Правовое регулирование отношений Российской Федерации и Европейского Союза

Предстоящее вступление новых государств-членов в Союз требует реформ не только от стран-кандидатов, но и от самого Европейского Союза. Для этого, в первую очередь, необходима определенная «перестройка» механизма руководящих органов Союза в плане укрепления наднациональных (федеративных) начал в его устройстве и деятельности. Расширение Союза, таким образом, выступает стимулом для усиления политической централизации и федерализации в Европе.

Речь идет, в частности, о дальнейшем сокращении количества допустимых случаев применения государствами-членами права вето на законопроекты и другие решения. Оно заметно снижает эффективность функционирования Союза уже сейчас. Когда же в Европейском Союзе будет 27 стран и более, то сохранение у каждого из его членов права вето может просто-напросто парализовать работу всей организации.

Требует некоторых изменений и правовой статус самих наднациональных институтов. Например, два существующих ныне «европейских» суда, и так перегруженные делами, вряд ли справятся с новым, обширным кругом дел, который может на них буквально «обрушиться» после присоединения стран Восточной Европы, не обладающих еще устойчивыми правовыми традициями.

Итак, Ниццкий договор 2001 г. есть по преимуществу институционная реформа Союза, результатом которой явятся новые правила устройства и функционирования механизма политической власти на «европейском» уровне.

Параллельно с институционной реформой в Европейском Союзе был начат процесс принятия единого, общеобязательного на всей территории Союза «билля о правах». В отличие от текста Ниццкого договора, проект будущей Хартии Европейского Союза об основных правах готовила не межправительственная конференция, а достаточно представительный Конвент.

Конвент по подготовке Хартии был созван в декабре 1999 г. в составе представителей законодательной и исполнительной власти на разных уровнях: 45 парламентариев (15 депутатов Европарламента и 30 национальных депутатов -- по два от каждой страны Европейского Союза) и 15 представителей глав государств или правительств стран-участниц плюс один представитель руководителя Европейской комиссии высшего должностного лица исполнительной власти ЕС.

С совещательным голосом в работе Конвента участвовали также два наблюдателя от Суда Европейских сообществ и столько же от Совета Европы.

Председателем Конвента был избран Роман Херцог -- один из ведущих представителей науки государственного права ФРГ, бывший председатель Федерального конституционного суда, а затем -- Президент Германии.

Утвержденный конвентом текст Хартии в октябре 2000 г. был представлен руководителям государств-членов. Получив от них единодушную поддержку, Хартия была подписана и торжественно провозглашена тремя политическими институтами Союза: Европейским парламентом. Советом и Комиссией.

Принятие, подписание и торжественное провозглашение Хартии Европейского Союза об основных правах состоялось также в Ницце 7 декабря 2000 г. Хартия Европейского союза об основных правах: Комментарий/ Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2001.

Из вышесказанного вывод о некоем «перманентном» характере внутренних реформ Европейского Союза. В данном отношении эта организация во многом напоминает нашу страну: как и Россия, Союз в последнее время находится в состоянии постоянной неудовлетворенности собой, которую он пытается устранить с помощью политических и правовых реформ.

Поскольку любая реформа -- это компромисс, то за ней с неизбежностью следует другая, потом третья и т.д. Более того, данный процесс начинает двигаться со все большим ускорением: реформы проводятся все чаще, а их масштабы увеличиваются.

Как мы помним, Договор о Европейском Союзе 1992 г. предписал начать свой пересмотр в 1996 г. -- в результате год спустя появился Амстердамский договор. В 1999 г. он вступил в силу -- и уже на следующий год берет старт следующая реформа, завершившаяся подписанием Ниццкого договора 26 февраля 2001 г.

Ниццкий договор еще не начал действовать (для этого он должен быть ратифицирован всеми государствами-членами). Однако уже сейчас стартовал процесс подготовки новой реформы учредительных документов Союза. Программа этой реформы заложена в специальном документе, приложенном к Ниццкому договору, -- Декларация о будущем Союза.

Согласно Декларации в 2001 г. начат процесс широкого обсуждения, а в 2004 г. будет созвана конференция правительств государств-членов с целью принятия новой редакции учредительных документов Союза.

Там же намечены основные направления будущей реформы.

Прежде всего, необходимо четко разграничить компетенцию между Европейским Союзом и государствами-членами. В настоящее время подавляющее большинство вопросов относится к предметам совместного ведения, которые могут решаться на уровне как Союза, так и национальных государств (при этом акты Союза имеют приоритет).

Существует также исключительная компетенция ЕС, но ее содержание и объем точно не закреплены. В то же время благодаря наличию у Сообщества «подразумеваемых полномочий» почти любой вопрос общественной жизни может быть решен на наднациональном уровне, т.е. неясен круг вопросов, остающихся в суверенной компетенции отдельных государств.

Чтобы решить эти проблемы, вероятно, будут разработаны по образцу федеральных конституций перечни предметов исключительного, совместного ведения Союза и государств-членов, в соответствии с которыми в дальнейшем будет строиться разделение власти между ними по вертикали;

Второе направление реформ -- это инкорпорация Хартии Европейского Союза об основных правах в учредительные документы Союза.

Хартия была принята в 2000 г. как самостоятельный документ, однако готовилась исходя из предпосылки, что со временем ее нормы, аналогично национальным «биллям о правах» в большинстве стран, будут включены в текст «конституции» Союза и тем самым получат высшую юридическую силу. Хартия Европейского союза об основных правах: Комментарий/ Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2001.

Согласно Декларации в 2001 г. начат процесс широкого обсуждения, а в 2004 г. будет созвана конференция правительств государств-членов с целью принятия новой редакции, которые ныне образуют предмет отдельных разделов договоров о Сообществах и о Европейском Союзе, могут быть вынесены в приложения к основополагающему акту, изменяемые в упрощенном порядке.

По своей форме новый базисный учредительный документ будет являться либо международным договором, либо Конституцией Союза.

Наконец, четвертое направление, указанное в декларации -- обсуждение вопроса о «роли национальных парламентов в европейской архитектуре». Результатом здесь может являться создание второй палаты Европейского парламента из представителей органов законодательной власти государств-членов (по образцу бывшей Ассамблеи Европейских сообществ).

Идея бикамерализма (двухпалатности) на уровне представительного института Союз обсуждается уже не первый год. Возможно, в 2004 г. соответствующее решение будет принято, но следует учитывать, что у такого варианта есть немало противников как среди депутатов Европарламента, так и в правительствах и политических кругах государств -- членов Союза.

Процесс обсуждения будущего Европейского Союза в самое последнее время выдвинул на первый план еще одну важную идею -- идею замены учредительных договоров Конституцией Европейского Союза. Тем самым, с одной стороны, будет учтен государствоподобный характер устройства и деятельности Союза как наднациональной организации политической власти с элементами федерализма. С другой стороны, принятие Конституции усилит легитимность Союза и обеспечит большую поддержку интеграционным процессам среди рядовых граждан.

Первым с инициативой принять такого рода документ выступил Европейский парламент еще в 1990 г. В 1994 г. он же разработал и одобрил проект «Конституции Европейского Союза», построенный на классических государственно-правовых традициях.

С конца 1990-х гг. идея Конституции Союза (или «Европейской конституции») приобретает все большую популярность в политических кругах государств-членов. В поддержку такого шага уже высказались главы государств и/или правительств крупнейших стран Союза (Германии, Италии, Франции), а также некоторых государств-кандидатов (например, Президент Чехии В. Гавел).

При этом по общему убеждению в качестве основы для будущей Конституции Союза должна послужить принятая в 2000 г. Хартия об основных правах -- подобно тому, как знаменитая Декларация прав человека и гражданина 1789 г. вызвала к жизни спустя два года первую Конституцию Франции.

«Хартия об основных правах могла бы стать ядром этой Конституции. По образцу метода, использованного при разработке Хартии, подготовка данной Конституции на европейском уровне может быть поручена Конвенту, объединяющему представителей разных субъектов, участвующих в жизни Союза: государств, национальных парламентов, Европейского парламента, гражданского общества. Окончательные решения будут приниматься государствами и утверждаться народами». Л. Жоспен, премьер-министр Франции: выступление «О будущем расширенной Европы» 28 мая 2001 г.

Хартия Европейского союза об основных правах: Комментарий/ Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2001.

Таким образом, становится очевидно, что пересмотр учредительных документов Европейского Союза -- ключевое, но не единственное направление в дальнейшем развитии этой организации и ее правовой системы. К другим событиям, которые, очевидно, окажут в ближайшие годы значительное влияние на весь процесс европейской интеграции, относятся:

- введение единой валюты ЕС -- евро в наличный оборот (с 1 января 2002 г.);

- создание Сил быстрого реагирования Европейского Союза (с 2003 г.);

- начало приема новых государств-членов (с конца 2003 г.).

Разумеется, все эти и другие преобразования не оставят неизменной правовую систему Европейского Союза, которая аналогично самому Союзу продолжит свое движение от международного к подлинно надгосударственному правопорядку.

2. Правовой статус Европейского Союза

Состав Европейского Союза, подобно самой организации, формировался тоже постепенно. За время, прошедшее с момента основания Европейских сообществ, он увеличился в два с половиной раза, и это не предел.

Первоначальными участниками были шесть стран Западной Европы: Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Федеративная Республика Германия Земли Восточной Германии, бывшей Германской Демократической Республики, стати частью Сообществ после ликвидации ГДР в 1990 г Основы права Европейского союза. С.Ю. Кашкин., Москва, 1997, Франция. В таком составе три европейских Сообщества функционировали в 50-е и 60-е гг. XX столетия.

Первое расширение сообществ произошло в 1970-е гг.: в 1973 г. к ним присоединились Великобритания, Дания В 1985 г. автономная и географически отдаленная территория Дании -- Гренлан-дия -- перестала входить в состав Сообществ. Основы права Европейского союза. С.Ю. Кашкин., Москва, 1997 и Ирландия (вступление осуществлялось одновременно в ЕЭС, ЕОУС и Евратом).

В восьмидесятые годы количественный состав государств -- членов Сообществ возрос с 9 до 12: в 1981 г. вступила Греция, а в 1986 г. -- Испания и Португалия.

Именно представители вышеперечисленных 12 государств в 1992 г. подписали Договор о Европейском Союзе, вступивший в действие в следующем году. С этого времени новые государства вступают непосредственно в Европейский Союз, становясь одновременно членами трех Европейских сообществ.

Впервые и пока единственный раз подобная процедура использовалась в 1995 г., когда членами Союза и Сообществ стали Австрия, Финляндия и Швеция. Всего, таким образом, к концу XX -- началу XXI в. Европейский Союз включает 15 государств-членов.

Государства -- кандидаты на принятие в Союз -- в основном страны Восточной Европы, в том числе три республики бывшего СССР, а также государства средиземноморского региона: Болгария, Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Румыния, Словакия, Словения, Турция Турция признана государством-кандидатом с некоторыми оговорками, в основ-ном касающимися установления в этой стране надежных гарантий демократического строя и прав человека. Основы права Европейского союза. С.Ю. Кашкин., Москва, 1997, Чехия, Эстония.

Каковы условия принятия в Союз новых государств-членов? “Каждое европейское государство может ходатайствовать о вступлении в ЕС”. Амстердамский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе. Москва, 1999. (ст. 49)

Непосредственно в учредительном договоре закреплены две группы требований (ст. 49 Договора о Европейском Союзе).

Во-первых, государство должно быть «европейским», правда, сам этот термин не расшифровывается. На практике понятие «европейское государство» характеризует не только и даже не столько его географическое положение, сколько культуру страны, включая ее политические и правовые традиции.

Во-вторых, государство, желающее стать членом Союза, должно уважать демократические принципы конституционного строя, которые закреплены в Договоре о Европейском Союзе (параграф 1 ст. б)4: принципы «свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также принцип правового государства».

Наряду с формальными условиями, закрепленными в Договоре о Европейском Союзе, к государствам-кандидатам предъявляются и другие требования. Важнейшие среди них два, относящиеся, соответственно, к экономической и правовой системам страны-кандидата Данные условия были установлены по итогам встречи в верхах руководителей действующих стран -- участниц Союза и Председателя Европейской комиссии -- глав-ного исполнительного органа ЕС. Эта встреча проходила в 1993 г. в Копенгагене, поэто-му рассматриваемые ниже требования обычно называют «Копенгагенскими критерия-ми». Копенгагенские критерии носят характер политических установок и в отличие от положений ст. 49 Договора о Европейском Союзе юридически обязательной силой не обладают..

Речь идет, во-первых, о достаточно высоком уровне экономического развития, который должен быть сопоставим со средним уровнем Европейского Союза, Слабо развитое в экономическом отношении государство практически не имеет шансов на вступление в Союз, даже если оно в остальном отвечает предписаниям ст. 49.

Не менее важное значение имеет требование привести национальное законодательство в соответствие с правом Европейского Союза -- причем сделать это нужно заранее, еще до момента вступления. Данное условие фактически означает необходимость осуществить реформы многих отраслей внутреннего права и законодательства государств-кандидатов, что занимает обычно длительное время.

Из сказанного видно, что процесс вступления в Европейский союз не может быть делом одного дня. Необходима основательная подготовка со стороны государства-кандидата, в том числе подготовка своей правовой системы к интеграции в право Союза.

В каком порядке осуществляется вступление новых государств-членов в организацию Европейский Союз? Как и условия вступления, то процедура установлена в ст. 49 Договора о Европейском Союзе.

Первый шаг -- подача заинтересованным государством заявления (заявки) с просьбой принять его в члены Европейского Союза.

Заявка подается в Совет Европейского Союза -- главный законодательный орган этой организации. Совет принимает решение по ней единогласно, что предполагает поддержку со стороны всех входящих в Европейский Союз государств-членов. До принятия решения Совет также должен провести консультации с Европейской комиссией -- главным исполнительным органом ЕС и получить согласие представительного института Сообществ и Союза -- Европейского парламента.

На практике принятию решения о вступлении предшествует еще один этап, по времени самый длительный -- переговоры государства-кандидата с Комиссией. В ходе этих переговоров предварительно согласовываются конкретные условия и сроки присоединения нового государства к Союзу, а также проверяется выполнение государством-кандидатом требований, предъявляемых для приема в эту организацию.

Источником права, на основании которого осуществляется вступление в Союз новых государств-членов, служит договор о присоединении. Его заключают между собой действующие государства -- члены Европейского Союза, которые вместе выступают как одна сторона, и одно или несколько государств-кандидатов. Например, последнее расширение Союза оформлялось договором о присоединении 1994 г., который заключили с одной стороны 12 государств -- членов Европейского Союза того времени, с другой -- Австрия, Финляндия и Швеция.

Чтобы вступить в силу, договор о присоединении нуждается в ратификации всеми государствами -- членами Союза. Таким образом, для вступления в Европейский Союз наряду с выполнением ряда существенных требований экономического и политико-правового характера требуется получить согласие каждой из входящих в него стран, а также согласие органа, представляющего народы Союза в целом -- Европейского парламента.

Несмотря на сложность условий и порядка приема новых государств-членов, по прогнозам многих экспертов в ближайшие 15-- 20 лет численный состав Европейского Союза будет включать уже около 30 государств-членов, т.е. в два раза больше, чем сейчас. Соответственно будет возрастать и территория, на которой действуют созданные в рамках этой организации нормы права.

Территория Европейского Союза -- собирательное понятие. В научной литературе оно используется для обозначения той части географического пространства, в пределах которого имеют обязательную силу источники и нормы права Европейского Союза, решения институтов этой организации В нормативных актах и судебных прецедентах Союза применяются термины «территория Сообщества», или «коммунитарная территория» (от франц. Communaute -- Сообщество). В специальном значении применяется также понятие «таможенная тер-ритория Сообщества». Основы права Европейского союза. С.Ю. Кашкин., Москва, 1997.. На сегодняшний день ее размеры составляют 3 234 000 кв. км.

Юридически границы территории Европейского Союза определяются в учредительных договорах Европейских сообществ, на которых основан Союз. Важнейшее значение среди них имеет ст. 299 Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (далее сокращенно -- Договор о Европейском сообществе).

По общему правилу, территория Союза представляет собой совокупную территорию государств-членов вместе взятых. В этой связи учредительный договор ЕС ограничивается простым перечислением названий стран, входящих в состав Сообщества и Союза. Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (параграф 1 ст. 299).Правовая система “Кодекс”.

При этом дополнительно указывается, что его действие распространяется также на европейские территории, внешние отношение которых осуществляются государствами-членами (параграф 4 ст. 299) Последние формально могут и не входить в состав государственной территории соответствующей страны (например, Гибралтар -- зависимая территория Великобритании).

Несмотря на свое название, Европейский Союз (включая ЕС и другие Сообщества) географически охватывает территорию не только Европы. Поскольку некоторые государства-члены по сей день имеют территориальные владения в других регионах земного шара, то на них тоже распространяется действие учредительного договора ЕС и основанных на нем правовых актов.

В настоящее время к неевропейским частям территории Союза относятся (параграф 2 ст. 299): в Африке -- Азорские острова и Мадейрг (Португалия), Канарские острова (Испания), Реюньон (Франция); в Америке -- Гвиана, Гваделупа и Мартиника (Франция).

Вместе с тем некоторые территории и владения государств-членов (в том числе расположенные в Европе) изъяты из-под действия Договора о Европейском сообществе (параграфы 3 и 6 ст. 299). Предписания этого документа и права Союза в целом на них распространяются либо частично (например, Норманские острова и остров Мэн -- Великобритания), либо не распространяются вовсе (например, Фарерские острова -- Дания),

Многие «заморские страны и территории», находящиеся под юрисдикцией государств-членов, получили особый (привилегированный) статус на основании части четвертой Договора о Европейском сообществе «Ассоциация с заморскими странами и территориями». Не входя вместе с метрополией в состав Союза, они в то же время устанавливают с ним отношения тесного партнерства, включая оказание из бюджета Союза экономической помощи данным регионам.

Правовой режим территории Европейского Союза как пространственной сферы применения его юридических норм знает также ряд других исключений и изъятий. Например, директива -- один из главных нормативных актов Европейского сообщества может издаваться в отношении как всех, так и отдельных государств-членов. Соответственно во втором случае директива будет действовать в пределах лишь части территории Союза. На практике, однако, такая ситуация встречается редко.

Более серьезные исключения имеют место в связи с нежеланием или неготовностью некоторых государств-членов участвовать в реализации ряда важных интеграционных проектов. Самое известное изъятие такого рода -- «зона евро», т.е. территория, на которой в 1999 г. была введена единая валюта ЕС. Сначала она охватывала 11 из 15 государств-членов, а с 1 января 2001 г. -- 12 из 15.

Три страны -- Великобритания, Дания и Швеция -- не пошли вместе с остальными на третий этап строительства валютного союза в рамках ЕС, а, следовательно, не связаны соответствующими правовыми нормами в этой области. В то же время все указанные «государства-члены с изъятием» (так они названы в Договоре о Европейском сообществе) сохраняют право присоединиться к остальным в любой момент позднее.

Другое существенное исключение связано с Шенгенскими соглашениями Эти соглашения предусматривают свободу передвижения как граждан стран членов ЕС, так и иностранцев по территориям участников этих соглашений Основы права Европейского союза. Право Европейского союза: Документы и комментарии/ Под.ред. С.Ю. Кашкина. М., 1999. и основанным на них шенгенским правом. Нормы последнего сначала охватывали только 5 государств-членов, после 25 марта 2001 г. их стало 13. С этого момента «Шенгенская зона» охватывает все страны Союза, кроме двух: Великобритании и Ирландии.

С учетом неоднородности Европейского Союза, различий в политической и социально-экономической ситуации в разных его государствах-членах в 1997 г. в Договор о Европейском Союзе был включен специальный раздел VII «Положения о продвинутом сотрудничестве». В соответствии с ним допускается делегирование отдельными государствами-членами дополнительных полномочий органам Европейского Союза. Издаваемые ими на основании этих полномочий источники и нормы права будут распространять свое действие только на территорию государств-членов, участвующих в «продвинутом сотрудничестве». В других странах Союза они, соответственно, обязательной силы иметь не будут.

Количество государств, которые делегируют Союзу дополнительную компетенцию в разных областях, в соответствии с действующей редакцией учредительного договора должно составлять не менее половины от общего состава этой организации (т.е. ныне -- 8 из 15). Согласно новой редакции данного раздела, утвержденной в 2000 г., данное число определяется в абсолютном выражении -- не менее 8 государств -- членов независимо от числа стран, входящих в Европейский Союз.

Из принципа общеобязательности права Европейского Союза в пределах совокупной территории всех его государств-членов существуют также исключения обратного характера. Речь идет о случаях, когда источники и нормы данной правовой системы получают обязательную юридическую силу на территориях государств, не входящих в состав Европейского Союза, обладают экстерриториальным действием.

Два важнейших примера такого действия -- это нормы, закрепляющие правовой режим общего рынка, и нормы шенгенского права. На основании специального договора (Соглашение о Европейском экономическом пространстве) режим общего рынка ЕС с 1994 г. распространяется также на Исландию, Норвегию и Лихтенштейн. Эти же страны (кроме Лихтенштейна) с 2001 г. стали частью Шенгенской зоны.

Не являясь членами Европейского Союза, указанные государства произвели рецепцию ряда компонентов его правовой системы и признали их юридическое верховенство на своей территории.

Формирование устойчивой правовой связи между гражданами государств-членов и Европейскими сообществами закономерно привело к возникновению института гражданства Союза. Одновременно с образованием в 1992 г. на базе трех Сообществ организации Европейский Союз его учредительный договор ввел институт гражданства Союза, которому посвящена отдельная часть Договора о Европейском сообществе (часть вторая «Гражданство Союза»).

Таким образом, в настоящее время, подобно многим федеративным государствам, граждане стран, входящих в Союз, имеют двойное гражданство: национальное (т.е. гражданство своего государства-члена) и союзное, или, как нередко сейчас его называют в политических документах, «европейское гражданство». Гражданство Европейского Союза -- это не только констатация сложившихся реалий в политической и правовой жизни. Обладание гражданством Союза влечет за собой новые права и обязанности, вытекающие из того факта, что человек находится в устойчивой правовой связи непосредственно с Европейским Союзом.

Юридические нормы, установленные Союзом, естественно, обязаны соблюдать все люди, находящиеся на его территории (в том числе граждане России и других стран, не входящих в Союз, а равно лица без гражданства -- апатриды). Однако только граждане Союза выступают полноправными субъектами его правовой системы, наделяются рядом дополнительных льгот и преимуществ, которых не имеют иностранцы и апатриды.

Введение института единого гражданства одновременно ставит целью усилить защиту прав и свобод личности в пределах всей территории Союза, установить единые стандарты такой защиты. Важным шагом в данном направлении стала одобренная в конце 2000 г. Хартия Европейского Союза об основных правах.

По данным статистики общая численность населения Европейского Союза составляет примерно 375 млн. человек. В последующие годы количество граждан Союза, вероятно, существенно увеличится. Однако произойдет это, скорее всего, не в силу естественного прироста, а по причине вступления новых государств-членов, а вместе с ними и новых граждан.

Европейский Союз как объединение разных народов Европы представляет собой полиэтническое, многонациональное образование. Хотя интеграционные процессы ведут к постепенной унификации стандартов жизни европейских граждан, они не ставят перед собой целью достижение полного единообразия, уничтожение особенностей культур разных наций и народов, входящих в Союз.

В этой связи в новой Хартии Европейского Союза об основных правах специально подчеркивается, что «Союз уважает культурное, религиозное и лингвистическое многообразие». Хартии Европейского Союза об основных правах (ст.22) Хартия Европейского союза об основных правах: Комментарий/ Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2001.

Важным проявлением данного многообразия служит правило, согласно которому источники и нормы правовой системы Союза должны издаваться, публиковаться и применяться на языках народов всех стран, входящих в состав этой организации, по крайней мере, титульных наций.

В этой связи еще в 1958 г. в первом регламенте, изданном Европейским экономическим сообществом, в качестве официальных языков были признаны государственные языки всех стран-членов. В последующие годы в связи с расширением состава Сообществ и Союза количество таких языков возрастало и в настоящее время составляет 11.

Это английский, греческий, датский, испанский, итальянский, немецкий, нидерландский, португальский, финский, французский, шведский языки. На этих языках принимаются официальные (аутентичные) тексты учредительных договоров и нормативных актов Союза Учредительный договор Европейского объединения угля и стали был заключен
на французском языке. Остальные учредительные договоры имеют аутентичные тексты
на всех вышеперечисленных языках плюс ирландский. Европейское право. Л.М. Энтин. - Норма. Москва, 2000., публикуемые в Официальном журнале Европейских сообществ. На них переводятся решения судов Европейского Союза как источники прецедентного права.

Каждый гражданин Союза имеет право обращаться к институтам и органам Союза на всех официальных языках (а также ирландском) и получать ответ на том же языке (ст. 21 ДЕС).

Таким образом, в отличие от международных межправительственных организаций Европейский Союз -- это не только объединение государств. В не меньшей степени это союз людей и народов Европейский Союз «знаменует собой новый этап в процессе создания как можно более сплоченного союза народов Европы». Договор о Европейском Союзе (ст.2) Основы права Европейского сообщества. Т.К. Хартли. М, Юнити, Закон и право, Будапешт, COLPI,1998.

Как подчеркивает все вышеизложенное, европейская интеграция, нормативные и другие акты, принимаемые органами власти Союза, обращены в конечном счете не к государствам, а непосредственно к человеку. В той или иной мере они затрагивают повседневные интересы всех граждан. Юридическим выражением данных интересов выступают субъективные права и обязанности, которые Европейский Союз, подобно государствам, непосредственно устанавливает для физических и юридических лиц.

3. Историко-правовые основы развития отношений между Европейским Союзом и Россией

Вот уже несколько сотен лет наша Родина является самым большим государством на Европейском континенте. Народы России и народы Европы объединяют общая история, общие традиции, общие духовные ценности. Россия является частью европейской цивилизации, занимая в ней свое специфическое, оригинальное положение многонациональной страны, расположенной на двух континентах и воплощающей в себе десятки различных культур.

«Конечно, Россия более чем разнообразная страна, но мы -- часть западноевропейской культуры. И вот в этом наша ценность, на самом деле. Где бы ни жили наши люди -- на Дальнем Востоке или на юге -- мы европейцы» От первого лица: разговоры с Владимиром Путиным. М, 2000. С. 155--156..

Перестройка и окончание «холодной войны» привели Россию к обновлению в начале 90-х гг. XX в., утверждению в ней демократического политического режима с устойчивой ориентацией на рыночную экономику. Становление «новой», демократической России совпало по времени с появлением Европейского Союза.

Российская Федерация не является членом Европейского Союза, однако это нисколько не умаляет того значения развития отношений между Россией и Европейским Союзом, которое оно имеет как для них самих, так и для всего региона в целом. Для России Европейский Союз -- главный торговый партнер, почти 35% внешнего торгового оборота России приходится на государства -- члены Союза. В свою очередь, во внешнем торговом обороте Союза Россия занимает 6--8 место, при этом в такой важной области, как энергоснабжение -- первое.

Кроме существующих экономических предпосылок, установление самых тесных взаимоотношений необходимо и ввиду того, что после присоединения Финляндии к Европейскому Союзу в 1995 г. Россия и Европейский Союз стали «соседями» с общей границей протяженностью 1313 км. Общая граница всегда означает общие трансграничные проблемы, решить которые возможно только совместными усилиями. Но самое важное, что обусловливает развитие и расширение связей между РФ и Союзом, это зависимость от существа и характера таких отношений стабильности и безопасности в Европе, в «новой» Европе, свободной от разграничительных линий, от идеологического противостояния, но все еще не свободной от вооруженной агрессии, нарушений прав человека, экономической нестабильности, разгула преступности и других проблем.

Очевидно, что данные условия диктуют жизненную необходимость развития взаимоотношений между Россией и Союзом по самому широкому кругу вопросов. Трудно себе представить, но еще совсем в недалеком прошлом, еще 20 лет назад СССР и Сообщества находились в отношениях «бесполезного безразличия», все попытки установить контакты между Сообществами и государствами -- членами Совета экономической взаимопомощи (СЭВ) Совет экономической взаимопомощи (СЭВ) -- международная экономическая организация стран социалистического блока, образованная в 1949 г. и распущенная в 1991г А.Я. Капустин, В.К. Пучинский. Россия и Европейский союз: вызовы времени и перспективы сотрудничества. М.,1999., предпринимавшиеся до этого, наталкивались на взаимное непонимание, оказывались тщетными.

История взаимоотношений Советского Союза и Европейских сообществ началась только с принятием 25 июня 1988 г. Совместной декларации об установлении официальных отношений между СЭВ и ЕЭС3, в которой подчеркивалось взаимное стремление Сторон «развивать сотрудничество в областях, относящихся к их компетенции и представляющих общий интерес». Декларация юридически оформила признание Сообществ государствами -- членами СЭВ и самой организацией социалистических стран. Никаких серьезных мероприятий эти две организации совместно предпринять не успели ввиду роспуска СЭВ в 1991 г.

Непосредственная юридическая база для развития отношений между СССР и Сообществами была создана в декабре 1989 г. с подписанием Соглашения между СССР, ЕЭС и Евратомом о торговле, коммерческом и экономическом сотрудничестве. Данный договор был практически полностью посвящен налаживанию экономических отношений между СССР и Сообществами. Он рассматривал такие вопросы, как: предоставление друг другу режима наибольшего благоприятствования, постепенная отмена «специальных количественных ограничений» на импорт из СССР, диверсификация взаимной торговли, поощрение развития деловых связей между юридическими и физическими лицами и другие вопросы торгового, коммерческого и экономического сотрудничества. Реализовать положения Соглашения 1989 г. полноценным образом не удалось в виду распада в 1991 г. СССР. Россия получила признание Европейского сообщества и его государств-членов в качестве правопреемника СССР, что отразилось в Заявлении Сообщества и государств-членов от 23 декабря 1991 г. о будущем статусе России и других бывших советских республик. В указанном Заявлении подчеркивалось, что Сообщество «будет продолжать поддерживать дружеские отношения с Россией, принимая во внимание изменение ее конституционального статуса».

Отношения же между Российской Федерацией и образованным на базе Сообществ Европейским Союзом оказалось необходимым строить на новой основе, как это было констатировано в Совместной политической декларации о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским Союзом от 9 декабря 1993 г.

Перемены, которые затронули структуру или форму действующих лиц, обязывают нас признать последовательную смену двух четко выделяемых исторических периодов, разделенных системными изменениями 1989 - 1992 годов. В первый период отношения Европейского Сообщества и России, входившей в Советский Союз, были заморожены, заблокированы по соображениям политического и стратегического характера (I). Между 1990 и 1992 годами три структурных изменения потрясли европейскую систему: объединение Германии (3 октября 1990 г.), распад Советского Союза (и заключение 31 мая 1992 г. договора, учреждающего Российскую Федерацию), подписание Маастрихтского договора, который включил обновленное Европейское Сообщество в новый Европейский Союз. А.Я. Капустин, В.К. Пучинский. Россия и Европейский союз: вызовы времени и перспективы сотрудничества. М.,1999.

Эти три изменения взаимосвязаны. Объединение Германии идет в Рамках развития европейской интеграции, исчезновение СССР вызывает необходимость поиска стабильности, идея которой находится в центре договора о Европейском Союзе. Российская Федерация является ныне важнейшим партнером Европейского Союза, который укрепляет свои воображаемые политические границы игрой в различия между соглашениями об ассоциированном членстве (участники которых имеют разные возможности в зависимости от заинтересованности государства в присоединении) и соглашениями о партнерстве и сотрудничестве (II).

Для СССР цели политического характера были важны до такой степени, что переговоры о договорных связях с Сообществом в области торговли шли очень медленно. Тем не менее, связи с Сообществом составляли настолько важную часть межрегиональных отношений, что советские руководители желали уберечь их от колебаний в отношениях Восток - Запад. Это желание проявилось в подписании заключительного акта в Хельсинки и было в некоторой степени претворено в жизнь в течение 1976 - 1985 годов, которые были ознаменованы новым оживлением трений.

Развитие Европейских сообществ вызывало с советской стороны разнообразные реакции: от открытой враждебности и полного отрицания до признания факта существования Общего рынка с его многочисленными возможностями. В иерархии целей политическая, по мысли советских руководителей, стояла всегда выше по сравнению с экономической, которая была связана с торговлей, в частности энергией, или передачей технологии и которая поддерживалась двусторонними соглашениями. Такая позиция выражала одну постоянную черту советской дипломатии, отдававшей предпочтение двусторонним отношениям во взаимодействии как с социалистическими странами, так и со странами, расположенными вне социалистической зоны. Жан-Клод Готрон отношения между Европейским Союзом и Россией: исторический и теоретический аспекты. М.: 2001.

1) Советские люди помнят, что "европейские" ценности использовались в годы второй мировой войны в антисоветских целях: понятие "Европа" появилось в немецкой военной пропаганде в 1942 году, вскоре после немецкого вторжения в Советский Союз. Несколько лет спустя, во время холодной войны, европейцы добились того, чтобы европейское строительство сосуществовало с атлантическим альянсом, а вопрос о совместимости двух серий соглашений не занимал их внимания в тот период. В дальнейшем, создавая мифологическую историю международных отношений, некоторые из европейцев стремились указать, что европейские обязательства, касающиеся сообществ, не были связаны с атлантическими и что, например, Европейское оборонительное сообщество, если бы оно было создано, могло бы привести к образованию нового политического центра в Западной Европе, независимого от Соединенных Штатов. Однако, если дискуссию по этому вопросу продолжить, то можно сказать следующее: в случае создания Европейское оборонительное сообщество не стало бы системой, отличной от Западноевропейского союза, то есть региональной подсистемы, зависимой от атлантического альянса. Советский Союз имел некоторые основания беспокоиться по поводу Парижского договора от 18 апреля 1951 года, который был в определенном отношении договором о мире, соответствующим в своем назначении договору о мире, заключенному государствами Западной Европы с Федеративной республикой Германии. Связывая судьбу ФРГ с судьбой Западной Европы, решая временно часть споров, рожденных войной, договор явился первым шагом в осуществлении в Западной Европе мифа о сепаратном договоре с Германией, идея которого была заимствована у Советского Союза. Жан-Клод Готрон отношения между Европейским Союзом и Россией: исторический и теоретический аспекты. М.: 2001.

Исследования в Советском Союзе Римского договора, учредившего ЕЭС, которые были осуществлены под эгидой Института Мировой Экономики, проявились в виде двух взрывов: в 1957 и затем в 1962 году (с изменениями позиций). Напомним известный факт: в 1957 г. - 17 диссертаций, 32 диссертации 5 лет спустя. Этот скачок с 17 до 32 выражал не только развитие научных исследований, но и соответствовал более детальному, более исчерпывающему анализу опасностей, которые, несомненно, представляло европейское строительство для Советского Союза, а также некоторых выгод, которые оно могло дать. Если в 1957 году капиталистическая интеграция Западной Европы воспринималась как агрессивная, то осуждение интеграции в 1962 году было более мягким. Первые изменения позиций были связаны с развитием евроамериканских разногласий, проявившихся прежде всего в экономических вопросах, и вскоре смененных другими противоречиями в сфере безопасности и обороны. Работы Института Мировой Экономики открыли путь к признанию факта существования Общего рынка. Леонид Брежнев в речи, произнесенной в 1972 году, подтвердил это признание, которое коммунистичекие партии Западной Европы со своей стороны сделали быстрее (во Франции, с президентских выборов 1965 г.). Мы видим в этом новый позитивный шаг советской дипломатии - признание факта, имеющее своим результатом смягчение позиций в области идеологии.

Недоверие не было преодолено, тем не менее, после 1962 г.: Советский Союз показал свою враждебность по отношению к расширению сообщества, в частности, по поводу вступления в него Британии. В этой ситуации франко-советский "тайный сговор" конечно же нашел своих приверженцев. Советский Союз создавал также трудности для деятельности ЕЭС: соглашение, заключенное сообществом с Финляндией, стало объектом пристального контроля со стороны Советского Союза, впрочем, в соответствии с международным статусом этой страны.

2) Советская политика постоянно стремилась ставила три препятствия развитию Сообщества.

Первое из них было связано с идеей о том, что Сообщество не должно было стать автономным центром ни политическим, ни военно-политическим. Суждение советской стороны основывалось на видении мировой системы. Жан-Клод Готрон отношения между Европейским Союзом и Россией: исторический и теоретический аспекты. М.: 2001. Так как советская сторона полагала, что, система является полностью биполярной или по преимуществу биполярной, то для понимания Европейского Сообщества как автономного политического и военно-политического центра не оставалось никаких оснований. Пересмотр такого положения вещей мог произойти только под влиянием нового видения мировой системы.

Вторым препятствием были интересы обороны блока восточноевропейских стран, сплоченность социалистического лагеря. Перед лицом интеграционных начинаний Сообщества проявилось усиление интеграции на Востоке, после чего слишком жесткий принцип международного разделения труда между социалистическими странами был некоторыми партнерами Советского Союза подвергнут критике и отклонен. Ему на смену пришел более мягкий принцип международного разделения труда: комплексная программа интеграции, принятая в Будапеште в 1971 г., в то время, когда Сообщество, пребывавшее в глубоком финансовом кризисе и стоявшее накануне другого кризиса, еще более тяжелого, готовилось к тому, чтобы объединить свою политику внешней торговли и предполагало преобразовать себя в экономический и финансовый союз. В то же время прогресс в интеграции Сообщества был прямым ответом на успехи социалистической экономики и, в частности, на структурно-функциональные ориентиры Совета Экономической Взаимопомощи. Подтверждение этому может быть найдено в том, что Совет Экономической Взаимопомощи стал брать на себя общие компетенции, право заключения договоров и задачи более тесной координации позиций государств-членов; короче говоря, он стремился расширить свои юридические полномочия, хотя традиционно советская доктрина международного права не благоприятствовала такого рода учреждениям. Третье препятствие было связано со структурой международного коммунистического движения, Сообщество возлагало на него ответственность за трудности, побуждая коммунистические партии государств-членов к более широкому сотрудничеству, правда лишь в Ассамблее сообществ. И это порождало один из главных вопросов еврокоммунизма: такое положение дел возможно только на фазе перехода к социализму или же оно будет оставаться и на фазе, следующей за переходной? Политическое развитие сообществ могло бы скорее подтвердить второе, нежели первое. Было очевидно, что, если Советский Союз мог относиться терпимо и приспособиться к национальной версии еврокоммунизма, то он опасался версии еврокоммунизма Сообщества, которая могла бы привести к двум нежелательным последствиям:

а) прежде всего к усилению полицентризма мирового коммунизма в духе балканских идей;

б) затем к превращению коммунистических партий в реформистские, что могло бы произойти в результате признания ими Сообщества, поддержке друг друга в политике относительно Общего рынка, превращению в правящие партии или вхождению в коалиции правящих партий, что привело бы к глубокому изменению их природы, к тому, что пережили партии социал-демократические.

Переговоры между Сообществом, Советским Союзом и восточноевропейскими странами об установлении договорных отношений содержали политические цели. Конечно, советская торговля с ЕЭС была малочувствительна к политике Общего рынка в отличие от торговли других восточных стран. Трудности, с которыми сталкивались страны рыночной экономики в установлении договорных связей о товарообмене, известны; понятно, что, одни затруднения исходили из стран рыночной экономики, другие из-за самих социалистических стран: ограничение на экспорт товаров стратегического назначения со стороны западных стран (даже пищевые продукты могли рассматриваться как стратегические), неконвекртируемость валюты социалистических стран, различные правила операций с девизами в социалистических странах, сложность и негибкость бартерных сделок, недейственность механизма таможенных льгот на Востоке в силу того, что внешняя торговля подчинялась плановым нормам. Жан-Клод Готрон отношения между Европейским Союзом и Россией: исторический и теоретический аспекты. М.:2001.

Эти трудности прибавлялись к общей асимметрии в области торговли, состоящей в том, что социалистические страны импортировали главным образом капиталовложения и потребительские товары, а страны Сообщества полезные ископаемые и энергию. В этих условиях даже переговоры о двусторонних отношениях были затруднены, еще сложнее обстояло дело для переговоров от имени ЕЭС. После отказа советской стороны заключить торговый договор с Сообществом каждая страна-член приступила к заключению договоров о сотрудничестве (более широких, чем договоры о торговле) с СССР и другими социалистическими странами. В ожидании того, что Сообщество будет уполномочено государствами-членами их изменять, в 1976 г. были начаты переговоры о природе и порядке торговых договорных связей.

В соответствии с советской концепцией разрядки, в том виде, в котором она была конкретизирована на Конференции по безопасности и сотрудничеству, СССР предложил, чтобы Сообщество установило договорные связи не просто с отдельными социалистическими странами, а с Советом Экономической Взаимопомощи и дополнительно с каждым социалистическим государством. Сообщество со своей стороны стремилось заключить прямые соглашения с социалистическими государствами, опасаясь роста возможностей управления своими союзниками, которыми располагал СССР. Ожидая принятия решения на этих переговорах, Сообщество приступило к процедуре консультаций и информированию о соглашениях с третьими странами. Кроме того оно предприняло под названием "автономной" торговой политики различные меры (режим импорта, предоставление режима наибольшего благоприятствования, кредиты на оплату экспорта для социалистических стран). В то же время квоты на рыбную ловлю были установлены в одностороннем порядке до заключения соглашения о рыболовстве. А.Я. Капустин, В.К. Пучинский. Россия и Европейский союз: вызовы времени и перспективы сотрудничества. М.,1999.

В то время как несколько отдельных соглашений (о сельскохозяйственной продукции, об импорте металлургической продукции, о таможенных тарифах) были заключены с некоторыми социалистическими странами (Румыния, Чехословакия и др.), переговоры с СССР натолкнулись на проблему формы и содержания договорных связей. На проект торгового соглашения Общего рынка с каждым социалистическим государством, Совет Экономической Взаимопомощи ответил предложением о сотрудничестве двух региональных организаций. Этот договор мог бы быть дополнен другими договорами различных типов (государство - государство, ЕЭС - социалистическое государство, КОМЕКОН - государство-член ЕЭС и т.п.). Сообщество приняло принцип договора, устанавливающего связи между двумя организациями, дискуссии были перенесены на его содержание: символическую сторону, содержащую ссылки на общие принципы торговой политики (что было особенно важно для ЕЭС, тогда как Совет Экономической Взаимопомощи не располагал, как заявляли его представители, необходимой юридической компетенцией, чтобы заменять государства, являющиеся его членами,) и практическую сторону - соглашение о создании смешанной комиссии, имеющее важное значение для советской стороны. А.Я. Капустин, В.К. Пучинский. Россия и Европейский союз: вызовы времени и перспективы сотрудничества. М.,1999.

После пятнадцати лет переговоров 25 июня 1988 года соглашение между Сообществом и Советом Экономической Взаимопомощи о взаимном признании было заключено. Это соглашение вписалось в рамки глубоких изменений, начавшихся в Советском Союзе с 1985 г. в форме перестройки. Соглашение было скорее символическим, так как в действительности переговоры Европейского Сообщества с некоторыми странами Восточной Европы (особенно с Венгрией) уже начались. Тем не менее, соглашение от 25 июля 1988 г. имеет важное историческое значение, ибо включало сферы торговли, а также научных исследований, связей в области транспорта, окружающей среды. Список охватываемых секторов указывал на те направления, которые предполагалось развивать в дальнейшем, и на сферы, которые уже были затронуты участием и сотрудничеством. Запоздание в принятии соглашения о взаимном признании было осложнено разрушением Совета Экономической Взаимопомощи. Возможность сохранения Совета Экономической Взаимопомощи вытекала, главным образом, из того, что Советский Союз был производителем и поставщиком энергии для своих социалистических союзников на условиях, благоприятных для них. Устранение Советским Союзом последних связей с СЭВ произошло вместе с принятием международных торговых цен и стремлением ввести оплату энергетической продукции в девизах. Известно, что Совет Экономической Взаимопомощи, который стоял в 1985 г. на пороге новой эры изменения комплексной программы научного сотрудничества, был распущен в середине 1991 г. Изменения произошли также и в определении роли и идентификации Сообщества. С момента своего создания Сообщество выступало и во внутренних делах, и во внешних как духовная сила, осуществляющая экономическую и политическую интеграцию, цели которой были поставлены перед ним в эксплицитной и имплицитной форме. В 1989 г. анализ, принципиально обновленный вследствие внутренних перемен, произошедших в стране, был дан в документе (14 тезисов), созданном в Институте Мировой Экономики и Международных Отношений Академии Наук. 14 тезисов знаменовали полный разрыв с прошлым. В целом, процессы экономической интеграции рассматривались позитивно, так же как и завершение создания внутреннего рынка на базе единого акта. По словам авторов, Сообщество было и оставалось фактором развития производительных сил региона и способствовало перераспределению внутриполитических сил в Западной Европе. Европейскому Сообществу приписывались заслуги в установлении подлинного полицентризма внутри капиталистического мира и способность участвовать в системе многосторонней безопасности и сотрудничества со всеми странами Европы независимо от их социально-политической природы. Начиная с 1989 г., с заключения двусторонних соглашений, связывающих Сообщество с каждой из стран Центральной и Восточной Европы, к нему были предъявлены новые требования. От Сообщества было потребовано внести вклад в экономическую и политическую модернизацию стран Восточной Европы и включить их более тесно в европейскую систему. А.Я. Капустин, В.К. Пучинский. Россия и Европейский союз: вызовы времени и перспективы сотрудничества. М.,1999.