Мировой опыт использования аутсорсинга

Повышению эффективности административно-управленческих процессов, таких как обеспечение внедрения новых технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, управление кадрами, услуги связи, финансовый учет, препятствует отсутствие практики аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки ОИВ на основе проведения конкурсных процедур и заключения контрактов. Мировая практика свидетельствует, что аутсорсинг позволяет внедрить наилучшую практику осуществления административно-управленческих процессов, эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала.

Анализ зарубежного опыта показывает, что технология аутсорсинга активно применяется как в бизнесе, так и в секторе государственного управления. В первом случае аутсорсинг подразумевает передачу стороннему подрядчику некоторых бизнес-функций или частей бизнес-процесса компании, а во втором - передачу сторонней организации части функций органов исполнительной власти.

Перед тем, как начать рассмотрение конкретных моделей аутсорсинга административно-управленческих процессов (далее АУП) в ходе реализации административной реформы, необходимо остановиться на истории данной технологии и базовых терминологических особенностях.

2. Понятие «аутсорсинг» в бизнес-практиках

Термин «аутсорсинг» заимствован из английского языка (от англ. «outsourcing» - поиск ресурсов во внешней среде организации). В соответствии с этим стержневым элементом аутсорсинга является организационное решение, состоящее в передаче стороннему подрядчику некоторых бизнес-функций или бизнес-процессов фирмы (некоммерческой организации). Иными словами, аутсорсинг - это передача на договорной основе непрофильных функций (процессов, направлений деятельности) сторонним организациям, которые обладают соответствующими техническими средствами и/или управленческими знаниями в какой-либо конкретной области (сфере компетенций).

Аутсорсинг быстро превратился в одну из форм организации бизнеса в частных компаниях, помогающей решить проблемы функционирования и развития путем сокращения издержек, увеличения адаптивной способности к условиям внешней среды, улучшения качества продукции и услуг, эффективного распределения рисков. Основная ценность аутсорсинга с позиций бизнес-сообщества заключается в том, что данная технология позволяет оптимизировать функционирование организации за счет сосредоточения деятельности на главном, базовом направлении.

3. Использование аутсорсинга в органах государственной власти и в государственном секторе экономики зарубежных государств

Законодательство и методические документы разных стран по-разному трактуют понятие аутсорсинга. В Соединенных Штатах, например, принята децентрализованная модель управления аутсорсингом в органах исполнительной власти, вследствие чего:

некоторые органы власти используют термин «аутсорсинг» в том случае, когда компания из частного сектора выполняет работу, которую делали однажды сотрудники государственного органа.Размещено на http://www.allbest.ru/

другие органы включают в понятие аутсорсинга новую работу, которую потенциально могли выполнять сотрудники государственного органа.

Размещено на http://www.allbest.ru/

некоторые органы власти используют термин «аутсорсинг» дажеРазмещено на http://www.allbest.ru/

в случае самообслуживания граждан при получении государственных услуг (например, при самостоятельной подаче документов или самостоятельном заключении договора с экспертной организацией, если это по умолчанию является обязанностью органа власти).

Правительства других стран проводят четкое различие между так называемым подписанием контракта и аутсорсингом. Они могут подписывать контракты на краткосрочные задания или специфические проекты, но термин «аутсорсинг» они используют для обозначения многолетних контрактов на постоянное (не разовое) выполнение целого процесса или функций. Такой подход характерен, например, для Великобритании и Австралии.

Также следует отметить, что мировая методология и практика аутсорсинга не даёт однозначного ответа на вопрос «Должен ли любой переход сотрудников государственных органов в частную компанию (в процессе передачи деятельности) квалифицироваться как аутсорсинг?», поскольку термин «аутсорсинг» используется, независимо от того, назначается ли сотрудник на другую должность, увольняется, переводится к поставщику услуг или вообще не проводится никаких действий в отношении персонала. аутсорсинг государственный мировой экономика

Итак, учитывая перечисленные выше особенности в определении аутсорсинга в разных странах, в рамках данной НИР аутсорсинг в государственных органах будет пониматься как подписание органом власти контракта с компанией из частного сектора для выполнения вида деятельности, функции или процесса, контроль за которыми остается за государственным органом. Это определение получено исключительно из мирового опыта, поэтому является предварительным и будет уточняться в порядке включения в нормативные и методические документы.

Анализ зарубежного опыта использования аутсорсинга в органах государственной власти позволяет выделить несколько основных подходов к организации этого процесса.

В соответствии с кластерным подходом государственные органы объединяются в кластеры для организации совместных действий по аутсорсингу. В этом случае управление кластерами должны взять на себя отдельные органы (похожие на специализированные федеральные или региональные агентства), причем таких органов бывает столько, сколько кластеров будет организовано (например, финансы, ИКТ, кадровая политика и т.д.). Данный подход бывает эффективен в том случае, если одновременно у нескольких государственных органов возникла необходимость в аутсорсинге схожих функций (процессов), т.е. по сути, подразумевается использование одной и той же методологии. В этом случае возникает эффект масштаба. Однако вследствие значительного укрупнения проекта возникает проблема управления процессами как внутренними, так и внешними.

Централизованный подход подразумевает управление всей политикой аутсорсинга в рамках единой уполномоченной правительственной организации, по структуре деятельности аналогичной имеющимся в структуре администраций субъектов РФ комитетам и управлениям по осуществлению государственного заказа продукции и услуг (государственных закупок). Соответственно: через эту организацию проходят все аутсорсинговые инициативы; данной организацией осуществляется централизованное руководство, поддержка и установление методологии и стандартов в области аутсорсинга. К преимуществам централизованного подхода можно отнести единую политику аутсорсинга, результатом которой являются общепринятые стандарты. В соответствии с этими стандартами проводится оценка эффективности и результативности аутсорсинговых проектов. К недостаткам можно отнести отсутствие индивидуального подхода и гибкости, которые, в свою очередь, зачастую являются главными факторами эффективности аутсорсинга.

Децентрализованный подход предполагает независимое создание индивидуальных стратегий использования аутсорсинга для каждого органа исполнительной власти, а также прецедентное/экспериментальное изменение законодательства и/или пользование положительной судебной практикой в случае наличие конфликтов с нормами действующего законодательства о государственных закупках.

Выбор того или иного подхода к проведению аутсорсинга зависит от многих факторов: от целей аутсорсинга, условий, затрат и т.д. Применительно к России, учитывая тот факт, что в органах исполнительной власти практически отсутствует опыт использования аутсорсинга, то на этапе проведения административной реформы оправдано централизованное управление всей политикой аутсорсинга на федеральном уровне или на уровне субъекта федерации, при этом независимая политика проведения аутсорсинговых экспериментов в различных федеральных органах исполнительной власти и в различных субъектах РФ должна компенсировать упомянутые выше недостатки централизованного подхода.

Мировая практика свидетельствует, что аутсорсинг позволяет достигать множества целей, таких как внедрение лучшей практики осуществления административно-управленческих процессов, эффективный контроль издержек деятельности, расширение возможности внедрения новых услуг, сокращение числа административного и управленческого персонала. Внедрение процесса аутсорсинга также в большинстве случаев приводит к конкуренции государственных органов и их подразделений между собой, что стимулирует осуществлять деятельность эффективно. Мировой опыт показывает, что внедрение механизма аутсорсинга, путем увеличения конкуренции в секторе заказов, потенциально позволяет сэкономить 10--50% бюджетных средств.

Несмотря на то, что наиболее эффективным конечно же следует признать комплексное достижение указанных выше целей, в результате анализа мировой практики можно выделить два основных направления (обстоятельства) использования аутсорсинга в органах исполнительной власти: повышение качества исполнения функций и снижение издержек на исполнение функций.

Направление «повышение качества исполнения функций» подразумевает четкие цели с высокой потенциальной значимостью. Страны, выбирающие данную траекторию, используют аутсорсинг в качестве инструмента для достижения стратегических целей, находясь под влиянием бюджетного ограничения или требований граждан, а также будучи ограниченными во времени.

Страны, использующие данную траекторию, имеют опыт в решении проблем, которые возникают в более сложных проектах. Например, Соединенное Королевство имеет большой опыт в использовании аутсорсинга (от проектов, связанных с инфраструктурой, до аутсорсинга бизнес-процессов) показало свою эффективность в решении таких сложных задач, как перевод сотрудников. Канада, Австралия и Соединенные Штаты также продемонстрировали опыт в этих областях.

Направление «снижение издержек на исполнение функций» связано в первую очередь с сокращением издержек и повышением продуктивности. Страны, которые выбирают траекторию эффективности, фокусируются на технологической инфраструктуре и аутсорсинге бизнес-приложений как средствах сокращения издержек и перевода капитала в выполнение основных функции. Ряд таких стран достигли позитивных результатов, используя данный подход, и в то же время они не заинтересованы в других формах аутсорсинга. Лидирующие позиции здесь занимают Сингапур, Япония и Гонконг, где четко продуманная методология привела к значительным улучшениям в области эффективности и затрат.

Критический анализ международного опыта использования аутсорсинга в органах исполнительной власти и организациях государственного сектора (Griffith & Figgis, 1997; Grimshaw, Vincent & Willmott, 2002; ACCENTURE, 2003) показывает, что в среднем органы и организации, использовавшие аутсорсинг в направлении «повышение качества исполнения функций», были более успешны в достижении своих целей, чем те, кто рассчитывал на значительное сокращение издержек на исполнение своих функций, хотя в половине случаев данный критерий тоже свидетельствовал об успешности аутсорсинговых инициатив.

Изложенные выше обстоятельства следует принимать во внимание при определении приоритетов использования технологий аутсорсинга в рамках мероприятий административной реформы, так как в самой Концепции нет определенности по данным приоритетам (есть и цель «снижение издержек на выполнение функций» и цель «повышение эффективности государственных органов»).

4. Место аутсорсинга административно-управленческих процессов в системе аутсорсинговых практик

Основной акцент (в рамках проведения административной реформы) сделан на внедрении технологий, методической и нормативной основы для проведения эффективного аутсорсинга административно-управленческих процессов. Ответ на вопрос о месте данного типа аутсорсинга в системе аутсорсинговых практик, применяемых органами власти, поможет дать «Пирамида аутсорсинговых инициатив» (см. рис. 1), представляющая все возможные виды взаимодействия государства и внешних поставщиков при реализации функций органов исполнительной власти. На данной схеме в качестве «аутсорсинга» рассматривается любое взаимодействие органа власти с внешним поставщиком по поводу выполнения каких-либо работ (услуг), вязанных с реализацией его внутренней деятельности.

На верхней ступени данной пирамиды находится передача отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти и их подведомственными организациями, субъектам предпринимательства, которые могут сами эффективно осуществлять эти функции. То есть, в условиях грамотно проведенного функционального анализа и оптимизации функций органов исполнительной власти, «функция органа власти» (целиком) НЕ может быть предметом аутсорсинга административно-управленческих процессов.

На двух нижних ступенях пирамиды аутсорсинговых инициатив находятся разовый аутсорсинг (простые контракты) и аутсорсинг ресурсов. Данные виды аутсорсинга традиционно используются органами исполнительной власти.

Взаимодействие в рамках разового аутсорсинга подразумевает передачу выполнения проекта (перечня работ), ограниченного бюджетом и сроками, внешнему исполнителю. При этом работу контролирует непосредственно исполнитель, он же несет полную ответственность за реализацию проекта. Таким образом, любая государственная закупка товаров и услуг, проведенная для внутренних нужд органов исполнительной власти, может быть (согласно пирамиде аутсорсинговых инициатив) квалифицирована как разовый аутсорсинг. В рамках проведения административной реформы предусмотрен комплекс мер, направленных на повышение эффективности системы закупок для государственных нужд, однако предметом специального рассмотрения с точки зрения технологии аутсорсинга данный вид не является.

Аутсорсинг ресурсов является следующей стадией развития этого вида отношений. Он менее распространён в России, однако в мире используется также очень давно и применяется очень широко. Наиболее часто органы власти осуществляют аутсорсинг человеческих ресурсов (например, для проведения социальных мероприятий или реализации государственного маркетинга), пользуясь услугами крупных HR-компаний. Распространен также аутсорсинг офисных и иных помещений . Наиболее современным проявлением аутсорсинга ресурсов является аутсорсинг элементов ИТ-инфраструктуры.

Аутсорсинг ресурсов не заявлен в качестве наиболее приоритетной технологии в рамках проведения административной реформы, однако имеет безусловное самостоятельное значение для оптимизации деятельности органов исполнительной власти.

Таким образом, аутсорсинг административно-управленческих процессов находится в середине «пирамиды аутсорсинговых инициатив».

Аутсорсинг АУП отличается от верхнего уровня пирамиды тем, что предметом данного аутсорсинга не может являться функция целиком, но может являться достаточно большая совокупность административных процессов, исполняемых в ходе реализации данной функции. Тем не менее, в реальной практике внедрения аутсорсинга АУП в органах исполнительной власти постановка задачи может включать и осуществление аутсорсинга функций целиком. Это является следствием неверно проведенного (или вообще не проводившегося ранее) функционального анализа. В этом случае под видом функций в регламентирующих документах органов исполнительной власти продолжают находиться описания ряда процессов, осуществляемых органами исполнительной власти в рамках внутренней деятельности по реализации внешних по отношению к данным органам власти функций.

В любом случае, между аутсорсингом функций целиком (то есть их ликвидацией с передачей саморегулируемым институтам рынка) и аутсорсингом отдельных совокупностей административно-управленческих процессов существует много общностей в принципах и методологии. Например, функции органов исполнительной власти, предлагаемые к ликвидации и передаче саморегулируемым организациям, должны анализироваться с точки зрения:

P возможности их передачи в негосударственный сектор (наличие политической составляющей или элементов режима секретности);

P анализа потенциала рынка по удовлетворению спроса на соответствующую функцию (услугу) в необходимом масштабе;

P восприимчивости рынка к выносимым на него функциям;

P возможности становления конкурентных или квазиконкурентных условий на рынке определенной функции;

P анализа затрат на вынесение функций органов исполнительной власти на аутсорсинг и дополнительно возникающих выгод за счет вынесения определенных функций на аутсорсинг.

Эти же принципы в целом характерны и для аутсорсинга административно-управленческих процессов.

Аутсорсинг АУП отличается от нижних уровней пирамиды тем, что предметом аутсорсинга в данном случае являются процессы, тесно связанные с реализацией государственных полномочий, а цепочка процессов передаётся не только для администрирования, но и для управления, что рождает независимость поставщика и, как следствие, отдельную проблему выстраивания специфических контрактных отношений.

По мнению специалистов Института аутсорсинга (Outsourcing Institute , США), аутсорсинг бизнес-процессов является необычайно динамично развивающимся видом оптимизации деятельности.

Исследование 600 организации, в том числе и госсектора, проведенное в 2004 г. Американской ассоциацией менеджмента, показало, что уже к тому моменту 1/5 часть опрошенных передала на аутсорсинг хотя бы некоторую часть финансовых и бухгалтерских операций, а 4/5 - часть административных функций. [5]

5. Причины использования аутсорсинга и его преимущества

Можно назвать множество причин, по которым органы исполнительной власти используют аутсорсинг. В большей степени они используют аутсорсинг для того, чтобы разрешить вопрос наиболее выгодного использования бюджетных средств для предоставления существующих и дополнительных услуг гражданам, а также компенсировать нехватку опыта и технологий.

По результатам обзора международной практики аутсорсинга в государственном секторе выделяют следующие основные причины аутсорсинга:

§ необходимость сокращения и контроля операционных расходов (издержек на исполнение государственных функций и оказание государственных услуг);

§ необходимость фокусирования на основной деятельности;

§ необходимость получения доступа к ресурсам, которые не доступны внутри организации;

§ возможность получения доступа к новым (инновационным) ресурсам и технологиям;

§ возможность высвобождения внутренних ресурсов для других целей;

§ возможность ускорения ре-инжиниринговых процессов;

§ сложность управления функциями, контроль за которыми ограничен;

§ возможность высвобождения дополнительного капитала;

§ возможность разделения рисков.

§ возможность получить в готовом виде и внедрить лучшую практику в определенных процессах;

§ возможность повышения качества и расширения возможностей оказания новых услуг.

§ развитие экспертного и аналитического потенциала органа исполнительной власти.

В методологии аутсорсинга существует ещё и такое понятие как «совокупность ресурсов аутсорсинга», в наиболее общем виде описывающих отличие специфику аутсорсера-поставщика от заказчика:

§ наличие производственного ресурса (компания-поставщик может оперативно создать или предоставить необходимые дополнительные производственные мощности) ;

§ наличие профессионального ресурса (у компании-поставщика есть высококвалифицированные специалисты, которых нет у органа-заказчика);

§ наличие административно-управленческого и финансового ресурса (поставщик может управлять проектами и/или своими ресурсами более гибко, что позволяет снизить стоимость выполняемых административных процессов и/или повысить качество результата на выходе цепочки).

6. Недостатки (предпосылки неэффективности) аутсорсинга

Аутсорсинг административно-управленческих процессов обладает и потенциальными недостатками, а точнее возможными проблемами при внедрении и функционировании аутсорсинговых систем. Недостатки аутсорсинга АУП включают:

§ возможное снижение ответственности органа власти за реализацию функции в целом (вследствие отсутствия и невозможности построения адекватной системы контроля за выполнением административных процессов внешним подрядчиком);

§ возможную потерю конфиденциальности информации, используемой при исполнении функции или оказании услуги;

§ возможные проблемы неэффективности процесса заключения аутсорсинговых контрактов;

§ вероятная неспособность (или немотивированность) сотрудников, ответственных за проведение аутсорсинга, снижать издержки подготовки и мониторинга аутсорсинговых контрактов;

§ возможная нестабильность качества предоставляемых аутсорсером услуг, особенно на начальных этапах сотрудничества.

§ слишком высокая стоимость аутсорсинга, его экономическая неэффективность для государственного органа.

7. Ключевые параметры успешного аутсорсинга в государственных органах

Перечисленные выше недостатки могут быть преодолены или сведены к минимуму при соблюдении определенных условий, касающихся процедуры построения системы аутсорсинга в на федеральном, региональном уровне или на уровне отдельного органа власти.

Если говорить коротко, то условиями успешного внедрения процедур аутсорсинга в деятельность органов исполнительной власти являются:

- Проведение регулярного анализа деятельности органов исполнительной власти с целью выявления процессов и видов деятельности, подлежащих аутсорсингу, в том числе проведение анализа соотношения затрат и выгод;

- Наличие закрепленного списка функций и видов деятельности по природе своей являющихся исключительно государственными и не подлежащими аутсорсингу;

- Внедрение механизма мониторинга и прогнозирования потребностей органов исполнительной власти в товарах и услугах административного и управленческого характера;

- Создание эффективной системы государственных закупок и заключения контрактов;

- Развитие конкуренции на рынке услуг, подлежащих аутсорсингу;

- Проведение последующего аудита эффективности и выполнения заключенных контрактов;

- Создание системы пропаганды и стимулирования активного использования процедур аутсорсинга;

- Разработка и регламентация процедур увольнения или перевода на другую работу служащих в результате реструктуризации и сокращения рабочих мест;

- Создание механизма разрешения конфликтных ситуаций, а также служебных и трудовых споров с увольняемыми и переходящими на другую работу служащими.

Анализ лучшей практики аутсорсинга в органах власти и организациях бюджетного сектора позволяет рассмотреть вопрос условий успешного аутсорсинга более подробно, выделив две ключевые области управления, обеспечивающие успешность аутсорсинга:

В области формирования взаимоотношений с сотрудниками и руководителями структурных подразделений органа исполнительной власти:

a. Вовлечение. Перед началом любой аутсорсинговой инициативы государственный орган или подразделение, ответственное за проведение аутсорсинга, должны поставить в известность руководителей и всех заинтересованных лиц, определить степень их участия в процессе подготовки, заключения и мониторинга аутсорсингового контракта и предупредить о возможных угрозах и перспективах. Необходимо также четко сформулировать, каковы перспективы дальнейшей занятости существуют в отношении заинтересованных лиц.

b. Эффективное решение вопросов, касающихся высвобождения и перевода служащих. Для эффективного решения вопросов высвобождения государственных служащих необходимо определить ключевые, наиболее значимые в данном конкретном случае факторы, способствующие оппортунистическому поведению государственных служащих (потеря работы, потеря социальных привилегий, нежелаемое изменение профиля или места деятельности) и спланировать стратегию преодоления каждого из факторов. Анализ международного опыта показывает, что эффективное решение вопросов, касающихся рабочей силы, - это признак опытности в аутсорсинге. При этом эффективное решение данных вопросов не всегда подразумевает наличие специальной процедуры высвобождения и/или перевода сотрудников с участием двух сторон (органа власти и компании-аутсорсера). Например, в австралийской модели построения аутсорсинговых систем государственные органы вообще не вовлекают во взаимоотношения с поставщиком услуг своих сотрудников. То есть, сотрудники прекращают свою деятельность в государственных органах, им выдаются выходные пособия (при увольнении по сокращению штата), и в отдельном порядке они могут быть наняты на работу в аутсорсинговую компанию.

c. Выбор разумного темпа для перевода персонала. Руководители должны уделить какое-то количество времени для общения с людьми, которые будут вовлечены в процесс перевода или высвобождения. Однако растягивание этого болезненного процесса также не является эффективным. Чем длиннее этот процесс, тем больше вероятность того, что более квалифицированные кадры начнут искать работу в других местах. Руководители должны тратить время на планирование перевода, но не должны затягивать его.

В области взаимоотношений между компанией-аутсорсером и органом исполнительной власти - заказчиком работ:

a. Фокусирование на показателях эффективности более высоких уровней. Обязательным элементом предконтрактной стадии аутсорсинга является определение четких и достижимых целевых показателей результативности. Как правило, положения относительно формулировок и целевых значений количественных и качесвтвенных показателей содержатся в отдельной части аутсорсингового контракта, называемой (модельно) Соглашением об уровне обслуживания (service level agreement). Следует понимать, что управленческий контроль за административными процессами, переданными на аутсорсинг, не должен переходить к поставщику услуг. Если государственный орган остается ответственным за функцию, он должен проводить необходимую экспертизу для понимания того, как данная функция должна выполняться. Но практика управления по результатам говорит о том, что в соглашении об уровне обслуживания могут использоваться показатели различных уровней. Наиболее простым решением является использование процессных показателей (так как предметом аутсорсинга в данном случае являются именно административно-управленческие ПРОЦЕССЫ). Однако наиболее эффективным является использование показателей непосредственного результата для контроля и вознаграждения поставщика услуг, так как это подразумевает предоставление свободы по модификации и введению инноваций в исполнение внутренних процессов, что как раз и является одной из самых значимых целей аутсорсинга.

b. Преодоление недостатков неполного контракта. Аутсорсинговый контракт является неполным, так как заключается по поводу активов высокой специфичности, а зачастую вдобавок и в условиях неопределенной внешней среды. Поэтому, как и для любого другого неполного контракта в бизнесе или государственном управлении, управление строго в рамках положений (пунктов) контракта не всегда является возможным и/или оптимальным в эффективных аутсорсинговых проектах. Здесь должен быть применен гибкий подход, основанный на эффективном взаимодействии с поставщиками услуг, включающий соблюдение следующих принципов:

o Взаимосвязь решений по аутсорсингу со стратегией государственного органа. Формирование аутсорсинговых инициатив в процессе комплексного и системного среднесрочного планирования деятельности органа власти. Государственные органы должны начать с видения всего процесса и того, чего они хотят достичь. Перед проведением конкурса следует собрать необходимую информацию, включающую также предыдущий опыт, и проанализировать все условия. Сбор и анализ информации помогает органу власти предотвратить возникновение запредельных издержек на этапе мониторинга аутсорсингового контракта. На следующем этапе, этапе планирования деятельности, орган власти должен проанализировать факторы, которые могут повлиять на решения об изменении существенных условий контракта в будущем, включая процедуру расторжения контракта в том случае, когда условия изменились настолько, что выгоднее прекратить взаимоотношения. Многие аутсорсинговые инициативы оказались неуспешными именно из-за того, что не предусматривали внесения изменений и долгосрочного планирования. Для вовлечения потенциальных поставщиков аутсорсинговых услуг в процесс планирования можно использовать практику открытых информационных меморандумов (запросов), включающих описание деятельности в части государственной функции или услуги и отдельных её административно-управленческих процессов, а также описание существующих проблем и требований к качеству деятельности. Такой меморандум является предложением помочь в разработке потенциальной конструкции и существа аутсорсингового контракта.

o Включение в аутсорсинговый контракт целей и задач исполнения функции в целом или предоставления услуги в целом. Контракт должен содержать не только соглашение об уровне обслуживания, но и базовые положения, характеризующие общий результат от взаимоотношений органа-власти и компании-аутсорсера. Данные положения нельзя считать контрактными ограничениями (существенными условиями контракта), но они отражают обязательство перед обществом в том, что и государственный орган, и частная компания будут работать вместе для достижения взаимовыгодного и выгодного клиентам органов власти результата.

c. Эффективное ведение переговоров и заключение выгодного контракта. Иногда государственные органы делегируют процесс ведения переговоров по аутсорсинговому контракту специалистам в конкретных административных процессах, которые станут затем предметом аутсорсинга. В данном случае, безусловно, необходимо принимать во внимание советы специалистов и подключать их на предконтрактной стадии, но вести переговоры должны только руководители/заместители руководителей органов власти или крупных структурных подразделений. Только таким образом можно быть уверенным в том, что формируются правильные (способствующие эффективности и инновациям) цели и задачи контракта. Ключевым фактором для заключения эффективного аутсорсингового контракта является также обеспечение ценности аутсорсингового контракта для обеих сторон. Это означает, что при формировании условий контракта орган исполнительной власти должен просчитывать совокупность выгод компании-аутсорсера, чтобы убедиться, что предлагаемый предмет условия контракта действительно может заинтересовать контрагентов. Это необходимо для исключения или минимизации вероятности прихода на конкурс недобросовестных поставщиков. Известно много случаев, когда органы исполнительной власти, находясь под давлением лиц, заинтересованных исключительно в снижении издержек на осуществление государственных функций, назначали слишком низкую стоимость аутсорсинга, делая подписание контракта невыгодным для реальных поставщиков услуг данного типа, и способствуя приходу на рынок недобросовестных компаний.

d. Построение взаимоотношений на постоянной основе. Для повышения эффективности аутсорсинга руководители с обеих сторон должны стремиться к эффективному управлению взаимоотношениями. Это подразумевает, например, обмен информацией о структуре затрат для укрепления доверия между сторонами, проведение регулярных встреч для обсуждения текущих вопросов. Важным для обеих сторон является осознание того, что отношения будут результативными, если существует взаимная выгода. В свою очередь, соблюдение принципа долгосрочности отношений поставщика и получателя аутсорсинговых услуг может конфликтовать с действующим законодательством, регламентирующим процесс осуществления стандартных государственных закупок, что потребует модификации некоторых положений данного законодательства.

8. Экономическо-управленческое обоснование построения системы аутсорсинга административно-управленческих процессов

Базовой, имплицитной целью аутсорсинга является эффективное и экономное расходование общественных фондов, в частности бюджетных средств.

Система аутсорсинга подразумевает использование бюджетных средств наилучшим образом, т.е. посредством предоставления и закупки наиболее качественных услуг, а также при схожем качестве - наименее затратных их эквивалентов.

Основным итогом развития данного направления является достижение эффективности государственных расходов на административно-управленческие процессы посредством создания оптимальной организационной структуры.

Для достижения максимального положительного эффекта от оптимизации организационной структуры государственные закупки аутсорсинговых услуг должны основываться на следующих процессах и принципах:

1) на конкурентном механизме: покупка по минимальной стоимости при требуемом качестве

2) на мониторинге и экспертной post-оценке: обеспечивалось ли после заключения контракта соответствующее качество, достаточно ли такого уровня предоставления услуг/товаров, продлевать ли контракт с поставщиком или устраивать новый (дорогостоящий) конкурс.

3) на выявлении перечня процессов (услуг, действий, процедур), подлежащих аутсорсингу: прежде чем осуществлять закупки услуг, которые предоставляются самими госорганами, необходимо провести подробный анализ на предмет того, какие из услуг могут быть делегированы внешним поставщикам, а какие необходимо в любом случае выполнять именно госоргану; здесь уже необходимо рассмотреть не только экономический, но и политический аспект.

Внедрение процесса аутсорсинга приводит к конкуренции государственных подразделений между собой, что способствует желанию самих организаций наращивать эффективность деятельности, таким образом аутсорсинг - это и система инициирования и усиления высокорезультативных, эффективных и эффектных организаций в федеральном правительстве.

9. Мировой опыт использования аутсорсинга в области информационной инфраструктуры органов власти

В условиях значительного увеличения сложности информационно-технологической инфраструктуры, обеспечивающей работу органов государственной власти, в мире все большее развитие получает аутсорсинг в сфере информационных технологий. Аутсорсинг информационных технологий (далее - IT-аутсорсинг) - это практика передачи компании-аутсорсеру всех или части IT-функций организации. Практика использования IT-аутсорсинга для выполнения бизнес-процессов в государственных органах и организациях получила активное развитие в 1980-х годах, а в конце 1980-х начале 1990-х рынок приобрела еще большую поддержку, поскольку многие национальные правительства стали поощрять государственные органы и организации перенимать эффективные технологии из частного сектора.

Рост интереса и востребованности IT-аутсорсинга со стороны органов государственной власти был связан со значительным улучшением их IT-оснащенности. В первую очередь эти тенденции затронули ряд крупных федеральных органов государственной власти и государственных организаций экономического блока, а так же организаций, выполняющих фискальные и контрольно-счетные функции.

Аналитики компании Accenture [1] говорят о том, что в IT-аутсорсинге выделяются следующие основные направления:

1. аутсорсинг IT-инфраструктуры

2. аутсорсинг бизнес-приложений

3. аутсорсинг бизнес-процессов

4. трансформационный аутсорсинг

Аутсорсинг IT-инфраструктуры включает в себя услуги по:

· техническому обслуживанию и мониторингу состояния серверного и активного сетевого оборудования,

· периферийных устройств и копировально-множительного оборудования;

· администрированию сети, сетевых операционных и почтовых систем;

· обеспечению резервного копирования и восстановления данных;

· обеспечению информационной безопасности, в т.ч. антивирусной защиты;

· обслуживанию и администрированию средств телефонии, телекоммуникационного оборудования и каналов связи.

Аутсорсинг IT-инфраструктуры часто связывают с таким понятием как аутсорсинг бизнес-приложений.[1] Некоторые исследователи объединяют эти виды аутсорсинга, а некоторые их разделяют. Тем не менее, говоря об аутсорсинге бизнес-приложений, будем иметь в виду предоставление сторонними организациями услуг по обслуживание ИТ- инфраструктуры на базе модели ASP (Application Service Provider) - поставщики он-лайновых приложений, которая заключается в аренде ресурсов информационной инфраструктуры ASP-провайдера. Исполнитель обеспечивает размещение на своей территории серверов и сетевого оборудования, устанавливает различные программные средства (системы, приложения) и организует доступ к ним своих клиентов. Аутсорсинг бизнес приложений подразумевает следующие виды услуг:

· персональные приложения или пакеты приложений, подобные MS Office, образовательное программное обеспечение и т.д.;

· совместные приложения, средства коммуникации и взаимодействия (электронная почта, ПО для телеконференций);

· Сервис Деск (Service Desk), call-центры, Help Desk;

· Компоненты ERP-систем (расчет заработных плат, бухгалтерский учет и т.д.);

· аналитические приложения;

· предоставление услуг хостинга (это услуга по размещению сторонних веб-сайта на собственном веб-сервере)

На настоящий момент такие услуги, как создание call-центров и Service Desk, приобрели наибольшую популярность. В русском языке существуют различные эквиваленты этого названия-- «Служба поддержки пользователей» или «Центр технической поддержки пользователей»; «Служба поддержки корпоративных приложений»; «Служба гарантийного обслуживания и сервисной поддержки»; «Служба поддержки инфраструктуры компании» в зависимости от способа организации и решаемым задачам.

Самая распространенная реализация ServiceDesk-- это служба поддержки пользователей или центр технической поддержки пользователей. Основной целью ServiceDesk становится организация управляемой среды для поддержки и предоставления услуг, а основной задачей -- организация интерфейса между потребителями IT-услуг (пользователями) и IT-подразделениями, предоставляющими эти услуги.

С точки зрения библиотеки ITIL (библиотека, описывающая лучшие из применяемых на практике способов организации работы ИТ - подразделений или ИТ - компаний) такой ServiceDesk предназначен для автоматизации процессов управления инцидентами и проблемами, и частично -- для процессов управления конфигурациями, изменениями и предоставления сервисов.

ServiceDesk находящийся на аутсорсинге, начинает восприниматься как один из участников процесса, выполняющий необходимые действия в общем потоке работ. Если соблюдаются указанные методы, то есть ServiceDesk используется (воспринимается) и как функция, объединяющая начало всех IT-процессов (ITIL-подход), и как центр принятия и контроля решений, управляющий IT-процессами и IT-ресурсами, и как средство для контроллинга эффективности IT-подразделения, то появляется возможность прогрессивного, сбалансированного подхода к применению аутсорсингового ServiceDesk

При этом, на этапе подготовки договорных документов составляется Соглашение об Уровне Сервиса (SLA), содержащее измеряемые параметры качества сервиса (например: время ответа на запросы заказчика, сроки устранения неисправностей, уровень качества оказываемых услуг согласно действующему в Компании регламенту качества сервисных услуг и др.). Наличие такого Соглашения позволяет заказчику выбирать необходимый уровень и качество сервиса, а также осуществлять его мониторинг.

Использование аутсорсинга при организации Service Desk в настоящее время находит все больше последователей. Основной задачей при этом является построение согласованных процессов между компанией и аутсорсером и регламентация параметров оказываемых сервисов с помощью SLA. [8]

Кроме того, распространение получили и так называемые call-центры.

Call-центр представляет собой систему обеспечения и обработки большого количества телефонных вызовов. Сall-центры не только решают проблему занятой телефонной линии, позволяя не пропускать звонки. Самая популярная услуга Call-центров - телемаркетинг и горячие линии. В мировой практике 80% call-центров - аутсорсинговые, среди которых 45% - занимают call-центры государственного сектора - это call-центры электронного правительства. (Например, в США служба 1 800 FED INFO). В Европе и США call-центры распределены по всей территории, и чаще в регионах. А последняя мировая тенденция - переносить call-центры в страны третьего мира, это на порядок снижает затраты на аренду и зарплаты операторам.

Но все же, госсектор предпочитает строить свои собственные call-центры. Это объясняется и известным консерватизмом, а также считается, что эта услуга не сможет обеспечить нужную степень конфиденциальности. Кроме того, сотрудников, которые работают внутри организации в своем собственном call-центре, проинформировать о каких-то изменениях гораздо быстрее, чем аутсорсеров. [9]

Help Desk служит для управление, координация и разрешение инцидентов максимально быстро и недопущение того, чтобы запросы терялись, забывались или игнорировались.

При этом по данным исследования Ассоциации информационных технологий США, применение таких услуг (Service Desk, call-центр, Help Desk) дает положительный экономический эффект. Внедрение системы на предприятии непременно ведет к увеличению постоянных расходов, связанных с ее сопровождением и развитием. В то время как данные услуги позволяют предприятиям получать гарантированный доступ к их функционалу, не привлекая ресурсов для их поддержки. Кроме того, таким образом обеспечивается высокая надежность сохранности информации компании-заказчика. [3]

Пример 1

Агентство национальной безопасности США заключило контракт стоимостью 2 миллиарда долларов с корпорацией Computer Sciences Corporation (CSC), чтобы модернизировать ИТ-инфраструктуру разведывательной службы. 10-летний контракт, названный проектом Groundbreaker, предполагал передачу корпорации ответственности за осуществление ИТ-поддержки, обеспечение безопасности и управление компьютерными сетями. Цель проекта заключается в предоставлении агентству доступа к новейшим информационным технологиям, что в свою очередь позволило бы агентству сконцентрироваться на своей основной деятельности и осуществлять ее более эффективно.[4]

Еще одним вариантом аутсорсинга является аутсорсинг бизнес-процессов в области ИТ-обеспечения.

Аутсорсинг IT -процессов в этом случае является вспомогательной частью основного процесса, то есть, например, при передаче на аутсорсинг бухгалтерских функций также передается поддержание работоспособности бухгалтерской информационной системы. Типичный контракт на аутсорсинг бизнес-процессов включает IT-услуги по определенным проектам, текущие услуги по управлению IT-ресурсами и общее управление процессами (Gartner) [3]

Пример 2

Компания Siemens Business Services подписала новый контракт с Департаментом Труда и Пенсий Правительства Великобритании. Объем контракта составил 85 миллионов евро, предполагаемая дата завершения - 2010 год. В ходе проекта будет создана Главная Платежная Система, которая автоматизирует процессы Департамента Труда и Пенсий - ведение бухгалтерии и расчет платежей. Сегодня Департамент рассчитывает ежегодные денежные пособия, пенсии и льготы общим объемом в 160 миллиардов евро для 17 миллионов граждан. Как ведущий поставщик ИТ-услуг для Правительства Великобритании, Siemens Business Services будет отвечать за разработку ИТ-системы, управление ее работой и ИТ-поддержку. Главная платежная система будет объединена с существующими приложениями Департамента, что позволит обслуживать граждан быстрее, точнее рассчитывать платежи и лучше контролировать выплаты. [6]

Трансформационный аутсорсинг объединяет аутсорсинг отдела информационных технологий со всесторонней реорганизацией. Организация приглашает поставщика услуг, который полностью реорганизует работу подразделения, разрабатывая новые системы и создавая надежную базу знаний и навыков, которую затем передает клиенту. Трансформационный аутсорсинг отличается от других видов аутсорсинга тем, что переход сотрудников и активов не окончателен - по завершении проекта клиент вновь обретает полный контроль и вступает в свои обязанности. При трансформационном аутсорсинге поставщик обычно действует достаточно независимо от персонала клиента. Поэтому неудивительно, что существует лишь небольшое число реальных примеров трансформационного аутсорсинга, а в государственном секторе таких примеров насчитываются лишь единицы. IT-аутсорсинг в этом случае рассматривается, как одна из оставляющих комплексного проекта. [7]

Пример 3

Министерство по делам семьи и ребенка Норвегии- государственное учреждение, призванное обеспечить социальное благополучие и защиту родителей и детей. Целью проекта являлось упрощение процессов в сотни региональных подразделений, а также формирование единой IT-инфраструктуры и запуск ее в действие. Сокращение затрат не было главным фактором. Для выполнения работ была выбрана компания Ementor. Выбор в пользу Ementor был сделан благодаря комплексности предложения. Ementor предоставила команду инноваторов и деловых стратегов, чтобы определить потребности и удовлетворить их с помощью информационных технологий (решение по управлению проектами Министерства, управлению тестированием, консалтинг, безопасность, управление локальной и глобальной сетью, техническое обслуживание и т.д.) [3]

Несмотря на проблемы внедрения, мировой опыт свидетельствует о наличии ряда преимуществ при использовании аутсорсинга, таких как [2]:

· Передача функций поддержки информационной системы внешнему исполнителю избавляет от расходов на содержание собственного штата IT-специалистови экономии бюджетных средств. А в масштабе органов государственной власти с территориально разветвленной структурой, их сокращение может составить существенную экономию. Если стоимость услуг аутсорсинга не превышает затраты на осуществление указанных функций своими силами, есть все причины к нему прибегнуть.

· Передача работ на IT-аутсорсинг позволяет создавать и поддерживать масштабные распределенные IT-системы. В этом случае компания, осуществляющая аутсорсинг, не только полностью создает такую систему, но и обеспечивает поддержку ее дальнейшей работы, в том числе - обучение и консультирование сотрудников органа государственной власти, работающих с этой IT-системой.

· Аутсорсинг обслуживания IT-систем и ресурсов позволяет полностью перейти к контролю за качеством услуг и планированию развития IT-обеспечения в целом. В данном варианте организация-аутсорсер предоставляет государству готовое решение и согласовывает формы обслуживания, установив плату за оказываемые услуги. Для госсектора это удобно, так как исполнитель отвечает за осуществление всех работ.

· Преодоление разобщенности ведомств. Ряд услуг в части информационной инфраструктуры выносятся в отдельную службу, единую для всех ведомств.

Однако, несмотря на то, что отдельные составляющие аутсорсинга IT для госсектора реализуются в мировой практике, начиная с 80-х годов ( Service Desk (Help Desk), заказное ПО, Call-центры), тенденцией развития рынка эта модель еще не стала. При этом анализ данных всевозможных исследования подтверждает, что участники рынка уже сделали первый шаг на пути обсуждения возможностей реализации аутсорсинговой стратегии развития IT составляющей, чему свидетельствует высокая оценка таких факторов, как «отсутствие финансовых моделей расчета эффективности», «отсутствие опыта у поставщиков IT-аутсорсинга», «потеря контроля над IT-системами предприятия и данными» и «наличие SLA».

В мире еще не произошло формирования единой стратегии развития IT аутсорсинга, существуют лишь разрозненные примеры в области применения аутсорсинга IT инфраструктуры. Но многие государства уделяют повышенное внимание этому вопросу и активно развивают политику в области аутсорсинга информационных технологий.

Выводы

Анализ зарубежного опыта демонстрирует, что аутсорсинг является эффективным, стратегическим инструментом и позволяет не только снизить издержки на выполнение непрофильных функций, но и, что более важно, повысить эффективность деятельности организации. Это относится и к бизнес-организациям, и к органам исполнительной власти, и к организациям бюджетного сектора.. Международный опыт использования аутсорсинга в государственных органах свидетельствует о смещении акцентов в целях аутсорсинга. Все больше и больше государственные органы используют аутсорсинг для повышения эффективности и ценности, для получения доступа к экспертным знаниям, нежели для сокращения издержек.

В России органы исполнительной власти в недостаточной степени используют аутсорсинг. Однако ситуация может измениться в ближайшее время, чему будет способствовать административная реформа, в которой этому процессу уделяется значительное внимание.

В рамках административной реформы особое внимание уделено аутсорсингу административно-управленческих процессов; данный вид аутсорсинга может быть информационно и методически поддержан реализацией принципов управления по результатам и регламентации функций органов исполнительной власти.

Размещено на Allbest.ru