Объединения государств как субъекты международного права

Обращаясь к характеристике сообществ государств, следует отметить их сходство по своим признакам с содружествами государств, но с менее прочными интегративными связями. Объектом деятельности таких объединений могут быть вопросы в рамках peгионального сотрудничества: совместная безопасность, экономическая, социальная, культурная и другие сферы. Как правило, количество государств, входящих в сообщество, довольно велико. Например, Организация африканского единства включает в себя более 50 государств Африки, Лига арабских государств - более.20 арабских государств, Организация американских государств - более 30 государств Латинской Америки и Карибского бассейна, США и Канаду. Н.Л. Гранат предлагает объяснение этому явлению. Как правило, сообщество открыто для всех государств данного региона и нет никаких, за редким исключением, ограничений подобного членства. Об этом прямо говорится в международных договорах, лежащих в основе сообществ. Так, например, ст,4 Устава Организации Африканского единства гласит: «Членом Организации может стать каждое независимое и суверенное африканское государство».

Анализируя международные договоры, можно сделать вывод, что при создании сообщества лежащий в основе него международных договор предъявляет менее жесткие требования к государствам-членам сообщества по сравнению с аналогичным договором конфедерации либо содружества. Как правило, сотрудничество в сообществе ограничивается постановкой целей глобального характера типа: поддержание мира и безопасности в регионе, урегулирование споров между государствами-членами, организация совместных действий против агрессии, развитие в экономических, политических, культурных отраслях и т.п. Государства в сообществе полностью сохраняют свой суверенитет. Нет примеров создания единой денежной системы, определения границ, формирования вооруженных сил или признания гражданства. Для координации совместных действий в сообществах создаются общие надгосударственные органы.

Таким образом, особенности конкретных видов межгосударственных объединений определяются содержанием следующих их признаков: правовой основой объединения (Устав, Договор); . Эта классификация наглядно демонстрирует сложность проблемы объединений государств, которая не исчерпывается изучением основных характеристик конфедераций, однако она далеко не бесспорна. На мой взгляд, во-первых, отсутствует четкий критерий классификации, во-вторых, выделяемые группы очень не равнозначны по объему, в-третьих, при всем уважении к Ю.А. Тихомирову, он не называет отличительные черты названных видов объединений, в связи с чем возникают вопросы по поводу отнесения того или иного объединения именно в данную группу.

С.А. Авакьян предлагает классифицировать виды объединений государств в зависимости от характера связей в рамках создаваемых ими образований. Согласно данному критерию он выделяет международно-правовой союз; конфедеративное объединение; союзное государство; федерацию (единое государство). Данная классификация тоже не бесспорна, хотя автор приводит обоснования выделения указанных видов.

В рамках международно-правового объединения государства полностью сохраняют свой независимый статус. Они оформляют договорами и соглашениями образование своего объединения для достижения общих задач и целей. Государства добровольно присоединяются к созданному объединению, принимают на себя обязательства, вытекающие та задач и целей объединения. Государства помогают друг другу через объединение и его структуры (органы). Возможно и создание общего воинского контингента. В качестве примера С.А. Авакьян называет ООН и региональные союзы аналогичного характера.

Конфедеративное объединение государств по способу образования начинается с договора, носящего международно-правовой характер. Государства сохраняют независимый статус, собственные экономические системы, налоги и валюту, войсковые формирования. Однако в определенной степени в конфедеративном объединении могут проявляться зачатки государственно-правового объединения, т.е. более тесного объединения, при котором просматриваются контуры будущего государства. Кроме названных видов, С.А. Авакьян видит возможность выделения еще одного вида объединения государств -- союзного государства. Он отмечает, что союзное государство -- это как бы третий этап сближения государств (после международно-правового союза и конфедерации). Это специфический вид союза государств, при котором степень единства пошла гораздо дальше, чем это имеет место в конфедеративном, и уж тем более в международно-правовом объединении, но все-таки еще не сформировалось единое государство, в котором государства-члены обрели бы статус субъектов федерации. По мнению С.А. Авакьяна, это самостоятельный вид объединения государств, при котором союз сохраняет определенные черты международно-правового объединения, но одновременно приобретает многие черты, характерные для единого государства. Парадокс заключается в том, что понятие "союзное государство" в современной его трактовке не равнозначно понятию "государство" в изначальном смысле этого слова или понятию "федеративное государство". Это уже не международно-правовое объединение и еще не единое государство. Типичным примером такого союзного государства С.А. Авакьян называет Европейский союз (ЕС). Наконец, четвертой формой объединения государств указанный автор выделяет федерацию, как принципиально отличающуюся от иных образований тем, что в результате возникает новое государство, которое становится над государствами -- субъектами федерации. Именно новое государство обладает суверенитетом, всей полнотой государственной власти, вступления в международные отношения.

Ценность приведенной классификации заключается в том, что автор проводит разграничения между международными организациями и более тесными государственными объединениями. Однако, представляется спорным отнесение такой классической формы государственного устройства как федерация к формам объединений государств. Тем более, что федеративное государство может образоваться не только путем объединения самостоятельных государств, но и путем внутригосударственного решения о преобразовании унитарного государства в федеративное (РСФСР, Чехословакия, Бельгия). Кроме того, вызывает сомнение правомерность выделения в самостоятельный вид так называемого «союзного государства», тем более, что автор сам пишет о парадоксальности данного понятия. По сути, в термин «союзное государство» автор вкладывает смысл и черты конфедерации с федеративными элементами, и поскольку данное объединение не обладает признаками государства, то и нет нужды его так называть, даже с определенной долей условности.

Проводя классификации, указанные авторы с учетом современных тенденций выводят новые виды государственных объединений, которые, как было показано, не бесспорны. Для классификации видов, выделенных раннее, представляется целесообразным выбрать два критерия. Первый критерий - временные рамки существования межгосударственных объединений - позволяет из общей массы видов объединений государств выявить только те, которые существуют в современном мире. Таким образом, для последующей классификации используются только конфедерации, содружества и сообщества государств. Унии, империи, протектораты и другие выходят за рамки исследования и применительно к данной систематизации являются материалом для сравнения. Второй критерий - степень интеграционных связей между государствами - членами объединения, которое проявляется через увеличение признаков государственности: объем суверенитета, наличие общей территории, создание единой денежной системы и бюджета, формирование единых вооруженных сил и аппарата управления, взаимное признание гражданства, наличие единого гражданства. Представляется, что совокупность названных признаков позволяет классифицировать современные межгосударственные объединения по укреплению интеграционных связей между государствами-участниками объединения. В этой связи межгосударственные объединения в порядке ограничения объема суверенных прав образуют следующую последовательность - сообщества государств, содружества государств, конфедерации. Бесспорно, предложенное различие являются в некоторой степени условным ввиду постоянной эволюции, как межгосударственных объединений, так и отдельно взятых государств. Кроме того, следует оговориться, что не следует понимать догматически. В реальной жизни эти формы могут иметь самый широкий спектр, давать, например, такие сочетания, как конфедеративно-федеративные, поскольку в этой сфере, как и в других политико-правовых областях, действует целая система разных факторов, тенденций, которые дают разнообразные сочетания межгосударственных территориальных форм.

Таким образом, выделяя формы межгосударственного устройства объединений государств как самостоятельный институт наряду с формами государственного устройства, необходимо учитывать исторический аспект для того, чтобы вычленить из всего объема предлагаемых в доктрине форм те, которые актуальны в настоящее время. Поводить классификацию следует исходя из нескольких критериев.

Поскольку все объединения создаются и действуют с целью совместного решения государствами определенных вопросов, для чего формируются общие органы, межгосударственные объединения наделяются некоторыми полномочиями, объем и характер которых, принято определять через понятие международная правосубъектность. Вопросы международной правосубъектности, ее реализации при определении статуса международного объединения, являются первостепенными наряду с вопросами о форме и правовой природе объединений.

2. Объединения государств как субъекты международного права

2.1 Особенности правового статуса и международной правосубъектности объединений государств

В доктрине международного права правосубъектность рассматривается в двух аспектах:

1) как элемент системы международного права;

2) как качественная характеристика субъекта международного права. Как элемент системы международного права правосубъектность является общесистемным институтом. Международная правосубъектность как качественная характеристика выражается в способности лица быть субъектом международного права, носителем международных прав и обязанностей, участником международных правоотношений. Степень участия субъекта в международно-правовых отношениях определяется объемом предоставленных ему нормами международного права прав и обязанностей.

В каждой правовой системе могут быть различные субъекты права. На международной арене в качестве субъектов выступают не только государства, но и объединения государств, которые в международном праве рассматриваются как международные организации, несмотря на то, что некоторые их них обладают чертами, не характерными для традиционных международных организаций. Международные организации -- это институт современного общества, отличный от государства. Как справедливо отмечает Г.И. Тункин, было бы неправильно на этом основании утверждать, что они не могут быть субъектами международного права, точно так же, как было бы неверно, признавая правосубъектность международных организаций, приравнивать их к государствам . Поэтому правосубъектность международных организаций имеет отличительные особенности. С.А. Малинин и Т.М. Ковалева отмечают, что эти особенности касается:

а) источника (происхождения) правосубъектности;

б) характера и содержания (объема) правосубъектности;

в)способов прекращения правосубъектности. Государства приобретают правосубъектность с момента своего возникновения и независимо от воли других субъектов, уже существующих на международной арене. Данное свойство государств вытекает из самой их сущности как суверенного образования, они являются субъектами международного права ipso facto, и поэтому называются субъектами «первичными». Правосубъектность международных организаций всегда договорного происхождения. Ее источником служат учредительные акты организации, т. е. международные договоры, заключенный государствами. Следовательно, правосубъектность международной организации производна от правосубъектности «первичных» (суверенных) субъектов. И в этом смысле международные организации суть производные субъекты международного права. По характеру правосубъектность международных организаций носит функциональный характер, в отличие от государств, правосубъектность которых универсальна. Наделение той или иной международной организации правами и обязанностями зависит от ее целей и их объем не может превышать функциональных потребностей организации. Способность к совершению международных действий ограничена указанными рамками и фиксируется в учредительном акте и дополняющих его документах. Так, при обращении Всемирной Организации Здравоохранения в Международный Суд ООН относительно законности применения государством ядерного оружия в вооруженном конфликте Суд отказался ответить на запрос в связи с отсутствием у Всемирной Организации Здравоохранения компетенции применительно к поставленной проблеме. Существование правосубъектности международных организаций целиком зависит от воли государств-членов. Государства создают международную организацию, придавая ей качество субъекта права, государства способны ликвидировать ее.

Таким образом, правосубъектность международных образований является производной и функциональной, что определяет ее объем и особенности реализации.

Вопрос о юридическом основании правосубъектности международных организаций состоит, прежде всего, в том, определяется ли международная правосубъектность международных организаций и ее объем общим международным правом или же правосубъектность каждой международной организации базируется на ее уставе. В международном праве нет универсальных конвенций, определяющих правовое положение международных организаций, кроме конвенций, предоставляющих международным организациям полномочия в определенных сферах. Кроме того, международные организации заключают соглашения с государствами во всех случаях, когда возникает вопрос о правовом статусе организации, ее органов, должностных лиц. Но международное право не содержит норм, препятствующих наделению международных организаций правосубъектностью. Правосубъектность международной организации основывается на ее уставе, который определяет также ее объем. В доктрине международного права нет единства относительно правовой природы некоторых организаций и вопрос о их правосубъектности также остается дискуссионным. Например, неоднозначно определяется правовая природа и правосубъектность Европейского Союза, Содружества Независимых Государств. Представляется, что возникновение полемики по данному вопросу можно объяснить как отсутствием ясных положений в учредительных договорах о форме и правосубъектности объединений, так и тем, что данные образования не вписываются в рамки традиционных представлений о международных организациях.

В правовой доктрине не сформировалось четкой концепции правовой природы Европейского Союза и его правосубъектности. Р. Ваубель рассматривает Союз как конфедерацию. В подходах некоторых авторов прослеживается стремление специально адаптировать понятие конфедерации применительно к Европейскому Союзу. Так, Н.А. Ушаков рассматривая понятия конфедерации и «наднациональной» организации как синонимы, признает таковой и Европейский союз. К сожалению, представленная позиция не аргументирована, не указаны признаки, позволяющие сделать вывод о конфедеративной форме ЕС. Другие авторы рассматривают Союз с точки зрения наличия или отсутствия у данного объединения признаков международной организации, а также признают его международной организацией. Высказывается мнение, согласно которому Европейский Союз по многим параметрам приблизился к государству, что в настоящее время осуществляется его федерализация, поэтому четко определить его правовую природу не представляется возможным до завершения процесса интеграции.

На наш взгляд, наиболее аргументированной представляется позиция, согласно которой Европейский Союз обладает особой правовой природой, отличающейся как от международной организации, так и от государства. Каждое из Европейских сообществ и Европейский Союз были созданы в соответствии с договорами, заключенными несколькими государствами. Однако договоры об учреждении Европейских сообществ и Европейского союза существенно отличаются от большинства существующих международных договоров, соглашений, конвенций. Как следует из Договора об учреждении Европейского Сообщества, целью создания Сообщества является, прежде всего, достижение экономического и социального благополучия в каждом из государств-членов Сообщества (преамбула, ст. 2, абз. 4 ст. 182). Согласно преамбуле договора обеспечить гармоничное развитие экономики, экономический и социальный прогресс может единство в развитии экономики, уменьшение разрыва между различными районами, то есть объединение государств-членов Сообщества. Объединение государств-членов предполагает осуществление общей политики и деятельности (ст.2 Договора об учреждении Европейского сообщества). Существенное различие состоит в том, что ст. 2 Договора об учреждении Европейского Сообщества предусматривает осуществление общей политики и деятельности не государствами-членами, а Сообществом в целом через свои институты.

В некоторых международных договорах также предусматривается создание органов, действующих на основании того или иного международного договора для выполнения предусмотренных договором целей (органы ООН, Совета Европы). Как правило, эти органы осуществляют лишь общую координацию деятельности государств-участников договора; решения таких органов в основном носят рекомендательный характер. Решения органов ООН, Совета Европы адресованы соответствующим государствам, а не отдельным государственным органам, юридическим и физическим лицам. Институты Европейского Союза могут издавать различного рода властные предписания, адресованные не только государствам-членам, но и предприятиям, учреждениям, организациям (юридическим лицам) и физическим лицам, располагающимся на территории государств-членов. Признав полномочия Союза издавать имеющие обязательную силу властные предписания, заключать международные договоры, представлять народы государств-членов во взаимоотношениях с третьими странами, государства-члены передали Союзу часть своего государственного суверенитета.

Таким образом, в отличие от других международных договоров и соглашений, договоры об учреждении Европейских сообществ и Европейского союза установили особый правовой режим, характеризующийся следующими чертами:

1) возможность единообразного регулирования общественных отношений на территориях государств-членов;

2) широкий круг вопросов, по которым могут издаваться властные предписания;

3) обособленный аппарат управления Союзом;

4) возможность представлять интересы народов государств-членов в отношениях с другими (третьими) государствами и международными организациями.

Все перечисленные черты, как и некоторые другие (например, единое гражданство, единая валюта) характеризуют скорее государство, а не международную организацию. Нормы учредительных документов предусматривают гарантии территориальной целостности Европейского Союза. Внутри Сообщества гарантируется свободное движение лиц, услуг и капиталов, гарантируется свобода жительства и экономической деятельности (раздел III Договора об образовании Европейского Сообщества); предусмотрена отмена всех видов контроля за передвижением физических лиц через внутренние границы Союза, общие условия пересечения внешних границ Сообщества гражданами третьих стран, установление которых предусмотрено в ст. 62 Договора об учреждении Европейского Сообщества. Единое экономическое пространство Союза обеспечивают нормы Договора об учреждении Европейского Сообщества, предусматривающие запрещение таможенных пошлин между государствами-членами, устанавливающие общий таможенный тариф в отношениях с третьими странами (ст. 3, 23); запрещение количественных ограничений между государствами-членами на импорт и экспорт (ст. 3, 28, 29), общую торговую политику (ст. 3), создание внутреннего рынка Союза (ст.3, раздел III части 3) и др.

Представляется, что Европейский Союз, не являясь государством, содержит федеративные черты, что подтверждается международными нормами и отмечается в правовой доктрине. В частности, полномочия Европейского Союза по регулированию отношений внутри Союза и поддержание отношений с третьими государствами Союз может осуществлять только по вопросам, прямо указанным в учредительных документах. Все остальные полномочия государства-члены осуществляют самостоятельно. Полагаем, что здесь можно провести параллели с федеративной формой территориального государственного устройства, когда предусмотрен круг вопросов, регулирование которых отнесено к компетенции (предметам ведения) федерации, и вопросы, регулирование которых возможно исключительно на уровне субъектов федерации.

Таким образом, в настоящее время Европейский Союз имеет двойственную природу: с одной стороны он представляет собой результат скоординированной деятельности различных государств, и с этой точки зрения является международным образованием; с другой стороны, многие особенности Союза делают его похожим на федерацию, поскольку ЕС «движется в направлении ключевых сфер государственного суверенитета». Это позволяет говорить о его особом статусе, о признании его межгосударственным объединением особого рода.

Европейские сообщества (Европейское объединение угля и стали; Европейское экономическое сообщество; Европейское сообщество по атомной энергии) стали фундаментом, на котором в 1992 г. был основан Европейский союз. Маастрихский договор определил, что Европейские сообщества являются одной из опор Евросоюза наряду с другими компонентами:

1) общей внешней политикой и общей политикой безопасности

2) сотрудничеством в области правосудия и внутренних дел, но в нем ничего не сказано о правосубъектности ЕС.

Вопрос о наделении Европейского Союза правосубъектностью неоднократно обсуждался среди государств-участников. Преобладающей позицией стала позиция об отсутствии правосубъектности у Европейского Союза. Еще в 1996 году Европарламент призвал решить вопрос о придании Европейскому Союзу правосубъектности. Его обсуждение продолжилось при подготовке межправительственной конференции 1996 года, на которой большинство государств-членов указали на преимущества придания международной правосубъектности Союзу с тем, чтобы он мог заключать международные соглашения по вопросам, касающимся общей внешней политики и общей политики безопасности, правосудия и внутренних дел. Другие государства-участники полагали, что придание международной правосубъектности союзу может привести к путанице с юридическими прерогативами государств. Таким образом, различие в понимании этого вопроса до сих не привело к выработке единой позиции.

В доктрине международного права большинство ученых отрицает наличие правосубъектности у Европейского союза. В частности, А.Я. Капустин указывает, что Европейский Союз - это своеобразная форма международной организации субрегионального характера, которая в отличие от входящих в него Сообществ, не обладает международной правосубъектностью в объеме, обычно присущем большинству международных организаций, однако располагает всеми правовыми возможностями для осуществления ряда очень важных международных прав и обязанностей . Аналогичной позиции придерживается Р.А. Каламкарян, Н.В. Равкин , а также ряд западноевропейских исследователей. Так, Эверлинг утверждает, что в международных делах только Сообщество может выступать от имени Союза, который не имеет правосубъектности, а для внутренних целей Союз заимствует институты и правовые инструменты Сообщества. Представляется, что такая позиция укрепилась благодаря тому, что Маастрихтский договор не содержит положений, которые бы четко квалифицировали правовой статус Европейского союза и наличие у него правосубъектности. Однако вопрос о правосубъектности международного образования не должен решаться исключительно на основании наличия или отсутствия упоминания об этом в его учредительном договоре.

В доктрине существует и иная точка зрения. Г. Ресс полагает, что трудно отказать в международной правосубъектности лицу, которое обладает собственной компетенцией. Например, такими полномочиями, которые указаны в ст. 8 Маастрихтского договора, -- полномочиями в сфере общей внешней политики и общей политики безопасности, внутренних дел и правосудия, а также по вопросам европейского гражданства. Б.Н. Топорнин считает, что Маастрихтский договор, умалчивая об общей правосубъектности Европейского союза, тем не менее говорит о его определенной международной правосубъектности. Статья 49 устанавливает правила приема в Союз, а государства, в него входящие, именуются членами Союза. Европейский союз не выступает как единое целое в международных организациях, где действуют его государства-члены. Однако согласно п. 1 ст. 15 председательствующее государство-член представляет Союз в вопросах, отнесенных к общей внешней политике и политике безопасности. Последнее положение позволяет государствам-членам, не входящим в ту или иную международную организацию, быть, тем не менее, представленными в ней. Исходя из полномочий Европейского Союза, закрепленных в Маастрихтском договоре, О.М. Олтеану приходит к выводу, что Европейский Союз выступает как полноправный международноправовой субъект, хотя Договор 1992 года конкретно не раскрывает объема международной правоспособности Союза.

На наш взгляд, правовой статус Европейского союза настолько необычен для международного права, а его политический и экономический вес столь значителен в мире, что придерживаться строгого подхода к данному образованию очень сложно. Так, А.Я. Капустин, рассуждая о том, что если Союз не является субъектом международного права, то можно ли его отнести к международным организациям, приходит к отрицательному умозаключению. Сравнивая Евросоюз и СНГ, он отмечает, что в этом случае мы сталкиваемся с новым видом международных объединений, которые, безусловно, можно определить как международные межправительственные организации в самом широком смысле слова. Позже А.Я. Капустин приходит к выводу, что Европейский Союз обладает правосубъектностью, хотя объем ее значительно уже, чем у других международных межправительственных организаций, в частности Европейских Сообществ, однако Союз располагает необходимыми институционно-правовыми средствами для формирования самостоятельной позиции на международной арене и он в состоянии вступать в международно-правовые отношения с иными субъектами международного права.

Анализируя положения Маастихского договора, можно сделать вывод, что Европейский Союз не является самостоятельным образованием, функционирующим вне и помимо Европейских Сообществ. Как отмечает С.Ю. Кашкин, с подписанием Договора о Европейском Союзе сообщества не прекращают свое существование, а переходят в «новое качество». Следовательно и Европейский Союз, как продолжение Сообществ, обладает международной правосубъектностью. Более того, Маастихский договор содержит положения, свидетельствующие о наличии правосубъектности у Европейского Союза.

В отечественной науке не прекращаются дискуссии о правовой природе СНГ. В.А. Ржевский определяет СНГ как конфедеративное сообществ государств, причем настаивает на переходном характере данной формы объединений и склоняется видеть в будущем СНГ сильно децентрализованной федерацией. Такие новые формы объединений государств как содружество и сообщество он считает непригодными для характеристики соответствующей юридической формы. По его мнению, «конфедерация ... не является ни государством, ни надгосударственным образованием, а лишь достаточно слабым и неустойчивым союзом независимых государств, не имеющим международной правосубъектности, единых органов власти и управления, единой правовой системы...». Естественным следствием такого понимания конфедерации стало утверждение, что «...с исчерпанием задач конфедерации... следует использовать иную форму, юридически определяющую характер и состав Содружества суверенных государств». Представляется, что такое мнение отражало реалии периода времени, к которому относится начало существования СНГ (1991--1992 гг.), однако оно не обосновано на сегодняшний момент. Д.Л. Златопольский в качестве переходной формы допускает содружество, которое в последствии трансформируется в конфедерацию, а от нее к возрождению нового федеративного государства. В юридической литературе неоднозначно понимается термин «конфедерация», в связи с чем появился так называемый широкий подход. По мению сторонников данного подхода, «...СНГ довольно далеко продвинулась по пути конфедерации...», но «...это еще не конфедерация, хотя в ней не только конфедеративные, но и федеративные элементы».

Г.В. Игнатенко говорит о СНГ как о межгосударственном образовании с координационными полномочиями. Высказывается также точка зрения, согласно которой Содружество является одновременно и конфедерацией и международной организацией. Большинство авторов справедливо считают, что СНГ является международной межправительственной региональной организацией. Р.Ш. Давлетгильдеев отмечает, что характеристика СНГ как международной региональной организации является вполне приемлемой, но, на его взгляд, недостаточной для отражения всей сложности взаимосвязей элементов внутри СНГ. Немалую противоречивость в структуру связей между государствами привносит вопрос о членстве в организации. Формально членами СНГ, признавшими для себя обязательность его Устава, являются 10 государств, кроме Украины и Туркменистана, хотя всё 12 в то же время являются участниками Соглашения о создании СНГ. Не все из 12; государств участвуют в работе институтов Содружества. Так, в Экономический суд и Межпарламентскую Ассамблею входят представители лишь 8-ми государств.

В науке международного права для характеристики правовой природы объединений используется понятие «межгосударственное объединение «sui generis». Например, Б.Н. Топорнин характеризует Европейский Союз как межгосударственный союз особого типа, имеющий характер динамичного, развивающегося феномена. Это обозначение имеет целью подчеркнуть динамичный характер феномена, определяемого с его помощью. Содружество Независимых Государств также было охарактеризовано как международно-правовое объединение особого рода -- «sui generis», которое носит переходный характер, И. П. Блищенко. В литературе отмечается, что именно эволюция, изменение содержания правового статуса межгосударственного объединения представляет сущностное значение, так как практически все региональные объединения имеют тенденцию меняться в сторону большей или меньшей степени интеграции.

Основная сложность в определении правовой природы СНГ состоит в том, что учредительные акты Содружества, по сути, являются документами, санкционирующими прекращение существования СССР, и, тем самым, имеют дезинтеграционный характер, в то время как формально они лежат в основе формирования регионального международно-правового сотрудничества. Содружество Независимых Государств было оформлено несколькими документами, которые называют учредительными.

Негативное закрепление правовой природы объединения в Алмаатинской декларации - «Содружество не является ни государством, ни надгосударственным образованием» - объективно отражало политические устремления союзных республик к самостоятельности в международных отношениях, однако позднее стало сдерживать развитие интеграционных связей независимых государств. Представляется, что следует согласиться с теми, кто утверждает, что СНГ -- это региональная международная межправительственная организация, призванная обеспечить межгосударственное сотрудничество по самому широкому кругу вопросов. В пользу данной точки зрения Е. Г. Моисеев выдвигает следующие аргументы: учредительные документы СНГ, его Устав, практическая деятельность позволяют сделать вывод о том, что Содружество является региональной международной организацией. Оно создано суверенными государствами путем подписания международного договора, его юридической базой стало международное право. СНГ преследует определенные цели, которые зафиксированы в учредительных документах. Образованы и действуют координирующие органы. А.Б. Каженов считает, что СНГ должно рассматриваться в качестве международной межправительственной организации прежде всего потому, что в него входят суверенные независимые государства, получившие практически универсальное международное признание. Государства -- участники СНГ признаны de jure подавляющим большинством государств мира, все они являются полноправными членами Организации Объединенных Наций, входят в состав многих ее специализированных учреждений, а также в состав ряда иных авторитетных международных межправительственных организаций. Государства -- участники СНГ каждое в отдельности поддерживают дипломатические отношения не только с сопредельными государствами и великими державами, но и со значительным числом больших и малых государств Европы, Азии, Африки, Латинской Америки и Океании. Юридическую основу деятельности СНГ составляют международные договоры, подписанные и ратифицированные государствами-участниками с учетом требований конституций каждой из договаривающихся сторон и в полном соответствии с положениями Венской конвенции о праве международных договоров.

Как видим, по содержанию, по характеристикам, закрепленным в учредительных актах, СНГ является региональной международной организацией. С точки зрения формы межгосударственного объединения его можно отнести к содружеству с элементами конфедерации в современном ее понимании. Учредительные документы СНГ не только фиксируют целый ряд особых отношений, но и ставят задачу их сохранения. Это относится к так называемой "прозрачности границ", к общему экономическому пространству, к объединенным вооруженным силам и другим областям взаимоотношений, которые характерны скорее для конфедерации, чем для обычного международного объединения государств. На основании этого, можно сделать вывод о том, что Содружеству присущи также конфедеративные элементы, которые составляют своеобразие СНГ как международной межгосударственной организации.

Большинство авторов признают, что в качестве международной межправительственной организации Содружество Независимых Государств обладает статусом субъекта международного права и необходимой договорной правоспособностью, имеет право заключать международные договоры как с государствами -- участниками СНГ, так и с другими государствами, независимо от принадлежности их к тому или иному региону. Это предопределяется положениями Венской конвенции о праве международных договоров и положениями Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями. СНГ имеет возможность поддерживать сотрудничество по широкому кругу вопросов с другими региональными международными межправительственными организациями, с международными организациями универсального характера, в том числе с крупнейшей всемирной организацией подобного рода -- Организацией Объединенных Наций. Договорная практика Содружества Независимых Государств пока не получила должного развития. В то же время утверждения о полном отсутствии такой практики представляются ошибочными.

Международная правосубъектность СНГ была предметом обсуждения не только в доктрине, но и в межгосударственных органах. Исполнительный секретариат СНГ обращался в Экономический Суд СНГ с просьбой дать официальное разъяснение по вопросу о том, является ли Содружество Независимых Государств субъектом международного права и какие правомочия такого субъекта могут быть распространены на Содружество Независимых Государств. В своем консультативном заключении Суд определил, что вытекающее из ч.1 ст.1 Устава СНГ подтверждение международной правосубъектности государств -- членов Содружества не препятствует осуществлению международной правосубъектности межгосударственными образованиями с их участием. Согласно Консультативному заключению, международная правосубъектность межгосударственного образования и составляющих его государств призваны сосуществовать. Рассматривая в качестве субъекта международного права участника международных отношений, обладающего международными правами и обязанностями и осуществляющего их в рамках и на основе международного права, Суд полагает, что Содружество необходимо считать субъектом международного права. Причем международная правосубъектность Содружества составляет его неотъемлемое свойство, атрибут существования. Она не нуждается в дополнительном (официальном) признании в качестве таковой со стороны государств, в том числе государств-членов, или со стороны иных международных организаций. Содружество выступает как субъект международного права уже лишь потому, что оно реально существует и действует в международных отношениях. На наш взгляд, СНГ, как международная региональная организация обладает международной правосубъектностью, несмотря на отсутствие прямого указание об этом в Уставе. Такой вывод можно сделать исходя из положений Устава, деятельности данного международного образования, судебной практики.

Таким образом, можно сделать вывод, что создаваемые в настоящее время объединения государств имеют двойственную правовую природу, что позволяет определить их как межгосударственные объединения особого рода, обладающие международной правосубъектностью в пределах, установленных учредительными документами. Объем и характер международной правосубъектности объединений государств, их правовая природа неразрывно связаны с проблемами реализации правосубъектности в международных отношениях.

2.2 Реализация международной правосубъектности. Вопросы наднациональности

Обладание теми или иными правами и обязанностями участниками международных отношений влечет за собой потребность и необходимость их осуществления, реализации. В общей теории права и в теории международного права о реализации говорится применительно к нормам права. Под реализацией следует понимать воплощение международной правосубъектности путем правомерного поведении, деятельности, практическое ее осуществление в различных формах.

В доктрине выделяются следующие формы реализации: соблюдение, когда субъекты сообразуют свое поведение с юридическими запретами; исполнение, которое выражается в активной деятельности субъектов по осуществлению обязанностей; использование, выражающееся в осуществлении возможностей, вытекающих из дозволений, воплощении прав . Процесс реализации с учетом тех особенностей, которые присущи реализации отдельных договоров, обычно включает в себя два вида деятельности:

1) непосредственную фактическую деятельность по достижению социально и юридически значимого результата,

2) правовое и организационное обеспечение фактической деятельности, которое представляет собой деятельность определенных органов с целью создания правовой базы для осуществления фактической деятельности. Диапазон правотворческой деятельности международных организаций колеблется от содействия государствам в заключении договоров до принятия ими самостоятельных решений, содержащих общеобязательные правила поведения.

В теории международного права высказывается мнение, согласно которому субъекты международного права проявляют свою правосубъектность посредством осуществления правовых функций. Объективным критерием этой правосубъектности служит юридическая способность к самостоятельным международным действиям, правовому волеизъявлению, независимому осуществлению правовых норм, определяющих права и обязанности участников международных правоотношений. Причем сторонники этого функционального подхода особо выделяют правотворческую функцию, наряду с иными. Данный подход более узкой по сравнению с представленным ранее и, по сути, структурно входит в него, поскольку правовое и организационное обеспечение фактической деятельности, как справедливо отмечает Г.В. Игнатенко, включает в себя по крайней мере правотворческую, контрольную и правоприменительную деятельность.

В этих правовых формах реализуется международная правосубъектность объединений государств. В форме соблюдения правосубъектность реализуется путем воздержания от совершения действий, запрещенных нормами международного права. Исполнение выражается в таких действиях по реализации правосубъектности, как осуществление принятых и возложенных обязательств и способность нести международную ответственность. Вопрос об ответственности международных организаций был включен в долгосрочную программу работы Комиссии международного права ООН. Ведется работа по разработке Проекта статей об ответственности международных организаций, где предполагается решить ряд практических вопросов, в частности вопрос присвоения противоправного поведения либо организации, либо ее государствам-членам, либо некоторым из них, вопросы, касающиеся содержания и имплементации международной ответственности и др. В настоящее время вопрос об ответственности международных организаций решается в соответствии со специальными договорами.

В большинстве случаев реализация международной правосубъектности происходит в форме использования предоставленных возможностей, таких как заключение многосторонних международных договоров; принятие внутренних актов; установление отношений с государствами и иными субъектами международного права; возможность участия в универсальных международных организациях (в качестве наблюдателя, например); возможностью применения санкций при нарушении международных обязательств.

Практическое значение имеют пределы правосубъектности объединений. Как отмечала Е. А. Шибаева, в основе международной правосубъектности государств лежит присущий им государственный суверенитет, который в свою очередь проистекает из факта реализации соответствующей нацией своего права на самоопределение. Иное дело - международные межправительственные организации. Их правосубъектность является вторичной, она обусловлена положениями уставов и иных учредительных актов соответствующей организации. Именно эти документы предопределяют ограниченный объем международной правосубъектности таких организаций. Представления же о некоей имманентной правосубъектности международной межправительственной организации не вызывали широкой поддержки в специальной литературе, так как не вытекали с должной определенностью из анализа практической деятельности международных организаций подобного рода. Вместе с тем нельзя не отметить, что, несмотря на решительное отрицание объективного характера правосубъектности международных организаций в советской юридической литературе, отдельные авторы обращали внимание на определенную эволюцию взглядов на данную проблему, отражающую соответствующие изменения в практике международных отношений. Е. А. Шибаева полагала, что решение государств-учредителей по поводу того, какую создать организацию и какими качествами ее наделить, определяется действием объективных закономерностей развития общества, которые именно в силу их объективности предопределяют субъективное решение государств-учредителей. На наш взгляд, на современном этапе в развитии международных отношений наступил такой период, когда государства, исходя из тех целей и задач, которые они ставят перед международными организациями, и тех функций, которые они им придают, вынуждены наделять последние качеством международной правосубъектности. В современной литературе также признается наличие международной правосубъектности у международных организаций. В новейших диссертационных исследованиях международные межправительственные организации выделяют как традиционные субъекты международного права наряду с государствами.

Таким образом, содержание международной правосубъектности каждой в отдельности международной организации закреплено в ее учредительных документах. При этом недостаточная регламентация вопросов правосубъектности в уставах и иных основополагающих нормоустанавливающих документах в определенных случаях может восполняться посредством толкования и анализа их практического применения. Представляется, что в обозримом будущем уровень реализации прав и обязательств организаций на международной арене, в частности объем договорной правоспособности, включая нормативное закрепление объема их договорной правоспособности, вряд ли будет сведен к одному знаменателю, поскольку международные организации создаются для реализации различных целей и задач, для чего соответственно наделяются определенными полномочиями.

Говоря о возможности реализации правосубъектности Европейским Союзом многие ученые отмечает, что ЕС действительно осуществляется большой объем международных прав и обязанностей, несмотря на отсутствие закрепления наличия правосубъектности у данного образования в учредительном договоре. Положения Маастрихтского договора свидетельствуют о наличии правосубъектности Европейского союза и возможности. Так ст. 49 предусматривает процедуру приема в члены Европейского союза и участия в Европейских Сообществах уже в качестве члена Союза путем присоединения к учредительным договорам Сообществ. По вопросу приема в членство игнорируется организационная самостоятельность и международная правосубъектность Сообществ. Речь не идет о раздельном приеме в каждое Сообщество или одновременном присоединении к трем Сообществам. Весь смысл состоит в том, чтобы через вступление в члены Европейского союза стать одновременно членом и Европейских Сообществ. Иными словами, это означает, что в Договоре установлено единое членство в Союзе и Сообществах. Новацией в международном праве можно считать и решение вопроса о европейском гражданстве. В ст.8 Маастрихтского договора, речь идет о гражданстве Европейского союза, а не Сообществ. Кроме того, в ст. 2 Маастрихтского договора говорится о необходимости способствовать утверждению индивидуальности Союза на международной арене. В понятие «индивидуальность» вкладывается не только политическая и экономическая значимость Союза, но и ее правовая реализация в рамках его целей. На наш взгляд, здесь может идти речь об идентификации Европейского союза как субъекта международного права. Примером реализации Европейским Союзом международной правосубъектности может служить Решение Совета 2003/211/ОВПБ относительно заключения Соглашения между Европейским Союзом и Организацией Североатлантического договора об информационной безопасности (OJ 2003 L 80/35) - две организации заключили между собой международный договор.

Как вытекает из Соглашения о создании Содружества Независимых Государств и Устава СНГ, Содружество - межгосударственное образование с широкой сферой совместной деятельности и развитой организационной структурой. Как и в Договоре о Европейском Союзе, в соответствии с Уставом существует институт членства государств в Содружестве (раздел II) и разветвленная система органов (раздел VI). Экономический Суд СНГ установил, что в качестве субъекта международного права Содружество Независимых Государств обладает следующими правами:

1) реализует право на участие в международных отношениях посредством установления отношений с государствами и международными организациями;

2) осуществляет право заключать международные договоры с государствами и международными организациями;

3) органы Содружества принимают решения от своего имени;

4) Содружество обладает правом применять санкции при нарушении международных обязательств . Данные выводы представляются справедливыми и обоснованными, поскольку исходят из анализа учредительных документов и подтверждаются практикой. Так, на основании Решения Совета глав государств Содружества Независимых Государств о некоторых мерах по обеспечению международного признания Содружества Независимых Государств и его уставных органов и резолюции Генеральной Ассамблеи ООН А-RES-48-237 от 30 марта 1994 года Содружество получило статус наблюдателя при Генеральной Ассамблее ООН. В соответствии с Протокольным решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств от о мероприятиях по обеспечению взаимодействия Содружества Независимых Государств и его уставных органов с международными организациями и форумами и Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств о порядке осуществления представительства Содружества Независимых Государств при Организации Объединенных Наций в Нью-Йорке и при Отделении Организации Объединенных Наций и других международных организациях в Женеве осуществляется представительство Содружества при других международных организациях.

Указание на договорную правоспособность отсутствует в уставных документах Содружества, в связи с чем она осуществляется на основании специального решения государств-учредителей. Так, на основании Решения Совета глав государств Содружества Независимых Государств подписано Соглашение между Содружеством Независимых Государств и Республикой Беларусь об условиях пребывания Исполнительного Секретариата Содружества Независимых Государств на территории Республики Беларусь. Еще одним примером реализации правосубъектности СНГ является Соглашение между Правительством Российской Федерации и Межгосударственным экономическим Комитетом Экономического союза об условиях пребывания Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза на территории Российской Федерации. Содружество вправе применять санкции при нарушении международных обязательств. В соответствии со ст.10 Устава СНГ нарушения государством-членом Устава, систематическое невыполнение государством его обязательств по соглашениям, заключенным в рамках Содружества, либо решений органов Содружества рассматриваются Советом глав государств и могут привести к принятию мер в отношении нарушителя, допускаемых международным правом. Таким образом, на основании комплексного анализа уставных документов данного образования можно сделать вывод, что СНГ обладает необходимыми инструментами для реализации правосубъектности.

Наднациональность как правовая категория является предметом оживленных дискуссий. Существуют различные группы исследователей, принимающих ту или иную концепцию, но общепринятой теории наднациональности не существует. В какой-то мере эти разногласия порождены, с одной стороны, отсутствием ясности и неоднозначностью термина "наднациональность" в тех немногих документах, где он употребляется, с другой - различием методологических приемов, использованных при его изучении. Среди юристов-международников существуют самые различные мнения, от однозначного ее принятия до полного отрицания.