Концептуальные модели и кубинский ракетный кризис

Концептуальные модели и кубинский ракетный кризис

Кубинский ракетный кризис представлял собой событие, чреватое серьезными последствиями. В течение тринадцати дней в октябре 1962 г. существовала большая, чем когда-нибудь раньше в истории, вероятность внезапной гибели огромного числа людей. Если бы случилось худшее, погибли бы сто миллионов американцев, более ста миллионов русских и миллионы европейцев, так что все прежние природные бедствия и акции бесчеловечности показались бы незначительными. Учитывая вероятность катастрофы - а Президент Кеннеди считал, что она составляет «от 1:3 до 1:1», - весьма впечатляет то, что нам удалось избежать ее. Это событие символизирует главнейший, хотя лишь отчасти осмысливаемый факт относительно нашего существования. То, что из-за определенных решений и действий национальных правительств могли бы наступить подобные последствия, обязывает исследователей государственной деятельности, а также участников процесса государственного управления серьезно задуматься над этими проблемами.

Для лучшего понимания кризиса необходимы большой объем информации и глубокий анализ имеющихся данных. Содействовать решению этой задачи - одна из целей настоящего исследования. Заметим, что в данной работе ракетный кризис служит прежде всего материалом для более общего анализа. Мы исходим из предпосылки, что значительное улучшение нашего понимания подобных событий коренным образом зависит от большего осознания исследователем тех позиций, с которых он подходит к анализу. То, что каждый исследователь видит и считает важным, является производным не только от сведений о событии, но и от «концептуальных линз», через которые он их рассматривает. Главная цель статьи - рассмотреть некоторые основные предположения и категории, используемые исследователями при осмыслении [с.271] проблем поведения государств, особенно во внешнеполитической и военной сферах.

Наш общий тезис можно свести к трем утверждениям:

1. Исследователи осмысливают проблемы внешней и военной политики большей частью с позиций по умолчанию принятых концептуальных моделей, важных для определения сути их представлений.

Хотя результаты современных исследований внешней политики не отличаются ни систематичностью, ни убедительностью, при тщательном анализе объяснений, даваемых исследователями, выделяется ряд сходных основных моментов. В объяснениях, выдвигаемых отдельными исследователями, есть поддающиеся предсказанию, регулярно повторяющиеся черты. Возможность предсказать их свидетельствует о наличии определенной подструктуры. Их повторяемость отражает исходные позиции исследователя: какую задачу он хочет решить, к какой категории он причисляет рассматриваемые проблемы, какого типа сведения считает относящимися к делу и какие факторы - обусловливающими события. Первое утверждение заключается в том, что группы подобных взаимосвязанных исходных позиций образуют основные рамки исследования или концептуальные модели, при помощи которых исследователи и ставят вопросы, и отвечают на них: Что произошло? Почему случилось данное событие? Что произойдет в будущем? Такие исходные позиции очень важны для выработки объяснений и прогнозов, поскольку исследователь, пытаясь объяснить конкретное событие, не может просто описывать всю обстановку в мире, приведшую к данному событию. Логика объяснения требует, чтобы он выделил относящиеся к делу, важные факторы, обусловливающие событие. Кроме того, согласно логике прогнозирования, большое значение придается тому, чтобы исследователь суммировал различные факторы в зависимости от их влияния на рассматриваемое событие. Концептуальные модели помогают исследователю определить размер ячеек сети, через которую он пропускает материал, чтобы объяснить конкретное действие или решение, а также подсказывают ему, в какой пруд и на какую глубину забросить сеть, чтобы поймать нужную рыбу.

2. Большинство исследователей объясняют (и прогнозируют) поведение национальных правительств, применяя различные формы одной основной концептуальной модели, именуемой здесь моделью рациональной политики (модель I).

Исходя из этой концептуальной модели, исследователи пытаются объяснить события как более или менее целенаправленные действия единого государственного организма. Для этих исследователей задача объяснения заключается в том, чтобы показать, почему государство [с.272] или правительство могло выбрать рассматриваемое действие, учитывая стоящую перед ним стратегическую проблему. Например, занимаясь проблемой, связанной с установкой Советским Союзом ракет на Кубе, исследователи, пользующиеся моделью рациональной политики, стремятся показать, что эта акция была разумной с точки зрения Советского Союза, потому что отвечала его стратегическим целям.

3. Совершенствовать объяснение и прогнозирование позволяют две «альтернативные» концептуальные модели, именуемые здесь моделью организационного процесса (модель II) и моделью бюрократической политики (модель III).

Стандартные исходные концепции полезны во многих отношениях, но имеются убедительные данные в пользу их дополнения, если не замены, концепциями, сосредоточивающими внимание на крупных организациях и политических деятелях, участвующих в политическом процессе. Использованная в модели I посылка, по которой важные события имеют важные причины, т.е. монолиты2 совершают важные действия по серьезным причинам, должна быть уравновешена признанием следующих факторов: а) монолиты - «черные ящики», скрывающие различные шестеренки и рычаги весьма расчлененного механизма принятия решений, и б) важные действия есть следствие бесчисленных и зачастую противоречивых малых действий, которые совершают отдельные лица на разных уровнях бюрократических организаций, руководствуясь различными, лишь частично согласующимися понятиями о национальных целях, целях организации и политических началах. Базу для модели II составляет достигнутый за последнее время прогресс в области развития теории организации. То, что модель I определяет как «действия» и «выбор альтернативы», моделью организационного процесса характеризуется как продукция больших организаций, функционирующих в соответствии с определенными постоянными нормами поведения. Столкнувшись с фактом установки советских ракет на Кубе [с.273], исследователи, руководствующиеся моделью II, выявляют соответствующие организации и показывают, какого типа организационное поведение привело к этой акции. Модель III сосредоточивает внимание на внутренней политике правительства. То, что происходит в международных отношениях, рассматривается, согласно модели бюрократической политики, не как следствие сбора альтернатив и не как продукция, а как результат различных перекрещивающихся игр по ведению торга лицами, занимающими разное положение в иерархии государственного аппарата. Столкнувшись с проблемой размещения советских ракет на Кубе, исследователь, придерживающийся модели III, вскрывает представления, мотивы, позиции, силу и маневры главных игроков, обусловивших данный результат.

Модель I: Рациональная политика

Иллюстрации к модели рациональной политики

Как исследователи пытаются объяснить размещение Советским Союзом ракет на Кубе? Чаще всего приводят объяснение этого события, данное двумя советологами из «RAND Corporation» - Арнольдом Гореликом и Мироном Рашем. Они считают, что «размещение стратегических ракет на Кубе было вызвано главным образом стремлением советских руководителей ликвидировать существующее значительное стратегическое превосходство США». Как они пришли к такому выводу? Рассуждая в стиле Шерлока Холмса, они заметили ряд бросающихся в глаза особенностей этой акции и использовали их в качестве критерия для проверки других гипотез о целях Советского Союза. Так, рассуждают они, масштабы развертывания и размещение наряду с ракетами средней дальности более дорогостоящих и легче обнаруживаемых ракет дальнего действия исключают объяснение действий Советского Союза желанием защитить Кубу, поскольку эту задачу можно было бы решить c помощью гораздо меньшего количества ракет только средней дальности. Их объяснение выдвигает одну цель, позволяющую истолковывать детали поведения Советов как результат решения добиться максимума ценностей.

…При рассмотрении… примеров из литературы по внешней политике и международным отношениям поражает сходство выводов аналитиков разных направлений, проявляющееся, когда перед ними ставится задача объяснить происходящее. Все они исходят из следующего предположения: то, что нужно объяснить, представляет собой действие, т.е. реализацию определенной цели или намерения. Все они полагают, что действующим лицом является национальное правительство. Все они считают, что действие выбирается как продуманная реакция на какую-то стратегическую проблему. Для каждого из них объяснение состоит в показе цели, которую преследовало государство, совершая действие, и причины, почему это действие разумно выбрано в соответствии с целями государства. Комплекс этих предположений характеризует модель рациональной политики…

Большинство современных исследователей (а также неспециалисты) руководствуются преимущественно этой моделью (хотя чаще [с.274] всего прямо об этом не говорят), пытаясь объяснить события в области международных отношений. В самом деле, то, что международные события являются актами государства, кажется настолько очевидным при осмысливании подобных проблем, что редко кто замечает модель, лежащую в основе анализа: объяснение события в сфере внешней политики просто означает показ того, почему правительство могло сознательно избрать данное действие…

Общую характеристику модели рациональной политики можно углубить, рассмотрев ее как «способ анализа» (в техническом смысле), разработанный Робертом Мертоном для социологических исследований…

Рациональная политика как способ анализа

I. Основная мера анализа: политика как национальный выбор

Явления в области международных отношений рассматриваются как действия, выбранные государством или его правительством. Правительства избирают действия, максимально способствующие достижению стратегических целей и задач. Эти «решения» стратегических проблем являются главными категориями, исходя из которых исследователь судит о том, что требует объяснения.

II. Организующие концепции

А. Государственный деятель. Действующим лицом является государство или правительство, рассматриваемое в качестве единого рационального организма, принимающего решение. Это действующее лицо имеет комплекс конкретных целей (эквивалент взаимосвязанных задач полезной деятельности), комплекс видимых альтернатив и дает оценку последствий принятия каждой альтернативы.

Б. Проблема. Действие избирается в качестве реакции на стратегическую проблему, стоящую перед государством. Государство заставляют действовать угрозы и возможности, возникающие на «международном стратегическом рынке».

В. Статичный выбор. Сумма действий представителей государства в связи с данной проблемой образует то, что государство избрало в качестве «решения». Таким образом, действие рассматривается как выбор одного из возможных результатов (в отличие, например, от большого количества частичных выборов в динамически меняющейся обстановке). [с.275]

Г. Действие как рациональный выбор. Сюда входят следующие составные элементы.

1. Цели и задачи. Главными категориями, в рамках которых мыслятся стратегические цели, являются национальная безопасность и национальные интересы. Государства стремятся обеспечить свою безопасность и решить ряд других задач. (Исследователи редко переводят стратегические цели и задачи на язык четких практических формул; тем не менее они сосредоточивают внимание на главных целях и задачах и интуитивно стремятся сбалансировать побочные последствия.)

2. Альтернативы. Различные .курсы действий применительно к данной стратегической проблеме образуют целый диапазон альтернатив.

3. Последствия. Принятие каждого из возможных курсов действий порождает серию последстствий. Одни последствия составляют выгоды, другие - ущерб с точки зрения стратегических целей и задач.

4. Выбор. Рациональный выбор рассчитан на достижение максимальных ценностей. Рационально действующее лицо избирает альтернативу, последствия которой наиболее благоприятны для осуществления его целей и задач.

III. Главное умозаключение

При рассматриваемом способе анализа исследователь рассуждает так: если государство совершило конкретное действие, то государство должно было иметь цели, для достижения которых данное действие было оптимальным средством. Из этого умозаключения проистекает объясняющая сила модели рациональной политики. Загадки разгадываются путем выяснения, какого типа целенаправленные действия позволят объяснить событие с точки зрения стремления добиться максимальных ценностей.

Основное допущение о том, что государство ведет себя так, чтобы добиться максимальных ценностей, порождает суждения, главные для большинства объяснений. Общий принцип можно сформулировать так. Вероятность любого конкретного действия обусловливается совокупностью: 1) соответствующих ценностей и задач государства; 2) предполагаемых им альтернативных курсов действий; 3) оценок различных комплексов последствий (порождаемых каждой альтернативой); 4) итоговой оценки каждого комплекса последствий. [с.276]

Модель II: Организационный процесс

Для определенных целей полезно свести поведение государства к действиям, которые избираются единым рациональным организмом по принятию решений, контролируемым из центра, имеющим полную информацию и добивающимся максимальных ценностей. Однако нельзя допускать, чтобы эта упрощенная схема скрывала тот факт, что «государство» состоит из конгломерата полувраждебных, слабо связанных между собой организаций, каждая из которых ведет самостоятельную жизнь. Этот конгломерат формально и в некоторой степени фактически возглавляют государственные лидеры. Правительство воспринимает проблемы через «органы чувств» организаций. Оно определяет альтернативы и оценивает возможные последствия в зависимости от того, как организации обрабатывают информацию. Оно действует в соответствии с правилами, устанавливаемыми организациями. Поэтому, исходя из концептуальной модели II, поведение государства можно считать в меньшей степени результатом сознательного выбора, делаемого лидерами, и в большей степени результатом деятельности крупных организаций, функционирующих согласно обычным нормам поведения.

Чтобы правительство могло реагировать на широкий круг проблем, в его распоряжении есть большие организации, между которыми поделены главные задачи в определенных сферах. Каждая организация занимается особым комплексом проблем и решает их якобы независимо. Однако лишь немногие важные проблемы относятся целиком к компетенции какой-то организации. Так что поведение правительства при возникновении любой важной проблемы - это результат независимой деятельности ряда организаций, частично скоординированной государственными лидерами. Лидеры могут заметно мешать этим организациям, но не могут в значительной степени контролировать их поведение.

Для выполнения текущих сложных задач необходимо координировать поведение большого числа лиц. Координация требует определенных регулирующих норм - правил, согласно которым проводится работа. Для обеспечения надежности ее выполнения, зависящей от поведения сотен людей, важны установленные «программы»…

В каждый данный момент государственный аппарат состоит из уже действующих организаций, каждая из которых имеет свою установившуюся систему стандартных методов деятельности и программ. А потому поведение этих организаций, а следовательно, и государства в данной ситуации определяется прежде всего порядком, установившимся в них до появления рассматриваемой программы. Но организации [с.277] меняются. Знания приобретаются ими постепенно, со временем. Коренные организационные изменения происходят как реакция на серьезные кризисы. И на приобретение знаний, и на изменения влияют возможности существующих организаций…

Организационный процесс как способ анализа

I. Основная мера анализа: политика как продукция организаций

События международной политики являются результатом процессов, происходящих в организациях…

Во-первых, к продукции организаций относятся реальные события. Отлаженный механизм организаций приводится в действие решением государственных лидеров. Они могут подправить продукцию, попробовать что-то изменить путем сочетания разных видов продукции. Но поведение в целом определяется ранее установленной процедурой. Во-вторых, альтернативы, из которых могут делать выбор государственные руководители, столкнувшись с любой проблемой, определяются существующим в этих организациях порядком использования имеющихся материальных возможностей… То, что установленные программы (техника, люди, порядки, существующие в данный момент) ограничивают для лидеров круг возможных решений, не всегда ими осознается. Однако в каждом случае этот фактор важно учитывать для понимания того, что действительно делается. В-третьих, в результате деятельности организаций создается та обстановка, в узких рамках которой лидеры должны принимать свои «решения» по проблеме. Организации ставят проблему, обеспечивают информацию и проявляют инициативу в выборе того аспекта проблемы, который будет представлен лидерам. Теодор Соренсен отмечает: «Президенты редко (а то и никогда) принимают такие решения, особенно в области международных отношений, как будто они записывают свои выводы на чистом листе… Коренные решения, ограничивающие их выбор, очень часто уже были приняты раньше». Если мы понимаем суть ситуации и аспект проблемы, которые определяются результатами деятельности организаций, то формальный выбор, который делают лидеры, для нас часто менее важен.

II. Организующие концепции

А. Действующие лица организаций. Действующее лицо - не монолитная «страна» или «правительство», а совокупность слабо связанных [с.278] организаций, возглавляемых государственными лидерами… Эта совокупность действует только как часть механизма выполнения организациями их рутинных функций.

Б. Распределение проблем и дробление власти. С целью контроля над многочисленными аспектами международных отношений необходимо расчленять проблемы и распределять их между различными организациями. Чтобы не застопорить деятельность, наибольшей властью следует наделять тех, у кого наиболее важные обязанности. Однако если организациям разрешить что-то делать, в значительной мере то, что они делают, будет определяться внутри организаций. Таким образом, каждая организация воспринимает проблемы, обрабатывает информацию и совершает ряд действий как бы самостоятельно (в рамках общих установок национальной политики). Распределение проблем и дробление власти - это палка о двух концах. Распределение проблем позволяет уделять больше внимания конкретным аспектам проблемы, чем в условиях, когда государственные лидеры пытаются сами решать вопросы. Но за это внимание приходится платить, предоставляя организации право самой решать, на чем сосредоточивать внимание и как программировать свою реакцию на проблемы.

В. Узковедомственные установление первоочередности, восприятие и проблемы. Наделение каждой организации главной ответственностью за решение какого-то узкого круга проблем способствует узковедомственному подходу. Подобным тенденциям способствует и ряд дополнительных факторов: 1) доступность для организации лишь определенной информации; 2) порядок приема работников в организацию; 3) длительность их пребывания в должности; 4) давление, оказываемое небольшими группами внутри организации; 5) порядок поощрения членов, организации. Узковедомственный подход стимулируют также клиенты (например, группы, представляющие различные интересы), союзники в государственном аппарате (например, комиссия Конгресса) и аналогичные зарубежные организации (например, Министерство обороны Великобритании для Министерства обороны США и его Управления международной безопасности или Министерство иностранных дел Великобритании для Госдепартамента США и его управления, занимающегося Западной Европой). В итоге в организациях вырабатывается относительно устойчивая склонность к установлению определенной очередности в решении практических задач, к определенному восприятию и подходу к проблемам.

Г. Действие как продукт организации. Важнейшая черта деятельности организаций - ее запрограммированный характер, обусловленность поведения в каждом конкретном случае ранее сложившейся [с.279] рутиной. Деятельность каждой организации по выработке продукции характеризуется следующим.

1. Цели-рамки, определяющие приемлемые действия. Практические цели организации раскрываются в ее официальных правомочиях. Эти цели проявляются скорее в виде комплекса ограничений, определяющих приемлемые действия. Главное из этих ограничений - «здоровье» организации, обычно определяемое количеством опускаемых ей штатных единиц и долларов. Система ограничений порождается совокупностью таких факторов, как ожидания и требования других государственных организаций, законный статус, требования граждан и групп, представляющих разные интересы, торг внутри организации. Эти ограничения приводят к квазирешению конфликта: они относительно устойчивы, так что какое-то решение появляется, но это лишь квазирешение, поскольку между альтернативными целями всегда кроется противоречие. Обычно ограничения формулируются как предписание избегать приблизительно определенных нежелательных ситуаций и катастроф.

2. Последовательность рассмотрения задач. Противоречие между ограничениями в практической деятельности разрешается путем последовательного рассмотрения задач. Когда возникает какая-то проблема, ею занимаются подразделения организации, наиболее связанные с ней, учитывая при этом ограничения, которые они считают наиболее важными. Когда возникает следующая проблема, ею занимаются другие подразделения, сосредоточивая внимание на другом комплексе ограничений.

3. Стандартные методы деятельности. Свои «высшие» функции, такие, как решение круга важных проблем, контроль за информацией, подготовка должных ответных мер на случай каких-то вероятных событий, организации выполняют, решая задачи «низшего» порядка, например, готовя бюджет, составляя доклады, создавая «технику». Надежное решение этих задач требует стандартных методов деятельности. Но «стандартные» методы не меняются быстро или легко. Без этих стандартных методов было бы невозможно решать некоторые совместные задачи. Однако из-за стандартных методов поведение организаций кажется чрезмерно формализованным, медлительным и не соответствующим требованиям.

4. Программы и репертуар. Организации должны быть способны к действиям, в ходе которых тщательно координируется поведение большого числа людей. Чтобы действовать уверенно, надо располагать комплексом отрепетированных стандартных методов совершения конкретных действий, например ведения боя с вражескими подразделениями или составления ответа на телеграмму из посольства. Каждый такой комплекс образует «программу» (выражаясь языком как драматургии [с.280] , так и кибернетики), которой организация может воспользоваться в определенной ситуации. Перечень программ, относящихся к одному типу деятельности, например ведению боя, составляют репертуар организации. В одном репертуаре всегда весьма ограниченное количество программ. Должным образом приведенные в действие организации реализуют программы, которые не могут быть существенно изменены в конкретной ситуации. Чем сложнее действия и чем больше лиц в них участвует, тем важнее программы и репертуар как определители поведения организации.

5. Уход от неопределенности. Организации не пытаются оценивать степень вероятности событий в будущем. Скорее, они стремятся избежать неопределенности. Создавая обстановку договоренности, организации упорядочивают реакции других действующих лиц, с которыми они должны иметь дело. Первичная среда - отношения с другими организациями, образующими государственный аппарат, - стабилизируется с помощью таких мер, как договоренность о разделе бюджетных ассигнований, о взаимоприемлемых сферах ответственности, об обычной практике. Вторичная среда - отношения с внешним миром - стабилизируется применительно к союзникам путем установления контактов (союзов) и «отношений одноклубников» (Госдепартамента США и Министерства иностранных дел Великобритании или соответствующих министерств финансов). Применительно к противникам аналогичные функции выполняют соглашения и принятая практика, например практика поддержания «надежного статус-кво», о которой говорил президент Кеннеди во время ракетного кризиса. Если международную среду нельзя создать по договоренности, то организации преодолевают элементы неопределенности, вырабатывая комплекс стандартных «сценариев» возможных ситуаций, к которым они готовятся. Например, стандартный сценарий командования тактической авиации ВВС США предусматривает боевые действия против авиации противника. Для решения этой задачи создаются самолеты и обучаются пилоты. То, что эти приготовления малопригодны для реальной ситуации, например для обеспечения, непосредственной поддержки наземных сил в ограниченных войнах, таких, как во Вьетнаме, мало повлияло на указанный сценарий.

6. Поиск, ориентированный на проблему. Если ситуации нельзя отнести к стандартным, то организации ведут поиск. Стиль поиска в значительной мере обусловливается существующей практикой. Поиск организацией альтернативных курсов действий ориентирован на проблему: внимание концентрируется на нетипичных затруднениях, которых надо избежать. Процесс этот бесхитростный: сначала поиск идет в сфере появления симптома, а затем - в сфере принятой в данной [с.281] момент альтернативы. Способы поиска отражают пристрастия, которые, в свою очередь, обусловлены такими факторами, как специальная подготовка или опыт членов организации и формы связи.

7. Приобретение знаний организациями и изменения. Параметры поведения организаций в основном постоянны. Реагируя на нестандартные проблемы, организации ведут поиск, и вырабатывается рутина, ассимилирующая новые ситуации. Таким образом, приобретение знаний и изменения в значительной мере не выходят за рамки существующей процедуры. Однако иногда в организациях происходят заметные изменения. К условиям, наиболее способствующим серьезным изменениям, относятся: 1) периоды бюджетного изобилия, когда делаются дополнительные закупки по существующим спискам; однако лидеры, контролирующие бюджет, могут, если сочтут нужным, использовать излишек средств для осуществления изменения; 2) периоды длительного бюджетного голода; бюджетный голод на протяжении года обычно вызывает мало изменений в структуре организации, правда, он снижает эффективность выполнения ею некоторых программ, но длительное голодание заставляет провести существенную перестройку; 3) большие неудачи в деятельности организации; значительные изменения происходят в основном как реакции на серьезные катастрофы; столкнувшись с неоспоримыми фактами провалов в области методов и репертуара какой-то организации, власти за ее пределами требуют изменений, личный состав организации меньше противится им и наиболее влиятельных ее членов заменяют теми, кто выступает за изменения.

Д. Централизованная координация и контроль. Действие требует децентрализации ответственности и власти. Но проблемы выходят за рамки компетенции ряда организаций. Так что необходимость децентрализации приходит в прямое столкновение с требованиями координации. (Непрекращающиеся требования реорганизации государственного аппарата в значительной мере объясняются наличием сторонников противоположных установок дилеммы: или децентрализации власти для проведения своевременных ответственных действий, или централизованный контроль для проведения скоординированных действий). Необходимость координации и важность внешней политики для благополучия государства гарантируют участие государственных лидеров в решении вопросов, связанных с методикой деятельности организаций, между которыми поделены проблемы и полномочия. Вмешательство государственных лидеров может нарушить предрасположения и установленные порядки организации. Однако централизованное руководство и постоянный контроль за деятельностью организаций невозможны.

Отношения между организациями, а также между организациями и государственными лидерами решающим образом зависят от ряда структурных [с.282] переменных, включая: 1) характер работы; 2) мероприятия и информацию, доступные для государственных лидеров; 3) систему поощрения и наказания членов организаций; 4) порядок выделения людских и материальных ресурсов. Например, в той мере, в какой поощрение и наказание членов организации осуществляются вышестоящими властями, эти власти могут вести какой-то контроль, устанавливая критерии оценки результатов работы организации. Эти критерии становятся ограниченными рисками, в которых протекает деятельность организации. Однако ограничения - грубое средство контроля.

Е. Решения государственных лидеров. Устойчивость организаций не исключает сдвигов в поведении государства. Ведь государственные лидеры возглавляют конгломерат организаций. Многие важные проблемы государственной деятельности требуют, чтобы эти лидеры решали, какие организации должны действовать, какие программы и где будут выполняться. Таким образом, устойчивость узковедомственного подхода и стандартные методы деятельности отдельных организаций сочетаются с некоторыми важными сдвигами в поведении государств. Масштабы этих сдвигов определяются существующими организационными программами.

III. Главное умозаключение

Если государство сегодня совершает действия определенного типа, значит, образующие его организации еще вчера должны были совершать действия (или установить порядок их совершения), лишь немногим отличающиеся от теперешних. В любой момент государство состоит из установленного конгломерата организаций, каждой из которых присущи свои цели, программы и репертуар. Характер действий государства в любом случае обусловливается этой рутиной и тем, какую из существующих программ выбирают - на основе информации и оценок, полученных обычным порядком, - государственные лидеры. Лучшее объяснение поведения организации в момент t - это t-1, а прогноз t+1 - это t. Объясняющая сила модели II состоит в выявлении установившихся в организациях практики и репертуара, одним из результатов которого стало непонятное событие.

IV. Общие суждения

Выше уже был сформулирован ряд общих суждений. Для наглядной иллюстрации того, к какого типа суждениям прибегали исследователи, пользуясь моделью II, в настоящем разделе статьи некоторые суждения формулируются более точно. [с.283]

А. Действия организаций. Деятельность в соответствии со стандартными методами и программами не представляет собой дальновидного и гибкого приспособления к «данной проблеме» (как ее представляет себе исследователь). Детали и нюансы деятельности организации определяются преимущественно установившейся в ней практикой, а не решениями государственных лидеров.

1. Стандартные методы деятельности становятся рутинными в стандартных условиях. Наличие рутины позволяет множеству рядовых людей изо дня в день заниматься множеством дел без особых раздумий, подчиняясь элементарным стимулам. Но эта возможность правильно действовать в отрегулированном порядке приобретается ценой стандартизации. Когда стандартные методы приемлемы, то средний результат деятельности, т.е. результат, полученный на основе анализа ряда дел, лучше, чем если бы к каждому случаю подходили индивидуально (при данном уровне способностей, сроках и ограничениях и ресурсах). Однако некоторые вопросы, особенно необычные, не подпадающие под стандартные характеристики, часто решаются медленно или не так, как следует.

2. Программа, т.е. комплексное действие, выбранное из небольшого перечня программ репертуара, редко составляется для конкретных условий ее осуществления. Скорее всего, такая программа просто наиболее подходящая (в лучшем случае) из программ ранее разработанного репертуара.

3. Репертуары разрабатываются организациями, имеющими узкие интересы, поэтому для создания стандартных сценариев, определяемых этими же организациями, готовые программы часто оказываются непригодными для действий в конкретных условиях.

Б. Ограниченная гибкость и незначительные изменения. Основные линии действий организаций прямые: поведение в данный момент (лишь незначительно отличается от поведения t-1. Бесхитростные прогнозы оказываются наилучшими. Поведение в момент t+1 будет лишь незначительно отличаться от поведения в данный момент.

1. Бюджеты организаций меняются незначительно как в смысле общей суммы ассигнований, так и в смысле распределения средств внутри организации. Хотя организации могли бы распределять средства каждый год, заново нарезая пирог (в связи с изменениями задач или обстановки), практически они берут за основу прошлогодний бюджет, внося незначительные изменения. Поэтому следует избегать прогнозов, предполагающих большие изменения на протяжении одного года в распределении бюджетных ассигнований между организациями или между подразделениями одной организации. [с.284]

2. Вложив средства в какое-то дело, организация не бросит его в момент, когда издержки «решения» превышают выгоду. Заинтересованность организации в принятом проекте заставляет ее смотреть на дело гораздо шире, пренебрегая убытками.

В. Исполнительные возможности. Для выработки приемлемых объяснений, анализа и прогноза надо учитывать исполнительские возможности как один из основных факторов. Существует значительный разрыв между тем, что решают лидеры (или могли бы решить при разумном подходе), и тем, что организации осуществляют на практике.

1. Организации - грубый инструмент. Маловероятен успех проектов, требующих в высокой степени точных и скоординированных действий ряда организаций.

2. Проекты, требующие, чтобы существующие подразделения организации отходили от привычных функций и решали не программировавшиеся ранее задачи, редко оказываются претворенными в жизнь в запланированном виде.

3. Государственные лидеры могут ожидать, что каждая организация будет выполнять свою «часть» работы в той мере, в какой она знает, как это делать.

4. Государственные деятели могут ожидать от каждой организации неполной и искаженной информации, касающейся ее части проблемы.

5. В тех случаях, когда выделенная часть проблемы противоречит целям организации, она будет противодействовать осуществлению этой части проблемы.

Модель III: Бюрократическая политика

Лидеры, возглавляющие организации, не монолитная группа. Скорее, каждый из них в силу своего положения является участником главной конкурентной игры. Название этой игры - бюрократическая политика, торг, который происходит по установленным каналам между игроками, находящимися на разных ступенях иерархии правительственного аппарата. Поэтому поведение государства можно рассматривать согласно концептуальной модели III не как продукцию организаций, а как результат игр по ведению торга. В отличие от модели I модель бюрократической политики рассматривает не единственное действующее лицо, а многих участников игры, концентрирующих свои усилия не на одной стратегической проблеме, а на многих различающихся между собой внутригосударственных проблемах, причем с позиций не взаимосвязанного комплекса стратегических целей,.а различных представлений о национальных, организационных и личных целях и принимающих государственные [с.285] решения не путем рационального выбора, а методом протаскивания и проталкивания, именуемым политикой.

Правительственный аппарат каждого государства представляет собой сложную арену внутригосударственной игры. Политические лидеры, возглавляющие этот аппарат, в совокупности с лицами, занимающими руководящие позиции в наиболее важных организациях, образуют круг основных игроков. Вступление в этот круг обеспечивает в определенной мере независимое положение. Децентрализация принятия решений, необходимых для действий по широкому кругу внешнеполитических проблем, гарантирует каждому игроку значительную свободу действий. Таким образом, власть оказывается разделенной.

Характер проблем внешней политики допускает коренные расхождения между разумными людьми относительно того, что следует предпринять. Анализ порождает противоречивые рекомендации. Конкретные обязанности, возложенные на отдельных лиц, способствуют различиям в их представлениях и в определении очередности задач. Но первостепенное значение имеют результаты. Действительно важно то, что государство делает. Неправильный выбор может принести непоправимый ущерб. Поэтому ответственные деятели обязаны сражаться за то, что они считают правильным.

Люди разделяют между собой власть. И люди расходятся во мнениях о том, что следует делать. Эти различия важны. Такая обстановка приводит к необходимости решать политические проблемы политическими методами. То, что государство делает, иногда бывает результатом победы одной группы над другими. Однако чаще различные группы, действующие в разных направлениях, порождают в итоге линию, отличную от желаемой каждой группой в отдельности. Фигурами на шахматной доске движет не просто целесообразность поддержки какого-то образа действий, не установившаяся практика организаций, предписывающая выбор определенной альтернативы, а сила и умение сторонников и противников рассматриваемого образа действий.

Такая характеристика схватывает главное в ориентации бюрократической политики. Если бы внешнеполитические проблемы возникали раздельно как нечто цельное и для рождения требовалась одновременно только одна игра, был бы достаточным учет только данной проблемы. Но большинство «проблем», например вьетнамская или проблема распространения ядерного оружия, появляются по частям в течение долгого времени, причем каждая в своем контексте. Ежедневно сотни проблем требуют внимания игроков. Каждый из них вынужден сосредоточиваться на проблемах данного дня, бороться за их решение, исходя из их сущности, а затем кидаться к следующим. Характер появляющихся проблем и темп ведения игры в совокупности порождают [с.286] государственные «решения» и «действия» как мозаичную картину. Выбор, совершаемый отдельным игроком, результаты мелких и крупных игр и «пиковые положения» - все эти компоненты, сведенные воедино, образуют поведение государства применительно к данной проблеме.

Концепция политики национальной безопасности как результата политических действий противоречит и представлениям общественности, и ортодоксальным взглядам ученых. Проблемы, жизненно важные для национальной безопасности, считаются слишком важными, чтобы их можно было решить с помощью политических игр. Они должны стоять «выше» политики. Обвинение в том, что некто «играет в политику в области национальной безопасности», - самое серьезное обвинение. То, что общественность требует по убеждению, подкрепляют ученые, склонные к интеллектуальной утонченности. Внутренняя политика - дело грязное, к тому же, согласно господствующей доктрине, политиканство лишено интеллектуального содержания. Оно, как таковое, дает основу скорее для сплетен журналистов, чем для серьезного исследования. Литература по внешней политике в основном избегает анализа бюрократической политики, если не считать отдельных мемуаров, исторических анекдотов и изучения деталей ряда конкретных дел. Пропасть между научной литературой и опытом участников государственной деятельности нигде так не широка, как в этой области.

Бюрократическая политика как способ анализа

I. Основная мера анализа: политика как результат политических действий

Решения и действия государств, по существу, результат внутриполитических действий. Результат в том смысле, что происходящее представляет собой не столько следствие выбора решения по данному вопросу, сколько итог компромиссов, столкновений коалиций, конкуренции и неразберихи в среде государственных чиновников, видящих разные аспекты проблемы; политических действий в том смысле, что деятельность, порождающая результат, лучше всего охарактеризовать как торг. Поведение государств в области международных отношений можно рассматривать как результат сложных и тонких одновременных и перекрывающих друг друга игр между участниками, занимающими позиции, иерархическая система которых образует данное правительство. Эти игры ведутся не случайно и не в удобное для игроков время, а по определенным правилам. Загруженных делами игроков заставляет обращать внимание на проблему установленный крайний срок ее решения. Таким [с.287] образом, механику ходов в шахматной игре можно представить себе как результат торга между игроками с неравной властью над конкретными фигурами с разными целями и проходящих при этом подыграх.

II. Организующие концепции

А. Игроки, занимающие свои позиции. Действующее лицо не единое государство, не конгломерат организаций, а, скорее, ряд отдельных игроков. Их группы служат средством принятия конкретных государственных решений и совершения действий. Игроки - это люди, занимающие посты…

Постами определяется, что игроки имеют право и должны делать. От занимаемого каждым игроком поста проистекают преимущества и слабые стороны, с которыми он может вступать в различные игры и вести их. Но такое же значение имеет и комплекс обязанностей по решению определенных задач. Эти две стороны медали иллюстрируются нынешним положением государственного секретаря. Во-первых, он официально, а обычно и фактически является основным источником политических суждений относительно военно-политических проблем, составляющих современную внешнюю политику, соответственно он главный личный советник президента. Во-вторых, он коллега других главных советников президента по вопросам внешней политики - министров обороны и финансов и специального помощника президента по вопросам национальной безопасности. В-третьих, он высокого ранга американский дипломат, уполномоченный вести важные переговоры. В-четвертых, он выступает как представитель администрации перед конгрессом, страной и всем миром. Наконец, он «Господин Государственный департамент», или «Господин Министерство иностранных дел», «руководитель чиновников, выразитель их интересов, судья в их спорах, контролер их работы, хозяин их карьеры». Но он не выполняет первую из указанных функций преимущественно, а затем уже остальные - все эти обязанности он должен выполнять одновременно. То, как он действует в одной области, влияет на его престиж и власть в других. Стиль, обусловленный его повседневной руководящей работой, - непрестанный обмен телеграммами, с помощью которых его ведомство поддерживает отношения с министерствами иностранных дел других государств, - противоречит потребности президента в деятеле, обобщающем и согласовывающем противоречивые взгляды. Необходимость быть близким к президенту ограничивает масштабы и активность его выступлений в роли выразителя интересов своего ведомства. Уступая министру обороны, что он часто вынужден делать, вместо того чтобы отстаивать позиции своего ведомства, он рискует потерять [с.288] лояльность своих чиновников. Способность государственного секретаря разрешать эти противоречия зависит не только от его положения, но и от того, каков сам игрок, занимающий этот пост.

Ведь игроки тоже люди. Их организм функционирует по-разному. Личность - это ядро бюрократической политики. То, как каждый человек выдерживает жару «кухни», какой стиль действий характерен для него, дополняют ли друг друга или противоречат друг другу отдельные личности и их стиль во внутренних кругах, - это обязательные компоненты, образующие политический сплав. Кроме того, каждый деятель приходит на свой пост с некоторым багажом: у него своя заинтересованность в определенных проблемах, свои обязательства по различным программам, свои положение и долг в отношении определенных групп общества.

Б. Ведомственные установление первоочередности, восприятие и проблемы. Ответы на вопросы, в чем заключается проблема и что необходимо сделать, приобретают определенную окраску в зависимости от позиции, с которой эти вопросы рассматриваются. Ибо факторы, способствующие ведомственному подходу организаций, влияют и на игроков, занимающих высшие позиции по отношению к этим организациям (или внутри них). Чтобы побуждать к действию членов своей организации, игрок должен придерживаться ее ориентации, тем более что от этого зависит, в какие игры он может вступить и с какими преимуществами. Таким образом, во многих случаях склонность к определенному подходу, проистекающая из положения игрока, позволит сделать надежные прогнозы относительно позиции, которую он займет. Однако эта склонность уменьшает или увеличивает то, с каким багажом игроки приходят на свои посты. Поэтому часто для того, чтобы делать прогнозы, надо уметь учитывать как давление, оказываемое на игрока, так и его багаж.

В. Интересы, ставки и сила. Игры ведутся ради достижения определенных результатов. А эти результаты способствуют или препятствуют осуществлению национальных интересов, как их представляет каждый игрок, влияют на программы, с которыми он связан, на благополучие его друзей и на его личные интересы. Это взаимоперекрывающиеся интересы и есть те ставки, которые делаются в играх. Способность каждого участника успешно вести игру зависит от его силы. Сила, т.е. возможность существенно влиять на результаты политики, представляет собой сочетание по крайней мере трех элементов: наличия преимуществ для ведения торга (вытекающих из официальных полномочий и функций, институциональной поддержки, поддержки избирателей, компетентности и статуса), умения и желания использовать эти преимущества и восприятия первых двух элементов другими игроками. Разумное [с.289] применение силы укрепляет репутацию человека как результативного деятеля. Неудачное применение силы ведет к утрате и накопленного капитала, и репутации. Следовательно, каждый игрок должен выбирать проблемы так, чтобы можно было иметь шансы на успех. Но никакой игрок не обладает силой, достаточной, чтобы гарантировать приемлемые результаты. Потребности и опасения каждого игрока сталкиваются с интересами других игроков. В результате происходит самая сложная и тонкая из игр, известных человеку.

Г. Проблема и проблемы. «Решения» стратегических проблем возникают не как итог деятельности беспристрастных аналитиков, невозмутимо концентрирующих свое внимание на данной проблеме. Напротив, подстегивающие сроки и события порождают в ходе игр разные проблемы и требуют от занятых игроков принятия решений в условиях, влияющих на выбор аспекта проблемы. Вопросы, которыми занимаются игроки, одновременно и более узкие, и более широкие по сравнению с данной стратегической проблемой. Ведь каждый игрок концентрирует свои усилия не на всей стратегической проблеме, а на решениях, которые необходимо принять сейчас. А каждое решение имеет весьма важные последствия не только для стратегической проблемы, но и для интересов организации, каждого игрока, его репутации и личной заинтересованности. Поэтому между проблемами, решаемыми данным игроком, и проблемой, на которой концентрирует свое внимание аналитик, часто бывает очень широкая пропасть.

Д. Порядок действий. Игры, связанные с торгом, не ведутся произвольно. Их направляют по определенным каналам, т.е. упорядочивают способы принятия решений по проблемам рассматриваемого типа, устанавливая предварительно основных участников, указывая, в какой момент они должны вступить в игру, и распределяя между ними определенные преимущества и слабые стороны в каждой игре. Самое главное здесь то, что каналами определяется, «кто будет действовать», т.е. «индейцы» какого ведомства будут практически совершать избранные действия. Решения о приобретении оружия принимаются в ходе ежегодного утверждения бюджета; просьбы посольств о направлении им телеграмм с предписанием действий удовлетворяются согласно установленному порядку проведения консультаций Госдепартаментом и согласования телеграмм с Министерством обороны и Белым домом; запрашиваемые военными группами инструкции (относительно постоянной помощи или операций во время войны) составляются военными, консультирующимися с Министерством обороны, Госдепартаментом и Белым домом; решения в связи с кризисными ситуациями обсуждаются Белым домом, Госдепартаментом, Министерством обороны, ЦРУ и временными участниками; важные политические [с.290] речи, особенно президента, а также других «шефов» согласуются по установленным каналам.

Е. Действия как политика. Государственные решения принимаются и государственные действия совершаются не в результате рассчитанного выбора, сделанного какой-то единственной группой, или официально суммированных предпочтений лидеров. Скорее, политика как механизм выбора определяется разделением власти, но индивидуальным суждением о важных альтернативах. Обратите внимание на обстановку, в которой происходит игра: она отличается неопределенностью относительно того, что следует сделать, основанием необходимости что-то сделать и тревогой по поводу важнейших последствий того, что будет сделано. Эти обстоятельства заставляют ответственных людей становиться активными игроками. Темп игры - сотни проблем, многочисленные игры, множество каналов - заставляют игроков бороться за то, чтобы «обратить внимание других», заставить их «увидеть факты», убедить их «найти время, чтобы серьезно подумать в более широком плане». Структура игры - власть разделена между лицами, имеющими индивидуальные обязанности, - укрепляет в каждом игроке чувство, что «другие не видят его проблемы» и «надо заставить их взглянуть на проблему с менее ведомственных позиций». Правила игры - тот, кто колеблется, теряет возможность вести игру в данный момент, а тот, кто не уверен в своих рекомендациях, терпит поражение от тех, кто уверен, - заставляют игроков становиться на ту или другую сторону, когда шансы составляют 51 : 49, и вести игру. Награда в игре - результативность, т.е. влияние на результаты как непосредственное мерило успеха деятельности, - поощряет жесткую игру. Большинство участников вступает в борьбу, чтобы «заставить государство делать то, что правильно». Используемые при этом стратегия и тактика весьма схожи с теми, которые сформулированы теоретиками международных отношений.

Ж. Потоки результатов. Важные государственные решения или действия возникают, как мозаика, образованная отдельными акциями, результатами малозначительных и важных игр и «пиковых положений». Так, шаг за шагом люди приходят к результатам, которые никогда не избрало бы отдельное действующее лицо и которые не возникли бы в ходе торга в одной игре по данной проблеме. Чтобы понять результат, надо его расчленить.