Экономика Австралии и Новой Зеландии

Размещено на http://www.allbest.ru/

Экономика Австралии и Новой Зеландии

регион закупочный государственный

Специфика географического положения Австралии и Новой Зеландии (большая удаленность от развитых стран Европы, а также США, России и Японии) предопределяет высокую заинтересованность этих стран в активизации мировых интеграционных процессов. Высокая стоимость доставки продукции на мировой рынок требует значительных усилий по снижению непроизводительных затрат. Одним из элементов реализуемой программы экономического развития региона является конкурсный отбор при реализации закупок и крупных подрядных проектов.

Австралия и Новая Зеландия еще в восьмидесятых годах определили свою особую региональную политику в сфере государственных закупок, основанную на приоритетном развитии национального производства с использованием конкурсных методов закупок товаров, работ и услуг для обеспечения конкурентных позиций и поступательного развития производительных местных сил.

В юриспруденции Австралии и Новой Зеландии, как странах - членах Британского Содружества, действует прецедентное право. Таким образом, отсутствуют законодательные акты, специально регулирующие сферу государственных закупок. Вместе с тем именно в этих странах широко применяются конкурсные методы реализации государственных заказов, которые регулируются подзаконными нормативными документами исполнительных и административных органов власти (прежде всего это министерства финансов и министерства работ как на федеральном уровне, так и на уровне штатов). При этом штаты и территории пользуются значительной автономией в рамках общей государственной политики закупок, провозглашаемой правительством страны и правительством Содружества Австралии и Новой Зеландии.

Финансовый контроль над государственными расходами осуществляется по линии казначейства (министерства финансов) на основе действующего законодательства и прецедентного права.

Австралия и Новая Зеландия координируют свою внешнеторговую политику, образуя Содружество - региональную экономическую группировку в Океании. Особенностью экономического взаимодействия в рамках Содружества является то, что равноправными субъектами в существующих региональных договоренностях выступают не две страны, а штаты Австралии (Новый Южный Уэльс, Виктория, Западная Австралия, Южная Австралия, Тасмания, Куинсленд), австралийские территории (Северная территория и Территория австралийской столицы Канберры), Новая Зеландия и правительство Содружества.

Прерогативой правительства являются преимущественно государственные закупки военного значения. Закупки гражданского назначения сосредоточены в штатах и территориях, составляя основную долю общего объема государственных закупок.

Еще в 1986-1989 гг. в рамках Содружества было заключено первое Соглашение о правительственных закупках, в соответствии с которым обеспечивались преференции в пользу местных поставщиков. Этим соглашением предусматривалось, что в целях ограничения иностранной конкуренции (в частности, из Японии, США, Южной Кореи, Сингапура, КНР и других стран) при рассмотрении предложений участников тендеров местным подрядчикам и поставщикам предоставлялись значительные ценовые преференции.

В дальнейшем участники Содружества подписали новое Соглашение о правительственных закупках (август 1997 г.), в котором, в связи с переговорами с ВТО они должны были признать формально свое стремление к отмене дискриминации иностранных поставщиков. Тем не менее, в приложениях к новому Соглашению содержатся оговорки, свидетельствующие о том, что местные поставщики могут быть и в дальнейшем обеспечены поддержкой со стороны центрального правительства, и в особенности правительств штатов и территорий.

Австралия и Новая Зеландия считают стратегической целью достижение информационной прозрачности государственных закупок на основе создаваемой собственной региональной электронной системы.

По количеству и качеству конкурсных мероприятий Австралия находится в числе мировых лидеров. Процедур проведения тендеров проводится все больше, причем весьма крупномасштабных и по преимуществу по приглашению, т.е. закрытых. Страна располагает на уровне правительств штатов и их министерств учреждениями, которые направляют и координируют деятельность по реализации правительственных программ. В силу сложившейся структуры экономики крупное гражданское капитальное строительство в Австралии является прерогативой преимущественно государственных и полугосударственных организаций (в основном на уровне штатов и территорий), которые стремятся к обеспечению эффективного расходования бюджетных средств за счет использования весьма жесткой конкуренции среди подрядчиков и других поставщиков и исполнителей работ. При этом госучреждения не подменяют специализированных консультантов, а выступают в роли надежных организаторов по привлечению подрядчиков, поставщиков и исполнителей работ, а также по квалифицированной подготовке тендерной документации исходя из четко формулируемых принципов и требований политики государственных закупок.

В основе современной государственной закупочной практики Содружества Австралии и Новой Зеландии лежат:

· упомянутые выше межправительственные соглашения;

· «Руководство Содружества по государственным закупкам (основополагающие принципы и политика)»;

· рекомендации «Конкурсные торги и контрактация (руководство для менеджеров)», принятые министром финансов и администрации в соответствии с Законом «О финансовом управлении и бухгалтерском учете» 1997 г. и соответствующими «Правилами финансового управления и бухгалтерского учета».

Вместе с тем в каждом штате и в территориях приняты свои руководства, кодексы и другие нормативно-правовые документы, регулирующие государственные закупки. В этих руководствах сформулированы фундаментальные цели, принципы и методы осуществления государственной закупочной политики.

Основной ее целью является обеспечение выполнения правительственных программ. Достижение этой цели предполагает реализацию основных принципов, раскрытие которых и составляет основное содержание «Руководства Содружества по государственным закупкам».

Основополагающий принцип государственных закупок - Value for money: государство за выплаченные деньги должно получить соответствующие ценности (товары, работы, услуги и т.п.). Государственный чиновник для реализации этого принципа должен тщательно анализировать издержки, выгоды и альтернативные варианты исполнения заказа. Этот принцип служит основанием для сравнения различных вариантов решений. Цена сама по себе зачастую не служит надежным индикатором. Если учтены все относительные издержки и выгоды на протяжении всего цикла закупок, государственный закупочный орган отнюдь не всегда должен принимать предложение с низшей ценой. Лица, принимающие на себя финансовые обязательства по государственным контрактам, должны гарантировать, что закупка не может быть проведена более эффективно с точки зрения приобретения необходимых ценностей при заданных денежных затратах. Одновременно государственным покупателям следует избегать любых безосновательных затрат или издержек как со своей стороны, так и со стороны поставщиков. Покупатели обязаны отслеживать поставки и пересматривать их условия, если прекращается получение ожидаемых выгод; обеспечивать постоянное повышение эффективности собственной работы и работы своих систем.

Финансирование закупки осуществляется только при условии, что само приобретение из внешних источников оправданно. Государственные закупающие агентства не должны ни превышать, ни преуменьшать собственные функциональные потребности для реализации стоящих перед ними задач. При этом они обязаны так формировать спецификации, чтобы обеспечивать заинтересованную конкуренцию преимущественно среди поставщиков из Австралии и Новой Зеландии. Реализация этого принципа обеспечивается через персональную ответственность государственных чиновников перед Законом 1997 г. «О финансовом управлении и бухгалтерском учете».

«Руководством о закупках» предписаны следующие задачи и принципы работы государственных закупочных органов:

· обеспечение открытой и эффективной конкуренции, соблюдение этики и справедливости сделок;

· строгий бухгалтерский учет и отчетность;

· приоритет национального промышленного развития и конкурентоспособности собственной продукции;

· поддержка региональной политики.

Каждый из этих принципов получил в «Руководстве» развернутое толкование. При этом в руководстве обязательно имеется ссылка на положение Закона «О финансовом управлении и бухгалтерском учете» и соответствующих «Правил» министра финансов или других регламентирующих документов (Уголовного кодекса, закона о неприкосновенности частной жизни и др.), которым определяется мера ответственности государственных чиновников за несоблюдение любого из этих принципов.

Например, принцип обеспечения открытой и эффективной конкуренции предусматривает возможность предквалификации конкурентов, ограничивающей число претендентов на выполнение определенных заказов. Вместе с тем такая процедура «должна обеспечивать возможности участия для новых претендентов по истечении разумных сроков».

Критерии оценки по конкретным закупкам в соответствии с этим принципом должны содержать обоснование относительной важности всех учитываемых факторов.

Все организации, которые пожелали бы ответить на запросы, должны быть снабжены достаточной информацией, позволяющей выступить в конкурсе эффективно. Государственные агентствазаказчики обязаны предоставлять поставщикам устные или письменные объяснения причин успешного или неудачного участия в конкурсе.

Во исполнение принципа открытой и эффективной конкуренции «Правилами финансового управления и бухгалтерского учета» определено требование и порядок публикации извещения о закупках. Министр финансов Содружества определяет, какая информация по закупкам должна быть опубликована официально.

За руководителем закупающего ведомства сохраняется право не размещать открытых объявлений о закупках при условии письменного обоснования перед вышестоящим руководством такого решения в каждом конкретном случае.

Признается, что реализация принципа открытой и эффективной конкуренции может быть ограничена некоторыми обстоятельствами, в частности структурными факторами рынка и необходимостью соответствия специфике существующих государственных служб. Вместе с тем государственные учреждения должны всячески препятствовать демпингу со стороны иностранных поставщиков.

Вопрос о приоритетном развитии национального производства с использованием инструментов государственных закупок играет ключевую роль в хозяйственном строительстве Австралии и Новой Зеландии, однако, зависимость их экономики от транснациональных монополий сказывается на особенностях практического воплощения в жизнь этого направления политики государства. Первоначально эти страны открыто стремились к реализации региональной и национальной промышленной политики, основанной на государственном поощрении местных товаропроизводителей. Позднее в связи с международными торговыми переговорами они модифицировали свои правила и соглашения о государственных закупках в соответствии с меняющейся торгово-политической ситуацией, не отказываясь при этом от общей направленности государственных закупок на формирование социально ориентированной экономики и на поддержку местных товаропроизводителей.

Первым соглашением о государственных закупках 1986-1989 гг. между штатами и территориями Австралии и Новой Зеландии прямо предусматривалось поощрение местных производителей и поставщиков путем преференций по ценам на предлагаемые товары и услуги.

Само по себе даже формальное наличие таких привилегий послужило мощным стимулом для местной промышленности. Более того, это способствовало притоку иностранных инвестиций в австралийскую экономику за счет активного формирования новых строительных и производственных предприятий с иностранным участием. Иностранные инвесторы рассчитывали на получение контрактов по государственным закупкам под маркой местной фирмы.

В новом Соглашении о государственных закупках 1997 г. отмечается, что за исключением содержащихся в нем специальных оговорок стороны будут предоставлять в отношении услуг, товаров и поставщиков равные возможности и режим, не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется их собственным внутренним услугам, товарам и поставщикам. При этом услуги как объект обязательств по соглашению вынесены на первое место, что подчеркивает региональные приоритеты, в частности в сфере информационных, транспортных и других услуг.

Правительственные агентства обязаны следить за тем, чтобы не допускать демпинга со стороны иностранных поставщиков. Вместе с тем предлагаемые товары и услуги по линии государственных закупок должны соответствовать региональной Стандартной Товарной Классификации Австралии и Новой Зеландии. При закупках товаров за границей правительственные агентства должны быть в состоянии обосновать свой выбор и подтвердить, что местным поставщикам были предоставлены справедливые возможности участия в конкурсе. При определении критериев выбора правительственные агентства должны стимулировать участие мелких и средних фирм в качестве прямых поставщиков или субпоставщиков. Такие критерии не должны содержать оценки (в первую очередь по размерам капитала), которые дискриминируют мелких и средних поставщиков. При этом закупающие ведомства должны исходить из того, что мелкие и средние предприятия зачастую имеют важные конкурентные преимущества с точки зрения их гибкости и способности поставлять товары и услуги по специальным заказам.

Правительством провозглашено обязательство, что около 10% всего объема региональных государственных закупок Сообщества должно поступать от мелких и средних фирм, что свидетельствует об очень значительном влиянии транснациональных монополий на рынке региональных государственных закупок (в сферах информационных и транспортных технологий) и относительно небольшой доле таких фирм. При крупных заказах, с объемами закупок в 10 млн. австралийских долларов и более, закупающие ведомства обязаны отражать в тендерной документации соответствующие критерии развития промышленности, положенные в основу закупок и связанные с методологией оценок предложений, включая и возможности для мелких и средних фирм образовывать консорциумы или становиться субпоставщиками.

Мощным инструментом содействия местным подрядчикам и исполнителям работ в Австралии служат жесткие требования по соблюдению экологических норм и защите окружающей среды.

Правительство не предписывает госучреждениям, какой конкретно метод закупок должен быть применен, и не определяет минимального лимита количества запрашиваемых и рассматриваемых предложений. И это положение также играет на пользу местным поставщикам, ибо признается, что каждое ведомство в каждом отдельном случае может само решать этот вопрос, поскольку требования и условия рынка являются разнообразными.

В системе организации государственных закупок Австралии при значительной автономии штатов и территорий прослеживается один принципиально важный момент: чем менее развиты и освоены территории или штаты, тем большую роль призваны играть государственные закупки в поднятии местной промышленности и мелкого и среднего предпринимательства.

В рамках региональной политики государственных закупок отдельных видов товаров и услуг у местных производителей уже на протяжении ряда лет применяется и совершенствуется система закупок с использованием локальных сетей электронной связи.

Первоначально, вплоть до 1998 г., действовала система закупок общего назначения. Детали таких заказов размещались на централизованной основе на CD-ROM и распространялись в соответствии с номенклатурой по всем закупочным конторам Содружества, которые проводили переговоры с местными поставщиками. При этом действовали особые условия закупок информационных технологий, программного обеспечения, телекоммуникационного оборудования с приоритетным размещением у местных производителей.

Все остальные закупки по линии Содружества, не покрываемые системой локальной электронной связи, предусматривали прямой выход агентств Содружества на рынок путем открытых тендеров, тендеров по приглашениям, закупок через уполномоченных поставщиков и прямых закупок.

С 1998 г. действует централизованная региональная система предквалификации поставщиков при проведении регулярных закупок информационных технологий и других товаров для государственных нужд. Ее официально провозглашенная цель состоит в упрощении и повышении эффективности систематических и регулярных государственных закупок по линии соответствующих отраслевых и товарных направлений путем поддержки мелкого и среднего предпринимательства. Учрежденный на этом направлении институт уполномоченных поставщиков, поддерживаемый с помощью компьютерной базы данных, представляет собой систему предквалификации на уровне центрального правительства Содружества по определенным направлениям регулярных закупок товаров и услуг, осуществляемой с использованием современных систем обмена информацией.

В соответствии с действующей процедурой компании обращаются за статусом уполномоченного поставщика в Управление тендеров и контрактации Министерства финансов и администрирования Содружества. Получив статус уполномоченного поставщика, они приобретают право заключения контракта с любым государственным покупателем. Компании, имеющие такой статус, не должны использовать это обстоятельство в рекламных целях.

Заявление на получение статуса уполномоченного поставщика может осуществляться в режиме on-line, т.е. через компьютерную сеть, вместе с тем возможно обращение за таким статусом и обычным способом: путем заполнения и передачи заявочных документов в соответствующее Управление.

Оценка поставщиков производится с учетом следующих критериев:

· благоприятные отзывы клиентов;

· соответствие товаров и услуг согласованным промышленным стандартам;

· критерии отраслевого развития (для информационных технологий и оргтехники);

· финансовая устойчивость;

· соответствие требованиям государственной политики;

· согласие с правилами статуса уполномоченного поставщика.

Особое внимание уделяется оценке финансового состояния с точки зрения способности потенциального уполномоченного поставщика работать в этой роли продолжительный период времени. Такая оценка производится финансовыми аналитиками правительства на основе австралийского законодательства и австралийских стандартов бухгалтерского учета. Заявители должны соблюдать корпоративное законодательство, иметь достаточно средств и сбережений для выполнения контрактных обязательств. Требование соответствия критериям отраслевого развития (в отношении информационных технологий и оргтехники) предполагает обеспечение существенного прироста добавочной стоимости на долгосрочной основе со стороны уполномоченных поставщиков в лице австралийских компаний или иностранных компаний.

С 1999 г. статус уполномоченного поставщика предоставляется на постоянной основе. Однако в целях поддержания постоянного статуса уполномоченным поставщикам необходимо проходить периодическую или целевую проверку. Во время проверки компании должны быть в состоянии демонстрировать, что они соблюдают свои текущие обязательства. Если целевая или выборочная проверка показывает, что поставщики не выполняют предквалификационных обязательств, то к ним могут быть применены санкции вплоть до исключения из состава уполномоченных поставщиков.

Система регистрации уполномоченных поставщиков подсоединена к системе Правительственной информационной технологии и коммуникаций, которая предоставляет в режиме запроса стандартные условия поставок, согласованные между правительством и местной промышленностью. Эти условия можно применять для составления контрактов на конкретные виды товаров.

Потенциальные участники сделок - уполномоченные поставщики и государственные покупатели - могут заранее подписать стандартные условия, которые предусматривают соблюдение гарантий и страхования для каждого поставщика. Вместе с тем по крупным контрактам согласовываются отдельные условия страхования и гарантий для поставщиков. Государственные покупатели могут получать информацию об уполномоченных поставщиках, их сетях отгрузки и предлагаемых товарах и услугах. Покупатели могут связываться с продавцами и обсуждать коммерческие вопросы, в частности цены.

Вопрос о совершенствовании процедур предквалификации и оценки тендерных предложений находится в сфере постоянного внимания организаций и ведомств Австралии, курирующих вопросы проведения государственных закупок на конкурсной основе. Общеметодологическим принципом отбора поставщиков, исполнителей работ и консультантов является периодически проводимая (один раз в два года или в иные сроки) предквалификация или предварительный официальный отбор подрядчиков и консультантов. Предквалификация осуществляется на уровне соответствующего министерства, курирующего закупки в пределах отдельного штата. Соответствующие ведомственные материалы и инструкции периодически пересматриваются и уточняются одновременно с обновлением основных руководств и кодексов государственных закупок.

Особая специфика имеется при отборе крупных подрядчиков для выполнения строительных работ.

Действующими положениями предусматривается, что строительные подрядчики, заинтересованные в выполнении работ определенных категорий, должны пройти предквалификацию в Министерстве общественных работ и услуг. Цель предквалификации состоит в том, чтобы оценить возможности подрядчиков в соответствии с их опытом еще до направления им приглашений к участию в тендерах. Прохождение предквалификации не гарантирует автоматически участия в тендере или получения тендерного заказа. Количество строительных подрядчиков, допускаемых к предквалификации, может быть ограничено в соответствии с объемами намечаемых работ. Предквалификация осуществляется в пределах разных объемов финансирования по следующим видам работ: архитектурное строительство, работы в области водоснабжения, канализационные работы.

Департаментом реализуется система поощрения «наиболее отличившихся подрядчиков» по наиболее крупным проектам. В связи с этим при формировании состава участников тендеров на контракты в области строительства стоимостью 2 млн. австралийских долларов и более предпочтение отдается фирмам, входящим в ведомственный реестр «наиболее отличившихся подрядчиков», перед теми, которые прошли предквалификацию специально для участия в конкретном проекте. Вместе с тем «наиболее отличившиеся подрядчики» в соответствии с действующим положением получают преференцию в размере 2% от тендерной цены по сравнению с не пользующимися таким статусом подрядчиками на крупное строительство, водоснабжение и канализационные работы в объемах от 2 до 10 млн. австралийских долларов.

Направление подрядчиком заявления о прохождении предквалификации является свидетельством его готовности действовать в соответствии с кодексами, определяющими правила строительных работ, а именно, «Кодексом тендерной деятельности в строительстве», «Кодексом практики строительства», а также «Руководством» по реализации этих кодексов, обновляемыми раз в два-три года.

Предквалификация включает в себя оценку финансового состояния претендента, оценку качества менеджмента в соответствии с установленными стандартами, оценку соблюдения требований обеспечения охраны труда и техники безопасности, экологических требований.

Заявки на предквалификацию рассматриваются в течение двухмесячного срока. Обязательными условиями предквалификации крупных подрядчиков являются:

· опыт работы в данной области не менее двух лет,

· удовлетворительный опыт работы по контрактам, сходным по своей природе и стоимости с теми, на которые запрашивается предквалификация;

· достаточные финансовые возможности для осуществления такой работы в соответствии со специальными критериями,

· соблюдение требований к качеству выполняемых работ в соответствии с действующими стандартами;

· соблюдение экологозащитных требований и наличие сертифицированных систем соблюдения таких требований по крупным проектам.

Особое внимание обращается на финансовое положение подрядчика. Подающий заявку на предквалификацию обязан представить копии ежегодных финансовых отчетов за три года. Все финансовые отчеты должны пройти аудиторскую проверку. Подрядчик заявитель должен также представить детальную информацию о полученных кредитах, характеристики действующих гарантий, информацию о взаимоотношениях с другими банками, наименования основных коммерческих кредиторов.

Оценка прошлого опыта взаимодействия с подрядчиком, подавшим заявку на предквалификацию. производится по балльной системе.

Процесс предквалификации крупных строительных подрядчиков представляет собой на практике комплексную процедуру, не содержащую какого-то жесткого регламента и основанную зачастую на экспертных оценках и всестороннем анализе хозяйственной деятельности претендентов. Не существует и твердых сроков для возобновления предквалификации.

Отсутствие твердого регламента и жестко сформулированных процедур предквалификации именно крупных строительных подрядчиков может быть объяснено несколькими причинами. Во-первых, к исполнению крупных подрядов обычно привлекаются известные, достаточно солидные и зарекомендовавшие себя фирмы, проявляющие особую заботу о своей репутации в свете высоких требований, предъявляемых к работам в сфере гражданского строительства. Во-вторых, это именно та сфера, где требуется в особенности эффективно защитить интересы местной промышленности и занятости населения и поэтому в интересах регулирующего ведомства не придавать условиям предквалификации четко очерченных контуров и единообразия критериальной базы во избежание неумеренного привлечения иностранных конкурентов. В-третьих, Министерство общественных работ и услуг стремится сохранить за собой возможность предоставления или отказа в предквалификационном статусе по своему усмотрению, о чем прямо говорится в методических материалах. И такая позиция вполне объяснима с учетом национальной промышленной политики, реализуемой этим ведомством.

Размещено на Allbest.ru