости URL: http://www.vedomosti.ru/technology/news/2011/03/21/socialnaya_set_dlya_lobbistov_jolitics_zapuschena_v (дата обращения: 05.04.16).

2.2 Истоки и формы современного лоббирования в России

2.2.1 История лоббирования в России

Несмотря на то, что институт лоббирования характерен для стран с развитой демократией, в частности с системой парламентаризма и гражданским обществом, корни зарождения лоббирования можно найти и в истории нашей страны. Своего рода лоббистами можно назвать бояр, чьи полномочия сильно увеличились в 20-30 годы XVII века. На рубеже XIX-XX веков взаимодействие власти и общества осуществлялось с помощью ряда институтов: торговые съезды, предпринимательские союзы, совещательные организации, биржи, Всероссийские земские и городские союзы. Они создавали механизмы взаимодействия бизнеса и государства, для продвижения бизнес-интересов и учета их при принятии правительственных решений. Законом от 17 августа 1915 г. были образованы Особые совещания для обсуждения мероприятий по обороне государства, государственных и общественных учреждений и предприятий, цель которых государственная оборона, перевозка топлива, продовольствия и военных грузов. Более того, даже крестьяне могли повлиять на некоторые решения, посредством сельского схода, например, на прокладку железной дороги в окрестности своего села. Чарушин, А. Крестьянские сходы в бытовом их освещении / А. Чаруши // - Архангельск, 1911 - 16c.

При советской власти понятие лоббирования относилось к разряду запрещенных и прозападных, однако нельзя сказать, что лоббистских отношений и механизмов не было совсем, разумеется, они существовали в очень завуалированной форме. Основные акторы советского, а впоследствии и русского лоббирования - это военно-промышленный, топливно-энергетический и агропромышленный комплексы. Главная задача советского лоббирования заключалась в сложной процедуре согласования ведомственных и отраслевых интересов с общегосударственными. Интересы гражданского общества, т.е. всего населения, учитывались в последнюю очередь. Основными группами давления являлись отраслевые группы и региональная элита, ряд которых выходил из-под контроля Политбюро. Степень влияния данных групп определялась специализацией производства (наиболее влиятельные: ВПК, космическая и тяжелая промышленность), а для регионов ключевыми факторами были численность и количество структурообразующих предприятий. Для эффективного согласования интересов отраслей, местных властей и ведомств создавались специальные комиссии по решению конкретных вопросов. Таким образом, в тоталитарном обществе лоббирование подменялось системой государственного регулирования.

В период позднего Советского Союза лоббирование заключалось в умении получить нужные заказы, нужные материалы и ресурсы. Как отмечает Н. Архангельская «В СССР главным объектом лоббизма были всемогущие партийные органы, лоббистами же были приснопамятные "толкачи", которых начальники посылали в столицу за ящиком дефицитных гвоздей, вагоном теса или машиной цемента». Архангельская, Н. Думские толкачи / Н. Архангельская // Эксперт. - 2000. №15. - С.45.

Во время перестройки, когда все существовавшие до этого общественные отношения рухнули, лоббирование приобрело новую форму. Взаимоотношения между бизнесом и государством носили в основном коррупционный характер и определялись материальными возможностями бизнесменов и их приближенностью к власти. На тот момент ни одна из сторон не нуждалась в законодательном регулировании этих отношений; более того, они воспринимались как нежелательные. С проведением в стране либеральных реформ и формированием зачатков среднего класса, гражданского общества и т.д., взаимоотношения с властью потребовали законодательной основы. Были приняты законы «О кооперации» и «О государственном предприятии». Лоббирование происходило в Верховном совете и в ведомствах исполнительной власти, основными участниками процесса выступали: государственные ведомства, профсоюзы, отдельные инициативные депутаты. Ведомства, комитеты и комиссии Верховного совета были тесно связаны, интерес депутатов состоял в основном в дивидендах от парламентской деятельности в постоянно меняющихся экономических и политических условиях.

Таким образом, инициирование тех или иных проектов становится определенным видом лоббирования в рамках сотрудничества власти и бизнеса, в том числе проектов, направленных на ущемление интересов конкурирующих отраслей. Позднее интересы выстраиваются под определенных депутатов. Не последнюю роль играло и вовлечение профсоюзов. Процесс начинает приобретать институциональные формы. Первая политическая организация промышленников -- Партия свободного труда была учреждена в 1990 г. За ней последовали: Партия экономической свободы, Совет по развитию предпринимательства при Правительстве РФ (1992 г.) и Совет по поддержке малого и среднего бизнеса (1993 г.). Это являлось показателем роста политической активности деловых кругов. Джордан, Г. Группы давления, партии и социальные движения: есть ли потребность в новых разграничениях? / Г. Джордан // Мировые экономические и политические отношения. - 1997. №1. - С. 82--97. В целом можно сказать, что на этом этапе механизм лоббирования был развит недостаточно. Процесс тормозило как сохранившиеся деловые связи, так и отсутствие регламентирующих законодательных актов. В России того времени цивилизованное лоббирование было весьма проблематично. Левин М.И. Лоббирование и коррупция в России // Рабочие материалы. М.: Институт права и публичной политики, 2002, c 93-109

2.2.2 Лоббирование в постсоветский период

В 90-е становится распространенной поддержка политических групп, в частности правительства Ельцина, со стороны олигархии. Крупный бизнес проводит лоббирование в политических кругах, начиная с предвыборных кампаний, ведя борьбу за влияние на структуры Верховного Совета. Существовали два варианта подобных действий: подкуп действующих носителей власти или проведение во властные структуры своих представителей. Избранные парламентарии покровительствуют тому или иному сегменту бизнеса за соответствующее вознаграждение. Осваиваются различные технологии PR. Любимов А.П. История лоббизма в России. М.: Фонд Либеральная миссия, 2005. C. 21-25 Развитие лоббирования происходит в основном в теневом секторе, правовое подавление коррупции не развито и малоэффективно.

После распада Советского Союза (1991 г.) и принятия в 1993 г. Конституции РФ появилась новая структура государственной власти и новое поле деятельности для лоббистов. Лоббистская деятельность начала вестись на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. Центр лоббизма в постсоветскую эпоху передвинулся в парламент. Это происходит в условиях, когда обостряется кризис взаимоотношений между развивающимся бизнесом и набирающей силы властью.

Как отмечалось, законодательная база лоббирования в России находится в стадии разработки, всего было три попытки принятия законопроектов, регулирующих лоббирования (см., например, Проект №396138-3 от 2000г. «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» и Проект № 97801795-2 от 2000г. «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти»). Последняя попытка была предпринята депутатами от блока «Союз правых сил» в 2003 году, на следующих созывах новых редакций не последовало. Теслова, Е. В России может появиться закон о лоббизме / Е.Теслова // Известия. URL: http://izvestia.ru/news/559396#ixzz3IZF3bE1F (дата обращения: 10.04.16). Однако все они потерпели поражение, не будучи одобренными со стороны правительства и администрации президента. Проект Федерального закона N 97801795-2 "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти", 2007; Проект Федерального закона N 396138-3 "О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти", 2002. Это негативно сказывается на процессе цивилизованного лоббирования, которое является противовесом коррупции.

В 2008 г. вопрос о регламентации лоббирования содержался в предвыборной компании Д. Медведева. Однако в 2010 г. Минэкономразвития приходит к заключению о преждевременности принятия подобного закона. Принятие подобных законов было нежелательно для правительства, во-первых, потому что оно могло нарушить сложившееся равновесие между субъектами и объектами лоббирования, а также профессиональными посредниками. Во-вторых, принятие таких законопроектов требует наличия развитого гражданского общества, о котором говорить пока еще рано. Попытки внедрения различных этических кодексов и правил поведения для регуляции отношений государственных органов и групп интересов, в том числе по британскому образцу, не принесли значительных изменений в систему. Толстых П.A. GR. Практикум по лоббизму в России. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. C. 2-8

Однако по мнению Д. Примакова «де-факто в России уже определился круг субъектов, занимающихся лоббистской деятельности. В их число входят физические лица, юридические лица как единый производственно-хозяйственный комплекс, подразделения крупных корпораций, профессиональные объединения предпринимателей и даже представители исполнительной и законодательной власти» Примаков, Д. Как нам регулировать лоббистскую деятельность? / Д. Примаков URL: http://www.business-standards.ru/articles/?ELEMENT_ID=1677 (дата обращения: 10.04.16). с этим утверждением согласуется точка зрения П.А. Толстых о назревших изменениях. По его мнению, сегодня Правительство заинтересовано в Government Relations как механизме связи с государственными органами. В РАНХиГС обсудили правовое регулирование лоббизма // Официальный сайт РАНХиГС. URL: http://www.ranepa.ru/sobytiya/novosti/2675-lobbizm (дата обращения: 10.04.16). Однако для создания атмосферы, благоприятствующей развитию тенденций необходима не только правовая база, но и отход от политического диктата ведущих финансово-промышленных групп. Васильев, С.В. Правовое регулирование лоббизма и иные механизмы продвижения частных интересов / С.В. Васильев // Право. ВШЭ - 2009. №12. - С. 72-80

Анализируя доступные источники, можно заключить, что в России становятся характерными следующие (достаточно универсальные) формы лоббирования:

· Коммуникация посредством использования неформальных контактов (внутреннее лоббирование). В основном используется группами давления внутри политической системы.

· Коммуникация через средства массовой информации (непрямое лоббирование). Как результат в России создается проблема зависимости многих СМИ от государства или сильных политических группировок. Latham, E. The Group Basis of Politics: Notes for a Theory / E. Latham / / American Political Science. - 1992. №46 - P. 382-397.

· Парламентское лоббирование. Продвижение законов, выгодных тем или иным группировкам.

· Давление, осуществляемое непосредственно гражданским обществом, когда общественные организации, группы граждан, физические лица напрямую обращаются в органы государственной власти со своими предложениями. Может принимать форму митингов, демонстраций и других акций.

В то же время, распространенный обмен или сделка между лоббистами и лицами, принимающими решения, является, по сути, коррупцией. Кучеров, А. Л. Правовое регулирование лоббистской деятельности в РФ, Государственная власть и местное самоуправление в РФ: система, опыт, перспективы / А. Л. Кучеров. - М.: Ленанд, 1998. - C. 78-85.

Отмечается, что для России характерны теневые и нечистоплотные методы лоббирования, особенно при влиянии на исполнительную власть на всех уровнях. По мнению ряда социологов «в современной России лоббизм вполне обоснованно можно рассматривать как определенную форму коррупции». Брянцев, И. Баранова Л. Коррупция как форма теневого лоббизма / И. Брянцев, Л. Баранова // Власть. - 2008. № 3. - С.13-16. Взаимодействие с бизнесом происходит посредством субсидирования тех или иных проектов бизнесменами в обмен на защиту их интересов (напр. строительство стадиона к ЧМ 2018 Абрамовичем). Широкие возможности для лоббирования порождает процесс принятия годового государственного бюджета, во время которого крупный бизнес взаимодействует не с отдельными парламентариями, а с целыми парламентскими фракциями и влиятельными комитетами. Внося соответствующие коррупционные взносы, он добивается увеличения государственного субсидирований той или иной отрасли промышленности. Подобные платежи могут быть как прямыми, так и посредством финансовой поддержки избирательной кампании. С увеличением власти партии «Единая России» и изменениями в избирательной системе 2005 и 2007 годов, местом для политического торга становится, по сути, одна политическая группировка.

Однако существуют проблемы вне интересов правящей партии; их лоббирование происходит на всех уровнях с вовлечением всего государственного аппарата. На межгосударственном уровне происходит лоббирование интересов всей страны, одним из инструментов которого является PR. Например, российское правительство использовало компанию Ketchum Inc и GPlus Europe, чтобы продемонстрировать достоинства России как партнера в бизнесе на международной арене. На эти операции тратились миллионы. GPlus специализировался на подборе бывших чиновников ЕС и именитых журналистов для работы в компании. Так, например, Ангус Роксбург, работник GPlus, освещал первую чеченскую войну как московский корреспондент ВВС с конца 1991. выплатила Ketchum за PR-обслуживание около $23 млн с 2006 по 2012 год, и еще не менее $17 млн компания получила по контракту с "Газпромом". Однако Ketchum 12 декабря 2014 года заявила о прекращении своих отношений с правительством РФ. Россия В свою очередь, Россия заявила о нецелесообразности подобного сотрудничества. Пиар-агентство, представлявшее Россию в США и ЕС, объявило о прекращении сотрудничества URL: http://www.rosbalt.ru/main/2015/03/12/1376777.html (дата обращения: 15.04.16).

Лоббирование исполнительной власти России, более эффективно, чем законодательное лоббирование, однако и более трудное, и гораздо менее прозрачное. Болгова, А.Н. GR-менеджмент инструмент цивилизованного лоббизма? / А.Н. Болгова // Бизнес и власть в современной России: теория и практика взаимодействия. - М.: Изд-во РАГС, 2010. - C. 57 - 71. В основном оно применяется для решения проблем в сфере экономики и бизнеса, которые детально будут рассмотрены в следующей главе.

В России, как и в других развитых странах при Министерстве экономического развития функционирует институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Предполагается, что он проводит анализ проблем и целей государственного регулирования, определяет возможные варианты достижения целей, а также их негативные последствия. Об оценке регулирующего воздействия // Министерство экономического развития Российской Федерации URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/ria/info/ (дата обращения: 15.04.16). В 2011 году ОРВ формально признает за российским бизнесом право прямого влияния на процесс выработки политических решений, затрагивающих его интересы. Ранее (в 2010 г.) подобная возможность отражалась в федеральных законах «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов». Среди полезных нововведений, устанавливаемых этими законами:

· Создание института независимых экспертов/экспертных фирм, регистрируемых при министерстве юстиции;

· обязательность публикации в сети Интернет информации о нормотворческой деятельности федеральными органами.

Согласно законам, независимая экспертиза проектов нормативно-правовых актов должна обязательно учитываться при дальнейшем их прохождении и согласовании в государственных структурах. Публикация в сети должна способствовать широкому ознакомлению масс с проектами.

Можно сказать, что в целом эти нововведения способны обеспечить прозрачность деятельности государственных органов, необходимую для легализованного лоббирования в России. Однако это возможно только при условии их точного выполнения и однозначного толкования. На практике это не всегда выполняется.

Сравнивая с великобританскими нововведениями, следует отметить, что в России пока нет единой политической краудсорсинговой платформы. Однако идеи использования социальных сетей популярны среди представителей российских властей: видеоблог kremlin.ru, аккаунты в Twitter и LiveJournal. В 2010 появилась социальная сеть «Регионалочка», по инициативе Минкомсвязи, для чиновников, ответственных за информатизацию, административную реформу и переход на оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде. А также сеть «Госбук», для обсуждения актуальных вопросов. Социальная сеть для лоббистов Jolitics запущена в Великобритании // Ведомости URL: http://www.vedomosti.ru/technology/news/2011/03/21/socialnaya_set_dlya_lobbistov_jolitics_zapuschena_v (дата обращения: 05.04.16).

Выводы

В настоящее время система лоббирования в Великобритании представляет собой хорошо отлаженный механизм, способный влиять на многие жизненно важные вопросы, несмотря на отсутствие закона о лоббировании как такового. Для этой системы характерны строгая регламентация деятельности официальных лиц и государственных служащих, регулирование и саморегулирование деятельности лоббирующих лиц и групп, открытость законотворческой деятельности и судопроизводства, а также применение новейших технологии с использованием интернета. Тенденция к применению новейших информационных технологий для непосредственного опроса общественного мнения делает лоббирование в Великобритании динамично развивающейся областью и обеспечивает прямую связь с законодательными органами.

В России характерными формами лоббирования являются использование неформальных контактов группами давления внутри политической системы и коммуникация через средства массовой информации, что создает проблему зависимости многих СМИ от государства или сильных политических группировок. Парламентское лоббирование осуществляется по неформальным каналам и имеет нерегламентированный характер. Также для России как приемы лоббирования характерны организованные социальные протесты в виде митингов, демонстраций и других акций.

В целом, в России необходимость процесса лоббирования находится в стадии осознания, однако общество начинает понимать важность этого механизма. Это находит подтверждение в широком обсуждении многочисленных коррупционных скандалов, невозможное прежде, а также в активизации просветительской работы в области лоббирования. Необходимость международного лоббирования в условиях глобализма делает его привычным для российского менталитета, что способствует проникновению лоббизма и во внутренние сферы.

3. Факторы, влияющие на процесс и механизмы лоббирования в России и Великобритании

3.1 Экономические факторы, влияющие на лоббирование

Основные точки приложения лоббирования в сфере экономики зависят от структуры экономики, которая различна в России и Великобритании. В экономике России доминирует сырьевой (добывающий) сектор и обрабатывающий сектор; их совместный вклад в валовый внутренний продукт (ВВП) составляет ~26%. На финансы и услуги приходится 17%. Гайдар, Е. Т. Чубайс А. Б. Экономические записки / Е. Т. Гайдар, А. Б.Чубайс -- М.: «Российская политическая энциклопедия», 2008. -- С. 66 Как следствие, самой влиятельной группой лоббистов в России являются представители нефтедобывающей промышленности, металлургии и, отчасти, банковской сферы. Также велико влияние военно-промышленного комплекса. Они активно взаимодействуют друг с другом, однако часто пренебрегают интересами других более «низших» по сравнению с ними групп, как например торговых ассоциаций, которые имеют очень ограниченное влияние на принятие решений. Как правило, большинству российских бизнесменов или их доверенным лицам приходится развивать карьеру в политике, чтобы иметь возможность лоббировать интересы своей компании и защищать свои активы.

Структура экономики в Великобритании характеризуется перекосом в сторону сектора услуг. По объему валового продукта: сельское хозяйство -- 1,3%? промышленность -- 24,2%? услуги -- 74,5%. Экономика и внешняя торговля Великобритании. Основные черты британской экономики URL: http://www.ereport.ru/articles/weconomy/ukingdom.htm (дата обращения: 18.03.16). Однако под этими услугами понимается в первую очередь комплекс услуг мощного банковского сектора (40%), финансирующего не только британские, но и мировые отрасли производства и торговли. В Великобритании находятся крупнейшие товарные и фондовые биржи мира, и по объему инвестиций она занимает второе место в мире. В промышленном секторе большую роль играют машиностроительная и нефтедобывающая промышленности. Такие гиганты как British Petrolium и Royal Dutch/Shell входят в число лидеров в топливном секторе.

Говоря о практике и распространении лоббирования в Великобритании, следует отметить, что его характерной особенностью является широкое вовлечение различных организаций и персоналий в эту деятельность. К примеру, упоминаемый выше Чартерный институт по связям с общественностью (CIPR) объединяет 48000 человек, из которых около 30% (14000) непосредственно участвуют в деятельности, подпадающих под термин государственных дел (государственные отношения, бренд-менеджмент, управление репутацией и взаимодействие с заинтересованными сторонами) Parvin, P. Friend or Foe? Lobbying in British Democracy / P. Parvin - London: Hansard Society, 2008, 38 p. Кевин Малони отмечает: «Данные о занятости в лоббировании недооценивают реальное количество занятых людей, поскольку они учитывают только конкретные названия должностей и лиц, которые сами себя декларировали». Maloney, K. Re-Thinking Public Relations: PR Propaganda and Democracy / K. Maloney - Routledge, 2006. - P.2 Затраты на PR и лоббирование в Великобритании составляют около Ј6,5 млрд. С учетом такой пропорции для CIPR института это означает, что затраты на осуществление лоббирования в государственных делах составляют около Ј1,9 млрд. Масштабы таких расходов ставят вопрос о мотиве подобной деятельности. Ведь процесс государственного регулирования не приводит к непосредственной коммерческой выгоде. Компании делают свои инвестиции в надежде на возвращение при благоприятном развитии политического процесса.

По причинам, описанным выше (прежде всего закрытости системы лоббирования) оценка масштаба лоббирования в России затруднена. Однако, по мнению экспертов, такие ассоциации, как Ассоциация менеджеров России, Российский союз промышленников и предпринимателей, Российская ассоциация по связям с общественностью, Опора России, Деловая Россия, Торговая промышленная палата, вполне могут рассматриваться как организации, объединяющие персональных лоббистов. Предполагается, что негативные явления (перекосы в сторону чьих-то интересов) смогут быть устранены при обращении в вышеперечисленные ассоциации, а также в общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», Ассоциацию менеджеров России и Российская ассоциацию по связям с общественностью. Морозов, П. GR и лоббизм в современной России: результаты исследования / П. Морозов // Информационно-аналитический портал IABC/Россия, URL: http://www.communicators.ru/library/researches/rlob_res 5/5 (дата обращения: 17.04.16). Эти организации дают шанс предпринимательскому сообществу для влияния на законотворческие и судебные ведомства. Толстых, П. В России появился еще один институт профессионального взаимодействия бизнеса и власти / П. Толстых // Российская газета URL: http://rg.ru/2011/08/09/antilobby.html (дата обращения: 18.04.16).

Тенденции к большей прозрачности в системе лоббирования в России связаны с необходимостью создания благоприятного имиджа для зарубежных инвесторов с использованием PR фирм. Той же цели служит создание Международного финансового центра (МФЦ), привлекающих к своей работе экспертов разного профиля, в том числе аналитиков в области международной рейтинговой деятельности. Сморгунов, Л.В. GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством / Сморгунов Л.В. - M.: РОССПЭН, 2012. - С. 89. Основная цель данного проекта «улучшить качество профессиональной среды, сделать российский финансовый рынок полноценной частью глобального, повысить его привлекательность в глазах иностранных инвесторов и эмитентов, создать условия для активизации внутреннего инвестора». Международный финансовый центр URL: http://mfc-moscow.com (дата обращения: 18.04.16).

Для российского бизнеса характерно такое явление, как избавление от меньших конкурентов. Каждый сегмент рынка отстаивает свои собственные специальные интересы, которые во многих случаях отличаются от интересов отрасли в целом. Как правило, лидеры сегмента начинают настаивать на усилении правительственных постановлений и поднятии административных барьеров, с целью самоуничтожения их меньших собратьев-конкурентов. Правительство, разумеется, с охотой идет на подобные шаги, т.к. поддерживает интеграцию и консолидацию экономики. Denisov, D., Business lobbying and government relations in Russia: The need for new principles / D. Denisov - Oxford University, Reuters Institute for the Study of Journalism. Fellowship paper, 2010 - P.13. Еще одним приемом является увеличение объема рынка за счет лоббирования. Т.е. крупные компании расширяют спектр своей деятельности, чтобы иметь возможность лоббировать те или иные решение, благоприятные для основного бизнеса. Близость к государственным структурам позволяет осуществлять подмену понятий, особенно в сфере наукоемких технологий, когда лоббируется спонсирование не реального производства, а некой искусственно сфабрикованной структуры (характерный пример РосНано, деятельность которого анализируется в настоящее время).

В законодательстве Великобритании нет общего понятия недобросовестной конкуренции. Однако судебная практика построена таким образом, чтобы пресекать подобные нечистоплотные действия. Бондаренко, А.Ю. Антимонопольное регулирование экономики в России, США и странах Европы / А.Ю. Бондаренко // Экономика и менеджмент инновационных технологий. - 2013. № 5 - С.33-54. Есть также возможность обращения в CIPR, Совет по публичным делам (UK Public Affairs Council - UKPAC) и другие подобные органы.

Так или иначе, в обеих странах лоббирование в пользу деловых кругов включает взаимодействие с органами власти (Government relations - GR). Как отмечалось, его цель -- предоставление консультационных услуг государственному сектору управления и экономики, что является ключевым понятием в системе связей с правительством. Сморгунов, Л.В. GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством / Сморгунов Л.В. - M.: РОССПЭН, 2012. - С. 144.

Процесс GR лоббирования в Великобритании подробно освещен выше. Лоббирование в сфере экономики подчиняется тем же основным регулирующим актам и ограничениям. Отклонения от них приводит к громким скандалам, способствующим дальнейшему совершенствованию системы лоббирования. Специфика лоббирования в области экономики состоит в том, что мощный банковский сектор Великобритании располагает значительными финансовыми ресурсами для проведения своих проектов.

Хорошим примером масштабного политического лоббирования, непосредственно служащего экономическим целям, может служить ситуация вокруг возможного выхода Великобритании («Brexit») из состава Евросоюза, голосование по которому в стране состоится до конца 2017 г. Основанием для выхода является лучший контроль над иммиграционной политикой и собственными торговыми связями. Правительство Дэвида Кэмерона выступает за сохранение членства в ЕС, однако настаивает на пересмотре ряда его условий. Эта позиция определяется тем, что Великобритания может оказаться в изоляции как в политическом, так и в экономическом плане. Правительство требует гарантий полного доступа к единому европейскому рынку для стран, не входящих в еврозону; меньше административных барьеров на уровне ЕС и, наконец, сокращение поддержки мигрантов в ЕС. Великобритании, как островному государству легче реализовать ограничение потока мигрантов, и она не желает разделять бремя остальных стран-членов ЕС. Отрицательной стороной Brexit является лишение права голоса в органах ЕС при принятии важных решений, а также продолжение возможного процесса дезинтеграции как в ЕС, так и в самой Великобритании (выход из содружества Шотландии).Buruma, I. The Brexit Balance Sheet / I. Buruma // World Affairs - 2015 №11 - P. 16-22

Толстых, П. Практика лоббизма в Государственной Думе ФС РФ / П. Толстых - М.: ВШЭ - 2006 - 87 с.

Поэтому обсуждение вопроса о выходе Великобритании из ЕС активно муссируется и направляется профессиональными лоббистскими организациями, такими как уже упомянутыми Ассоциация профессиональных политических консультантов, Ассоциация консультантов PR, Институт PR. Выход из ЕС лоббируется, в основном, социальными и промышленными кругами, которые видят в интеграционных процессах угрозу своему благополучию. Противостоят этому демократические политические круги, которые опасаются возможной стагнации в различных областях.

Подобное участие британских лоббистских кругов можно проследить и в обсуждении Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства - ТТИП (Transatlantic Trade and Investment Partnership - TTIP) между ЕС и США. Партнерство между этими странами имеет давнюю историю. Носов, М. Отношения ЕС-США: политика, экономика, безопасность. / М. Носов URL: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope42014822 (дата обращения: 18.04.16). Чтобы оценить возможные выигрыши и проигрыши от заключения данного Соглашения был проведен детальный анализ с привлечением таких организаций как CEPR (Centre for Economic Policy Research). Ожидалось, что взаимные торговые потоки ЕС и США предположительно увеличатся на 80%. Однако внутри региональная торговля ЕС пострадает в связи с более дешёвым импортом из США и, через него как посредника, и из остального мира. (Отметим, что аналогичные опасения возникают у российских кругов по поводу вхождения Украины в ЕС.) Также будет наблюдаться «перетекание» рабочей силы из менее конкурентоспособных секторов в более конкурентоспособные, и не исключено, что «заморские». Встает проблема безупречности экологических стандартов. CEPR Transatlantic Trade and Investment Partnership // Economic Analysis Explained URL: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/september/tradoc_151787.pdf (дата обращения: 18.04.16). Данные опубликовывались в открытой печати и на специальном правительственном сайте, Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP): separating myth from fact // Gov.UK URL: https://www.gov.uk/government/publications/transatlantic-trade-and-investment-partnership-ttip-separating-myth-from-fact (дата обращения: 18.04.16). влияя, таким образом, на общественное мнение. Как результат, в настоящее время значительная часть британских подданных выступает против такого интеграционного процесса.

Экономические факторы лоббирования в России были проанализированы рядом аналитиков. Согласно классификации П.А. Толстых от 2006 г., существует ряд легальных технологий при работе с высшим государственным органом, которые по сути «близки к технологиям PR». Толстых, П.A. GR. Практикум по лоббизму в России / П.A Толстых - М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. - C. 9 В первую очередь, это:

· Привлечение СМИ для освещения проблемы под нужным углом. Причем чем более весомым является агентство (например, «РИА Новости» и «Прайм-ТАСС») тем выше вероятность успеха.

· Установление рейтингов в ходе социологических опросов, «которые никто не проверяет на объективность»

· Проведение псевдонаучных исследований с предсказуемым результатом.

· Организация благоприятного кураторства над проектом.

· Проникновение агентов влияния в экспертный совет при Комитете Государственной Думы.

· Организация демонстративных акций, таких как митинги, забастовки (наиболее характерны для профсоюзов).

Зудин А.Ю. в подобном анализе придавал особое значение организации парламентских слушаний и пресс-конференций по данному вопросу, как способствующим ускорению его рассмотрения. Зудин, А.Ю. Система представительства российского бизнеса: формы коллективного действия / А.Ю. Зудин - М.: ЦПТ, 1997. - C. 5-93