Роль дипломатичної служби в процесі прийняття політичних рішень

Размещено на http://www.allbest.ru/

В епоху, коли ключові зовнішньополітичні питання нерідко є справою глав держав, а не міністрів закордонних справ, і тим більше не послів, роль останніх у цій сфері знижується, проте лише до певної міри. Не треба забувати, що регулярні контакти між главами держав чи міністрами закордонних справ іноді мають ефект, зворотний очікуваному, коли внаслідок численних особистих бесід політичних керівників не досягається атмосфера довіри, а навпаки, виникає певна антипатія. У цьому випадку, як і в багатьох інших, настає час для дипломата проявити свою професійність.

Інший чинник, на який звертали увагу багато дослідників дипломатії - від засновника дипломатичної теорії Г. Нікольсона до К. Голсті та К. Томпсона, - полягає в тому, що регулярні особисті контакти на високому рівні створюють до певної міри неконтрольований процес [1]. Він відбувається без участі професійних дипломатів, без глибокого аналізу, під впливом певних миттєвих вражень чи обставин, коли приймаються неправильні рішення чи робляться поспішні заяви. Г. Нікольсон взагалі виступав за те, щоб по можливості залишити зовнішньополітичну сферу парафією дипломатів та інших фахівців, обмеживши безпосередні контакти політиків [5, c. 32]. І хоча на початку нового століття ця ідея видається утопічною, аргументація засновника дипломатичної теорії за багатьма пунктами залишається слушною.

Таким чином, завдання дипломата полягає в тому, щоб мінімізувати негативні наслідки вказаних помилок для національних інтересів власної держави. Історія закордонних візитів першого російського президента Б. Єльцина є прикладом того, що ці міркування мають реальні підстави. Вони тим більше відповідають дійсності, якщо зважити, що заяви і жести, зроблені політиками, мають не лише зовнішньополітичний, а й внутрішньополітичний вимір. Як наслідок, дипломатам іноді доводиться пояснювати в країні перебування, що та чи інша заява, зроблена політиком вдома чи за кордоном, була спричинена, скажімо, передвиборчими міркуваннями і не була призначена для серйозного сприйняття за кордоном.

Відомий американський дипломат К. Брустер радить будь-якому послу-початківцю: “Знову і знову вам доведеться пригладжувати пір'я, розтріпане політичними керівниками під час їхніх телевізійних інтерв'ю (візити до країни перебування), які іноді карикатурно спрощують позицію вашої країни. Моментами вам захочеться заплющити очі та зімліти. Ви сумуватимете за часами, коли посол був основним джерелом інформації про Сполучені Штати Америки. Битва проти спрощень і неправильних інтерпретацій під час телевізійних інтерв'ю ніколи не закінчується” [5, c. 30].

Власне, сенс дипломатії полягає в тому, що представники дипломатичної служби, не перебуваючи під таким тиском відповідальності, як керівники держави, підтримують постійний діалог, обмінюються інформацією, на своєму рівні ведуть попередні переговори, які можуть бути перервані або відновлені в будь-який момент. Відповідно, держави мають більший простір для дій та чітке уявлення про реальну ситуацію за кордоном.

Наступний аргумент на користь того, що дипломат продовжує і нині відігравати ключову роль у переговорному процесі на міждержавному рівні, наводить К. Мюллер: “Глава уряду чи міністр змушений вести переговори у виключно невигідних умовах, оскільки його перебування за кордоном, як правило, обмежене іншими завданнями вдома і в інших країнах. На зустрічах політичного керівництва нерідко мають місце неточності та непорозуміння внаслідок стислого часу перебування та вимушених імпровізацій. Складний характер міжнародних питань примушує з обережністю ставитися до самітів, які відбуваються без належної підготовки” [2, c. 55]. Успіх будь-яких політичних переговорів на високому рівні значною мірою залежить від діяльності професійних дипломатів, які “за кулісами політичної сцени” здійснюють колосальну роботу, готуючи матеріали та проекти рішень для свого політичного керівництва. При цьому вони застосовують не лише свою глибоку обізнаність у питаннях, про які йдеться, а й ту обставину, що вони, як правило, не перебувають під тиском часу, можуть за необхідності вдаватися до тактики зволікання чи прискорення переговорного процесу. До того ж дипломат меншою мірою, ніж політик перебуває під тиском необхідності досягнути консенсусу і конкретного рішення з тієї чи іншої проблеми. У певних випадках відсутність такого рішення більше відповідає національним інтересам, ніж його досягнення.

На Заході все ширше використовується такий політичний неологізм, як “шерпа”, що означає “провідник у горах” [5]. Проте в сучасному контексті воно частіше застосовується для фахівців, нерідко професійних дипломатів, які призначаються урядами для підготовки в контакті з іншими урядами проектів рішень, комюніке, що мають прийматися на зустрічах у межах певних політичних структур. Тобто, це політичні провідники, які допомагають своїм лідерам досягти вершини, або, користуючись англійським словом, “саміту”.

За західною практикою шерпою може стати як дипломат, так і представник іншого відомства, добре обізнаний із міжнародною проблематикою на певному напрямі. Скажімо, в Німеччині шерпою у справах “великої сімки” тривалий час був статс-секретар федерального міністерства фінансів Ю. Штарк, а до серпня 2000 р. - керівник Управління економічної та фінансової політики Відомства федерального канцлера К. Гречманн.

Мабуть, одним із найкращих дипломатів-шерп в історії Німеччини був керівник Управління зовнішньої політики Відомства федерального канцлера Й. Біттерліх - особистість майже легендарна. Професійний дипломат, він був основним радником канцлера Г. Коля з питань зовнішньої політики, до кожного візиту готував для канцлера так звану канцлерську папку: перелік основних проблемних питань, цілей та інших важливих аспектів і короткі коментарі, які повинні бути враховані керівником під час переговорів. Німецька преса так описує роль і місце цього дипломата в оточенні федерального канцлера: “Літак канцлера повертається в Бонн після візиту до Москви. Йоахім Біттерліх уважно спостерігає, як Гельмут Коль розповідає журналістам про тристоронню зустріч за участю Жака Ширака та Бориса Єльцина. Канцлер періодично зупиняється і кидає запитливий погляд на Біттерліха. Той майже непомітно киває, підказує забуту цифру або прізвище. Лише після цього Коль продовжує говорити.

Ця сцена є типовою: канцлер як зовнішньополітичний актор, Біттерліх як суфлер, і навіть як режисер. Чи то в Бонні, чи в Парижі, чи у Вашингтоні - якщо виникає складне питання, у Г. Коля спрацьовує рефлекс: “Де Біттерліх?”. Під час закордонних візитів Й. Біттерліх майже завжди включається в делегацію, а на другому поверсі Відомства федерального канцлера його кабінет відокремлюють лише кілька кроків від кабінету Коля.

Те, що говорить Й. Біттерліх, розглядається, як думка “майстра”. Закордонні парламентарі та міністри приходять, як паломники, до бюро цього начальника управління, щоб дізнатися про погляди канцлера. Він є найбільш впливовим чиновником у Бонні. Без Біттерліха Гельмут Коль не став би великим європейцем” [8].

На думку автора, цей випадок є одним із найбільш яскравих прикладів того, що роль дипломата навіть сьогодні при достатньому рівні його кваліфікації, дипломатичній обдарованості та уважному ставленні до його порад з боку політичного лідера виходить за межі функцій простого провідника. Він може перетворюватися на ключову фігуру при прийнятті політичних рішень. Не буде перебільшенням сказати, що біля більшості політичних фігур нашої епохи існує свій Біттерліх (достатньо згадати адміністрацію Б. Клінтона, де ключову роль відігравав зовнішньополітичний радник президента С. Бергер).

З іншого боку, існування при главі держави такого зовнішньополітичного експерта, який незалежно від міністра закордонних справ може безпосередньо впливати на розвиток ситуації, містить у собі певний конфліктний потенціал. Достатньо згадати про постійне напруження, яке існувало в 1993-1998 рр. між Й. Біттерліхом та К. Кінкелем у Німеччині. Цікаво, що і в Сполучених Штатах Америки існувала аналогічна колізія між держсекретарем М. Олбрайт та С. Бергером [9, с. 42]. До певної міри уникнути такої ситуації дозволяє практика, що використовується у Великобританії, де функції зовнішньополітичного радника при прем'єр-міністрі розподілені між кількома особами.

Зазначимо, що згадане в цитованій газетній статті досьє щодо візиту, так звана “канцлерська папка”, яку Й. Біттерліх складав для Г. Коля, налічувала максимум 10 аркушів друкованого тексту. Перед кожним візитом 30 співробітників управління зовнішньої політики Відомства федерального канцлера вивчали багатотомні досьє, підготовлені МЗС і міністерством фінансів, з яких Біттерліх особисто робив максимально коротку і просту вижимку, так би мовити, сценарій для канцлера [3, с. 56].

У дипломатичних службах Заходу існує чітка тенденція до використання максимально короткого, лаконічного стилю при підготовці інформацій, записів бесід, інших документів. Історично це пов'язане з більш широким використанням у західних МЗС телексного зв'язку, проте не лише з цим. Обмін інформацією між міністерством і закордонними місіями повинен бути обміном інформацією, а не демонстрацією літературних здібностей чи “пієтету” до керівництва. Скажімо, в Держдепартаменті Сполучених Штатів та МЗС ФРН існує чіткий перелік скорочень для позначення посад політичного керівництва держави, міністрів та основних чиновників у міністерствах та відомствах. Створення в МЗС України такого переліку, загальний перехід на використання телеграфного стилю при підготовці інформацій дозволили б уникнути багатосторінкових документів, сухий залишок яких вмістився б у кількох абзацах.

Роль дипломата особливо зростає, якщо він “обслуговує” міністра чи іншого керівника, призначеного не з професійних, а з політичних міркувань, який недостатньо орієнтується в проведенні переговорів. Те саме стосується підготовки візитів вищих політичних керівників, які фізично не можуть бути постійно в курсі всіх основних зовнішньополітичних питань, не кажучи про деталі. При підготовці візитів дипломат не повинен допустити, щоб його керівник був захоплений зненацька при порушенні того чи іншого питання [2, с. 10].

З “провідника” дипломат іноді перетворюється на “опікуна” і супроводжувача офіційних осіб власної держави, які відвідують країну перебування. Він відповідає за те, щоб ці особи, зайняті нерідко суто внутрішньополітичними колізіями, отримали розуміння ключових для нього і його країни міжнародних питань. Виконання цієї функції дипломата полегшується, якщо керівна особа сама прагне бути поінформованою і має певний досвід спілкування з представниками інших держав. В українських умовах це не завжди має місце, оскільки після багаторічного існування Радянського Союзу в умовах самоізоляції багато представників української політичної еліти страждають на певну провінційність і відсутність навичок міжнародного спілкування. У такій ситуації роль дипломата, “провідника”, який має допомогти цим політикам, щоб процес їх виходу на міжнародну арену пройшов без небажаних накладок і ексцесів, ще більше зростає і додатково ускладнюється.

На жаль, не завжди відповідним чином зростає повага до представників цього фаху з боку делегацій, що прибувають за кордон. В Україні існує уявлення про дипломатичну службу як суцільне відвідання прийомів, бенкетів та урочистих обідів. На думку автора, це хибне кліше, яке треба розглядати як перешкоду в процесі розбудови нової дипломатії. Воно не є суто українським явищем і властиве більшості країн. Це помилкове переконання є особливо прикрим, оскільки будні міністерства закордонних справ чи посольства - це нелімітований робочий день, робота у вихідні, велика кількість питань, які потребують термінового вирішення. Для України, як для будь-якої держави на етапі реформування, існують й інші чинники, що ускладнюють роботу дипломата.

При цьому варто ураховувати, що персонал дипломатичної служби - це люди із досконалим знанням принаймні однієї іноземної мови, широко обізнані фахівці, які навіть у важкі кризові часи без великого напруження знайдуть застосування у комерційних фірмах на хороших фінансових умовах. Завдання будь-якою ціною, незважаючи на кризу, утримати кваліфікований персонал та привабити здібних молодих людей до роботи на дипломатичній службі, вирішується в країнах СНД по-різному. Наприклад, у Російській Федерації випускники всесвітньо відомого Московського державного інституту міжнародних відносин, де навчалося багато провідних українських дипломатів сучасності, нерідко відразу запрошуються на роботу в закордонні представництва, оскільки лише фінансові умови роботи за кордоном можуть порівнятися із зарплатами, які пропонують випускникам московські банки.

Підсумовуючи, можна зазначити, що дипломатія часто не сприймається широкою спільнотою у її новій формі, з її новими завданнями. В умовах, коли діяльність МЗС та посольств базується на основі добре відпрацьованої системи із стабільним кваліфікованим персоналом, ці стереотипи не є великою перешкодою для виконання дипломатичною службою покладених на неї функцій, проте вони можуть зашкодити, коли дипломатична служба переживає період розбудови, як, наприклад, в Україні. Звідси абсолютно виправданою є лінія нинішнього керівництва міністерства на ведення максимально активної інформаційної роботи для роз'яснення специфіки, труднощів і самої матерії сучасної дипломатичної служби в Україні.

Водночас, такі намагання мають досить відомі історичні прецеденти. Наприклад, за перші сім років перебування М. Тетчер на посаді прем'єр-міністра Великобританії асигнування на інформування громадськості про діяльність Форін Офісу збільшилися в 2,2 раза - із 100 тис. фунтів у 1979 р. до 222 тис. фунтів у 1986 р. Причина - прагнення “залізної леді” дати пересічному британцю уявлення про те, наскільки ефективно витрачаються бюджетні кошти у зовнішньополітичній сфері [5, c. 117].

На думку автора, в Україні все ще недостатньо використовується професійний досвід, інтелектуальний потенціал та глибокі знання наших дипломатів, у тому числі як консультантів-шерп на різних напрямах. Однією з перешкод на цьому шляху є та обставина, що дипломат у вітчизняній системі все ще прирівнюються до інших державних службовців, як і всі інші.

Хоча дипломатія має на сьогодні значно менше можливостей впливати на формування зовнішньої політики, помилковим є ставлення до дипломата, як сліпого виконавця волі “згори”. Європейська дипломатична традиція свідчить про те, що дипломат має бути до певної міри вільнодумцем. У зв'язку з цим наведено слова Г. Нікольсона про те, що найкращі дипломати - це помірковані гуманні скептики, і аж ніяк не фанатики чи місіонери” [10].

К. Мюллер зазначав: “Дипломат має до певної міри бути вільним від ідеології, фігурою, що в німецькій мові називається Realpolitikеr, хто завжди пам'ятає про об'єктивні потреби своєї держави, її інтереси і водночас ураховує професійні потреби та вимоги, хто послідовно здійснює опір надто сильному політичному впливу під кутом зору чергових виборів у себе на батьківщині, оскільки імплементація зовнішньої політики завжди має бути прагматичною та приземленою” [12, c. 55].

І. Данильєва говорить про те, що “покликанням сучасної дипломатії є допомога політичним та економічним лідерам проводити глобальні зміни еволюційним, безнасильницьким і демократичним шляхом. Одним із найвищих пріоритетів сучасної дипломатії є сприяння встановленню системи справедливого управління країнами як на національному, так і на міжнаціональному рівні. Перспектива реалізації концепції справедливого управління відкриває можливість для ренесансу дипломатії, яка протягом століть виконувала роль посередника між урядами і накопичила унікальний досвід у цій сфері” [4, c. 38].

Дипломат займає унікальне місце в системі дипломатичної служби. Він -представник еліти держави, в тому числі й еліти політичної, але перебуває, переважно за межами внутрішньополітичної кухні. В. Матвєєв, говорячи про британських дипломатів, навіть характеризує їх як “членів правлячого класу” [94, c. 16]. Вони мають змогу дивитися на політику власної держави зі сторони, і тому можуть помітити речі, приховані від безпосередніх авторів цієї політики. Отож, при всій лояльності до політичного курсу власної держави дипломату необхідно дати право висловлювати в повідомленнях, які надсилаються до центру, свою думку, в тому числі й критичну. Г. Нікольсон зазначав, що для справжнього дипломата існує безліч можливостей натякнути на свою незгоду з політикою, яку йому доводиться проводити, без того, щоб порушувати надані йому інструкції [10].

При тому, що лояльність до власного уряду є однією з найважливіших рис дипломата, зведення його функцій до сліпого виконання інструкцій призводить до спокуси повідомляти своєму уряду те, що уряд очікує почути, замість правди: “Яка велика спокуса для дипломата, який працює за кордоном, виставити всі позитивні моменти на перший план, не перекручуючи при цьому правди! Він знає, що його повідомлення надійдуть у міністерство одночасно з повідомленнями з інших посольств. Він знає також, що співробітники міністерства завалені роботою і проблемами. Він знає, що втішна новина викликає позитивні відчуття, тоді як неприємна непокоїть і лякає (такою є людська природа). Замучений чиновник міністерства закордонних справ знаходить на своєму столі шість повідомлень із шести різних країн. Повідомлення від сера Чарльза X. говорить: “Якщо не вжити негайних та ефективних заходів, то повна катастрофа буде неминучою”. Повідомлення від сера Генрі У. звучить заспокійливо: “Завдяки енергійності та далекоглядності Уряду її Величності Королеви повністю тримаємо ситуацію під контролем; можете покластися на мене; нові інструкції не потрібні”. Звичайно, втомлений роботою чиновник доходить висновку, що автор першого листа - впертий скандаліст, а сер Генрі У. - надійний і спокійний співробітник” [9, c. 15].

Ситуація мало змінилася порівняно з 30-ми рр. ХХ ст., коли писалися ці рядки. Далі ми побачимо, що вже сучасний американський дипломат Девід Д. Ньюсом вважає схильність прикрашати реальність одним із “семи смертних гріхів” сучасного посла. Нові тенденції розвитку дипломатичної служби не усунули спокуси прикрашати правду і приховувати неприємні моменти. Для України це застереження має особливе значення, оскільки так чи інакше Міністерство закордонних справ продовжує працювати в межах бюрократичного апарату, який залишився у спадщину від радянських часів і в якому власна ініціатива і сміливість, як відомо, не підтримувалися. Проте саме ці риси - ініціатива і сміливість - вважає дисертант, лежать в основі ефективної дипломатії. У зв'язку з цим багато дослідників, від Г. Нікольсона до Г. Берріджа [5], пише про необхідність вироблення особливого духу, властивого дипломатичній службі. У випадку України цей процес може тривати не одне покоління, проте він є необхідним.

Отже, щодо нових функцій дипломатії необхідно зазначити, що, на нашу думку, яка збігається з поглядами багатьох дослідників, пряме спілкування політиків не може замінити традиційну дипломатію. Унаслідок зростання кількості офіційних і неформальних самітів, зустрічей міністрів закордонних справ та інших політиків потреба в дипломатичній присутності “на місці” не зменшується, а навпаки, зростає.

Ось ще одна оцінка колишнього статс-секретаря МЗС ФРН К.-Г. фон Газе: “Дипломатичний фах потрібний на сучасному етапі, щоб змащувати колеса міжнародних відносин. Надалі дипломат усе більше перетворюватиметься на такого собі “майстра на всі руки” з широкою палітрою завдань і виняткових чинників, таких, як землетруси, футбольні болільники, шпигуни, біженці” [3, с. 59].

На основі аналізу нових функцій дипломатії можна зробити такі висновки:

- після завершення періоду холодної війни відбувається трансформація методів та цілей застосування дипломатичних служб, для якої є характерним значне розширення функцій МЗС та закордонних представництв. Посилюється економізація їх роботи, причому економічний компонент дипломатичної діяльності стає принаймні таким же вагомим, як і політичний, з тенденцією до подальшого підвищення його ваги;

- характерною рисою сьогодення є значне розширення кількості учасників міжнародного процесу за рахунок залучення до нього галузевих міністерств та відомств, розвитку туризму, загальної демократизації міжнародних зносин. У цій ситуації виникає потреба в перегляді координаційних функцій МЗС у зовнішньополітичній сфері. На думку автора, цікавим є досвід МЗС ФРН, для якого координаційні функції полягають, насамперед, у нагромадженні інформації про міжнародні контакти на всіх напрямах та наданні за необхідності допомоги іншим урядовим відомствам, неурядовим організаціям, громадянам. МЗС втручається в їх контакти з власної ініціативи лише при розбіжності поглядів на конкретні питання міжнародного процесу;

- у зв'язку з прямим залученням глав держав та урядів до зовнішньополітичної сфери відбувається зниження ролі дипломата як учасника переговорного процесу, проте підвищується його значення в процесі підготовки та підтримання переговорного процесу. Сучасний дипломат - це не політик, а консультант політика і менеджер міжнародних відносин;

- щодо нового, більш високий темпу роботи сучасної дипломатичної служби, то береться до уваги і більш діловий, лаконічний стиль службового листування, який є однією з базових заповідей для кожної дипломатичної служби на Заході. Словоблудству, змаганню в літературних здібностях та виразах “пієтету” до керівництва немає місця в сучасній дипломатії. Незважаючи на те, що йдеться про формальні речі, стиль спілкування (як усного, так і письмового) у дипломатичній службі відображає рівень її діловитості, зосередженості на суттєвих питаннях, а не побічних моментах.

ЛІТЕРАТУРА:

1. Етика поведінки державних службовців. - К.: Асоціація державних службовців, 1999. - 44 с.

2. Желюк Т.Л. Державна служба: Навч. посібн. - К.: ВД “Професіонал”, 2005. - 576 с.

3. Задорожный Г. Внешняя функция современного империалистического государства. - М., 1960. - 171 c.

4. Законодавство Верховної Ради України в системі зовнішньоекономічних відносин. - К., 2001. - С. 78.

5. Занфірова Т.А. Розвиток дипломатичної служби в Україні // Держава та регіони. Серія: Державне управління. - 2005. - № 2. - С. 89-94.

6. Зленко А. Виступ на засіданні наради МЗС України 12 листопада 2003 року. // Стенограма. - К., 2003. - С. 7.

7. Зленко А. Дипломатія і політика. Україна в процесі динамічних геополітичних змін. - Харків: Фоліо, 2003. - 556 с.

8. Зленко А.М. Зовнішня політика незалежної України: десять років випробувань і здобутків. Виступ на науково-практичній конференції Українська зовнішня політика та дипломатія: десять років незалежності (м. Київ, 19 квіт. 2001 р.) // Дипломатична акад. України. Науковий вісник. - К., 2001. - Вип.5: Українська зовнішня політика та дипломатія: десять років незалежності. - С.5-10.

9. Зонова Т.В. Современная модель дипломатии: истоки становления и перспективы развития. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2003. - 336 с.

10. Зорин В. Российская внешнеполитическая деятельность государства // Современный мир и российская внешнеполитическая доктрина. - М., 1994. - 254 с.

дипломатична служба нікольсон

Размещено на Allbest.ru