Інституційний механізм Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

УДК 341.171

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.11 - Міжнародне право

Інституційний механізм Європейського Союзу

Грицаєнко Людмила Леонідівна

Київ - 2010

Дисертація є рукописом

Робота виконана на кафедрі порівняльного та європейського права Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор Муравйов Віктор Іванович, Інститут міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка, завідувач кафедри порівняльного та європейського права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент Антипенко Володимир Федорович Інститут міжнародних відносин Національного авіаційного університету, завідувач кафедри міжнародного права; кандидат юридичних наук, доцент Мацко Анатолій Степанович Київський університет права НАН України, завідувач відділення міжнародного права, професор кафедри міжнародного права та порівняльного правознавства.

Захист відбудеться 29 березня 2010 року о 10.00 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.10 в залі засідань Вченої ради Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 04119, м. Київ, вул. Мельникова, 36/1.

З дисертацією можна ознайомитись у Науковій бібліотеці ім. М. Максимовича Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 01601, м. Київ, вул. Володимирська, 58, к.12.

Автореферат розіслано 23 лютого 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради М.О. Медведєва

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. У другій половині минулого тисячоліття на європейському континенті активізувалися інтеграційні процеси, для регулювання яких почали створюватися різноманітні за ступенем інтеграції організації. Найбільш розвиненим та успішним у цьому напрямі проектом став Європейський Союз, який є взірцем для багатьох міжнародних організацій інтеграційного спрямування. За своєю природою він є унікальним утворенням, що формує новий правопорядок, відмінний від міжнародного правопорядку та внутрішнього правопорядку держав.

Створення в 50-х роках ХХ століття європейських співтовариств, що стали фундаментом для виникнення Євросоюзу, ознаменувало формування нової, особливої, наднаціональної публічної влади. Інститути ЄС відрізняються від органів традиційних міжурядових організацій, і основна їхня відмінність полягає в тому, що держави - учасниці Європейського Союзу передали їм частину своїх суверенних прав.

Актуальність теми дисертації визначається тим, що Євросоюз має унікальний механізм управління. Саме інститути ЄС виступають основними регуляторами інтеграційних процесів, забезпечуючи послідовність та ефективність політики і дій цієї організації. Унікальність інституційного механізму полягає в тому, що інститути ЄС наділені виключною компетенцією у певних сферах, які раніше належали до суверенних прерогатив держав - учасниць Євросоюзу: вони можуть ухвалювати нормативно-правові акти більшістю голосів і зобов'язувати ними фізичних, юридичних осіб, органи держав безпосередньо, без трансформації цих актів у внутрішні правопорядки.

Дослідження реалій політико-правового устрою Євросоюзу має неабияке значення і з огляду на те, що майже десять останніх років реформування його інституційного механізму було ключовим питанням цього інтеграційного об'єднання. На сучасному етапі свого розвитку інституційний механізм зазнав змін у зв'язку з тим, що 1 грудня 2009 року набрав чинності Лісабонський договір, спрямований на подолання дефіциту демократії у Євросоюзі та забезпечення ефективності і прозорості функціонування його інституційного механізму.

Україна прагне стати повноправним учасником європейських інтеграційних процесів. Наша держава неодноразово підтверджувала своє бажання вступити до Європейського Союзу. У цьому контексті дослідження питань організації та функціонування системи інститутів та органів ЄС, а також методів і процедур прийняття рішень є важливим як для вітчизняної науки, так і для системи органів державної влади, що беруть участь у розвитку та поглибленні співробітництва між Україною і Євросоюзом.

Серед вітчизняних дослідників європейського правопорядку, які приділяють увагу питанням функціонування Європейського Союзу, його правової природи, організації влади на наднаціональному рівні, слід відзначити В.А. Василенка, В.Н. Денисова, В.М. Довганя, В.В. Копійку, П.Ф. Мартиненка, М.М. Микієвича, В.І. Муравйова, В.Ф. Опришка, Р. А. Петрова, В. П'ятницького, Т.І. Шинкаренко, С. Шевчука, Ю. С. Шемшученка. Значні наукові напрацювання щодо організації публічної влади у Євросоюзі мають російські дослідники правового аспекту європейської інтеграції, серед яких - М. Бірюков, Л. Ентін, М. Ентін, С. Єршов, А. Капустін, С. Кашкін, І. Крилова, Б. Топорнін, А. Четвериков, Н. Шелєнкова. Великий внесок у дослідження інституційної системи ЄС зробили вчені з країн - учасниць Євросоюзу, зокрема Г. Вагнер, С. Гоці, Ж.-П. Жаке, Ж. Ізаак, М. Квятковський, В. Кернз, В. Константінеско, Ж.-В. Луіз, П. Свобода, Д. Сімон, Ж.-Л. Сорон, А. Татам, Т. Хартлі.

Варто відзначити кілька ґрунтовних наукових досліджень окремих аспектів функціонування інститутів ЄС, до яких належать дисертації Л. Г. Фалалєєвої («Правові аспекти становлення та розвитку виконавчих органів Європейського Союзу», В. М. Довганя («Правовий статус Європейського парламенту в системі органів Європейського Союзу»), І. А. Грицяка («Розвиток європейського управління у контексті впливу на державне управління в Україні»).

Проте у вітчизняній доктрині міжнародного та європейського права комплексні і системні дослідження інституційного механізму Євросоюзу практично відсутні. Поза увагою українських дослідників залишилися питання міжінституційних відносин у процесі реалізації інститутами завдань ЄС, принципи функціонування інституційного механізму. З огляду на високий динамізм і складність інтеграційних процесів у ЄС, а також на реформування інституційного механізму Лісабонськими договорами про Європейський Союз та функціонування Європейського Союзу вітчизняна наука міжнародного права потребує ґрунтовних досліджень організації влади у ЄС, а також актуалізації знань щодо розподілу повноважень між інститутами, особливостей їх функціонування в різних сферах відання Євросоюзу, процедур прийняття рішень та їхньої юридичної сили.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано на кафедрі порівняльного та європейського права в рамках наукової теми «Україна в євроінтеграційних правових процесах», що є частиною планової теми Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка «Інтеграція України у європейські правові, політичні та економічні системи» №06БФ048-01, яка, у свою чергу, є складовою частиною комплексної наукової програми Київського національного університету імені Тараса Шевченка «Наукові проблеми сталого державного розвитку України».

Мета дисертаційної роботи полягає в комплексному аналізі інституційного механізму Європейського Союзу, дослідженні організаційно-правових засад його функціонування та діяльності.

Ця мета зумовила такі завдання:

- з'ясувати особливості правової природи Європейського Союзу, пов'язані з його наднаціональним характером, що зумовлюють унікальність інституційного механізму цього інтеграційного об'єднання;

- дати загальну характеристику інститутів ЄС та розглянути їхні відмінні риси від органів традиційних міжнародних організацій;

- дослідити принципи функціонування інституційної системи Європейського Союзу;

- висвітлити питання розподілу повноважень між інститутами;

- здійснити аналіз змін у правовому регулюванні інституційної структури ЄС, нових інститутів, зміни існуючих повноважень;

- показати особливості функціонування інституційного механізму в рамках співпраці держав у сфері Спільної зовнішньої політики та політики безпеки, а також у сфері юстиції та внутрішніх справ;

- проаналізувати проблемні питання реформування інститутів ЄС, а також дати оцінку Лісабонським договорам про Європейський Союз та його функціонування;

- надати практичні рекомендації щодо співпраці України з Європейським Союзом у сфері налагодження нових інституційних форм співробітництва.

Об'єктом дисертаційного дослідження є правові відносини між інститутами та органами Європейського Союзу в процесі реалізації ними цілей і завдань ЄС.

Предметом дисертаційного дослідження є документи, що визначають правовий статус інститутів Євросоюзу і роль кожного з них в інституційній системі, а також правові аспекти організації та функціонування інституційного механізму в процесі забезпечення узгодженості й продовження діяльності, що має бути спрямована на реалізацію цілей ЄС, забезпечуючи та розвиваючи досягнення співтовариств (aquis communautaire).

Методи дослідження. Наукове дослідження дисертанта побудоване на використанні комплексу методів дослідження, що застосовуються в сучасній правовій науці. Порівняльний метод широко застосовувався для з'ясування правової природи Європейського Союзу, при дослідженні його відмінностей від традиційних міжурядових організацій та державоподібних утворень, а також під час дослідження характерних рис інститутів ЄС, що відрізняють їх від органів міжурядових організацій. Еволюція інституційного механізму досліджувалася за допомогою історико-правового методу, який було використано також для дослідження розвитку законодавчих повноважень Європейського парламенту, що з консультативного органу перетворився на один з основних суб'єктів законотворчого процесу у ЄС. Формально-юридичний метод застосовувався для аналізу джерел права Євросоюзу. У процесі дослідження було використано й низку інших методів: аналітичний, системний, формально-логічний, структурно-функціональний та інші спеціальні методи пізнання.

Наукова новизна дисертаційного дослідження полягає в тому, що воно є першим у вітчизняній науці комплексним дослідженням інституційного механізму Європейського Союзу, у якому здійснено системний аналіз особливостей функціонування цього механізму, а також розкрито питання інституційної реформи у світлі Лісабонського договору.

Здійснене автором дослідження дало можливість одержати такі результати.

Уперше:

1. Дано характеристику інституту Європейського Союзу як керівного органу, якому притаманні власна легітимність, певна функціональна та процедурна автономія, назва якого чітко передбачена в установчому договорі, який наділений повноваженнями приймати юридично зобов'язальні рішення.

2. Сформульовано тезу про те, що на еволюцію повноважень інститутів Євросоюзу впливають не лише установчі договори і ті договори, які вносять до них зміни, а й бюджетні угоди, що значно розширили повноваження Європарламенту, а також міжінституційні угоди як інструмент лояльного співробітництва між інститутами ЄС.

3. Доведено, що практика Суду ЄС, особливо стосовно забезпечення принципу інституційної рівноваги, має значний вплив на уточнення і навіть розширення повноважень інститутів ЄС.

4. На підставі аналізу характеру розподілу функцій і владних повноважень між інститутами ЄС доведено, що доцільніше говорити про розподіл повноважень, ніж про поділ влади, проте обґрунтовано, що він має певні спільні риси з класичною доктриною поділу влади.

5. Сформульовано висновок про те, що інституційну систему Євросоюзу неможливо охарактеризувати як ієрархічну і централізовану, оскільки в ній відсутнє організаційне ядро, якому підпорядковувалися б усі інститути і допоміжні органи системи ЄС.

6. Встановлено, що основним досягненням інституційної реформи у світлі Лісабонського договору є демократизація інституційного механізму, що підтверджується розширенням повноважень Європарламенту, запровадженням звичайної законодавчої процедури, наділенням громадян правом законодавчої ініціативи та наданням національним парламентам права контролю.

7. На підставі аналізу положень Лісабонського договору висловлено припущення щодо можливості подальшого зміщення інституційного балансу в бік міжурядових інститутів.

Удосконалено:

8. Розкриття принципів функціонування інституційного механізму Європейського Союзу.

Дістали подальший розвиток:

9. Концепція визначення правової природи Євросоюзу як організації особливого роду, яка полягає в тому що це інтеграційне об'єднання одночасно має спільні риси з міжнародними організаціями та державоподібними утвореннями як федеративного, так і конфедеративного характеру.

10. Критерії розмежування понять «інститут», «орган» та «установа» Європейського Союзу шляхом уточнення їхніх характеристик.

11. Твердження про те, що наднаціональні елементи інституційного механізму ЄС проявляються у формуванні інститутів, у їхній правотворчій та правозастосовній діяльності.

12. Обґрунтування того факту, що наднаціональні інститути Євросоюзу здійснюють обмежені повноваження в окремих сферах відання цієї організації, для яких більш характерним є міжурядове співробітництво, оскільки держави-учасниці не бажають передати частину своїх суверенних прав з цих питань на користь ЄС, побоюючись втратити свою національну ідентичність. Яскравим прикладом залишається Спільна зовнішня політика та політика безпеки.

13. Наукові положення про те, що досвід Європейського Союзу в розбудові свого інституційного механізму, який бере безпосередню участь у проведенні в життя інтеграційних процесів, виступає прикладом для інших об'єднань інтеграційного характеру, але останнім не вдається досягти рівня інтеграції ЄС через небажання поступитися частиною своїх суверенних прав на користь інтеграційного об'єднання.

Теоретичне і практичне значення одержаних результатів. Теоретичне значення роботи полягає в тому, що положення та висновки можуть слугувати підґрунтям для подальшого розвитку у вітчизняній науці концептуальних уявлень про особливості інституційного механізму Європейського Союзу. Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані для подальших наукових розробок, пов'язаних з інтеграцією України до ЄС. Це дослідження буде корисним при розробці курсів та спецкурсів для студентів вищих навчальних закладів, а також використовуватися при викладанні дисциплін «Міжнародне публічне право», «Основи права Європейського Союзу», «Інституційне право Європейського Союзу». Положення дисертації її автор уже використовував у навчальному процесі з дисципліни «Основи права Європейського Союзу» в Національній Академії прокуратури України. Основні положення дисертації можуть бути використані органами державної влади, які займаються питаннями співробітництва з ЄС.

Апробація результатів дисертації. Положення і висновки даної праці обговорювалися на засіданні кафедри порівняльного та європейського права Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Основні положення дисертації пройшли апробацію на наукових конференціях: Конференції молодих учених «Актуальні проблеми міжнародних відносин 2009» (м. Київ, 22 жовтня 2009 року), Міжнародній науково-практичній конференції «V Прибузькі юридичні читання» (м. Миколаїв, 27-28 листопада 2009 року). Тези доповідей опубліковано.

Публікації. Результати дисертаційного дослідження дістали відображення в 5 наукових публікаціях, 4 з яких вийшли друком у фахових виданнях з юридичних наук.

Структура дисертації визначається змістом наукової проблеми, логікою та системністю дослідження і спрямована на досягнення мети, поставленої автором. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, поділених на дев'ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел із 207 найменувань. Загальний обсяг дисертації становить 244 сторінки, 21 з яких - список використаних джерел.

Основний зміст дисертації

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, дано характеристику загального стану її дослідження в науці, показано зв'язок із науковими програмами, планами, темами, визначено мету та завдання, об'єкт і предмет дослідження, схарактеризовано його методологічну основу, сформульовано наукову новизну одержаних результатів та їхнє теоретичне і практичне значення, подано відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Перший розділ - «Європейський Союз як особливе європейське інтеграційне об'єднання» - складається з трьох підрозділів, у яких висвітлено питання правової природи ЄС, основні характеристики Євросоюзу як організації особливого роду, а також питання правосуб'єктності цієї організації.

У підрозділі 1.1 - «Сучасні концепції правової природи Європейського Союзу» - досліджується правова природа ЄС, а також аналізуються його характеристики, які дозволяють порівняти Союз з міжнародними організаціями та державоподібними утвореннями.

Європейський Союз держави-учасниці створили на базі європейських співтовариств, додавши сфери політики та форми співробітництва, передбачені установчим договором.

У своїх рішеннях у справах «Van Gend & Loos» 1963 року та «Costa/ENEL» 1964 року Суд ЄС проголосив, що Співтовариство, яке наділене правосуб'єктністю, формує новий правопорядок міжнародного права, що інтегрований у правові системи держав-членів, на користь якого держави обмежили в окремих сферах свої суверенні права і суб'єктами якого виступають не лише держави-члени, але й їхні громадяни.

Тим часом правова природа Європейського Союзу викликає безліч наукових дискусій. У дисертаційному дослідженні проаналізовано сучасні концепції визначення правової природи Євросоюзу, одні з яких відносять ЄС до традиційних міжнародних організацій, інші - характеризують його як державоподібне утворення. Існує і концепція визначення Євросоюзу як організації особливого роду (sui generis). Відповідно до останньої, ЄС займає проміжний рівень між міжнародним і державним, а також федеративним і конфедеративним рівнями.

У підрозділі 1.2 - «Європейський Союз як організація «sui generis»» - висвітлюються характеристики ЄС, які дозволяють його визначити як організацію особливого роду.

Ми виступаємо прихильниками теорії, відповідно до якої Європейський Союз є організацією sui generis, а особливість цієї організації вбачаємо, по-перше, у тому, що це утворення інтеграційного характеру, а, по-друге - у властивих йому елементах наднаціональності, що проявляються в діяльності інститутів ЄС та механізмі прийнятті рішень. Основні ознаки наднаціональності Євросоюзу полягають у тому, що певні питання повністю або частково вилучають зі сфери відання держав-учасниць на користь наднаціональних органів, право наднаціонального утворення автоматично застосовується до суб'єктів внутрішнього права його членів і це право створюється автономною, незалежною інституційною системою, яка узгоджує інтереси держав-учасниць із загальноєвропейськими інтересами інтеграційного об'єднання. Тобто наднаціональність політичної системи ЄС полягає в передачі державами-учасницями частини своїх суверенних прав на користь інституційного механізму цієї організації У результаті формується наднаціональна влада, яка є ієрархічно вищою порівняно з державною владою, незалежною від держав - учасниць організації, а її волевиявлення має примат і пряму дію на території держав-учасниць.

Вивчаючи питання елементів наднаціональності, властивих Євросоюзові, дисертант у своєму дослідженні дає оцінку теоріям «втрати, обмеження державного суверенітету» та «об'єднання суверенітетів держав - учасниць ЄС», що виникли у зв'язку з передачею учасниками інтеграційного утворення частини своїх суверенних прав на користь Євросоюзу.

Аналіз концепцій правової природи ЄС, поширених у юридичній доктрині, а також дослідження основних характеристик Євросоюзу як організації особливого роду дали підстави для висновку, що Європейський Союз є організацією з елементами наднаціональності, яку створено в результаті інтеграційних процесів регіонального характеру, шляхом укладання міжнародного договору, і на користь якої держави-учасниці добровільно передали частину своїх суверенних прав, реалізація яких покладається на її інституційний механізм.

У підрозділі 1.3 - «Правосуб'єктність Європейського Союзу» - досліджується еволюція міжнародної правосуб'єктності ЄС.

Ідея заснування Євросоюзу, наділеного правоздатністю в міжнародних відносинах, виникла ще в середині 80-х років минулого століття (проект Спінеллі), проте так і не дістала підтримки під час укладання Маастрихтського договору. Це питання порушувалося під час переговорів щодо Амстердамського договору, але спільної позиції між державами-учасницями з цього приводу досягнуто не було. Вперше дійти політичної згоди вдалося лише під час міжурядової конференції у 2004 році. Однак de jure Євросоюз наділяється правосуб'єктністю, що включає в себе і міжнародну правосуб'єктність, лише з набранням чинності Лісабонським договором (ст. 47 Договору про Європейський Союз).

Другий розділ - «Організація та функціонування інституційної системи Європейського Союзу» - складається з трьох підрозділів, у яких дано загальну характеристику інституційного механізму ЄС, висвітлено особливості розподілу повноважень між його інститутами, а також специфіку функціонування останніх у різних сферах компетенції Євросоюзу.

У підрозділі 2.1 - «Особливості інституційної системи Європейського Союзу» - висвітлюється поняття інституційного механізму, аналізуються класифікації інститутів ЄС, досліджуються принципи функціонування останніх.

Європейський Союз наділений інституційним механізмом, який має пропагувати його цінності, слідувати його цілям, слугувати інтересам ЄС, його громадян, держав-учасниць, забезпечувати узгодженість, ефективність і продовження реалізації його політики та дій (ст. 13 Договору про Європейський Союз). Договір не містить визначення інституційної системи ЄС і чітких положень про її склад.

Щодо поняття інституту ЄС у юридичній доктрині зустрічаються два підходи. Відповідно до першого, у Євросоюзі виділяють два види органів - основні, що мають назву інституту, і допоміжні. Відповідно до другого підходу, термін «інститут» відносять до установ, наділених повноваженнями приймати юридично зобов'язальні рішення, а в інших випадках використовується поняття «орган». На нашу думку, відмінність між цими двома підходами не є принциповою, адже обидва вони сходяться на тому, що основною характеристикою інституту виступає його здатність приймати рішення, які мають зобов'язальний характер.

На основі аналізу установчих договорів у дисертаційному дослідженні виділено основні характеристики інститутів ЄС. По-перше, їхня назва чітко передбачена в установчих договорах. Так, ст. 13 Договору про Євросоюз перелічує сім основних органів (Європейська рада, Європейський парламент, Рада, Комісія, Суд ЄС, Рахункова палата, Європейський центральний банк), і саме їх у цій статті названо інститутами. По-друге, кожному інститутові притаманна власна легітимність. Так, Європарламент, до складу якого входять представники громадян ЄС (п. 2 ст. 14 Договору про Євросоюз), відповідно, виражає їхню волю і представляє їхні інтереси. Рада, що формується з представників кожної держави-учасниці на міністерському рівні, та Європейська рада виступають гарантами інтересів держав-учасниць. Комісія, члени якої мають виконувати свої повноваження в рамках повної незалежності та в загальних інтересах ЄС, - гарант спільного європейського інтересу. Суд, який забезпечує повагу до права шляхом тлумачення і застосування установчого договору, є гарантом європейського правопорядку. Що ж до Рахункової палати, яку було віднесено до інститутів ЄС лише 1992 року, то її члени також мають діяти в загальних інтересах Євросоюзу. Однак у юридичній доктрині Рахункову палату дещо відмежовують від інших інститутів, звертаючи увагу на відсутність у неї владних повноважень і права приймати юридично зобов'язальні рішення як для держав-учасниць, так і для їхніх юридичних та фізичних осіб. По-третє, з положень установчих договорів випливає наявність в інститутів Євросоюзу певної функціональної та процедурної автономії. Функціональна автономія інституту полягає у його здатності приймати загальнообов'язкові рішення. Під процедурною мається на увазі право інститутів самостійно приймати свій внутрішній регламент і можливість визначати питання свого функціонування та організації, хоча певні аспекти вже чітко врегульовані положеннями договорів.

У дисертаційному дослідженні наведено два визначення інституційного механізму ЄС. У широкому сенсі під інституційним механізмом Євросоюзу слід розуміти всю сукупність інститутів, органів та установ, які разом забезпечують реалізацію завдань ЄС і сприяють досягненню поставлених ним цілей. У вузькому сенсі він включає до свого складу сім інститутів: Європейський парламент, Європейську раду, Раду, Комісію, Суд ЄС, Рахункову палату та Центральний європейський банк (ст. 13 Договору про Євросоюз). Що стосується допоміжних органів ЄС, то загалом можна виділити три категорії: органи як фінансового, так і адміністративного контролю; органи управління; консультативні органи. До установ належать ті відомства Євросоюзу, які створено для виконання спеціальних функцій та наділено самостійною правосуб'єктністю як юридичні особи. До Лісабонського договору ці установи вважали різновидом органів ЄС.

Систему інститутів ЄС побудовано на основі принципу збалансованості наднаціонального начала та міжнаціонального співробітництва. Це пояснюється тим, що одні інститути (Комісія, Європарламент, Суд ЄС) виступають носіями наднаціональних начал, а Рада ЄС та Європейська рада (остання набула статусу інституту відповідно до Лісабонського договору) - міжурядових.

Значну увагу в дисертаційному дослідженні приділено принципам функціонування інституційного механізму Євросоюзу. Серед них можна виокремити принципи, що стосуються відносин інституційного механізму з державною владою (принципи субсидіарності та пропорційності), а також принципи, що організують відносини інститутів між собою (принципи інституційної рівноваги та лояльного співробітництва). На основі аналізу судової практики дисертант довів, що, забезпечуючи дотримання принципів функціонування інститутів Євросоюзу, Суд ЄС здійснював вплив на еволюцію інституційного механізму, посилюючи роль Європарламенту і сприяючи таким чином демократизації Європейського Союзу.

У підрозділі 2.2 - «Організація влади у Європейському Союзі» - висвітлюється питання розподілу повноважень між інститутами ЄС, а також дано характеристику основних допоміжних органів.

Інституційний механізм відрізняється від організаційної структури класичних міжнародних організацій і водночас має певні спільні риси з організацією влади в державі. Безперечно, функції, виконувані інститутами ЄС, аналогічні тим, що їх здійснюють законодавчі, виконавчі, судові, адміністративні органи держави, але у Євросоюзі реалізацію цих функцій покладено на різні інститути, тобто неможливо співвіднести певну функцію з одним певним інститутом, який виконував би виключно законодавчі, виконавчі чи інші повноваження. Модель організації влади у ЄС передбачає розподіл функцій між його інститутами і виключає концентрацію однієї з гілок політичної влади в рамках одного інституту. Так, законодавчі повноваження розподілені між Радою і Європарламентом, при цьому право законодавчої ініціативи має Комісія. Крім того, Суд ЄС виступає правотворчим органом, який у своїх рішеннях формулює нові принципи та норми. Європейська рада є інстанцією стратегічного керівництва та політичного планування, тобто надає Євросоюзові необхідні для його розвитку імпульси і визначає його політичні пріоритети та орієнтири. Незважаючи на те, що Лісабонський договір надав їй статус інституту і наділив правом приймати юридично зобов'язальні рішення, Європейська рада не здійснює жодних законодавчих функцій (п. 1 ст. 15 Договору про Євросоюз). Реалізацію виконавчих повноважень покладено на Раду та Комісію. Кожен з інститутів здійснює функції контролю (як юридичного, так і політичного) чи то шляхом винесення вотуму недовіри, чи шляхом участі у формуванні складу певного інституту або органу, чи шляхом заслуховування звітів, перевірки рахунків, перевірки законності певних дій та рішень. Судову владу покладено на Суд ЄС (Суд, Трибунал і спеціалізовані суди).

Навколо інститутів ЄС функціонують численні допоміжні органи, серед яких слід виокремити два дорадчі (консультативні) - Соціально-економічний комітет і Комітет регіонів. Останній завдяки Лісабонській реформі набув додаткових прерогатив, що підвищують його роль в інституційному механізмі Євросоюзу. Це - право звертатися з позовом до Суду ЄС «з метою захисту своїх прерогатив» (ст. 263 Договору про функціонування Європейського Союзу) і в рамках контролю за дотриманням принципу субсидіарності. Крім того, у ЄС функціонують численні структурні фонди, основне завдання яких полягає у сприянні економічній та соціальній згуртованості (до них, наприклад, належать Європейський соціальний фонд, Європейський фонд регіонального розвитку, Європейський фонд згуртованості).

У підрозділі 2.3 - «Особливості функціонування інституційної системи в рамках співпраці з питань Спільної зовнішньої політики та політики безпеки, а також юстиції та внутрішніх справ» - висвітлено роль і місце інститутів ЄС у реалізації окремих сфер відання Союзу, що зберігають форму міжурядового співробітництва, а також дано характеристику численних допоміжних спеціалізованих органів та установ, які сприяють міжурядовому співробітництву.

До набрання чинності Лісабонським договором існували три опори Європейського Союзу, дві з яких - Спільна зовнішня політика та політика безпеки (далі - СЗППБ) і Співробітництво у сфері охорони порядку та правосуддя в кримінальній справах - характеризувалися як форми міжурядового співробітництва держав-учасниць і на них не поширювався комунітарний підхід, що, певна річ, мало вплив і на повноваження інститутів ЄС, і на методи прийняття рішень у зазначених сферах.

Основним інститутом другої і третьої опори виступала Рада ЄС, яка в обох сферах була майже абсолютним монополістом у процесі прийняття рішень. Привілейоване становище Ради ЄС серед інших інститутів пояснюється тим, що вона є інститутом міжурядового співробітництва. Інститути з наднаціональними характеристиками здійснювали обмежені повноваження. Причина полягає в тому, що держави-учасниці не погодилися частину своїх суверенних прав у цих важливих для них сферах передати на користь інституційного механізму ЄС із наднаціональними підходами до реалізації інтеграційних процесів.

У рамках другої і третьої опор Євросоюзу функціонувала низка допоміжних органів міжурядового або транснаціонального характеру. У рамках СЗППБ: Військовий комітет, Військовий генеральний штаб, Комітет із цивільних питань урегулювання криз. Допоміжними органами Європейського Союзу в рамках третьої опори виступали Європол та Євроюст, які сприяли тісному співробітництву поліцейських сил, митних, судових та інших компетентних органів держав-учасниць з метою попередження та припинення організованої та іншої злочинності, особливо тероризму, торгівлі людьми, незаконних операцій із наркотиками та зброєю, корупції та шахрайства.

Лісабонський договір скасовує поділ Євросоюзу на три стовпи (опори), проте залишається низка спеціальних методів управління, що застосовуються до сфери СЗППБ, а також до сфери підтримання порядку, безпеки та законності.

У третьому розділі дисертації - «Реформування інституційної системи Європейського Союзу на сучасному етапі» - висвітлюються проекти інституційної реформи після Ніццької угоди (підрозділ 3.1), реформа інституційного механізму ЄС у світлі Лісабонського договору (підрозділ 3.2), а також аналізуються досягнення інтеграційних утворень (Андського співтовариства, МЕРКОСУР), які у розбудові свого інституційного механізму запозичили досвід Євросоюзу (підрозділ 3.3).

Реформа інституційного механізму ЄС була ключовим питанням останнього десятиліття у зв'язку зі значним суб'єктним розширенням останнього, а також поглибленням європейських інтеграційних процесів.

Дисертант аналізує причини, що зумовили нову реформу інституційного механізму ЄС, який потребував нагального реформування, попри низку попередніх реформ (Амстердамська 1997 року, Ніццька 2000 року). Щоразу основною метою, яка стояла перед міжурядовими конференціями, де ухвалювалися зміни до установчих договорів, було поліпшення організації та функціонування системи інститутів ЄС. Проте щоразу залишалися невирішені проблеми: як гарантувати легітимність інститутів, що представляють інтереси держав та європейських народів; як забезпечити прозорість та ефективність функціонування інституційного механізму; як реалізувати належне управління об'єднанням із 27 держав? Гаслом сучасної реформи було: «демократизація, прозорість та ефективність» функціонування інституційного механізму. До основних питань інституційного реформування належали: головування у Європейській раді та Раді ЄС, вибори голови Комісії, відповідальність інституцій одна перед одною, чіткіший розподіл повноважень між ними з метою забезпечення демократії, прозорості та ефективності діяльності Євросоюзу.

У дисертаційному дослідженні звертається увага і на те, що інституційна реформа є лише частиною глобального реформування Європейського Союзу, яка охоплює питання правової природи ЄС, подальших шляхів його розвитку, питання наділення Союзу правосуб'єктністю, спрощення структури ЄС шляхом об'єднання трьох опор, спрощення системи юридичних інструментів, нового розподілу компетенції між Євросоюзом і державами-учасницями, кодифікації установчих договорів.

Дисертант висвітлює та аналізує бачення інституційної реформи інститутами ЄС, науковцями, державами-учасницями, відомими політиками. Так, Комісія, яка мала свої інтереси стосовно майбутніх змін в інституційній системі ЄС, під керівництвом свого голови Романо Проді розробила власний проект європейської конституції. Спільну пропозицію щодо інституційної архітектури Євросоюзу розробили й запропонували Франція та Німеччина. У доктрині обговорювалися можливості створення двопалатного парламенту, розроблялися теорії організації виконавчої влади (пропонувалося створення уряду або ж запровадження посади президента ЄС), були пропозиції щодо застосування на європейському рівні інституційної моделі федеративної держави.

Першою спробою здійснити глобальну реформу Європейського Союзу, у тому числі - зміни в інституційному механізмі, був Договір про запровадження Конституції для Європи, проте його не підтримали громадяни Франції та Нідерландів, і тому довелося підготувати новий, спрощений, варіант договору. Можливо, Європа ще не готова до тих змін, що їх передбачала Європейська Конституція.

13 грудня 2007 року лідери країн - членів ЄС підписали Лісабонський договір - новий базовий документ, що визначає принципи функціонування розширеного Євросоюзу.

На відміну від Конституційного договору, у Лісабонському не використовуються терміни «конституція» і похідні від нього, «міністр закордонних справ ЄС», «закон» та «рамковий закон» (залишаються вже існуючі назви актів: «регламент», «директива», «рішення»), а також відсутня стаття про символи ЄС.

Можна зробити висновок, що у новому договорі відсутні будь-які натяки, що дали б підстави порівняти Європейський Союз із державоподібним утворенням.

Водночас, аналізуючи положення Лісабонського договору, дисертант дійшов висновку, що, розробляючи його текст, міжурядова конференція 2007 року запозичила чимало важливих положень, розроблених у 2004 році, а саме: стосовно правосуб'єктності ЄС, спрощення його структури (скасування поділу на стовпи, або опори), ширшого застосування голосування кваліфікованою більшістю голосів, розширення повноважень Європарламенту, надання юридично зобов'язальної сили Хартії основних прав ЄС.

У дисертаційній праці аналізуються основні новели Лісабонського договору стосовно інституційного механізму: розширення складу інституційного механізму у його вузькому розумінні; заснування посади голови Європейської ради; розширення законодавчих та бюджетних повноважень Європарламенту; запровадження «звичайної законодавчої процедури»; визначення процедури обрання голови Комісії та призначення її членів, статус Високого представника Союзу із зовнішніх зносин та політики безпеки.

Дослідивши основні положення нової інституційної реформи, передбаченої Лісабонським договором, дисертант дійшов висновку, що Європейський Союз зробив значний крок у напрямі демократизації своєї діяльності.

Попри те, що Євросоюз переживає певні складнощі організаційного характеру, його досвід, який виходить за рамки відомих раніше політико-правових об'єднань, виступає об'єктом для наслідування з боку інших держав на різних континентах.

На сьогодні не існує жодного аналогічного інтеграційного утворення зі своїм окремим правопорядком і настільки розвинутим інституційним механізмом. І саме інституційна основа інтеграції відіграє важливу роль у становленні, функціонуванні та розвитку інтеграційного об'єднання.

Проаналізувавши інституційні механізми кількох інтеграційних об'єднань (Андське співтовариство, МЕРКОСУР), які брали за приклад систему інститутів ЄС, дисертант дійшов висновку, що держави - учасниці цих інтеграційних утворень не запозичили основного елементу інституційному механізму, який є відмінною рисою Європейського Союзу: створення наднаціональних органів і, відповідно, передача частини суверенних прав держав-учасниць на користь інституційного механізму. На нашу думку, держави-учасниці цих інтеграційних об'єднань не були готові надати останнім більше повноважень і певну «незалежність» у реалізації інтеграційних процесів.

Висновки

У Висновках дисертаційного дослідження сформульовано найбільш суттєві його результати і положення, наведено теоретичні узагальнення, нові підходи до вирішення завдань, що пов'язані з питаннями становлення, еволюції, організації, функціонування, а також актуального реформування інституційного механізму Європейського Союзу.

Здійснене дослідження поняття інституційної системи Євросоюзу, принципів її функціонування, особливостей розподілу повноважень між інститутами ЄС, специфіки діяльності інституційного механізму в різних сферах відання Євросоюзу, а також аналіз інституційної реформи, запровадженої Лісабонським договором, дали підстави зробити такі узагальнені висновки:

1. Дослідження особливостей Європейського Союзу як організації особливого роду з елементами наднаціональності має неабияке значення в процесі вивчення його інституційного механізму. Євросоюз виходить за рамки відомих раніше політико-правових об'єднань. Його можна охарактеризувати як організацію з елементами наднаціональності, яку створено в результаті інтеграційних процесів регіонального характеру, шляхом укладання міжнародного договору, і на користь якої держави-учасниці добровільно передали частину своїх суверенних прав, реалізація яких покладається на її інституційний механізм. Відповідно, на рівні ЄС створюється наднаціональна влада, якою і наділяється його інституційний механізм. Ця влада є ієрархічно вищою порівняно з державною, незалежною від держав - учасниць організації, її волевиявлення має примат і пряму дію на території останніх. Отже, інституційний механізм діє в інтересах інтеграційного утворення, незалежно від волі держав, за правилами, встановленими ними самими.

2. Для Європейського Союзу характерне різноманіття методів управління; відповідно, повноваження інститутів різняться залежно від того, у якій сфері відання ЄС вони виконують свої функції. Особливо яскраво це спостерігалося до набрання чинності Лісабонським договором. Євросоюз складався з трьох структурних елементів: Європейського співтовариства, Спільної зовнішньої політики та політики безпеки, а також Співробітництва у сфері охорони порядку та правосуддя в кримінальних справах. Особливість цієї структури полягала в тому, що для першої опори був характерний наднаціональний характер реалізації інтеграційних процесів, а друга і третя у своїй організації та функціонуванні тяжіли до традиційних форм міжнародної співпраці. Така особливість Євросоюзу позначилася на функціонуванні його єдиного інституційного механізму. Обсяг повноважень інститутів різнився залежно від опори ЄС. Найбільш широкими вони були в рамках Європейського співтовариства, де застосовувався наднаціональний підхід до європейської інтеграції і, відповідно, вдавалося досягти значних успіхів у реалізації спільних політик. Що ж до другої і третьої опор, то держави-учасниці не були готові автоматично поширити на них механізми прийняття та реалізації рішень, застосовувані в рамках співтовариств, так само як і надати значні повноваження в цих сферах наднаціональним інститутам. Незважаючи на скасування Лісабонським договором поділу ЄС на стовпи (опори), його наднаціональні інститути, так само як і раніше, відіграють меншу роль у реалізації Спільної зовнішньої та безпекової політики і в рамках підтримання порядку, безпеки та законності. Тобто відмова від трьох опор не скасовує в Союзі багатоманітності методів управління.

3. Лісабонський договір нарешті наділяє ЄС міжнародною правосуб'єктністю, що значно посилить його авторитет на міжнародній арені. Цьому сприятимуть і Голова Європейської ради, який обирається на 2,5 роки, і Високий представник із зовнішніх зносин та політики безпеки, якому допомагає Європейська служба зовнішніх справ.

Ці новели Лісабонського договору поклали край численним дискусіям у юридичній доктрині щодо міжнародної правосуб'єктності Євросоюзу, який у момент свого створення de jure не був наділений правосуб'єктністю на відміну від своєї складової частини - Європейського співтовариства.

4. Інституційний механізм Євросоюзу має пропагувати його цінності, сповідувати його цілі, слугувати інтересам ЄС, його громадян, держав-учасниць, забезпечувати узгодженість, ефективність та продовження реалізації його політики та дій.

Тобто інституційний механізм Євросоюзу забезпечує регулювання інтеграційних процесів цієї організації в інтересах всіх її учасників.

5. Інституційна система ЄС, у вузькому її розумінні, тривалий час включала до свого складу 5 інститутів: Європейський парламент, Раду, Комісію, Суд ЄС та Рахункову палату. Відповідно до Лісабонської реформи, сюди належать також Європейська рада та Центральний європейський банк. Інститути ЄС значно відрізняються від органів традиційних міжнародних організацій. Інститутом Європейського Союзу є керівний орган, якому притаманні власна легітимність, певна функціональна та процедурна автономія, назва якого чітко передбачена в установчому договорі і який наділений повноваженнями приймати юридично зобов'язальні рішення. Право, створюване інститутами ЄС, має пряму дію та пріоритет порівняно з внутрішнім правом держав-учасниць.

У широкому сенсі під інституційним механізмом Євросоюзу слід розуміти всю сукупність інститутів, органів та установ, які разом забезпечують реалізацію завдань ЄС і сприяють досягненню поставлених ним цілей. європейський союз інституційний механізм

6. Інституційний механізм має певні спільні риси з організацією влади в державі. Проте модель організації влади у ЄС передбачає розподіл функцій між його інститутами і виключає концентрацію однієї з гілок влади в рамках одного інституту.

Кожний інститут має діяти в межах своїх повноважень, якими його наділили установчі договори, не зазіхаючи при цьому на владні повноваження іншого. Крім того, інститути ЄС наділені повноваженнями контролю за діяльністю один одного, що формує своєрідну систему стримувань та противаг.

7. Впродовж останніх 10 років реформа інституційного механізму була ключовим питанням у розбудові та становленні Європейського Союзу.

Це зумовлене поглибленням інтеграційних процесів і значним суб'єктним розширенням ЄС.

Лісабонський договір являє собою ще одну спробу вивести інституційний механізм із кризового стану, забезпечивши прозорість та ефективність його функціонування, а також його демократизацію. Аналізуючи положення цього договору, можна підсумувати, що:

- демократизація інституційного механізму досягається шляхом розширення повноважень Європейського парламенту, запровадження звичайної законодавчої процедури, наділення громадян правом законодавчої ініціативи, а також завдяки контролю з боку національних парламентів;

- прозорість функціонування реформованого інституційного механізму досягається передусім за рахунок відкритості функціонування інститутів ЄС;

- ефективність оновленого інституційного механізму забезпечується шляхом розширення застосування голосування кваліфікованою більшістю, спрощення системи підрахунку «кваліфікованої більшості» (скасування зваженого голосування), запровадження посад Голови Європейської ради та Високого представника ЄС із зовнішніх справ та політики безпеки.

Сприяти ефективності мала і реформа Комісії, що полягала в зменшенні кількості комісарів, але від неї довелося відмовитися, долаючи проблеми ратифікації Лісабонського договору.

8. Глобальна реформа Європейського Союзу, запроваджена Лісабонським договором, матиме, на нашу думку, позитивний вплив на відносини України з ЄС. Вирішивши низку своїх внутрішніх проблем, зокрема й організаційного характеру, Євросоюз матиме змогу приділити більшу увагу співробітництву зі своїми сусідами, у тому числі з Україною.

Передбачені Лісабонською реформою зміни інституційного характеру у сфері зовнішньополітичної діяльності ЄС, серед яких - єдина дипломатична служба, запровадження посади Високого представника Союзу із зовнішніх зносин та політики безпеки, наділення певними зовнішньополітичними повноваженнями Голови Європейської ради, об'єднання директоратів Комісії з питань розширення та зовнішніх зв'язків, сприятимуть, на нашу думку, вдосконаленню інституційного механізму асоціації Україна - ЄС.

Список опублікованих праць з теми дисертації

1. Грицаєнко Л.Л. Конституційний договір Європейського Союзу: основні новації / Л. Л. Грицаєнко // Вісник Академії прокуратури України. - 2006. - №4. - С. 27-31.

2. Грицаєнко Л.Л. Україна - Європейський Союз: варіанти розвитку взаємовідносин / Л. Л. Грицаєнко // Вісник Академії прокуратури України. - 2007. - № 3. - С. 118-123.

3. Грицаєнко Л.Л. Проблеми правової природи та правосуб'єктності Європейського Союзу / Л.Л. Грицаєнко // Держава і право: збірник наукових праць. Юридичні та політичні науки. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2008. - Вип. 39. - С. 611-620.

4. Грицаєнко Л.Л. Інституційний механізм Європейського Союзу: поняття та принципи функціонування / Л. Л. Грицаєнко // Вісник прокуратури. - 2009. - № 4(94). - С. 103-109.

5. Грицаєнко Л.Л. Реформування інституційного механізму Європейського Союзу в світлі Лісабонського договору / Л. Л. Грицаєнко // Держава і право: збірник наукових праць. Юридичні та політичні науки. - К. : Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2009. - Вип. 45. - С. 496-501.

6. Грицаєнко Л.Л. Демократизація законодавчого процесу Європейського Союзу // Л.Л. Грицаєнко // Держава і право: de lege praeterita, instante, futura: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. Миколаїв. 27-28 листопада 2009 року. - Миколаїв: Іліон, 2009. - С. 371-372.

Анотація

Грицаєнко Л. Л. Інституційний механізм Європейського Союзу. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.11 - міжнародне право. - Інститут міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка. - Київ, 2010.

Дисертацію присвячено дослідженню правових засад організації, функціонування та діяльності інституційного механізму Європейського Союзу. У дисертації висвітлено особливості Євросоюзу як регіональної організації інтеграційного спрямування з елементами наднаціональності, що й зумовлює особливість його інституційного механізму, на користь якого держави-учасниці передали частину своїх суверенних прав.

Розкрито поняття інституту ЄС, його основні характеристики, а також наведено класифікації інститутів Євросоюзу, дано визначення інституційного механізму, досліджено основні принципи його функціонування. Приділено увагу особливостям розподілу повноважень та функцій між інститутами ЄС, а також особливостям функціонування інституційної системи Євросоюзу в окремих сферах відання останнього, на які не поширюється або поширюється неповною мірою наднаціональний підхід до регулювання інтеграційних процесів.

Висвітлено основні проблемні питання актуальної інституційної реформи, здійснено критичний аналіз основних новел Лісабонського договору щодо демократизації, забезпечення прозорості, ефективності та дієвості інституційного механізму ЄС.

Ключові слова: Європейський Союз, інституційний механізм, інститут ЄС, розподіл повноважень, інституційна реформа, Лісабонський договір.

Аннотация

Грицаенко Л. Л. Институциональный механизм Европейского Союза. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.11 - международное право. - Институт международных отношений Киевского национального университета имени Тараса Шевченка. - Киев, 2010.

Диссертация посвящена исследованию правовых основ организации, функционирования и деятельности институционального механизма Европейского Союза.

В диссертации раскрыты особенности Евросоюза как региональной организации интеграционного направления с элементами наднациональности, что и обуславливает особенность его институционального механизма, в пользу которого государства-участники передали часть своих суверенных прав.

Раскрыты понятия института ЕС, его основные характеристики, а также приведены классификации институтов Евросоюза, дано определение институционального механизма, исследованы основные принципы его функционирования.

В диссертации на основе анализа нормативной базы широко исследованы полномочия институтов Евросоюза, в результате чего диссертант пришла к выводу, что организация власти на горизонтальном уровне в рамках ЕС в некоторых чертах соответствует теории разделения власти, характерного для демократических государств. В то же время, автор исследования подчеркивает, что корректнее говорить о распределении полномочий между институтами ЕС, нежели о разделении власти как таковой.

Отдельное внимание в работе уделено особенностям функционирования институционального механизма ЕС в рамках Общей внешней политики и политики безопасности, а также юстиции и внутренних дел.

Раскрыты основные проблемы институциональной реформы, которую разрабатывали и пытались воплотить в жизнь на протяжении последних 10 лет. Проанализированы различные концепции построения институциональной системы Европейского Союза, которые широко обсуждались в юридической доктрине. Исследованы основные новеллы Лиссабонского договора, призванные обеспечить демократизацию, эффективность, прозрачность и четкость институционального механизма ЕС. Учитывая сложности разработки актуальной институциональной реформы, а также проблемы с ратификацией Лиссабонского договора, диссертант делает заключение о том, что Евросоюз все еще находится в поиске оптимальных путей своего развития.