Маастрихтский договор

Маастрихтский договор

К началу 90-х годов сложилась новая обстановка, способствующая интеграционным процессам. В ряде сфер интеграции стала ощущаться потребность в более тесной связи экономических и политических факторов.

Не все интеграционные процессы шли гладко. Это проявлялось, прежде всего, в различии подходов государств-членов к определению приоритетов в политике объединений, темпов и способов её реализации. Следует заметить, что не все страны к 90-м годам имели одинаковые возможности, отдельные государства характеризовались наличием оппозиционно настроенных кругов. И все же понимание того, что потенциал интеграции нужно использовать в большем объеме, стало преобладающим в правительственных кругах европейских стран.

Результатом активизации политических процессов стало создание Европейского Союза (ЕС). Суть этого нового витка интеграции заключается в том, чтобы по возможности преодолеть отрыв, обособленность решения экономических проблем от всех остальных, пополнить взаимодействие государств в проведении политик - валютной, экономической, торговой и т.п. - более тесным сотрудничеством в сфере международных отношений, создания системы безопасности. Ведь до объединения, преобразования сферы сотрудничества были организационно обособлены.

Итак, начнем рассмотрение данной темы прежде всего с истории принятия Маастрихтского договора и Соглашения о создании Содружества Независимых Государств.

Образованию ЕС предшествовала реформа Европейских Сообществ - ЕОУС, ЕЭС и Евратома. Здесь отрыв экономических интеграционных процессов от сотрудничества в сфере внешней политики стал ощутимей (он занижал эффективность дипломатических акций сообществ) и требовал принятия быстрых мер.

Кроме того, правовая система сообществ постоянно пополнялась новыми актами, которые должны были урегулировать происходившие процессы. Реформа на такой правовой базе была затруднительна. Надо было внести изменения и дополнения в учредительные договоры и другие акты.

В первую очередь необходимо было разработать акты, которые бы касались введения единой валюты, механизма экономического и валютного союза, социальной политики, политики сближения правовых систем государств-членов. Актуальными стали проблемы расширения сотрудничества в сфере внешней политики и политики безопасности.

В 80-е годы и в начале 90-х годов в Европе происходили большие перемены, которые изменили международную обстановку (разрушение социализма, ликвидация СЭВ, распад СССР, воссоединение Германии и др.). Это требовало объединения сил сообществ для того, чтобы они могли выступать самостоятельным объединением на международной арене.

В начале 1990 г. лидеры Германии и Франции - Коль и Миттеран - выступили с идеей найти новые пути активизации деятельности сообществ, причем не только в сфере экономики, но и во внешней политике, в области безопасности Европы.

Вслед за франко-германской инициативой были выдвинуты предложения о созыве двух межправительственных конференций. Обе начали работать одновременно с декабря 1990 г.: одна из них рассматривала вопрос о политическом союзе, а другая - об экономическом и валютном союзе. В подготовительной работе принимали участие министры и эксперты.

Разработка по данным направлениям встретила много осложнений, например, что касалось объема совместной внешней политики, разграничения компетенции в сфере обороны и безопасности, введения единой валюты и др.

При разработке проекта документа о политическом союзе за основу был взят меморандум, составленный Комиссией в октябре 1990 г.

Для рассмотрения подготовленного проекта договора было созвано специальное заседание Европейского Совета. Заседание состоялось 9-10 декабря 1991 г. в Маастрихте - нидерландском провинциальном городе. А 7 февраля 1992 г. Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор) был подписан. Он вступил в силу 1 ноября 1993 г.

Из всех договоров подобного рода история подписания Договора о Европейском Союзе наиболее сложна. Процесс ратификации договора в странах-участницах шел неодинаково. В Италии, Испании, Португалии, Греции, Голландии, Бельгии, Люксембурге договор был сразу одобрен парламентами, причем каждый раз очевидным большинством голосов.

В соответствии с конституциями Франции и Ирландии Договор прошел через референдумы, и, кстати, едва не был отвергнут во Франции (перевес голосов в пользу Договора оказался незначительным, положительно проголосовало всего 51.05%,).

Анализ общественного мнения в Германии показал наличие сильной оппозиции, несмотря на то, что и бундестаг и бундесрат поддержали Договор. В конституцию Германии были внесены изменения. Но в Конституционный суд была предъявлена жалоба на то, что якобы Договор неправомерно переносит полномочия бундестага на Европейский Союз.

Конституционным судом Германии было принято решение, в котором указывалось, что положения Договора не нарушают Основной Закон и вместе с тем в ряде случаев Основной закон накладывает некоторые ограничения относительно участия Германии в Договоре.

В Великобритании необходимый закон был принят только после снятия серьезной внутрипарламентской коллизии, что на практике могло привести к отставке правительства. Фракция консервативной партии в парламенте (настроенная против Союза) показала, что может добиться большего, чем большинство этой партии. Ее позиция была использована лейбористами, которые могли поставить Правительство в трудное положение, не компрометируя официальной поддержки ими самими Договора. В конце концов Договор был одобрен в палате общин только после того, как премьер-министр заявил, что обеспечит общие перевыборы, если предложение правительства не пройдет при голосовании. Такая угроза оказалась эффективной.

Договор был отвергнут на референдуме в Дании. Только при повторном референдуме, проведенном после встречи Сообщества на высшем уровне в Эдинбурге 12 декабря 1992 г., где обсуждались статьи договора вызывающие озабоченность Дании, Договор был одобрен. Дании были сделаны некоторые уступки, закрепленные в "Протоколе о некоторых положениях, относящихся к Дании".

Протокол предусмотрел изъятие в отношении данной страны двух важных положений Маастрихтского договора:

1) Дания получила возможность отказаться от участия в третьем этапе экономического и валютного союза;

2) она сохранила статус наблюдателя при проведении совместной оборонительной политики.

Таким образом, 12 государств подписали Договор положивший начало Европейскому Союзу.7 февраля 1992 в городе Маастрихт (Нидерланды). Договор вступил в силу 1 ноября 1993. Он завершил дело предыдущих лет по урегулированию денежной и политической систем европейских стран.

Суть Маастрихтского договора сводилась к достижению пяти основных целей:

- от построенного, в основном, единого рынка идти дальше, к экономическому и валютному союзу;

- придать экономической интеграции социальное измерение на базе общей социальной политики;

- преобразовать Европейское экономическое сообщество в Европейское сообщество, расширив круг его компетенции за счет новых сфер деятельности;

- дополнить наднациональное интеграционное строительство в рамках институтов Сообщества («первая опора») постоянным сотрудничеством в области внешней политики и безопасности («вторая опора») и в области юстиции и внутренних дел («третья опора»);

- объединить все три опоры в рамках единой системы Европейского Союза.

Маастрихтский договор -- продукт компромисса различных интересов и взглядов на интеграционный процесс и перспективы его дальнейшего развития. В свете этого неудивительно, что он представляет собой сложнейшую юридическую конструкцию, которая подверглась справедливой критике как нечто непостижимое для рядового гражданина.

Даже среди специалистов и самих творцов Договора нет единства в понимании его сущности и конкретных положений. Внутренняя противоречивость Договора была одной из главных причин тех трудностей, с которыми была сопряжена его ратификация.

В июне 1992 г он был неожиданно отклонен в ходе референдума в Дании. Потребовалось время и принятие специального протокола «О некоторых положениях, относящихся к Дании» для того чтобы добиться одобрения Договора в ходе повторного референдума.

С большим трудом удалось провести его ратификацию во Франции и ряде других государств-членов ЕС.

Эти глубокие внутренние противоречия не случайны, поскольку при выработке Маастрихтского договора столкнулись два качественно различных и, во многом, противоположных принципа -- принцип наднационального интеграционного строительства и принцип межправительственного сотрудничества суверенных государств.

В ходе межправительственной конференции, предшествовавшей маастрихтскому саммиту, и на самой встрече глав государств и правительств эти два принципа не удалось гармонизировать.

Поэтому Маастрихтский договор не сплотил приверженцев того и другого подходов -- напротив, он лишь подлил масла в огонь продолжающейся не одно десятилетие острой идейной борьбы.

Ключевым разделом Маастрихтского договора являются положения о создании экономического и валютного союза. Конкретно, договор:

1) заложил прочную правовую основу экономического и валютного союза и единой валюты;

2) определил институциональную структуру экономического и валютного союза;

3) установил точный график перехода к экономическому и валютному союзу;

4) утвердил четыре критерия конвергенции макроэкономических показателей, которые являются обязательными условиями вступления стран-членов ЕС в экономический и валютный союз;

5) определил приоритеты единой кредитно-денежной политики в рамках экономического и валютного союза;

6) предусмотрел систему временных исключений для тех стран, которые присоединятся к зоне единой валюты позднее.

Значение этих положений можно в должной мере оценить лишь в свете неоднозначного опыта валютной интеграции и провалившейся попытки создания экономического и валютного союза (1969 - 71 гг).

Противодействующие факторы, которые неизменно оказывались сильнее интеграционных проектов, с драматической силой проявились и на этот раз.

Идея создания экономического и валютного союза и введения общей валюты на этот раз была связана с именем выдающегося французского политического деятеля Жака Делора. По его инициативе и под его непосредственным руководством была разработана конкретная программа действий, получившая название «плана Делора».

Этот план был основан на успешной реализации проекта создания единого внутреннего рынка, известной гармонизации экономической политики и успехов в области валютной интеграции. В течение десяти лет, предшествовавших Маастрихтскому договору, на валютных рынках Западной Европы господствовала стабильность, обеспеченная нормальным функционированием Европейской валютной системы (ЕВС).

Собственно, сама идея заключалась в том, чтобы закрепить обменные соотношения между национальными валютами, достигнутые в рамках ЕВС, а на последующем этапе ввести единую валюту. Этот план был подорван фактическим крахом ЕВС в ходе валютных кризисов 1992 и 1993 гг.

Вокруг проекта экономического и валютного союза развернулась острая дискуссия. К 1995 г. сложилось впечатление, что Маастрихтский договор постигнет судьба предшествующих проектов экономического и валютного союза.

Однако сторонники валютной интеграции оказались достаточно твердыми для того, чтобы мобилизовать необходимую политическую поддержку и добиться перелома в свою пользу.

Определяющую роль сыграла последовательная позиция Европейской комиссии, тщательно подготовившей и успешно осуществлявшей конкретную программу перехода к экономическому и валютному союзу и единой валюте, которая получила название евро.

Договор о Европейском Союзе - это объемный документ конституционного характера. Он состоит из нескольких договоров, содержащих обстоятельно разработанные, детализированные статьи.

Для того, чтобы уточнить положения документа и создать хорошо работающий механизм реализации, Договор сопровождается дополнительными документами. В их числе 17 протоколов (Протокол о приобретении собственности в Дании; протокол относительно статьи 119 Договора, учреждающего Европейское сообщество; протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и о Европейском центральном банке; протокол об Уставе Европейского валютного института; протокол о процедуре, касающейся чрезмерного дефицита; протокол о критериях сближения, указанных в статье 109j Договора, учреждающего Европейское сообщество; протокол с поправками к Протоколу о привилегиях и иммунитетах Европейских сообществ; протокол о Дании; протокол о Португалии; протокол переходе к третьему этапу экономического и валютного союза; протокол о некоторых положениях, относящихся к Соединенному Королевству Великобритании и Северной Ирландии; протокол о некоторых положениях, относящихся к Дании; протокол о Франции; протокол социальной политике, к которому прилагается Соглашение, заключенное между государствами-членами Европейского сообщества, за исключением Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, с двумя прилагаемыми декларациями; протокол об экономическом и социальном сплочении; протокол об экономическом и социальном комитете и Комитете регионов; протокол, приложенный к Договору о Европейском Союзе и Договорам, учреждающим Европейские сообщества).

Протоколы 1-16 являются приложением к Договору, учреждающему Европейское сообщество, протокол № 17 является приложением к Договору о Европейском Союзе и к Договорам, учреждающим Европейские сообщества, 33 декларации (Декларация о гражданской защите, энергии и туризме; декларация о гражданстве государства-члена; декларация о Части Третьей, разделах III и VI Договора, учреждающего Европейское сообщество; декларация о Части Третьей, Разделах VI Договора, учреждающего Европейское сообщество; декларация о валютном сотрудничестве со странами, не входящими в Сообщество; декларация о валютных отношениях с Республикой Сан-Марино, городом Ватикан и Княжеством Монако; декларация о статье 73d Договора, учреждающего Европейское сообщество; декларация о статье 109 Договора, учреждающего Европейское сообщество; декларация о Части Третьей, Разделе XVI Договора, учреждающего Европейское сообщество; декларация о ст. 109, 130r b 130y Договора, учреждающего Европейское сообщество; декларация о Директиве от 24 ноября 1988 г. (Вредные выбросы); декларация о Европейском фонде развития; декларация о роли национальных парламентов о Европейском Союзе; декларация о Конференции Парламентов; декларация о числе членов Комиссии и Европейского парламента; декларация об иерархии Актов Сообщества; декларация о праве доступа к информации; декларация об оценочной стоимости предложений Комиссии; декларация о применении правовых актов Сообщества; декларация о воздействии мероприятий Сообщества на окружающую среду; декларация о Палате аудиторов; декларация об Экономическом и социальном комитете; декларация о сотрудничестве с благотворительными ассоциациями; декларация о защите животных; декларация о представительстве интересов заморских стран и территорий, названных в статье 227(3), (5) (а) и (в) Договора, учреждающего Европейское сообщество; декларация об удаленных территориях Сообщества; декларация о голосовании по вопросам общей внешней политики и общей политики безопасности; декларация о практических мероприятиях в области общей внешней политики и общей политики безопасности; декларация об использовании языков в области внешней общей политики и общей политики безопасности; декларация о Западноевропейском союзе; декларация об убежище; декларация о политическом сотрудничестве; декларация о спорах между ЕЦБ и ЕВИ и их служащими) и одно соглашение.

Протоколы охватывают лишь некоторых участников договора. Фактически подобные протоколы являются соглашениями участников по принципиальным вопросам дальнейшего развертывания экономической интеграции в рамках Европейского союза.

Декларации - это документы о намерениях, не имеющие обязательной юридической силы. Они касаются проблем интерпретации и применения основного договора. Декларации, приложенные к Маастрихтскому договору, имеют более общий характер, чем протоколы.

Все эти Декларации выступают, с одной стороны, в качестве дополнения к статьям и их "привязки" к другим актам, с другой, - они необходимы для решения важных вопросов, возникающих в процессе функционирования Европейского Союза.

Нормы документа довольно полно и недвусмысленно определяют правила поведения участников регулируемых отношений. Договор о ЕС не отменяет и не заменяет Парижский договор 1951 г. и оба Римских договора 1957 г., это же касается и Единого европейского акта 1986 г.

Формально он создает новую структуру - Европейский Союз и одновременно вносит изменения и дополнения в учредительные договоры (о ЕОУС, ЕЭС, Евроатоме). Все три договора в основном сохраняют силу.

В Договоре о ЕС несколько блоков, направлений, некоторые из которых по значению своему могли бы быть оформлены отдельными документами. Договор содержит 7 разделов.

В разделе 1 "Общие условия" провозглашается учреждение Евросоюза, определяются его главные цели и принципы построения.

Наиболее значимым является раздел II "Положения, изменяющие Договор, учреждающий Европейское экономическое сообщество, с целью учреждения Европейского сообщества".

В нем уточнены основные направления деятельности Сообщества, закреплена его обновленная институциональная система, установлено гражданство ЕС, обновлены положения об экономической и валютной политике, включая механизмы их реализации.

Дальше идут разделы, в которые вносятся изменения в другие два учредительные договора:

- раздел III "Положения, дополняющие Договор, учреждающий Европейское объединение угля и стали";

- раздел IV "Положения, дополняющие Договор, учреждающий Европейское сообщество по атомной энергии".

Вслед изложены два раздела, которые и ознаменовали новые направления интеграции.

Раздел V "Положения об общей внешней политике и политике безопасности" и раздел VI "Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел". Договор о ЕС завершается разделом VII "заключительные положения".

Европейский Союз создан на основе Европейских Сообществ с учетом политики и форм сотрудничества, предусмотренных Договором. Общие положения занимают в нем мало места.

Основное внимание уделяется нововведениям. При этом существенно изменяется Римский договор 1957 г. о ЕЭС, по Договору ЕЭС было переименовано в Европейское Сообщество. Это определенно связано с расширением круга его задач, например, его заметная функция состоит в охране окружающей среды.

Объемно очерчена в Договоре сфера внешней политики и общей политики безопасности, что говорит о намерении государств-членов перейти к более высокому уровню согласования своих действий на международной арене. В Маастрихтском договоре заявлено, что "Союз начинает проводить общую внешнюю политику и общую политику безопасности" (ст.7).

Выделены в отдельный общий раздел (VI) положения о сотрудничестве в сфере правосудия и внутренних дел. Такое сотрудничество не предусматривалось ни Парижским, ни Римскими договорами.

Это довольно широкая сфера, т.к. согласовывается политика предоставления убежища, правила пересечения границ государств-членов и иммиграционной политики, включая вопросы борьбы с несанкционированной иммиграцией; условия проживания граждан третьих стран на территории государств-членов; борьба с злоупотреблениями в международном масштабе; правовое сотрудничество в области уголовных, гражданских, таможенных дел и др.

Принципиальное значение имело закрепление в Договоре института гражданства ЕС, что связано с признанием основных прав человека и политической интеграцией.

Договор содержит положения, направленные на создание Экономического и Валютного союза, введение единой валюты в рамках ЕС. Установлено, что к 1999 г. такая валюта, получившая наименование "евро", должна заменить национальные валюты государств-членов.

Участники Маастрихтского договора подписали Соглашение о социальной политике, в котором поставили перед собой следующие цели: содействие занятости, улучшение условий жизни и труда, надлежащая социальная защита, развитие человеческих ресурсов.

Соглашение не распространяется только на Великобританию, которая не поддержала расширение полномочий Сообщества в этой сфере.

Характерно, что с учреждением Евросоюза не были созданы новые институты и другие органы. Ст. "С" Договора предусматривает, что в ЕС действует единая институциональная система.

Прежние институты сохранились, их сферы деятельности, основные функции и компетенция не подверглись существенному пересмотру.

Позже многие институты стали называться иначе. В 1993 г. Совет европейских сообществ принял решение о том, чтобы впредь называться Советом Европейского Союза.

Были переименованы Комиссия европейских сообществ в Европейскую комиссию и Палата аудиторов в Европейскую палату аудиторов.

В качестве главного, руководящего органа в системе управления закреплен Европейский совет. В Маастрихтском договоре сказано: "Европейский совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры.

Ключевые положения Маастрихтского договора были успешно осуществлены на практике. Европейские сообщества сделали большой шаг вперед по пути «углубления» интеграции.

Несмотря на запутанность и противоречивость Маастрихтского договора, Европейскому Союзу удалось продвинуться вперед и на других направлениях.

Постепенно новые положения основополагающих договоров вошли в ткань повседневной работы институтов ЕС, стали привычными и общепризнанными.

Вместе с тем, маастрихтский саммит оставил нерешенными целый ряд назревших проблем дальнейшего развития интеграционного строительства.

Их была призвана разрешить предусмотренная самим Маастрихтским договором новая Межправительственная конференция, которая началась в 1996 году.

В результате обсуждения был выработан проект нового основополагающего договора, который был окончательно подписан в Амстердаме 2 октября 1997 года.