Еволюція східної політики Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Еволюція східної політики Європейського Союзу

Малік В.М,

Європейський Союз - найважливіша європейська організація, що набуває рис наддержавності, постає в якості одного з найвпливовіших глобальних акторів. Після розширення 2004-2007 pp. Європейського Союзу новим інструментом відносин CC з країнами-сусідами стала Європейська політика сусідства (ЄПС), що передбачає організацію співпраці за багатьма стратегічно важливими для CC напрямами, але не передбачає перспективи членства. Її розвитком є концепція політики Східного партнерства, запропонована у грудні 2008 р. Велике значення для розуміння сучасних та майбутніх тенденцій розвитку зовнішньої політики ЄС, зокрема і ініціативи Східного партнерства, має дослідження становлення та розвитку східного виміру зовнішньої політики Євросоюзу, аналіз тих.

Курс на інтеграцію до Європейського Союзу залишається одним із головних пріоритетів України. Ключовим для досягнення цієї мети є вигідне використання всіх можливостей, що їх надає активна участь у ініціативах ЄС, насамперед у Східному партнерстві. Для кращого розуміння сучасного стану та перспектив розвитку інтеграції України до ЄС необхідно розглянути попередні етапи східної політики Євросоюзу.

Мета і завдання дослідження - розглянути та проаналізувати основні етапи становлення та розвитку східного виміру зовнішньої політики ЄС, приділивши особливу увагу Європейській політиці сусідства та ініціативі Східного партнерства.

Питання, що відносяться до східного напряму політики ЄС, висвітлювалися у працях таких європейських дослідників, як М. Емерсон, Д. Коченов, А. Новак, Д. Мільчарек, Н. Точчі та ін. Серед українських науковців, що досліджували окремі питання зовнішньої політики ЄС, зокрема й її східного виміру, слід відзначити В.Копійку, В.Чалого, Г.Яворську, О.Сушка, І.Тодорова.

Глобальні перетворення, що відбувалися наприкінці 80-х - на початку 90-х років XX ст. - серія «оксамитових революцій», падіння соціалістичних режимів, розпад СРСР та закінчення Холодної війни, проголошенняновими урядами країн Центрально-Східної Європи курсу на європейську та євроатлантичну інтеграцію - радикально змінили політичний ландшафт Європи. Ці процеси відбувалися паралельно із консолідацією європейської спільноти - у 1987 р. набув чинності Єдиний європейський акт, а у 1992 р. підписано Маастрихтський договір, який започаткував Європейський Союз.

Відкликом ЄС на падіння соціалістичного ладу у Східній Європі у 1989-1990 pp. було прагнення надати перспективу членства країнам регіону з метою стимулювати внутрішні перетворення у цих країнах та сприяти їхньому поверненню до європейської спільноти. В той же час, у цей період подібна перспектива не була надана країнам - колишнім республікам Радянського Союзу (окрім «найбільш європейських» Латвії, Литви та Естонії). Власне, питання надання подібної перспективи залишається актуальним і на теперішній час. Перспектива членства є одним з найкращих стимулів до проведення реформ з метою наближення до ЄС, оскільки членство є кінцевою та чітко окресленою метою подібних реформ.

Під власне «східною політикою ЄС» будемо розуміти політику Євросоюзу щодо країн Центральної та Східної Європи, тобто країн колишнього соціалістичного табору. Існує й більш вузьке розуміння східної політики - як такої, що стосується лише країн Східної Європи, які не мають наміру або не можуть претендувати на членство у ЄС у найближчій перспективі (Росія, України, Молдова, Білоруські].

У Східній політиці ЄС можна виділити наступні етапи, що характеризувалися своїми особливостями. Протягом першого етапу (1989-2004 (2007) pp.) відбувається визнання європейських прагнень країн Центрально-Східної Європи, інституційне оформлення відносин, зокрема укладання Європейських угод та Угод про партнерство та співробітництво, підготовка та завершення процедури вступу 10 країн у 2004 р. та 2 країн у 2007 р. Європейський Союз проводив диференційовану політику щодо тих країн, які отримали статус кандидатів та тих, що не мали такого статусу. З кандидатами було ініційовано укладання так званих Європейських угод, що передбачали підготовку до вступу у ЄС; з іншими країнами були укладені Угоди про партнерство та співробітництво (зокрема, з Україною у 1994 p.). У 2002-2003 pp. формується концепція нового інструменту відносин з країнами, що опинилися поза межами розширення - Європейської політики сусідства (ЄПС). Другий етап характеризувався впровадженням та розвитком Європейської політики сусідства (ЄПС), укладанням так званих Планів дій між CC та країнами-»сусідами» (з Україною подібний план був укладений у 2005 p.). Було запроваджено щорічний моніторинг виконання зазначених планів. Третій етап (з 2008 р.) - виокремлення східного та південного напрямів політики ЄС, які були інституційно оформлені у Східному партнерстві та Союзі для Середземномор'я.

Політика ЄС щодо країн Центрально-Східної Європи - майбутніх кандидатів, в свою чергу, пройшла три етапи, кожний з яких відображує еволюцію політики CC щодо країн-претендентів на вступ: 1) 1989-1993 pp. країни ЦСЄ задекларували намір розпочати інтегрування до єдиної Європи, а ЄС проголосив готовність до пошуку форм інтеграції нових демократичних країн ЦСЄ із розробкою критеріїв вступу для країн-кан- дидатів; 2) 1994-1998 pp. - розгортання політичного діалогу в рамках Європейських угод; 3) з 1998 р. до 2004 (2007) р. - період переговорів між ЄС та країнами ЦСЄ про вступ, підписання Партнерських угод про вступ, конкретизація критеріїв, вимог та індивідуальних рекомендацій, розроблених Єврокомісією для кожного партнера на основі контролю відповідності стану внутрішніх інституціональних реформ копенгагенським критеріям членства в ЄС.

Нормативні цілі демократизації та економічної модернізації, що були досягнуті за допомогою залучення посткомуністичних країн Центрально-Східної Європи до західної моделі політичного плюралізму та економічного лібералізму, були основою політики розширення CC у 90-ті роки[2,с,26].

Таким чином, CC діяв як постмодерністський актор, який, на відміну від традиційних держав, не будує свою зовнішню політику на основі балансу сил. Він скоріше діє на підставі уявлення, що активне співробітництво з іншими державами та залучення їх до різноманітних політик та ініціатив є найкращим засобом для просування власних інтересів ЄС[2,с,9]. Виходячи з нового розуміння безпеки, ЄС прагне побудувати зону стабільності та добробуту навколо себе.

Отже, новий етап розширення Європейського Союзу відбувався протягом 2004-2007 років, коли членами CC стали одразу 12 країн (10 країн у 2004 р. та 2 у 2007 p.).

У процесі підготовки до нового етапу розширення Європейським Союзом було розроблено основи своїх майбутніх відносин з країнами, що опинилися поза межами останньої хвилі розширення. Такими основами, як відомо, стала Європейська політика сусідства.

Політика, яка була визначена Європейською Комісією у її повідомленні для Ради та Європейського Парламенту «Розширена Європа - Сусідні країни: Нова структура відносин з нашими східними та південними сусідами» від 11.03.2003, свідчила про високий пріоритет, що надається Європейським Союзом формуванню майбутніх відносин з його сусідами[3].

Потреба у масштабній та цілісній політиці стосовно свого оточення (особливо східноєвропейських держав колишнього СРСР) визнавалася CC задовго до появи концепції ЄПС. Росії та Україні були присвячені Спільні стратегії ЄС 1999 p., підготовлені у рамках спільної зовнішньої та безпекової політики ЄС[4]. У звіті Ради CC у грудні 1998 р. відзначалося, що «саме стосовно своїх сусідів CC має найбільші довготермінові інтереси та відчуває найбільшу потребу у цілісності та ефективності своєї політики» [5]. Щоправда, потенціал Спільних стратегій так і не був реалізований, оскільки обмежувався повноваженнями ЄС у сфері спільної зовнішньої та безпекової політики. На противагу Спільним стратегіям концепція політики сусідства виникла як «змішаний» інструмент політики ЄС, який спирався б на повноваження Співтовариства та на можливості і ресурси його держав-членів. На той час ця політика мала спрямовуватися передусім на східних сусідів розширеного ЄС (так званих «нових незалежних держав»): Україну, РФ, Білорусь та Молдову.

Наприкінці 2002 p., перед вступом у ЄС, Польщею було запропоновано свій варіант східної політики ЄС, викладений у «Неофіційному документі з польськими пропозиціями майбутньої політики розширеного ЄС щодо нових східних сусідів»[6]. Проте, він не отримав належної підтримки з боку країн Євросоюзу.

Темі політики сусідства також присвячувався спільний лист Генерального секретаря Ради ЄС X. Солани та Комісара CC з питань зовнішніх відносин К. Паттена у серпні 2002 p., в якому нова політика подавалася як «політика близькості» (proximity policy) до східноєвропейських країн-сусідів[7]. Характерним у цьому зв'язку є Висновок Ради міністрів CC із загальних питань та зовнішніх зносин від 18 листопада 2002 p., в якому CC чітко окреслив бажання визначити політику, яка б допомогла «посилити його відносини зі східноєвропейськими сусідами: Україною, Молдовою та Білоруссю». Наголошувалося, що «ЄС потребує сформулювати амбіційний, довгостроковий та інтегрований підхід відносно зазначених вище країн з метою розвитку демократії та сприяння економічним реформам, сталому розвитку і торгівлі, допомагаючи таким чином забезпечити більшу стабільність та процвітання в та поза рамками нових кордонів ЄС» [8]. Конкретніші обриси ця концепція отримала у серії доповідей (комунікацій) Єврокомісії «Ширша Європа - сусідство: нові рамки відносин з нашими південними та східними сусідами» (березень 2002 р.)[9] та Стратегія «Європейська політика сусідства» від 12 травня 2002 р.[10]. Втім, саме на етапі підготовки комунікацій Єврокомісії первинна ідея політики стосовно східних сусідів ЄС поступилася місцем консенсусному підходу щодо всього периметру розширеного ЄС. Таким чином, бачимо, що бажання Європейського Союзу охопити всіх своїх географічних сусідів єдиним інструментом відносин призвело до розробки та втілення ним Європейської політики сусідства. Під її дію підпали як країни Середземномор'я і Близького Сходу, так і східноєвропейські країни, зокрема і Україна.

Країни, що мали стати об'єктами втілення ЄПС, були згруповані суто по географічному критерію (близькість до кордонів ЄС), безвідносно їх зовнішньополітичних пріоритетів, рівня розвитку та цивілізаційної належності. Таким чином, бачимо, що бажання Європейського Союзу охопити всіх своїх географічних сусідів єдиним інструментом відносин призвело до розробки та втілення ним Європейської політики сусідства. При чому ЄПС залишалася фактично односторонньої політикою CC - «країни-сусіди» могли приймати чи не приймати участь у її конкретних ініціативах.

Звичайно, що такий механічний підхід, до того ж заснований на односторонній політиці ЄС, не міг стати справжньою основою для побудови взаємовідносин на довгострокову перспективу.

Крім того, регіон Східної Європи та Південного Кавказу залишався джерелом нестабільності та викликів для безпеки ЄС. «Газові війни» між Росією та Україною, невирішеність регіональних конфліктів (у Придністров'ї, Нагірному Карабасі, в Абхазії та Південній Осетії), грузино-російський конфлікт, ситуація з правами людини та демократією у Білорусі - ці фактори викликали значне занепокоєння у CC та змусили його звернути значну увагу на цей регіон.

Протягом останніх років Європейський Союз постійно ускладнював свою політику щодо країн-сусідів, додаючи до неї все нові елементи. Крім того, вся сфера відносин CC із зовнішнім світом відчуває значний вплив національних інтересів окремих його членів. Наприклад, південний напрям (країни Середземномор'я) є традиційно пріоритетним для Франції, яка має тут вплив ще з колоніальних часів; східний напрямок (країни Східної Європи) є сферою інтересів Німеччини та Польщі.

Однією з характерних особливостей розвитку та становлення політики ЄС щодо країн-сусідів є формування та уніфікація рамкових ініціатив, у межах яких мають будуватися відносини з цими країнами. З іншого боку, розуміючи неоднорідність регіону Східної Європи та Південного Кавказу, різний рівень розвитку країн-партнерів, Європейський Союз намагається запровадити індивідуальний підхід (у межах рамкових політик) до кожної з цих країн.

Вже у 2006-2007 роках робляться спроби внести певні уточнення у ЄПС (цей процес знайшов відображення, наприклад, у Повідомленні Єврокомісії для Європейської Ради та Європарламенту від 4 грудня 2006 p. «Strengthening the European Neighbourhood Policy» та подібних документах)[11]. Це призвело врешті решт до появи більш диференційованого підходу ЄС до країн-сусідів. Втіленням такого підходу стали концепції Союзу для Середземномор'я та Східного партнерства. Союз для Середземномор'я є французьким проектом, спрямованим на відновлення та закріплення впливу у регіоні своїх традиційних інтересів - Південному Середземномор'ї. Східне партнерство ж є польсько-шведською ініціативою, до дії якого залучені шість пострадянських країн - Україна, Молдова, Білорусь, Грузія, Вірменія та Азербайджан. Концептуальні основи, мета та основні напрями нової політики були знайшли відображення у повідомленні Європейської Комісії для Європейської Ради та Європарламенту від 3 грудня 2008 р. під назвою «Східне партнерство». В ній зокрема зазначено, що «забезпечення стабільності, більш ефективного державного управління та економічного розвитку країн, що знаходяться на схід від Європейського Союзу, відноситься до його життєво важливих інтер- есів»[ 12]. При чому Східне партнерство є окремою складовою частиною ЄПС. CC буде розвивати Східне партнерство паралельно зі стратегічним партнерством з Росією. Бачимо, що Європейський Союз вбачає у Росії важливого партнера, і співпраця з нею будується фактично у форматі «Росія-ЄС», а не у межах окремих політик чи ініціатив Євросоюзу.

Ініціатива Східного партнерства має на меті, крім простого посилення співпраці та певного «наближення країн-партнерів до ЄС», цілком конкретні завдання та заходи щодо забезпечення та посилення безпеки Європейського Союзу - створення зони вільної торгівлі, енергетичного співтовариства країн-партнерів, укладання угод про асоціацію, а також угод мобільності і безпеки, створення чотирьох тематичних платформ співробітництва та ін. Велике значення матимуть нові угоди між CC та країнами-партнерами - так звані угоди про асоціацію. Зокрема, переговори щодо укладання подібної угоди ведуться з Україною з 2007 р. Відповідно до ст. 8 Договору про Європейський Союз, ЄС розвиває спеціальні взаємовідносини з сусідніми країнами з метою встановлення зони процвітання та добросусідства, заснованої на європейських цінностях. З цією метою CC може укладати спеціальні угоди з іншими країнами. Термін «асоціація» згадується у ст. 217 вищевказаного договору, якою визначено, що «Європейський Союз може укладати з однією країною або групою країн або міжнародними організаціями угоди, що встановлюють асоціацію, яка включає взаємні права та обов'язки, спільні дії та спеціальні процедури»[13].

Крім ЄЦС та Східного партнерства, ЄС започаткував регіональні виміри своєї політики - так звані Північний вимір (Northern Dimension) та Чорноморську синергію (Black Sea Synergy), які концентруються на галузевому співробітництві та конкретних проблемних питаннях регіонів Причорномор'я та Північної Європи.

Таким чином, у теперішній час політика Європейського Союзу щодо своїх сусідів складається з наступних компонентів: Європейської політики сусідства, складовою частиною якої є Східне партнерство; Союзу для Середземномор'я; Північного виміру; Чорноморської синергії; окремий статус мають відносини CC з Російською Федерацією, декларувалася можливість участі Росії в окремих ініціативах ЄПС та СП. Причому ці компоненти мають загалом майже однакові цілі - «створити «коло друзів» навколо кордонів ЄС, втім, не даючи країнам, що входять до цього кола, занадто багато обіцянок»[ 14,с,3]. Безумовно, актуальним є питання ефективності зазначених інструментів.

Незважаючи нате, що 6 країн-партнерів СП мають багато спільного, як колишні республіки Радянського Союзу, існують значні розбіжності як у рівні їхнього розвитку, так і у характері їхніх відносин з CC (та з Росією), отже, є сумнівним, що ці держави формують «регіон» як такий.

Можна виокремити декілька головних концептуальних недоліків, притаманних ЄПС (деякі з них успадкувало й Східне партнерство), що значним чином знижують її ефективність. До них належать географічний фактор (політика охоплює занадто велику групу країн); уявлення про «спільні цінності», що нібито є загальновизнаними та які поєднують ЄС та його сусідів; поєднання несумісних уявлень щодо спільної відповідальності за ефективність політики з висуванням вимог до країн-сусідів; та відсутність реальних стимулів (насамперед, чіткого визнання перспективи членства) для країн, які мають на меті провести реформи для наближення до ЄС. Відповідно до ст. 2 Договору про Європейський Союз, CC заснований на таких цінностях, як повага до та людської гідності, свободи, демократії, рівності, дотримання прав людини, включаючи права меншин. He можна заперечувати, що майже всі сучасні країни формально визнають зазначені цінності. Проте реальне їх дотримання в кожній з країн-сусідів CC відрізняється значним чином.

Tаким чином, політика Європейського Союзу щодо країн Центральної та Східної Європи пройшла в своєму розвитку три етапи, кожен з яких характеризувався своїми особливостями. CC проводив різну політику стосовно групи постсоціалістичних країн, яким було надано статус кандидата та щодо країн, що не отримали подібного статусу (Білорусь, Молдова, Україна, країни Південного Кавказу). Окремого статусу набули відносини CC з Російською Федерацією. На даному етапі політика CC щодо сусідніх країн складається з наступних компонентів: Європейської політики сусідства, подальшим розвитком якої стало Східне партнерство та Союз для Середземномор'я; Північного виміру та Чорноморської синергії. У своїй східній політиці CC керується метою побудови стабільного та прогнозованого оточення - «кола друзів». Політичним ініціативам Євросоюзу властиві певні недоліки, серед яких і невизнання на офіційному рівні перспективи членства для країн, що проголосили таке бажання. Для У країни важливою проблемою є просування у напрямку підписання угоди про асоціацію та створення зони вільної торгівлі, при цьому проводячи необхідні внутрішні перетворення.

Безумовно, актуальним залишається й питання ефективності політичних ініціатив та інструментів, що їх пропонує ЄС. Через порівняно нетривалий період, що пройшов після офіційного ініціювання Східного партнерства, складно оцінити його ефективність. Очевидно, що актуальним є й практичне «наповнення» Східного партнерства, що потребуватиме від України виваженої та обґрунтованої політики.

Список використаних джерел

1. Панаріна О. В. Польське та німецьке бачення східного виміру зовнішньої політики CC// «Гілея: науковий вісник»: Збірник наукових праць,- K., 2010. Випуск 34// Сайт Національної бібліотеки України ім. В.І. Вернадського/ Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Gileya/2010_34/Gileya34/ P13_doc.pdf

2. Who is a normative foreign policy actor? The European Union and its Global Partners. Ed. by N. Tocci. BRUSSELS, Centre for European Policy Studies, 2008.

3. Розширена Європа - Сусідні країни: Нова структура відносин з нашими східними та південними сусідами. Повідомлення Європейської Комісії для Ради та Європейського Парламенту. СОМ(2003)104 final/ Сайт Представництва Європейської Комісії в Україні// Режим доступу: http://www.delukr.ec.europa. eu / data / doc /ргОЗОЗ I lc_ukr.pdf

4. Спільна стратегія Європейського Союзу щодо України/ Сайт Кабінету міністрів України// Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/document/39646/ strategy-ukr.doc; Коллективная стратегия ЕС в отношении России/ Сайт Представництва Європейської Комісії в Росії// Режим доступу: http://www. delrus.ec.europa.eu/ru/р_319. htm

5. Шпек Р. Європейська політика сусідства очима європейського сусіда// 2000 №9 (356) 2 -8 березня 2007.

6. Non-paper z polskimi propozycjami w sprawie przysz ego kszta tu polityki rozszerzonej UE wobec nowych wschodnich ssiadw/ Сайт Fundacja im. Stefana Batorego// Режим доступу: http://www.batory.org.pl/doc/nowi_s.pdf

7. Joint letter on Wider Europe by Commissioner C, Patten and High Representative Solana/ Сайт Європейської Комісії// Режим доступу: http:// ес .europa.eu/world/enp/pdf/ 0130163334 00 l_en.pdf

8. NewNeighbors Initiative. Council Conclusions.- Doc. 14078/02 - November 18/2002/ Сайт Ради Європейського Союзу// Режим доступу: http://register. consilium.europa.eu/pdf/en/02/stl4/14078en2.pdf,

9. Розширена Європа - Сусідні країни: Нова структура відносин з нашими східними та південними сусідами. Повідомлення Європейської Комісії для Ради та Європейського Парламенту. СОМ(2003)104 final/ Сайт Представництва Європейської Комісії в Україні// Режим доступу: http://www.delukr.ec.europa. eu/data/doc/ргОЗОЗ I lc_ukr.pdf

10. Європейська політика сусідства. Стратегія. Комюніке Європейської Комісії. Брюссель. (SEC(2004) 564, 565, 566, 567, 568, 569, 570}/ Сайт Представництва Європейської Комісії в Україні// Режим доступу: http://www.delukr.ec.europa. eu/data/doc/Strategy-Paper_may04_ukr.pdf

11. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on Strengthening the European Neighbourhood Policy. Brussels, 4 December 2006. COM(2006)726 final/ Сайт Європейської Комісії// Режим доступу: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com06_726_en.pdf

12. Східне партнерство. Повідомлення Європейської Комісії для Ради та Європейського Парламенту. {SEC(2008) 2974}. Брюссель, 3.12.08. СОМ (2008) 823 final/ Сайт Європейської Комісії// Режим доступу: http://ec.europa.eu/ external_relations/eastern/docs/com08_823_ru.pdf

13. Consolidated version of the Treaty on European Union/ Сайт Європейської Ради// Режим доступу: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2010:083: SOM:EN:HTML

14. Kochenov D. The Eastern Partnership, The Union For The Mediterranean And The Remaining Need To Do Something With The ENP. CRCEES Working Papers, WP2009/01.

європейський союз політика партнерство

Размещено на Allbest.ru