Переговоры как инструмент дипломатии

Переговоры как инструмент дипломатии

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

I. СУЩНОСТЬ ПЕРЕГОВОРОВ КАК ИНСТРУМЕНТА ДИПЛОМАТИИ

1.1 Понятие дипломатических переговоров. Значение гласности

1.2 Характерные черты современных переговоров

1.3 Формы дипломатических переговоров

1.4 Международно-правовые основы переговоров

II. ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ В ДИПЛОМАТИЧЕСКИХ ПЕРЕГОВОРАХ

2.1 Определение круга участников дипломатических переговоров

2.2 Участие в переговорах и международное признание

III. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ДИПЛОМАТИЧЕСКИХ ПЕРЕГОВОРОВ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Переговоры - один из самых древних институтов, появившийся одновременно с международными отношениями. Поддержание последних невозможно без переговоров. Переговоры - один из важнейших инструментов дипломатии. Дипломатия в значительной мере представляет собой процесс общения между представителями государств, преследующий цели обмена информацией, достижения взаимопонимания, устранения или сглаживания расхождений и достижения согласия по обсуждаемым вопросам.

Значение переговоров как инструмента дипломатии издавна отмечается государственными деятелями, дипломатами. О переговорах немало говорили древние философы, а затем и «отцы международного права». Специальные работы в этой области появились в XVIII в.

Характерной чертой современной внешней политики государства является рост значения в ее осуществлении дипломатических переговоров. Этот момент находит отражение во многих международных актах. Дипломаты и ученые говорят о необходимости создания теории переговоров. Однако пока в этом направлении сделано мало. Неудовлетворительно состояние дел с изучением переговоров в нашей стране. Соответствующие разделы в учебниках по международному праву и дипломатии либо вообще отсутствуют, либо ограничиваются общими положениями.

Цель дипломатических переговоров - достижение согласия по возникающим в международных отношениях вопросам. Результаты переговоров воплощаются в различных формах официальных актов, которые весьма многообразны и обладают различным статусом, разной обязательной силой. Но при этом сущность их одна - соглашение сторон. Для понимания содержания достигнутых соглашений знание процесса их подготовки имеет существенное значение. Этим определяется актуальность настоящей курсовой работы.

Актуальность исследования также связана с изменением соотношения сил на международной арене после окончания холодной воины, увеличением числа участников дипломатических переговоров за счет появления новых государств, с одной стороны, и активности нетрадиционных субъектов переговоров - с другой, а также вовлечением отечественных представителей в дипломатические переговоры по значительно более широкому кругу вопросов международной жизни - от гуманитарных проблем до кредитно-финансовых аспектов международных отношений.

Указанные факторы выдвигают на первый план необходимость теоретического обобщения и дальнейшего развития научных и практических разработок основ дипломатической переговорной деятельности на международной арене.

Целью курсовой работы является анализ сущности дипломатических переговоров в целом. Исходя из указанной цели, автор ставит следующие основные задачи:

- дать понятие дипломатических переговоров и определить значение гласности в переговорном процессе;

- исследовать характерные черты, формы и международно-правовые основы современных дипломатических переговоров;

- определить проблемы участия в дипломатических переговорах;

- рассмотреть особенности организации дипломатических переговоров.

Для анализа сущности дипломатических переговоров автор опирался на следующие конкретные методики исследования: типологический и классификационный анализ, структурно-функциональный анализ.

Данное исследование дипломатических переговоров носит междисциплинарный характер и опирается на положения и выводы, полученные в рамках теорий среднего уровня, в том числе, теории международных отношений и дипломатии, переговорной теории, политологии, теории управления, психологии, социологии и, в частности, работы российских и зарубежных авторов: А.Г. Арбатова, Г.К. Ашина, Ф.М. Бурлацкого, В.И. Гантмана, Н.И. Дорониной, В.В. Дружинина, Е.В. Егоровой, В.В. Журкина, А.А. Кокошина, В.А. Кременюка, М.М. Лебедевой, В.Б. Лукова, В.М. Матвеева, А.А. Мурадяна, Э.А. Позднякова, A.M. Салмина, М.А. Хрусталева, П.А. Цыганкова и др.

Научная значимость данной работы определяется, прежде всего, важностью анализа для целей научного познания дипломатических переговоров, необходимостью разработки и обоснования значимости переговорного процесса в дипломатии как приоритетного направления деятельности участников на международной арене, а также ценностью теоретического исследования роли переговоров в системе международных отношений как эффективного способа решения различных международных проблем.

I. СУЩНОСТЬ ПЕРЕГОВОРОВ КАК ИНСТРУМЕНТА ДИПЛОМАТИИ

1.1 Понятие дипломатических переговоров. Значение гласности

Переговоры - это процесс достижения соглашения на взаимно приемлемой основе. Такое понимание переговоров является общепринятым в дипломатической практике. Нельзя в этой связи не отметить, что в период холодной войны был сделан особый вклад в развитие института переговоров. Именно в тех чрезвычайных условиях значение и возможности переговоров были продемонстрированы особенно убедительно. В условиях кардинальных политических противоречий переговоры привели к достижению целого комплекса сложнейших соглашений между государствами с различными идеологиями, традициями, не говоря уже о правовых системах.

Некоторые специалисты считают переговоры и выработку текста договора наиболее ответственной стадией договорного процесса. Нет сомнения в том, что характер переговоров и содержание согласованного в ходе их текста имеет первостепенное значение. Тем не менее главная роль в «договорном процессе» принадлежит стадии осуществления договора.

Усложнение международных отношений и подлежащих решению вопросов определяет и усложнение переговоров. Чем сложнее решаемые вопросы, чем более важно соглашение, тем больше усилий требуется. Примером могут служить советско-американские переговоры, результатом которых стал Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений 1991 г. Договор явился результатом многолетних усилий большого числа государственных деятелей, дипломатов, военных, ученых. Помимо решения конкретных вопросов им пришлось преодолевать устаревшие представления друг о друге, достигать доверия. Результаты воплотились в сложнейшем военно-политическом и правовом акте, посвященном одной из коренных проблем безопасности, изложенном на 700 страницах.

Таким образом, сегодня переговоры - это многоплановый процесс, требующий значительных усилий и времени, опыта и знаний, привлечения широкого круга специалистов Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Том I. Заключение международных договоров: Учебник. - М.: Международные отношения, 2004. С. 233.. Существенно значение и личных качеств участников, человеческого фактора. Этот момент постоянно отмечается государственными деятелями.

Отмеченные обстоятельства обусловили необходимость создания теории международных, дипломатических переговоров, отвечающей духу времени. На это неоднократно указывали как ученые, так и дипломаты. В июне 1988 г. в МИД СССР состоялась научно-практическая конференция. Ее участники говорили о необходимости разработки теории и практики института дипломатических переговоров. Определенная работа в этом направлении была проделана в Институте США и Канады АН СССР. В 1980-е гг. в рамках Комитета по системному анализу АН СССР был учрежден Научный совет по переговорам под председательством А.А. Кокошина. Работа Совета показала значение создания теории переговоров.

Несмотря на все это, в целом отечественная наука не уделяла переговорам должного внимания. Наибольший вклад в их изучение внесли, пожалуй, юристы-международники. Особого внимания заслуживает труд Д.Б. Левина «Дипломатия, ее сущность, методы и формы». В книге проанализированы понятие дипломатии, ее место во внешней политике, ее история, понимание как науки и искусства, а также роль дипломатии в функционировании международного права.

Значительное внимание переговорам уделила мировая литература. Юристы стали уделять переговорам внимание еще в начале ХХ в. Исследуются нормативные аспекты переговоров и в наше время. Особый интерес представляют работы юристов-практиков. В качестве примера можно назвать статью заместителя госсекретаря США Ф. Колера под знаменательным названием «Переговоры как эффективный инструмент американской внешней политики». В статье анализировались вопросы советско-американских переговоров и соглашений с позиций госдепартамента США. Заслуживает внимания фундаментальная работа индийского дипломата А. Лалла «Современные международные переговоры». В книге описываются процесс и тактика переговоров, особое внимание уделено учету народных интересов; на конкретных примерах показано, в какой мере успех или провал переговоров зависят от квалификации участников.

Отечественная наука рассматривает переговоры прежде всего как средство мирного урегулирования споров и в этом плане высоко оценивает их роль в обеспечении международной безопасности. Аналогичны подходы и многих зарубежных авторов. В этой связи отметим, что значение переговоров гораздо шире. Они являются также средством предотвращения споров и решения множества вопросов, возникающих в межгосударственных отношениях.

В результате проведенного исследования сущность переговоров нашего времени была сформулирована А.А. Кокошиным, В.А. Кременюком и В.М. Сергеевым следующим образом: «...Основой переговорного процесса должен стать поиск оптимального решения сформулированной в повестке дня проблемы, а не сложный и дорогостоящий (в смысле времени) процесс «торга», обмена уступками или формирования компромисса, который часто вел к несбалансированным соглашениям, не выдерживавшим испытания временем».

Гласность переговоров и дипломатии в целом - одна из наиболее важных и вместе с тем сложных проблем. На протяжении истории дипломатическая деятельность осуществлялась под покровом тайны. В тайне решались судьбы государств и народов, вопросы войны и мира. Лучшие умы человечества доказывали необходимость изменить положение. Существенное внимание проблеме уделялось в ходе социальных революций. О придававшемся ей значении свидетельствует уже тот факт, что она нашла отражение в конституциях. При этом особое внимание вполне естественно придавалось юридическому оформлению результатов переговоров, т.е. международным договорам. Конституция Французской республики 1795 г. предусматривала право Директории заключать секретные договоры. Это право было ограничено тем, что секретные статьи не могут противоречить другим статьям договора и не могут предусматривать передачу территории Республики (ст. 332). Эта формула была воспринята конституциями целого ряда стран, например Норвегии (1814 г.), Бельгии (1831 г.), Греции и Иордании (1952 г.).

Важным этапом в борьбе против тайной дипломатии явилась Октябрьская революция в России. В Декрете о мире 1917 г. говорилось: «Тайную дипломатию Правительство отменяет, со своей стороны, выражает твердое намерение вести все переговоры совершенно открыто перед всем народом, приступая немедленно к полному опубликованию тайных договоров...».

Однако реализовать эту декларацию оказалось непросто. Уже в 20-е гг. в результате негласных переговоров был подписан ряд договоров, предусматривавших, что они оглашению не подлежат. Такими были дополнительные протоколы к мирному договору с Польшей 1921 г., обмен «не подлежащими опубликованию» письмами к Раппальскому договору 1922 г. и др. Причина ведения негласных переговоров и заключения секретных договоров в немалой мере объяснялась позицией другой стороны.

Возможность заключения секретных договоров была признана Декретом ВЦИК 1923 г. «О порядке опубликования договоров, соглашений и конвенций, заключенных РСФСР с иностранными государствами». Декрет предусматривал, что «опубликование не может иметь места» без визы НКИД. Показательным было постановление СМ СССР от 8 июня 1947 г. «Об установлении перечня сведений, составляющих государственную тайну, разглашение которых карается по закону». К таким сведениям постановление отнесло «сведения, касающиеся переговоров, сношений и соглашений СССР с иностранными государствами... не содержащихся в официально опубликованных данных».

Что же касается современного периода, то проблема гласности внешней политики лишь начинает привлекать к себе внимание. Министр иностранных дел Украины А. Зленко, отметив, что «дипломатия не любит излишней публичности», вместе с тем подчеркнул, что вряд ли этот «известный принцип» целесообразен во всех случаях. Касаясь российско-украинских отношений, он продолжал: «...Мы, дипломаты и исполнительная власть в целом, должны объяснить, что и как мы делаем». И далее: «Уверен, что прозрачность украинско-российских связей, открытость наших действий перед обществом не только отвечают духу времени, демократическим традициям, но и послужат формированию консенсуса в обществе» Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Том I. Заключение международных договоров: Учебник. - М.: Международные отношения, 2004. С. 236.. Как видно, подчеркивается общесоциальное значение гласности, когда речь идет о международных отношениях большого значения, нуждающихся в широкой общественной поддержке.

Значительное внимание гласности уделено Доктриной информационной безопасности РФ. В ней говорится, что составляющей частью национальных интересов РФ в информационной сфере является информационное обеспечение государственной политики, связанное с доведением до российской и международной общественности позиции России по социально значимым событиям международной жизни, «с обеспечением доступа граждан к открытым государственным информационным ресурсам». Квалифицируется как угроза конституционным правам и свободам человека «нерациональное, чрезмерное ограничение доступа к общественно необходимой информации». Подчеркивается недостаточная активность государственных органов «в информировании общества о своей деятельности, в разъяснении принимаемых решений, в формировании открытых государственных ресурсов и развитии системы доступа к ним граждан». Доктрина ставит задачу совершенствования правовой базы механизма реализации прав граждан на получение информации. Особого внимания заслуживает то, что к числу внутренних угроз информационной безопасности государство в сфере внешней политики, представляющих «наибольшую опасность», отнесена «недостаточная информированность населения о внешнеполитической деятельности государства». Следовательно, в интересах безопасности предусмотрена охрана определенного круга внешнеполитической информации. Одновременно признается необходимость расширения информационной деятельности государственных органов, реализующих внешнюю политику, в целях обеспечения отечественной и международной общественности достоверной информацией, реализации прав граждан на получение информации в социально необходимом объеме.

Проблема гласности привлекает к себе внимание как специальной литературы, так и средств массовой информации. Правда, и в том, и в другом случае внимание явно недостаточное. Представляет в этом плане интерес капитальный труд специалистов ряда стран «Секретность и внешняя политика». На основе анализа широкого круга материалов практики США, Великобритании и Канады рассматривается право правительств проводить тайную внешнюю политику и право обществ на информацию об этой деятельности. Авторы подчеркивают трудность установления баланса между секретностью как условием эффективной и ответственной политики и стремлением общественности иметь доступ к государственным тайнам. Анализируются такие случаи злоупотребления секретностью, как Мюнхенское соглашение в отношении Чехословакии и действия США в отношении Вьетнама. Авторы считают, что секретности в области внешней политики нельзя избежать. Речь должна идти об объеме и своевременности доступной информации. В целом работа свидетельствует о том, что требуются дальнейшие усилия для достижения сбалансированности между стремлением общественности к максимально возможному участию во внешнеполитическом процессе и минимально необходимой секретности этого процесса.

1.2 Характерные черты современных переговоров

Наиболее важной чертой современных переговоров является постепенный отход от издавна присущего им метода торговли, в соответствии с которым главной задачей было достижение уступок другой стороны, а не решение проблемы и достижение эффективного соглашения. Принципиальное понимание советской дипломатией переговоров сводилось к следующему: переговоры - это честный обмен мнениями между равноправными партнерами в целях достижения взаимно приемлемого соглашения, не противоречащего законным интересам других государств. В этой связи необходимо отметить, что советской дипломатии в самом начале было присуще уважение законных интересов другой стороны.

Учет интересов партнера - важный аспект реализма политики. Реализму политики советская дипломатия придавала особое значение. Реализм требует трезвого и взвешенного анализа существующего положения. Политический реализм находит выражение в умении выявлять сходство интересов, сближать позиции, особенно на наиболее важных направлениях, при трезвом учете существующих различий. Не следует также драматизировать возникающие затруднения. В случае невозможности решения принципиальных разногласий целесообразно уделять внимание достижению соглашений по конкретным вопросам и таким образом продвигаться по пути общего урегулирования.

В наше время отмеченный подход приобретает особое значение. Сложность урегулирования всего комплекса международных проблем побуждает государства добиваться поэтапного решения. В результате зачастую добиваются урегулирования в одних областях при сохранении серьезных расхождений в других и таким путем продвигаются к общему соглашению. Несмотря на взаимосвязанность международных проблем, обнаруживается их практическая делимость в пределах договорного урегулирования.

Советская дипломатия не раз подчеркивала, что переговоры должны быть честными. Честность включает и добросовестное отношение к уже достигнутым соглашениям, так как в противном случае переговоры о новом соглашении теряют смысл. Советская дипломатия не раз обращала внимание на то, что несоблюдение уже принятых на себя обязательств не может рассматриваться как второстепенное обстоятельство, ибо тем самым ставится под сомнение ведение переговоров вообще. В годы холодной войны западная дипломатия не раз обвиняла СССР в нарушении достигнутых соглашений, оправдывая свое нежелание вести переговоры и достигать соглашений.

Отмеченные характерные черты переговоров имеют принципиальное значение для международного права. Его нормы выражают наиболее полное, разумеется в пределах возможного, воплощение баланса стремления государств в осуществлении своих интересов в рамках международного сообщества. Их реальность определяется тем, насколько они представляют сбалансированный синтез интересов, приемлемый в силу его целесообразности.

1.3 Формы дипломатических переговоров

Характерная черта переговоров состоит в том, что участниками являются лишь непосредственно заинтересованные государства. Этим они отличаются от иных способов урегулирования споров, которые предусматривают участие третьей стороны (государства, должностного лица международной организации и др.). Такими способами являются посредничество, арбитраж, международный суд Загорский А.В., Лебедева М.М. Теория и методология анализа международных переговоров: Учебно-методическое пособие. - М.: Юридическая литература, 1989. С. 81..

В дипломатической практике понятие переговоров используется в узком и широком смысле. В узком смысле переговоры означают прямой контакт между представителями двух или нескольких государств. Под переговорами в широком смысле понимают любую форму непосредственного обсуждения представителями государств, независимо от числа участников. К переговорам относят и такие контакты, в которых участвует третья сторона, прежде всего переговоры с участием посредника.

Следовательно, дипломатические переговоры ведутся в различных формах. Они могут быть двусторонними и многосторонними, осуществляться в рамках временного международного органа (совещания, конференции) или постоянного международного органа, организации. Обычно двусторонние встречи называют просто переговорами. Переговоры же трех и более государств именуют совещанием. Совещания с участием широкого круга государств называют конференциями. Однако фактически речь идет лишь о различных формах дипломатических переговоров. Этот момент подчеркивается многими специалистами. Различия в названиях (переговоры, встречи, консультации, совещания, конференции и др.) юридического значения не имеют. Все эти формы могут взаимодействовать, например, проект конвенции, подготовленный в рамках организации, передается на рассмотрение дипломатической конференции. В ходе работы конференции и организации осуществляются двусторонние и групповые переговоры.

Распространено деление переговоров на формальные и неформальные. К первым обычно относят те, перед которыми поставлена задача подготовить определенный договор или иной официальный акт. Ко вторым - те, которые ограничиваются обсуждением определенных вопросов, обменом мнениями. Нередко их в отличие от официальных переговоров называют консультациями. Государственные деятели отмечают большое значение неформальных встреч, особенно на высшем уровне.

При наличии спора между государствами обязанность использовать переговоры вытекает из принципа мирного урегулирования споров. Во многих случаях обязанность прибегать к переговорам предусмотрена международными договорами. В качестве наиболее распространенной формулировки можно привести ст. 9 Соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в области периодической печати 1999 г.: «Споры, связанные с применением и толкованием настоящего Соглашения, разрешаются путем консультаций и переговоров заинтересованных Сторон». Рекомендация начать переговоры может быть принята международным органом. Во всех остальных случаях переговоры начинаются по соглашению участников.

Преимущество двусторонних переговоров состоит в том, что они сводят к минимуму влияние других государств и тем самым создают условия для более полного учета интересов участников, что имеет серьезное значение для эффективности достигнутого соглашения.

Двусторонние переговоры имеют две основные формы. Переговоры через обычные дипломатические каналы и прямые переговоры между представителями соответствующих органов государств. Переговоры через обычные дипломатические каналы - это переговоры, осуществляемые через постоянные дипломатические представительства одного государства (посольства, миссии) в другом, обычно представленные ведомством иностранных дел. Такие переговоры отличаются простотой организации и оперативностью, могут быть задействованы в любой момент. Переговоры через обычные дипломатические каналы обеспечивают конфиденциальность, которая особенно важна на начальной стадии урегулирования Международное право: Учебное пособие / Под ред. Г. В. Игнатенко. - М.: Зерцало, 1999. С. 222..

Переговоры могут проходить в устной или письменной форме, обычно путем обмена письмами между главой представительства и ведомством иностранных дел страны аккредитации. Если же глава представительства получит полномочия на подписание договора, то такие переговоры ничем не отличаются от прямых переговоров.

Негативная сторона переговоров по обычным дипломатическим каналам заключается в том, что для них зачастую требуется значительное время, поскольку обсуждение происходит с перерывами и в большей или меньшей мере в письменной форме.

В последнее время роль постоянных дипломатических представительств претерпевает ощутимые изменения. При современных средствах связи растет значение прямых переговоров между центральными органами, отраслевыми ведомствами. В результате снижается значение политических функций дипломатических представительств. Их сотрудники говорят, что все большее место занимает обслуживание деловых кругов и туристов. Показательно выступление федерального канцлера Германии Г. Шредера на совещании послов и руководителей других представительств ФРГ в сентябре 2000 г. Во-первых, канцлер призвал послов не чураться экономики, рассматривать себя и в этой сфере «адвокатами немецких интересов за рубежом». Во-вторых, дипломаты должны проявлять в своей работе «вдохновение, дух творчества и восприятия нового». Особо отмечу высказанное на том же совещании мнение статс-секретаря В. Ишингера, согласно которому отныне нет нужды в представителях классической тайной дипломатии. Требуется такой дипломат, который способен «политически активно влиять на общественное мнение и выработку решений в стране своего пребывания». Посол должен работать на Германию как «пиарщик современной чеканки». Это еще раз подчеркивает значение влияния диппредставительств на общественное мнение страны пребывания, что предполагает широкое и квалифицированное использование средств массовой информации.

Обнаруживается тенденция к некоторому снижению роли переговоров по обычным дипломатическим каналам и росту роли прямых переговоров между различными органами государств. Объясняется она в значительной мере специализацией подлежащих решению вопросов и необходимостью их оперативного урегулирования. Прямым переговорам присущи те же положительные черты, что и переговорам через постоянные дипломатические каналы. Они ограничивают возможность влияния третьих государств, поскольку ведутся непосредственно между участниками; не требуют значительной организационной подготовки; предоставляют участникам значительную свободу для включения в повестку дня вопросов, которые, по их мнению, заслуживают обсуждения. Переговоры обеспечивают высокий уровень конфиденциальности, что зачастую довольно важно с точки зрения влияния хода и исхода переговоров на отношения между участниками в целом.

Переговоры могут осуществляться и путем обмена письменными документами. Практике известны случаи, когда обмен мнениями об основах будущего договора большого значения происходил путем обмена письмами между главами государств или правительств.

Значение переговоров на высшем уровне зависит от уровня представительства. Особая роль принадлежит переговорам на высшем и на высоком уровне, на которых государства представлены соответственно главами государств и главами правительств. Нередко их именуют английским словом «саммит» (summit - вершина). Такого рода переговоры известны и прошлому. Порой принимавшиеся на них решения определяли политическую карту континентов. Достаточно вспомнить о совещаниях Священного союза. В годы Второй мировой войны и в послевоенный период на таких встречах решались крупнейшие мировые проблемы. В наше время существенно возросло число мировых проблем, требующих принципиального решения на высшем уровне. В результате встречи на этом уровне стали регулярными и многочисленными.

Встречи на высшем уровне рассматриваются как средство принципиального решения важнейших проблем с последующей детализацией на министерском уровне. Столь серьезные встречи нуждаются в основательной предварительной подготовке. Подготовка осуществляется в разных формах. Так, для подготовки регулярных встреч глав правительств России и Китая была создана специальная комиссия по подготовке таких встреч, в работе которой принимали участие делегации сторон на уровне заместителей глав правительств. Одно из заседаний комиссии состоялось в ноябре 2000 г. в Пекине. В принятом документе был обозначен круг проблем, подлежащих дальнейшему обсуждению и решению.

От успеха предварительных переговоров порой зависит сама возможность основной встречи. Дипломатия крупных держав нередко выдвигает требования, согласие с которыми является предварительным условием встречи. В конце 2000 г. в столице Малайзии, т.е. в третьем государстве, были проведены трехдневные переговоры между представителями КНДР и США относительно будущей ракетной программы КНДР. Последней было предложено отказаться от разработки и экспорта ракетных технологий в обмен на экономическую компенсацию. При этом Вашингтон дал понять, что в случае достижения согласия Президент США будет готов посетить Пхеньян.

Следует заметить, что утверждение практики саммитов проходило не без сопротивления со стороны профессиональных дипломатов. Государственный секретарь США Д. Раск в свое время доказывал нецелесообразность встреч на высшем уровне. Он утверждал, что такие встречи нелегко согласовать с особенностями американской конституционной системы; «они затрачивают время и усилия, когда это наиболее недопустимо; они препятствуют действенным переговорам; опыт, который мы имеем с дипломатией в верхах, не поддерживает точку зрения, согласно которой она содействует защите американских интересов».

Критические замечания в адрес встреч на высшем уровне высказывались и в американской литературе. Профессор К. Обанк утверждал, что такие встречи уместны лишь в случае необходимости торжественного подписания договоров, подготовленных профессиональными дипломатами. Более того, эти встречи не только не дают гарантии решения проблемы, но и таят в себе опасность ухудшения международной ситуации.

Нельзя сказать, что приведенные высказывания лишены всяких оснований. Но согласиться с ними полностью невозможно. Задача состоит в обеспечении должной подготовки встреч на высшем уровне. При всех условиях такие встречи являются одной из важных форм дипломатической деятельности. Доказывать их значение нет необходимости.

В прошлом межгосударственные отношения носили в основном двусторонний характер. Соответственно и возникающие в них вопросы решались путем двусторонних переговоров. В результате процесса глобализации взаимодействие государств обретает все более многосторонний характер. Возросло значение общих проблем, затрагивающих интересы всех государств. В результате изменилась роль многосторонних переговоров. Характерной чертой нашего времени стали конференции с участием всех государств.

Конференции имеют свои преимущества по сравнению с двусторонними переговорами. Прежде всего, при участии значительного числа государств крупным державам сложнее навязывать свою волю другим участникам. Конференция дает возможность учитывать законные интересы всех участников при решении даже двусторонней проблемы. Наконец, двусторонние переговоры могут вестись бесконечно долго. Международное право не устанавливает временных границ. Когда же обсуждение ведется в рамках конференции, то результат должен быть достигнут до ее завершения, срок которого заранее устанавливается Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Том I. Заключение международных договоров: Учебник. - М.: Международные отношения, 2004. С. 245..

В дипломатической практике широкое распространение получает сочетание различных форм переговоров. Нередко двусторонние переговоры ведутся в рамках конференции, и их результаты находят подтверждение и закрепление в актах конференции.

Конференции созываются либо по инициативе государств, либо по решению международной организации. В последние годы растет число конференций, созываемых организациями. На характер конференции это не оказывает влияния. И в том, и в другом случае она представляет самостоятельный временный орган участвующих государств.

Созыв конференции организацией объясняется необходимостью обстоятельного обсуждения разрабатываемого соглашения. Например, большинство конвенций, кодифицирующих и развивающих международное право, принимаются на дипломатических конференциях, созываемых ООН. В ограниченных рамках сессий Генеральной Ассамблеи их детальное обсуждение не всегда возможно. Между тем от детальной проработки положений конвенции и тщательного учета позиций государств зависит ее будущее.

Для основательной подготовки проектов подлежащих принятию документов организации создают специальные подготовительные органы, комитеты, комиссии. Уникальным случаем была подготовка Конвенции по международному морскому праву 1982 г., которая разрабатывалась преимущественно на конференции, продолжавшейся без малого 10 лет.

Организация многосторонних переговоров регламентируется правилами процедуры.

Потребность в повышении уровня управляемости международной системы и ускорении выработки необходимых для этого норм привела к ощутимым изменениям в процедуре конференций. Главное изменение видится в определенном отходе от жесткой практики проведения конференций только на основе правила единогласия. Сегодня решения зачастую принимаются тем или иным большинством. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. установила следующее правило: «Текст договора принимается на международной конференции путем голосования за него двух третей государств, присутствующих и участвующих в голосовании, если тем же большинством голосов они не решили применить иное правило» (ст. 9.2). Эта формулировка означает, что голоса не участвующих в голосовании государств, т.е. воздержавшихся, в расчет не принимаются.

Одновременно получила распространение практика принятия резолюций путем консенсуса, что отражает тенденцию к демократизации международных отношений. Эта новелла привлекает к себе значительное внимание. Под консенсусом понимается принятие резолюции без голосования при отсутствии формальных возражений со стороны любого из участников. При оценке значения консенсуса следует учитывать и его негативную сторону, он дает возможность отдельным участникам блокировать принятие акта, поддерживаемого большинством участников. Поэтому выбор процедуры принятия резолюций зависит от характера подлежащих решению вопросов.

Рост числа участников конференций и усложнение подлежащих решению вопросов обусловили и усложнение их организации, стали более детальными правила процедуры. Для иллюстрации можно взять правила процедуры Третьей конференции ООН по морскому праву, принятые в 1974-1975 гг. Установлено, что каждая делегация состоит из представителя, его заместителя и советников. Это положение, разумеется, не исключает возможности сопровождения делегации экспертами и техническим персоналом.

Полномочия делегации могут даваться главой государства, главой правительства или министром иностранных дел по усмотрению государства, направляющего делегацию. На статусе делегации это не сказывается. Полномочия рассматриваются комитетом по проверке полномочий, члены которого назначаются конференцией по предложению ее председателя. Особый раздел правил процедуры посвящен наблюдателям от национально-освободительных движений, от межправительственных и неправительственных организаций.

Должностными лицами конференции являются ее председатель и его заместители, председатели и их заместители, а также докладчик каждого главного комитета конференции и председатель редакционного комитета. В целом должно быть обеспечено справедливое географическое представительство.

Основные органы конференции: пленум, генеральный комитет, редакционный комитет, комитет по проверке полномочий, главные комитеты, вспомогательные органы, секретариат.

Подробно регламентируются порядок ведения заседаний, документация и особенно правила голосования, порядок принятия решений. Определяются языки конференции. Языками универсальных конференций, созываемых под эгидой ООН, являются английский, арабский, испанский, китайский, русский и французский. Выступления на любом из них переводятся на все остальные.

Международные организации становятся все более важным местом дипломатического взаимодействия государств. К преимуществам организаций следует отнести то, что они, действуя на постоянной основе, существенно упрощают решение организационных вопросов Международное право: Учебник / Отв. ред. Г. И. Тункин. - М.: Юридическая литература, 1994. С. 179..

Центральное положение в системе международных организаций занимает единственная всемирная политическая организация - ООН. В ее рамках был, например, подготовлен такой важный договор общего значения, как Договор о нераспространении ядерного оружия. Комиссия ООН по правам человека подготовила целый комплекс общих конвенций по правам человека, космическое право было кодифицировано при помощи Комитета ООН по космосу. Исключительно важна деятельность Комиссии международного права по подготовке проектов конвенций, кодифицирующих и развивающих нормы общего международного права. Проекты ряда конвенций готовились Секретариатом ООН. Заметно растет количество договоров, подготовленных и принятых организациями в специальных областях сотрудничества.

Окончательно тексты подготовленных в рамках ООН проектов принимаются Генеральной Ассамблеей после проработки их в главных комитетах Ассамблеи. После этого Ассамблея принимает решение, считать ли подготовленный текст окончательным, подлежащим принятию ею самой, либо созвать дипломатическую конференцию для дальнейшего обсуждения проекта. Ассамблея непосредственно приняла тексты таких договоров, как Договор о принципах деятельности государств в космическом пространстве, Международные пакты о правах человека и др.

Рост числа подготавливаемых в рамках ООН и других международных организациях договоров породил новую проблему. Только в рамках ООН государства ежегодно участвуют по меньшей мере в подготовке двух десятков договоров. Растет не только количество договоров, но и усложняется их нормативное содержание. Это требует значительного числа высококвалифицированных специалистов. Процедура подготовки договоров многочисленными органами, которые состоят из представителей государств, возлагает непосильное бремя не только на малые, но и на средние государства. Более того, зачастую они просто не в состоянии эффективно участвовать в этом процессе, а после его завершения не оформляют своего участия в конвенциях.

ООН не раз рассматривала вопрос об участии государств в принятых ею конвенциях, многие из которых оказались либо не эффективными из-за небольшого числа участников, либо вообще не вступили в силу, не собрав необходимого числа ратификаций.

Все более наукоемкий характер многосторонних конвенций диктует необходимость привлечения к их разработке представительных коллективов квалифицированных экспертов, которые будут осуществлять свою деятельность с учетом замечаний правительств, как это имеет место в работе Комиссии международного права и некоторых других органов ООН. Возложение значительной доли ответственности за содержание конвенций на квалифицированных экспертов будет содействовать их более широкому принятию государствами и проведению в жизнь. Использование метода подготовки конвенций органами ограниченного состава станет все более широким, особенно в специальных сферах сотрудничества. Иного пути нет.

В рамках ООН соответствующая деятельность регулируется детальными «Правилами процедуры Генеральной Ассамблеи». Эти правила зачастую берутся за основу при подготовке правил процедуры дипломатических конференций. Порядок подготовки международных конвенций определен Приложением I к Правилам процедуры Генеральной Ассамблеи. Ряд правил в этой области содержится в специальном меморандуме Секретариата - «Подготовка многосторонних договоров».

Существуют два порядка подготовки многосторонних договоров в рамках Генеральной Ассамблеи. В одном случае Ассамблея своей резолюцией утверждает проект договора, подготовленный другими органами, и открывает договор для подписания государствами. Этот порядок используется тогда, когда подготовленный проект не вызывает существенных разногласий. В таком порядке принят целый ряд универсальных договоров, включая и те, что касаются проблем безопасности. Так, Комитет ООН по мирному использованию космического пространства разработал проект, а Генеральная Ассамблея на его основе в 1967 г. одобрила Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела (договор о космосе). Такой порядок является новым в международной практике. Он дает возможность экономить время и средства, содействует росту авторитета Ассамблеи и ее роли в международном правотворчестве.

Другой порядок заключается в обсуждении проекта договора, представленного подготовительным органом, и в принятии резолюции о созыве дипломатической конференции для более детального обсуждения и принятия договора. Такой порядок применяется в случае, когда представленный Ассамблее проект не удовлетворяет все государства. Показательна в этом плане подготовка Римского Статута Международного уголовного суда. Проект многие годы разрабатывался Комиссией международного права. Учитывая сомнения ряда государств, Генеральная Ассамблея передала проект на доработку специальному комитету, состоявшему не из экспертов, а из представителей правительств. Этому комитету потребовалось четыре года для доработки проекта, и тем не менее на Римской дипломатической конференции 1996 г. проект был одобрен с большим трудом.

Генеральная Ассамблея использует и другие методы достижения соглашений. Известно немалое число резолюций, призывающих государства заключить договор по определенному вопросу. Такие призывы не только стимулируют процесс, но и придают договору дополнительный авторитет. Свидетельством тому может служить факт ссылки на соответствующую резолюцию в преамбуле договора. В преамбуле Договора о нераспространении ядерного оружия 1969 г. отмечено, что он заключен «в соответствии с резолюциями Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций, призывающими к заключению соглашения о предотвращении более широкого распространения ядерного оружия».

Ассамблея также нередко призывает государства присоединиться к уже действующему договору. Изредка встречаются случаи, когда Ассамблея утверждает двустороннее соглашение, придавая ему дополнительный авторитет.

Совершенно новым направлением является деятельность ООН по профилактике споров и урегулированию конфликтных ситуаций, именуемая превентивной дипломатией. Она включает поощрение различных форм переговоров между заинтересованными государствами. Представляет в этом плане интерес Декларация о предупреждении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности, и о роли ООН в этой области.

Сказанное, разумеется, дает лишь самое общее представление о растущей роли международных организаций в осуществлении дипломатического взаимодействия государств, включая подготовку соответствующих договоров.

1.4 Международно-правовые основы переговоров

Как и всякие иные межгосударственные отношения, переговоры должны проводиться в соответствии с международным правом. Это положение подчеркивается в международных актах. В Парижской хартии для новой Европы 1990 г. выражена решимость государств «определять, в соответствии с международным правом, соответствующие механизмы мирного урегулирования любых споров...».

Значение опоры на международное право, на демократические принципы при урегулировании конфликтных ситуаций отмечается Концепцией внешней политики России 2000 г.: «Российская Федерация исходит из того, что поиск конкретных форм реагирования международного сообщества на различные острые ситуации, включая гуманитарные кризисы, должен вестись коллективно на основе четкого соблюдения норм международного права и Устава ООН». В первую очередь это касается основных принципов международного права. Как известно, такими принципами являются неприменение силы, мирное разрешение споров, невмешательство, сотрудничество, самоопределение, суверенное равенство, уважение прав человека, территориальная целостность государств, нерушимость границ, добросовестное выполнение обязательств.

Истории известны два основных способа решения межгосударственных проблем. Один из них - война и диктат, другой - переговоры и соглашение. Современное международное право исключает первый способ, ставит его вне закона. Устав ООН обязывает воздерживаться не только от применения силы, но и от угрозы силой (ст. 2.4). Принцип неприменения силы делает противоправными угрозу силой или ее применение также в ходе переговоров. Это касается не только военной силы, но и экономического насилия, которое издавна служит промышленно развитым странам в качестве инструмента воздействия на переговоры Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю. М. Колосов, В. И. Кузнецов. - М.: Международные отношения, 1999. С. 182..

Устав ООН в ст. 1 ставит на первое место обязательство «проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание международных споров и ситуаций, которые могут привести к нарушению мира». О том, что это относится не только к спорам, способным привести к нарушению мира, свидетельствует следующее общее положение: международные споры должны разрешаться «мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность и справедливость» (ст. 2.3). В этой связи нельзя не отметить то значение, которое придается принципу справедливости в мирном урегулировании. Заслуживает внимания и тот факт, что слова «в согласии с принципами справедливости и международного права» были включены в проект п. 1 ст. 1 Устава ООН в результате совместной поправки, предложенной СССР, США, Великобританией и Китаем.

Государства и международные организации регулярно подчеркивают значение принципа мирного урегулирования споров, рассматривают его как существенное дополнение принципа неприменения силы. В Итоговом документе Венской встречи СБСЕ 1989 г. говорится: «Государства-участники подтверждают свою приверженность принципу мирного урегулирования споров, будучи убеждены в том, что он является существенным дополнением к обязанности государств воздерживаться от угрозы силой или ее применения...».

Совещание СБСЕ 1990 г., специально посвященное мирному урегулированию споров, подчеркнуло, что «в нынешних условиях принцип мирного урегулирования споров приобретает особую значимость...». Значение принципа настолько существенно для современной международной жизни, что он рассматривается не только как принцип международного права, но и как одно из главных положений морали. Министр иностранных дел Италии Дж. Андреотти назвал его «частью нравственного наследия международного сообщества».

Таким образом, ставя применение силы вне закона, международное право делает переговоры главным средством урегулирования возникающих перед государствами проблем. Подобное положение имеет прочную основу в международной реальности. Решение межгосударственных вопросов с помощью силы может поставить под угрозу само существование человечества. Даже применение конвенционных вооруженных сил во взаимоотношениях промышленно развитых стран порождает глобальную опасность, поскольку может повредить ядерные установки, химические и иные предприятия, использующие технологии, которые в случае выхода из-под контроля, создадут глобальную угрозу.

Принцип мирного урегулирования посвящен в основном особому случаю, а именно тому, когда между государствами возникает спор. Вместе с тем относящиеся к нему правила регулируют проведение любых переговоров. Из принципа мирного урегулирования споров вытекает обязанность государств при возникновении того или иного вопроса, нуждающегося в решении, прибегать прежде всего к переговорам.

Принцип мирного урегулирования споров возлагает обязанности не только на стороны в споре, но и на другие государства. Они должны воздерживаться от любых действий, которые могут ухудшить положение настолько, что подвергнут угрозе поддержание международного мира и безопасности. Серьезные ограничения для вмешательства третьих государств в переговоры устанавливает принцип невмешательства.

Первостепенное значение для переговоров имеет принцип суверенного равенства, в соответствии с которым все государства юридически равны и обязаны уважать правосубъектность друг друга. Только демократические переговоры, основанные на признании равноправия сторон и учете их законных интересов, способны дать надежный результат, привести к принятию эффективного договора. Договор - это соглашение равноправных суверенных государств, эффективность которого зависит от его соответствия интересам сторон. Поэтому весь процесс подготовки договора должен быть подчинен цели достижения взаимовыгодного соглашения. Равноправие участников - основа международных переговоров.

Важное значение для переговоров имеет принцип добросовестного выполнения обязательств по международному праву. В соответствии с этим принципом участники переговоров должны добросовестно выполнять свои обязательства, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права, из международных договоров, и в частности из соглашения о переговорах. Это общее требование. Более конкретные обязательства состоят в том, что международному праву должны соответствовать предложения участников, методы ведения переговоров и их конечный результат - соглашение.

Урегулирование любой международной проблемы должно осуществляться с учетом имеющихся по ней соглашений между участвующими государствами. Отступление от приведенного положения означает ревизию ранее заключенных договоров. Она правомерна лишь при наличии согласия всех участников. В ходе переговоров каждый участник вправе принимать во внимание то, как другие участники выполняют принятые на себя обязательства, и обращать их внимание на соответствующие факты.

Существенное значение для переговоров имеет принцип добросовестности, утвердившийся в современном международном праве и внесший в него немало новых моментов. Достаточно сказать, что один из важнейших принципов международного права - «договоры должны соблюдаться» (pacta sunt servanda) сегодня стал принципом «добросовестного выполнения обязательств по международному праву». Значение принципа добросовестности подчеркивается Международным Судом ООН. Cуд аргументированно доказывает, что принцип добросовестности является основным принципом. Общее требование принципа добросовестности состоит в том, чтобы участники переговоров сделали все необходимое для достижения взаимоприемлемого соглашения, вели переговоры честно, не создавали искусственных препятствий Бирюков П. Н. Международное право: Учебное пособие. - Воронеж: ВГУ, 2004. С. 107..

Все это имеет существенное практическое значение. Известны случаи, когда, не желая заключения договора, прибегают к откровенной фальсификации для оправдания своей позиции. В конце 1950-х гг., когда стала особенно очевидной необходимость заключения соглашения о запрещении ядерных испытаний, Комиссия по атомной энергии США сообщила, будто обнаружить подземные ядерные взрывы можно лишь на небольшом расстоянии, и, следовательно, контроль за соблюдением соглашения будет невозможен. Фальсификация была вскрыта в ходе расследования, проведенного сенатором Хэмфри.