Европейский Союз

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Европейский союз, ЕС

Европейский союз, ЕС (European Union, EU) - объединение европейских государств, участвующих в процессе европейской интеграции. Предшественниками ЕС были: 1951-1957 - Европейское сообщество угля и стали (ЕОУС); 1957-1967 - Европейское экономическое сообщество (ЕЭС); 1967-1992 - Европейские сообщества (ЕЭС, Евратом, ЕОУС); c ноября 1993 - Европейский Союз. Название «Европейские Сообщества» часто употребляется применительно ко всем этапам развития ЕС.

Включает Бельгию, Италию, Люксембург, Нидерланды, Германию, Францию, Данию, Ирландию, Великобританию, Грецию, Испанию, Португалию, Австрию, Финляндию и Швецию.

Основные провозглашенные цели Союза:

- введение европейского гражданства;

- обеспечение свободы, безопасности и законности;

- содействие экономическому и социальному прогрессу;

- укрепление роли Европы в мире.

Численность населения стран, входящих в ЕС на 1 января 2003 составила 378, 5 млн. человек, общая площадь - 3236, 2 тыс. кв. км.

Официальными языками ЕС являются государственные языки стран-членов: английский, греческий, испанский (каталанский), итальянский, немецкий, нидерландский, португальский, финский, фламандский, французский, шведский.

ЕС имеет собственную официальную символику - флаг и гимн. Флаг утвержден в 1986 и представляет собой синее полотнище в форме прямоугольника с соотношением длины и высоты 1,5:1, в центре которого расположены по кругу 12 золотых звезд. Впервые этот флаг был поднят перед зданием Европейской комиссии в Брюсселе 29 мая 1986. Гимн ЕС - Ода радости Людвига ван Бетховена, фрагмент его Девятой симфонии (которая также является и гимном другой общеевропейской организации - Совета Европы).

Хотя ЕС не имеет официальной столицы (страны-члены являются поочередно председателями Сообщества в течение полугода согласно латинскому алфавиту), большинство основных институтов ЕС расположены в Брюсселе (Бельгия). Помимо этого некоторые органы ЕС находятся в Люксембурге, Страсбурге, Франкфурте-на-Майне и других крупных городах.

12 государств-членов ЕС (кроме Великобритании, Дании и Швеции), входящие в Экономический и валютный союз (ЭВС), помимо общих органов и законодательства Сообщества, имеют единую валюту - евро. Странами-кандидатами на вступление в ЕС по данным на начало 2003 являются Болгария, Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Румыния, Словакия, Словения, Турция, Чехия и Эстония.

История становления Европейского Союза

Идея создания единой Европы имеет многовековую историю. Однако, именно Вторая мировая война и ее разрушительные последствия создали реальную основу для европейской интеграции.

Уроки войны привели к возрождению идей пацифизма и пониманию необходимости не допустить рост национализма в послевоенном мире. Другой реальностью, заложившей основу процесса европейской интеграции, стало стремление стран Западной Европы восстановить пошатнувшиеся в результате войны экономические позиции. Для стран, потерпевших поражение в войне (прежде всего Германии, разделенной на несколько оккупационных зон), насущной потребностью являлось восстановление собственных политических позиций и международного авторитета. В связи с началом холодной войны, сплочение рассматривалось и как важный шаг в сдерживании советского влияния в Западной Европе.

К окончанию Второй мировой войны сформировались два принципиальных подхода к европейской интеграции: федералистский и конфедеративный. Сторонники первого пути стремились к построению наднациональной Европейской федерации или Соединенных Штатов Европы, т.е. к интеграции всего комплекса общественной жизни, вплоть до введения единого гражданства. Второй подход предусматривал ограниченную интеграцию, основанную на принципах межгосударственного согласия, с сохранением суверенитета стран-участниц. Для сторонников этого подхода процесс объединения сводился к тесному экономическому и политическому союзу при сохранении своих правительств, органов власти и вооруженных сил. Весь ход европейской интеграции представляет собой постоянную борьбу этих двух концепций.

Отправной точкой процесса европейской интеграции принято считать декларацию министра иностранных дел Франции Робера Шумана от 9 мая 1950. В ней содержалось официальное предложение о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Договор об учреждении этого сообщества подписан Францией, ФРГ, Бельгией, Нидерландами, Люксембургом и Италией 18 апреля 1951. ЕOУС ставило своей целью создание общего рынка для модернизации и повышения эффективности производства в угольной и металлургических областях, а также улучшения условий труда и решения проблем занятости в этих отраслях экономики. Интеграция этого важнейшего в то время сектора хозяйства открыла путь для интеграции и других отраслей экономики, следствием чего стало подписание 25 марта 1957 членами ЕОУС Римских договоров об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом).

Главными целями Договора о ЕЭС стали создание таможенного союза и общего рынка для свободного движения товаров, лиц, капиталов и услуг на территории Сообщества, а также введение общей политики в области сельского хозяйства. Подписавшие его страны обязывались начать сближение в своей экономической политике, гармонизировать законодательства в области экономики, условий труда и жизни и т.д. Евратом создавался с целью объединения усилий для развития ядерной энергетики в мирных целях.

Еще на подготовительном этапе к подписанию Римских договоров часть западноевропейских стран посчитала предложенный федералистский вариант социально-экономической интеграции чрезмерным. Такие страны как Австрия, Великобритания, Дания, Норвегия, Португалия, Швеция, Швейцария образовали в 1960 Европейскую ассоциацию свободной торговли (ЕАСТ). В рамках этой организации интеграция ограничивалась построением зоны свободной торговли. Однако по мере успешного развития ЕЭС одна за другой страны ЕАСТ стали стремиться к переходу в ЕЭС.

Сближение государств континента в социально-экономической сфере стало стержнем процесса европейского объединения. Становление Европейского экономического сообщества прошло несколько этапов:

- создание зоны свободной торговли с отменой таможенных пошлин, квот и других ограничений в торговле между государствами-участниками при сохранении их автономии в таможенной и торговой политике по отношению к третьим странам (1957-1968);

- создание таможенного союза с введением вместо автономных средств торговой и таможенной политики общего таможенного тарифа и перехода к единой торговой политике в отношении третьих стран (1968-1987);

- создание единого внутреннего рынка, предусматривавшего помимо мер таможенного союза осуществление мероприятий, обеспечивающих свободное движение услуг, капиталов и рабочей силы (1987-1992);

- создание Экономического и валютного союза, предусматривавшего введение единой валютной и денежной политики ЕС (1992-2002) с заменой национальных валют единой валюто - евро.

Проект Европейского экономического сообщества содержал в себе как элементы федералистского (таможенный, экономический и валютный союз), так и конфедералистского (зона свободной торговли, единый внутренний рынок) подходов, которые усиливались или ослаблялись в зависимости от политической и экономической конъюнктуры.

Знаменательной вехой на пути развития интеграции стала попытка федералистов создать Европейское оборонительное сообщество (ЕОС) и Европейское политическое сообщество (ЕПС). В 1952 Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Люксембург и Нидерланды подписали договор, учреждавший ЕОС. Согласно этому документу, в рамках ЕОС должны были интегрироваться под единым командованием военные контингенты этих 6 стран, что означало потерю контроля государствами над собственными вооруженными силами. Борьба федералистов и конфедералистов в ходе ратификации этого договора привела к тому, что в августе 1954 Национальное собрание Франции отвергло Договор о ЕОС. После этой неудачи была прекращена и подготовка договора о ЕПС. Планы создания политического союза не были реализованы и в 1960-1970-х (проекты Фуше (1961-1962) и Тиндеманса (1975)).

Столкновение двух подходов к европейскому строительству достигло своего апогея в конце 1965 - начале 1966, вылившись в так называемый «Кризис пустого стула». Тогда президент Шарль де Голль отозвал французских представителей из органов ЕЭС и несколько месяцев блокировал их работу до тех пор, пока партнеры по Сообществу не пошли на так называемый «Люксембургский компромисс». Он предусматривал сохранение за Францией права накладывать вето при принятии важнейших решений шестью членами ЕЭС как гарантию сохранения государственного контроля над развитием ЕЭС.

Несмотря на сопротивление противников углубления интеграции, идеи федерализма получили дальнейшее развитие. Так, в 1967 было проведено слияние высших органов трех Сообществ (ЕОУС, ЕЭС, Евратома) в единый Совет и Комиссию, которые вместе с Европейским парламентом и Судом ЕС (изначально занимавшимися вопросами всех трех Сообществ) образовали общую институциональную структуру. В 1974 был создан новый институт Сообщества - Европейский совет на уровне глав государств и правительств, а в 1979 - проведены первые прямые выборы в Европейский парламент.

Достижения интеграции в социально-экономической области, а также глобальные изменения в мировой экономике и политике требовали создания более тесных форм взаимодействия интегрирующихся государств. Это было отражено в ряде инициатив 1980-х, главной из которых стало принятие Единого европейского акта 1987 (ЕЕА).

ЕЕА провозгласил начало нового этапа европейской интеграции - создание Европейского Союза на основе существующих Сообществ и углубление компетенции ЕС в области координации экономической, валютной, социальной политики, социально-экономического сплочения, исследований и технологического развития, защиты окружающей среды, а также развитие европейского сотрудничества в области внешней политики.

Подписание Договора о Европейском Союзе в 1992 в Маастрихте (Нидерланды) дало Европейским сообществам не только новое официальное название - ЕС, но законодательно закрепило озвученные в ЕЕА цели. Им также было введено общее гражданство Союза.

Эти проекты конца 1980-х - начала 1990-х годов носили отпечаток федералистского подхода, хотя и содержали некоторые конфедеративные элементы (например, частичное включение в компетенцию ЕС положений о социальной политике).

При этом федеративный путь развития получал все больше сторонников. В 1973 Великобритания и Дания - его традиционные критики - стали членами Европейских Сообществ. Еще больше сторонников этой модели появилось среди других европейских государств - Греции, Испании, Португалии, Австрии, Финляндии и Швеции, присоединившимся к ЕС в 1981-1995.

В связи с необходимостью усиления роли ЕС на мировой арене, борьбы с международной преступностью и нелегальной иммиграцией, а также перспективой расширения ЕС на страны Центральной и Восточной Европы, положения Маастрихтского договора в течение 1990-х были дважды пересмотрены и дополнены.

Амстердамский договор (1997) подтвердил основные цели Союза и дополнил раздел, касающийся механизмов осуществления общей внешней политики и политики безопасности. В Договор был также включен отдельный раздел, посвященный соблюдению государствами-членами ЕС принципов демократии, прав человека и приоритета законности, усилению сотрудничества государств-членов в борьбе с терроризмом, расизмом, контрабандой, преступностью и т.д.

Ниццский договор (2000) стал логическим продолжением Римского, Маастрихтского и Амстердамского договоров. Он сосредоточился на трех основных проблемах:

- внутренних реформах ЕС (изменения в основных принципах и процедурах принятия решений квалифицированным большинством с возможностью блокирования их меньшинством, ограничение применение права вето в 35 законодательных областях);

- принятии в ЕС стран Центральной и Восточной Европы с предоставлением им мест и голосов в институтах ЕС, а значит - автоматического перераспределения мест между «старыми» членами ЕС;

- формировании общей внешней и оборонной политики Союза.

Будущее Европейского Союза, включая проект Европейской конституции, обсуждается в работе Конвента, открывшего свою работу в конце 2001.

Компетенция ЕС и основные направления деятельности. Компетенция ЕС в соответствии с Ниццским договором 2000 распространяется на следующие направления политики: торговая, сельскохозяйственная, миграционная, транспортная, конкурентная, налоговая, экономическая, валютная, таможенная, промышленная, социальная, культурная политика, политика в области занятости и здравоохранения, экономического и социального сплочения, защиты прав потребителей, развития трансъевропейских транспортных и энергетических сетей, исследований и технологического развития, окружающей среды, сотрудничество в целях содействия развитию, экономического, финансового и технического содействия с третьими странами, а также на общую внешнюю политику и политику безопасности и сотрудничество в области внутренних дел и правосудия.

При анализе политики Европейского Союза можно выделить три основополагающих направления («три опоры»):

- «первая опора» - Экономический и валютный союз (ЭВС);

- «вторая опора» - Общая внешняя политика и политика безопасности ЕС (ОВПБ), в которой все больший вес получает военная составляющая - Европейская политика безопасности и обороны (ЕПБО);

- «третья опора» - сотрудничество государств-членов в области внутренних дел и правосудия.

Экономический и валютный союз. До создания Экономического и валютного союза (ЭВС) взаимовлияние на экономическую политику стран-членов осуществлялось в основном с помощью инструментов торговой и структурной политики (общеевропейские транспортные проекты, экология, содействие науке и исследованиям и т.д.) или микроэкономического регулирования (регулирование отдельных аспектов деятельности предприятий, например - в области охраны труда). В 1990-х по решению Маастрихтского договора впервые был задействован весь комплекс средств, включая инструментарий макроэкономического регулирования.

Маастрихтским договором 1992 были установлены жесткие критерии конвергенции, необходимые для введения единой валюты - евро, регулирующие предельные уровни:

- инфляции, темпы которой не должны превышать более чем на 1,5% средний показатель в странах-членах с наименьшим ростом цен;

- процентных ставок по долгосрочным кредитам, величины которых не должны превышать более чем на 2 процентных пункта соответствующий средний показатель для трех стран с наименьшим ростом цен;

- дефицит госбюджета не должен быть более 3% ВВП;

- государственный долг не должен быть более 60% ВВП;

- в течение двух лет валюта не должна девальвироваться и ее обменный курс не должен выходить за пределы колебаний, установленные Европейской валютной системой.

Пакт стабильности и роста 1997, заключенный по настоянию правительства ФРГ, обеспечил гарантии исполнения маастрихтских критериев, введя обязательство для стран-членов в случае превышения государственного дефицита предельных 3% исправлять положение в течение года или предусматривал финансовые наказания в виде штрафа до 0,5% ВВП.

Формирование ЭВС происходило в три этапа и завершилось введением единой европейской валюты, которая постепенно заменила национальные денежные знаки.

Внутри ЭВС экономический и валютный элементы интеграции органически связаны и не могут существовать отдельно. Так, общая экономическая политика нужна, чтобы сформировать на территории всех стран-членов единое экономическое пространство, а валютный союз, обслуживая это пространство, не может функционировать при существенно различающихся национальных темпах инфляции, процентных ставках, уровнях государственной задолженности и т.п.

Общая внешняя политика и политика безопасности

Относится к сфере межгосударственного сотрудничества и не регулируется системой права Сообщества, хотя формально в Маастрихстком договоре и записано, что «Союз определяет и осуществляет общую внешнюю политику и политику безопасности, которая охватывает все области внешней политики и политики безопасности...».

Первые внешнеполитические цели Сообщества были закреплены Римским договором 1957. Они носили декларативный характер и сводились к двум положениям: заявлению о солидарности с бывшими колониальными странами и желание обеспечения их процветания в соответствии с принципами Устава ООН; призыву к другим европейским народам к участию в европейской интеграции.

В 1970-х тема развития сотрудничества в военно-политической области вновь приобрела актуальность. На Люксембургской сессии министров иностранных дел государств-членов (27 октября 1970) была учреждена система Европейского политического сотрудничества (ЕПС). Она представляла собой межгосударственный механизм взаимного обмена информацией и политических консультаций на уровне министров иностранных дел. Но длительное время эта система существовала неформально, не будучи включенной в договорное право Сообщества из-за разногласий в вопросе о разграничении полномочий между национальными правительствами и руководящими органами Сообщества.

Компромиссное решение было найдено лишь в конце 1980-х. Принятый в 1987 Единый европейский акт включил раздел Положения о европейском сотрудничестве в области внешней политики, означавшим включение внешнеполитической сферы в договорное право Сообщества. ЕЕА обязал председательствующее в Совете ЕС государство и Комиссию учитывать при выработке внешней политики Европейских Сообществ решения, выработанные в рамках ЕПС. Механизм ЕПС на этом этапе был усилен. Его полноправным участником стала Комиссия ЕС, а количество ежегодных встреч министров иностранных дел было увеличено с двух до четырех.

Тема военно-политического сотрудничества получила продолжение в форме Общей внешней политики и общей политики безопасности (ОВПБ) ЕС, закрепленной в Маастрихтском договоре 1992. Она включала в себя «возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны» (ст. В.).

Среди основных целей ОВПБ были названы:

- защита общих ценностей, основных интересов, независимости и целостности Союза в соответствии с принципами Устава ООН;

- всемерное укрепление безопасности Союза;

- сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, равно как и принципами Хельсинского Заключительного акта и целями Парижской хартии (Совета Европы);

- развитие международного сотрудничества;

- развитие демократии и законности, уважение прав человека и основных свобод.

В отличие от ЕПС, ОВПБ предложила не только обмен информацией и взаимные консультации, но и выработку на межправительственной основе общей позиции ЕС по важнейшим вопросам и осуществление совместных действий, обязательных для государств-членов.

Амстердамский договор 1997 расширил и конкретизировал механизмы осуществления ОВПБ, согласно которому она охватывает все области внешней политики и политики безопасности путем:

- определения принципов и основных ориентиров ОВПБ;

- принятия решений по общей стратегии;

- усиления систематического сотрудничества между государствами-членами в проведении их политики.

Общая оборонная политика предусматривала постепенное включение в рамки Европейского Союза оперативных структур Западноевропейского союза (ЗЕС).

Механизм системы ОВПБ был существенно усилен. ЕС приступил к выработке «общих стратегий», принимаемых Европейским советом, в числе которых были приняты общие стратегии ЕС в отношении России (1999), Украины (1999), стран Средиземноморья (2000).

Для принятия решений о совместных действиях и общих позициях ЕС, а также других решений, основанных на общей стратегии, был введен принцип квалифицированного большинства, а не единогласия. Это повысило действенность данного органа, в первую очередь за счет придания ему способности преодолевать вето отдельных недовольных участников, тормозивших принятие решений.

Для обеспечения успешного функционирования и координации системы ОВПБ введен пост Генерального секретаря Европейского совета - Высокого представителя по ОВПБ. В его функции входит ведение переговоров с третьими сторонами от имени Европейского совета. Европейский совет наделяется правом заключать международные договоры в рамках компетенции ОВПБ на основе единогласия государств-членов. При этом он руководствуется рекомендациями председательствующего государства. Для повышения эффективности ОВПБ предусмотрено учреждение в ее рамках специального Органа раннего оповещения и политического планирования (ОРОПП) под руководством Высокого представителя по ОВПБ.

Отказ Великобритании осенью 1998 от своего оппозиционного курса в отношении европейского военно-политического сотрудничества открыл путь для интеграции ЗЕС в ЕС и развития Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО).

В рамках ЕПБО началась реализация франко-британского плана по созданию Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР) и датско-нидерландской программы формирования Европейского полицейского корпуса. Согласно первому плану, предусматривается создание Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР), способных разворачивать в двухмесячный срок воинский контингент численностью 50-60 тыс. человек для проведения гуманитарных и миротворческих акций. Данный проект был поддержан Вашингтонским саммитом НАТО в апреле 1999. Датско-нидерландская инициатива предполагает формирование к 2003 Европейского полицейского корпуса (ЕПК) для выполнения несвойственных вооруженным силам функций по защите гражданского порядка и права в зонах кризисов, в размере до 5 тыс. человек. ЕПК должен быть способен развернуть до 1000 полицейских в 30-дневный период. Именно на эти силы возложено выполнение решения Совета ЕС о посылке в 2003 в Боснию и Герцеговину полицейской миссии, которая заменит размещенный там миротворческий контингент ООН.

Возможность предоставления сил и средств НАТО для проведения европейских операций ЕС обсуждалась в ходе непростых переговоров между двумя организациями, которые завершились 16 декабря 2002 подписанием совместной Декларации НАТО и ЕС по Европейской политике безопасности и обороны (ЕПБО). Признавая за НАТО ведущую роль в поддержании безопасности в Европе, ЕС получило в рамках ЕПБО признание и право доступа к средствам планирования НАТО, включая доступ к штабу Главнокомандующего вооруженными силами НАТО в Европе в г.Монсе (Бельгия). Что касается доступа ЕС к военным ресурсам НАТО, то здесь проблема еще очень далека от своего разрешения.

Сотрудничество в области внутренних дел и правосудия

Начало сотрудничеству в области внутренних дел и правосудия было положено в 1975 созданием межправительственной группы ТРЕВИ («международный терроризм, радикализм, экстремизм, насилие» - TREVI group) в составе министров внутренних дел государств-членов ЕЭС. Функции этой организации включали в себя борьбу с терроризмом, пограничный контроль, регулирование иммиграционных потоков, пресечение нелегальной транспортировки и торговли наркотиками.

С середины 1980-х государства-члены ЕС взяли курс на постоянную координацию политики в области внутренних дел. В 1985 было подписано Шенгенское соглашение между Францией, Германией, Бельгией, Люксембургом и Нидерландами о постепенной отмене контроля на внутренних границах ЕС, а в 1986 - организована Специальная рабочая группа по иммиграции (Ad Hoc Immigration Group) для изучения дел и координации действий по предоставлению политического убежища.

Решения по вопросам правосудия и внутренних дел принимаются на основе межправительственного сотрудничества стран Союза по следующим направлениям:

- политика предоставления политического убежища;

- контроль над внешними границами Союза;

- иммиграционная политика;

- таможенное сотрудничество;

- сотрудничество в области гражданского и уголовного права;

- сотрудничество национальных полицейских служб, создание Европейского полицейского ведомства.

Участие наднациональных институтов ЕС в решениях по этим вопросам сведено к минимуму. Для проведения скоординированной политики в этих областях был создан Совет министров внутренних дел и юстиции стран ЕС, под эгидой которого были начаты совместные полицейские акции, в частности направленные на борьбу с распространением наркотиков.

Стратегия реализации сотрудничества в области внутренних дел и правосудия была закреплена Амстердамским договором и конкретизирована решениями Венского (1998), Тамперского (1999) и Брюссельского (2001) саммитов ЕС, взявшими обязательства по борьбе с наиболее опасными преступлениями - организованной преступностью, торговлей людьми и преступлениями против детей, незаконной торговли оружием и наркотиками, коррупцией и мошенничеством, а также международным терроризмом.

Для реализации заявленных целей планируется к 2004 наделить правом выдачи европейского ордера на арест специально созданное ведомство Евроюст в составе прокуроров национальных государств, судей высокого ранга и офицеров полиции, являющегося своего рода прообразом Европейской генеральной прокуратуры.

Финансовые и правовые инструменты ЕС

Важнейшим финансовым инструментом является общий бюджет ЕС. В 2000 он составил 93,3 млрд. евро, что соответствует примерно 2,5% общих государственных расходов государств-членов. С 1967 в бюджет ЕС были объединены бюджеты трех Европейских сообществ (ЕОУС, Евратом, ЕЭС).

Изначально бюджет формировался за счет взносов государств-членов, однако решением Совета ЕЭС от 21 апреля 1970 были созданы собственные финансовые ресурсы ЕС. Они складываются из:

1. таможенных пошлин на импорт; отчислений государств-членов в размере 0,75% от собираемого налога на добавленную стоимость (НДС);

2. отчислений государств-членов, устанавливаемых в соответствии с величиной их ВНП.

В целях соблюдения жесткой бюджетной дисциплины предельная величина общего бюджета ЕС на период с 2000 по 2006 установлена на уровне 1,27% от совокупного ВНП государств-членов.

Почти половина бюджетных средств идет на проведение общей сельскохозяйственной политики. Вместе с тем по сравнению с 1960-ми и 1970-ми годами доля аграрных расходов существенно сократилась, тогда как возросли расходы ЕС на региональную и социальную политику.

Через общий бюджет частично финансируются и другие направления внутренней политики ЕС (например, научно-техническая, транспортная и пр.), а также внешняя политика. Из этого источника финансируется гуманитарная и продовольственная помощь нуждающимся странам мира. Помимо этого с 2000 ежегодно более 3 млрд. евро направляется на финансирование проектов технического и структурного развития стран, готовящихся к вступлению в ЕС, что составляет порядка 40% всех расходов на внешнюю политику ЕС.

Важнейшие бюджетные статьи реализуются через специальные структурные фонды ЕС: Фонд ориентации и гарантий в области сельского хозяйства, ответственный за реализацию общей сельскохозяйственной политики ЕС; Фонд регионального развития, ответственный за программы помощи регионам, отстающим в своем развитии (например, пораженных структурным кризисом в промышленности); Социальный фонд, стимулирующий переквалификацию трудящихся в регионах и отраслях с высоким уровнем безработицы, а также отвечающий за профессиональное обучение молодежи; Фонд содействия экономическому сближению государств-членов (Фонд сплочения), созданный в соответствии с Маастрихтским договором и ориентированный на развитие стран с наименьшими показателями ВВП на душу населения. Существует также специальный Финансовый инструмент содействия рыболовству, через который выделяются средства для повышения конкурентоспособности предприятий, связанных с рыболовным промыслом в прибрежных районах ЕС.

В рамках ЕЭС в 1958 был образован другой важнейший финансовый инструмент ЕС - Европейский инвестиционный банк, способствующий реализации долгосрочных инвестиционных проектов.

Правовым инструментом реализации политики ЕС является право Сообщества - acquis communautaire - весь массив действующих нормативных документов, включая неписанные нормы - то есть общие принципы права и сложившиеся традиции взаимодействия институтов Сообщества между собой и с органами государств-членов. Принятие этого законодательства в полном объеме является непременным условием вступления любого государства в ЕС.

Право Сообщества состоит из большого массива документов, который можно разделить на три большие группы:

1) первичное (договорное) право состоящее из учредительных договоров и приложенных к ним документов - деклараций, протоколов, поправок, а также договоров о вступлении в ЕС;

2) вторичное право - регламенты, директивы, рекомендации, общие и индивидуальные решения, изданные различными органами ЕС;

3) международные соглашения ЕС с третьими странами.

Главенствующая роль принадлежит межгосударственным Договорам об учреждении и функционировании Европейского Союза: (Парижский 1951, два Римских договора 1957, Единый европейский акт 1986, Маастрихтский 1992, Амстердамский 1997 и Ниццский 2000). В них провозглашаются основные цели ЕС, порядок формирования и деятельности институтов, компетенция ЕС. К этой категории относятся некоторые второстепенные акты, такие как Договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии 1965, Акт о выборах в Европейский парламент 1976, Соглашение об Едином экономическом пространстве 1994, договоры о вступлении в ЕС новых членов и некоторые другие.

Вторичное законодательство ЕС составляют нормативные акты, принятые институтами ЕС в пределах их компетенции. Договор о ЕС выделяет пять разновидностей юридических документов, которые могут быть приняты его институтами:

Регламент (regulation) является актом общего характера, он обладает универсальным действием и подлежит прямому применению в полном объеме. Иначе говоря, регламент вступает в силу с момента, указанного в тексте, на всей территории Сообщества и обязателен во всех своих элементах для всех субъектов права. Он вводится в действие без участия или согласия национальных органов власти. Регламенты регулируют общие вопросы, имеющие значение для всех государств-членов (например, о создании единой валюты или о введение импортных квот и т.п.).

Директива (directive), в отличие от регламента, не обладает универсальным действием, поскольку имеет конкретных адресатов - одно или несколько государств-членов. Директива определяет цель или результаты законотворческого процесса, которых государства-члены обязаны достичь. Конкретные методы выполнения задачи оставляются на усмотрение национальных органов. Например, руководствуясь директивой о борьбе с легализацией незаконных доходов, все государства-члены ввели в национальное законодательство соответствующие нормы, однако сферы их применения, механизм взаимодействия банковских и полицейских служб, а также мера ответственности в государствах-членах заметно различаются. Директива вступает в силу посредством включения ее положений в национальное законодательство, для чего государствам-членам отводится определенный срок. Однако в некоторых случаях директива может применяться напрямую: юридические и физические лица, защищая свои интересы, вправе напрямую апеллировать к директиве, если она не была в установленный срок включена в национальное законодательство.

Решения (decision), как и директивы, имеют конкретных адресатов - ими могут быть как государства-члены, так и другие субъекты права. Решение предписывает совершить конкретные действия и обязательно в полном объеме для тех, кому оно адресовано. Решения, как правило, принимаются для урегулирования возникшей конкретной проблемы (например, для введения антидемпинговых пошлин, разрешения или запрета на слияние компаний, оказания экстренной помощи третьим странам и т.п.).

Рекомендации (recommendations) и заключения (opinions) не обладают обязательной силой. Они являются рекомендательными актами, декларирующими позицию институтов Сообщества по тому или иному вопросу.

Международные соглашения ЕС с третьим странами и международными организациями являются составной частью права Сообщества и обязательны как для институтов ЕС, так и для государств-членов. Наряду с основополагающими Договорами и вторичным законодательством, международные соглашения имеют приоритет над национальными законами и являются актами прямого применения и прямого действия, если только суть самих соглашений не предусматривает иного.

При этом различают соглашения, заключаемые между Сообществом и внешними странами, когда предмет договора полностью входит в компетенцию ЕС (например, торговые соглашения или соглашения об ассоциации) и так называемые «смешанные» договоры, заключаемые между, с одной стороны, действующими совместно Сообществом и государствами-членами, а с другой - с третьими странами (например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС 1994 г.). Для вступления в силу первого типа договоров достаточно их одобрения институтами ЕС, для второго - договоры должны быть не только одобрены институтами ЕС, но и ратифицированы государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами.

Институты ЕС и процесс принятия решений. Для реализации своей политики ЕС имеет разветвленную институциональную структуру, элементы которой формируются двумя способами: одни институты состоят из лиц, действующих в качестве официальных представителей государств-членов; другие - из лиц, предлагаемых национальными правительствами, но действующих от имени всего Сообщества. В настоящее время главными органами управления ЕС являются: Европейский совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Европейский парламент и Суд. Имеются также вспомогательные и консультативные органы: Экономический и социальный комитет, Комитет регионов и Счетная палата (или Палата аудиторов).

Европейский Совет (European Council) образован в 1974, а с 1986 его статус был официально закреплен в Едином европейском акте. В его состав входят главы государств и правительств стран-членов ЕС, а также председатель Европейской комиссии. По регламенту, Европейский совет заседает дважды в год, а фактически - четыре раза в год (по две встречи на каждое полугодовое председательство страны-члена). В ходе этих встреч обсуждаются общая ситуация и важнейшие политические проблемы Союза, а также состояние мировой экономики и международных отношений, определяются приоритетные направления деятельности, принимаются программы и решения стратегического характера. В случае необходимости созываются также внеплановые заседания, посвященные, как правило, одному крупному вопросу, требующему принятия политического решения. Заседания происходят под председательством главы или премьер-министра того государства, которое в данное полугодие председательствует в Совете. Итоги дискуссий и принятые решения доводятся до всеобщего сведения в виде соответствующих политических заключений председательствующей стороны (Presidency conclusions). Формально, это политический документ, который в последующем трансформируется в правовые акты и решения, принимаемые соответствующими институтами ЕС.

Совет ЕС (Совет министров) - (Council) - высший законодательный орган ЕС

- Функции. Совет обладает правом принятия решений, обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов, осуществляет общее руководство бюджетом (совместно с Парламентом), заключает международные соглашения. Состоит из представителей государств-членов ЕС в ранге министров национальных правительств. Фактически существует более 25 различных отраслевых Советов.

- Организационная структура. Подготовка сессий Совета осуществляется в Брюсселе Комитетом постоянных представителей государств - КОРЕПЕР (COREPER) в составе глав национальных делегаций при Сообществе. КОРЕПЕР проводит предварительное обсуждение вопросов, выносимых на Совет, что обеспечивает непрерывность функционирования последнего. Генеральный секретариат, также работающий в Брюсселе, готовит решения Совета и следит за их выполнением.

Европейская комиссия (European Commission) - исполнительный орган ЕС, обладающий одновременно правом законодательной инициативы

европейский союз сотрудничество страна

- Функции. Комиссии принадлежит право законодательной инициативы: она разрабатывает законодательные предложения и направляет их в Совет, контролирует дальнейший процесс законотворчества; следит за применением законодательных актов, принятых Советом. В случаях нарушений может прибегнуть к санкциям, - например, передать дело в Суд. Она вправе принимать самостоятельные решения в таких сферах как сельское хозяйство, торговля, конкуренция, транспорт, функционирование единого внутреннего рынка, защита окружающей среды и др.; исполняет бюджет и управляет фондами ЕС. Кроме того, Европейская комиссия выполняет дипломатические функции ЕС за рубежом, располагая сетью представительств (в том числе и в Москве).

- Состав. Комиссия состоит из 20 членов (по два представителя от Франции, Германии, Италии, Испании и Великобритании, по одному - от остальных государств-членов). Они назначаются на пять лет национальными правительствами, но полностью независимы в выполнении своих обязанностей. Кандидатуры утверждаются Европейским парламентом. Срок полномочий действующей Комиссии истекает в 2004.

2005, согласно Ниццской редакции Договора о ЕС, предусматривается упрощение принципа формирования Комиссии (вместо принципа представительства государств вводится система ротации). Предусматривается усиление ее ответственности перед Европейским парламентом.

- Организационная структура. Комиссия состоит из 26 генеральных директоратов (Directorate-General), ведающих отдельными направлениями деятельности ЕС, включая отношения с третьими странами. Например, Генеральный директорат XVI занимается вопросами проведения политики сплочения, Генеральный директорат VIII - вопросами развития сотрудничества с государствами АКТ (Государства Африки, Карибского моря и Тихоокеанского региона, участники Ломейских конвенций). В штате Комиссии насчитывается 15 тыс. служащих - это самое большое учреждение ЕС.

- Место и время проведения заседаний. Комиссия собирается один раз в неделю в Брюсселе.

Европейский парламент (European Parliament) - консультативно-законодательный орган ЕС, состоит из представителей государств-членов, избираемых прямым голосованием в этих странах.

- Функции. Осуществляет функции консультаций и контроля; утверждает бюджет и заключает межгосударственные соглашения; одобряет или вносит поправки в принимаемые правовые акты и бюджет ЕС.

- Полномочия в области контроля. Комиссия подотчетна Парламенту. Парламент может принимать санкции в отношении Комиссии, например, вынести ей вотум недоверия, заставить ее уйти в отставку. К примеру, такая ситуация сложилась в 1999, когда в результате расследования был опубликован доклад, посвященный злоупотреблениям служебным положением некоторых членов Европейской комиссии Жака Сантера. Это привело к коллективной отставке и назначению нового состава Комиссии под руководством Романо Проди.

Парламенту отведена ведущая роль при назначении председателя и членов Комиссии. Парламент контролирует деятельность Совета посредством рассмотрения программ и отчетов председательствующего в Совете государства-члена.

- Законодательные полномочия. Римский договор 1957 отводил Парламенту исключительно консультативную роль. С течением времени его полномочия были значительно расширены. Современный процесс законотворчества в ЕС предусматривает участие Европарламента в законодательном процессе через обязательные процедуры взаимодействия Комиссии и Совета с Парламентом. Существуют три основные процедуры: консультации, совместное принятие решений, выражение согласия.

- Полномочия в области бюджета. Процедура принятия бюджета, предусматривающая два чтения в Парламенте, позволяет ему вносить поправки в разработанный Советом проект. В исключительных случаях Парламент, если его мнение не было принято в расчет, может отклонить бюджет в целом. Он дает заключение о деятельности Комиссии, связанные с выполнением бюджета (на основе выводов Палаты аудиторов).

- Состав. После вступления Австрии, Финляндии и Швеции в ЕС Парламент насчитывает 626 депутатов (Австрия - 21 представитель, Бельгия - 25, Великобритания - 87, Германия - 99, Греция - 25, Дания - 16, Ирландия - 15, Испания - 64, Италия - 87, Люксембург - 6, Нидерланды - 31, Португалия - 25, Финляндия - 16, Франция - 87, Швеция - 22). Согласно Ниццской редакции Договора о ЕС, после приема в Союз новых государств-членов его численность не будет превышать 732 депутата; число представителей, избираемых в каждом государстве-члене, должно соответствовать представительству народов государств, объединившихся в Сообщество

С 1979 парламент избирается прямым голосованием. Срок полномочий депутатов составляет пять лет. Последние выборы состоялись в июне 1999.

- Место и время проведения сессий. Ежемесячные пленарные сессии проходят в Страсбурге, дополнительные сессии и заседания комиссий - в Брюсселе. Генеральный секретариат работает в Люксембурге.

- Организационная структура. Члены Парламента объединяются в политические группы, количество и наименование которых менялось уже несколько раз. Самыми многочисленными являются Группа Партии европейских социалистов и Группа Христианских демократов.

Деятельность Парламента осуществляется под руководством Бюро, состоящего из председателя и 14 вице-председателей, избираемых на два с половиной года. Повестки дня сессий определяет Конференция председателей. Депутаты распределяются по 20 комиссиям, ведающим отдельными направлениями деятельности ЕС. Межпарламентские делегации поддерживают связи с национальными парламентами всего мира.

Суд Европейских сообществ (Court of Justice of the European Communities)

Обеспечивает единообразное применение и толкование права ЕС на всей его территории. Однако компетенция Суда не распространяется на новые сферы деятельности Европейского Союза, учрежденные Маастрихтским договором 1992 - общую внешнюю политику и политику безопасности, а также сотрудничество государств-членов в области правосудия и внутренних дел, относящихся к сфере межгосударственных отношений.

- Функции. Суду ЕС подведомственны все вопросы, связанные с исполнением норм права Сообщества. Решения Суда не могут быть оспорены и подлежат безусловному исполнению.

- Состав. Состоит из 15 судей (по одному от каждого государства) и девяти юридических советников (число последних может быть увеличено единогласным решением Совета). Они назначаются на шестилетний срок правительствами государств-членов и независимы в выполнении своих обязанностей. Председатель Суда избирается судьями на три года. Каждые три года происходит частичное обновление состава судей и юридических советников.

Место пребывания - Люксембург.

В 1989, в соответствии с Единым европейским актом, в помощь Суду ЕС дополнительно учрежден Суд первой инстанции (Court of the First Instance). Ему передано рассмотрение некоторых исков, выдвигаемых против институтов и органов ЕС отдельными лицами и компаниями, споров, касающихся правил конкуренции, трудовых споров, применения антидемпинговых процедур, рассмотрение дел, связанных с функционированием Договора о ЕОУС. Правовое содержание этих решений может быть обжаловано в Суде ЕС. Суд первой инстанции состоит из 15 судей, назначаемых таким же образом, как и Суд ЕС.

Счетная палата (Палата аудиторов) (The Court of Auditors)

Создана в 1975 для аудиторской проверки бюджета ЕС и его учреждений.

- Функции. Проверяет отчеты о доходах и расходах ЕС и всех его институтов и органов, имеющих доступ к фондам ЕС; следит за качеством управления финансами; после завершения каждого финансового года составляет доклад о своей работе, а также представляет Европарламенту и Совету заключения или замечания по отдельным вопросам (по просьбе институтов или по собственной инициативе); помогает Европарламенту контролировать исполнение бюджета ЕС.

- Состав. Палата состоит из представителей государств-членов (по одному от каждого государства-члена). Они назначаются Советом единогласным решением на шестилетний срок и полностью независимы в исполнении своих обязанностей.

Место пребывания - Люксембург.

Экономический и социальный комитет (Economic and Social Committee) - консультативный орган ЕС. Образован в соответствии с Римским договором.

- Функции. Консультирует Совет и Комиссию по вопросам социально-экономической политики ЕС. Представляет различные сферы экономики и социальные группы (работодателей, лиц наемного труда и свободных профессий, занятых в промышленности, сельском хозяйстве, сфере обслуживания, а также представителей общественных организаций).

- Состав. Состоит из 222 членов, называемых советниками (по 24 представителя от Франции, Германии, Италии и Великобритании, 21 - от Испании, по 12 - от Бельгии, Греции, Нидерландов, Португалии, Швеции и Австрии, по 9 - от Дании, Ирландии и Финляндии, 6 - от Люксембурга).

Члены Комитета назначаются Советом единогласным решением сроком на 4 года. Комитет выбирает из числа своих членов Председателя сроком на 2 года. После приема в ЕС новых государств численность Комитета не будет превышать 350 человек (см. табл.2).

Место проведения заседаний. Комитет собирается 1 раз в месяц в Брюсселе.

Комитет регионов (Committee of the Regions).

Комитет регионов является консультативным органом, обеспечивающим представительство региональных и местных администраций в работе ЕС. Комитет учрежден в соответствии с Маастрихтским договором и действует с марта 1994.

- Функции. Консультирует Совет и Комиссию и дает заключения по всем вопросам, затрагивающим интересы регионов.

- Состав. Состоит из 222 членов, представляющих региональные и местные органы, но полностью независимых в выполнении своих обязанностей. Количество членов от каждой страны такое же, как и в Экономическом и социальном комитете. Кандидатуры утверждаются Советом единогласным решением по предложениям государств-членов сроком на 4 года. Комитет выбирает из числа своих членов Председателя и других должностных лиц сроком на 2 года. После приема в ЕС новых государств-членов численность Комитета не будет превышать 350 человек.

- Место проведения сессий. Пленарные сессии проходят в Брюсселе 5 раз в год.

В организационную структуру ЕС входят также Европейский центральный банк ( см. ЕВРО), Европейский инвестиционный банк, институт Европейского омбудсмана, занимающегося жалобами граждан относительно плохого управления какого-либо института или органа ЕС, а также 15 специализированных агентств и органов (например - Европейский мониторинг центр по борьбе с расизмом и ксенофобией, Европол, Евроюст).

Процессы принятия решений в ЕС

Законотворческий процесс в ЕС проходит три этапа: внесение предложения, его обсуждение и принятие решения. Право законодательной инициативы принадлежит Комиссии. Именно она готовит проекты решений.

Для разных категорий законодательных и нормативных актов предусмотрены различный порядок принятия решений и, соответственно, различные процедуры взаимодействия между Комиссий, Советом и Парламентом.

Амстердамский договор закрепил четыре основные процедуры.

Процедура согласия парламента, т.е. одобрения или наложения вето на единогласно принимаемый Советом акт, применяется при решениях о приеме в ЕС новых государств-членов, определении задач и полномочий Европейского центрального банка (ЕЦБ), при заключении международных договоров и др.

Но есть случаи, например, при пересмотре цен на сельскохозяйственную продукцию, где единогласно принимаемое Советом решение не требует парламентского согласия. Тогда прибегают к процедуре консультации. При этом роль Парламента ограничивается принятием рекомендаций по законопроекту, которые Совет может проигнорировать.

По основной массе вопросов, которые Совет решает квалифицированным большинством, применяется процедура совместного решения Совета и Парламента. Она распространена на вопросы, касающиеся свободы передвижения рабочей силы и услуг, занятости, защиты прав потребителей, трансъевропейских транспортных и энергетических сетей, образования, культуры, здравоохранения, охраны окружающей среды, общих принципов контроля за указанными вопросами. Суть данной процедуры, предусматривающей два парламентских чтения по законопроекту, сводится к тому, что Парламент имеет возможность окончательно отвергнуть абсолютным большинством голосов решение, сформулированное в Совете. Принять парламентские поправки к законопроекту Совет может, голосуя квалифицированным большинством (для принятия поправок, не получивших одобрения Комиссии, требуется единогласное решение). При отсутствии должного числа голосов в Совете в пользу парламентской поправки она не принимается.

Гораздо реже применяется процедура сотрудничества Совета с Парламентом. Она сохранена только для ряда вопросов, относящихся к функционированию Экономического и валютного союза. Как и процедура совместного решения, процедура сотрудничества предусматривает два парламентских чтения по законопроекту. В этом случае вето Парламента может быть преодолено единогласным решением Совета. Действуя единогласно, члены Совета могут отклонить как и поправки к законопроекту, сделанные в Парламенте, так и одобренные Комиссией. Но так как единогласие в Совете зачастую недостижимо, ему фактически проще принять парламентские поправки, чем настаивать на собственном варианте законопроекта.

В ходе обсуждения проекта в ряде случаев Совет обращается за дополнительной консультацией в Экономический и социальный комитет и Комитет регионов.

Окончательное решение по большинству нормативных актов принимает Совет. Согласно Договору о ЕС, решения в Совете принимаются большинством голосов, однако на практике распространено голосование квалифицированным большинством. В последнем случае государства-члены имеют следующий вес: Германия, Франция, Италия, Великобритания - по 10 голосов, Испания - 8, Бельгия, Греция, Нидерланды, Португалия - по 5, Австрия, Швеция - по 4, Ирландия, Дания, Финляндия - по 3, Люксембург - 2. Итого - 87 голосов. Акты считаются принятыми квалифицированным большинством при условии, что они собрали по крайней мере 62 голоса «за».

Согласно Ниццской редакции Договора о ЕС, с 1 января 2005 при принятии решений голоса государств-членов в Совете будут иметь иной вес: Германия, Франция, Италия и Великобритания получат по 29 голосов, Испания - 27, Нидерланды - 13, Бельгия, Греция, Португалия - по 12, Австрия, Швеция - по 10, Дания, Ирландия, Финляндия - по 7, Люксембург - 4. Итого - 237 голосов. Акты будут считаться принятыми квалифицированным большинством при условии, что они собрали по крайней мере 169 голоса «за».