Опыт эффективного контроля над бюджетными средствами в развитых странах

Опыт развитых стран мира в обеспечении действенного контроля над эффективностью использования бюджетных средств, в том числе выделяемых на финансирование деятельности институтов развития по диверсификации экономики

С каждым годом в государственном секторе методы проведения проверок работы государственных органов развиваются и совершенствуются. Так, за последние десятилетия получил большое распространение еще один вид государственных проверок - контроль эффективности. Этот вид контроля берет свое начало с 1977 г., когда на Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля была принята Лимская декларация. В этой декларации были определены основные принципы внутреннего и внешнего финансового контроля, где под внутренним контролем подразумевался контроль эффективности.

Переход большинства стран к контролю эффективности был обусловлен несколькими обстоятельствами. Во-первых, необходимостью повышения результативности и эффективности государственного финансового контроля. Во-вторых, для улучшения деятельности органов исполнительной власти и иных органов, которые используют в своей деятельности государственные ресурсы. В-третьих, необходимостью увеличения прозрачности деятельности исполнительных органов власти и иных бюджетополучателей, а также для искоренения коррупции в данных органах. В-четвертых, для того чтобы иметь возможность определять персональную ответственность за принимаемые решения и действия в государственных органах Счетная Палата Российской Федерации «Концептуальные и методические основы контроля эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности» от 21 октября 2004 г.. Кроме того, проведение контроля эффективности является, независимой, эффективной и объективной оценкой деятельности исполнительных органов власти и иных органов, использующих государственные средства.

Одним из важнейших факторов, который подтолкнул страны начать использовать контроль эффективности, является введение бюджетной системы, ориентированной на результаты деятельности. Такая система создает базу для проведения оценки, которая основана на введении системы определения целей, задач, условий и набора требований к использованию государственных средств на определенные виды деятельности, учитывая ожидаемые результаты. И то же происходит повышение ответственности и самостоятельности распорядителей и получателей бюджетных средств.

Например, в Австрии основная задача Счетной палаты - осуществление контроля за операциями и финансовой деятельностью центральных органов управления, органов управления провинциями и местного самоуправления общим числом не менее 20 000 Dr. Josef Moser. Bericht des Rechnungshofes. Wien. 2009. Кроме того, Счетная палата Австрии проверяет компании, в которых контрольный пакет акций принадлежит государству, органы социального страхования и получателей государственных средств в части их использования. Проверки устанавливают соответствие принципам надлежащего ведения учета, регулярного, бережливого, результативного и эффективного использования средств. С начала 1997 года Счетная палата Австрии уполномочена осуществлять ежегодный контроль за финансовой деятельностью около 80 официально зарегистрированных профессиональных объединений.

В соответствии с законом о федеральном бюджете и постановлением, принимаемым Национальным советом, Счетная палата Австрии участвует в законодательном процессе, давая оценку финансовым последствиям принятия новых законодательных актов до их вступления в силу и проверяя выполнение федеральными министерствами их обязанностей, предусматривающих проведение расчетов издержек регулирования. В период с 1990-х годов проверки Счетной палатой Австрии расчетных издержек регулирования приобретали все более важное значение в связи с необходимостью консолидации бюджетов стран - членов ЕС. Эта задача решается во многом благодаря усилиям Счетной палаты Австрии, обеспечивающим парламенту возможность принимать своевременные и продуманные решения на основе информации о предполагаемой стоимости их реализации, т.е. нагрузке на государственный бюджет Dr. Josef Moser. Bericht des Rechnungshofes. Wien. 2009.

Вслед за принятием Национальным советом соответствующего постановления группа экспертов, возглавляемая Президентом Счетной палаты Австрии, разработала в 1996 году предложения о максимальной величине доходов должностных лиц государства - "пирамиду доходов". Эти предложения легли в основу принятого в 1997 году закона об ограничении доходов, где устанавливается их верхний предел для должностных лиц федерального, регионального и муниципального уровней, а также представителей Австрии в Европейском парламенте Rechnungshofbericht Reihe Bund. Wien. 2009.

В 1990-х годах Счетной палатой Австрии была разработана Программа перспективного развития с подробным изложением его конституционных полномочий. Видя свою роль в защите интересов налогоплательщиков, Счетная палата Австрии расставляет приоритеты контрольно-ревизионной деятельности следующим образом:

(1) всесторонняя защита окружающей среды;

(2) улучшение макроэкономических условий;

(3) реформирование управления жизнью общества, сокращение управленческих кадров во всех сферах, в том числе на государственных предприятиях Dr. Josef Moser. Bericht des Rechnungshofes. Wien. 2009.

Счетная палата Австрии самостоятельно составляет ежегодный план проведения проверок. Счетная палата Австрии придает особое значение проведению предварительных, перекрестных и системных проверок, поскольку именно здесь ее широкие контрольные полномочия реализуются наиболее эффективно Rechnungshofbericht Reihe Bund. Wien. 2009.

В отличие от предшествующих десятилетий, в настоящее время Счетная палата Австрии не только выявляет недостатки и критикует проверяемых, но и разрабатывает практические и ориентированные на результат рекомендации, выполнение которых должно привести к усовершенствованию их финансового управления.

Таблица 1

Анализ методики финансового контроля Австрии

Можно текст в таблице сократить

S - счетная палата

O - гос.организации

В Королевстве Бельгия Суд Счетов осуществляет контроль над соответствием бюджетных расходов и доходов законодательству Rekenhof. Controleren, evalueren, informeren. Jaarverslag 2008. Brussel. 2008. Именно на него возложена функция контроля над эффективностью использования бюджетных средств, которые выделяются на финансирование институтов развития диверсификации экономики. Он проверяет их на соответствие закону о бюджете (достаточность кредитов в составе бюджета, точность зачислений и т.д.) и проверяет правильное применение правовых положений, на основании которых проводится контрольная операция. Контроль соответствия проводится, кроме того, при помощи предварительного визирования расходных распоряжений.

Обязанностью Суда Счетов является осуществление контроля за целевым использованием бюджетных средств для того, чтобы оповещать законодательные органы о том, как происходит управление государственными учреждениями и аппаратом. Эти полномочия Суд Счетов получил в 1998 году Там же.

Этот контроль осуществляется апостериори, то есть после осуществления операций. Как и другие свои обязанности, эту последнюю Суд Счетов осуществляет по своей собственной инициативе. Этот основной принцип независимости составляет залог объективности и беспристрастности. Вместе с тем, в целях повышения уровня информирования законодательных собраний, законодатель предусмотрел возможность возложения ими на Суд Счетов особых задач по анализу управления Там же.

Для проведения подобного рода проверок Суд Счетов определил процедуру с участием противоположных сторон, которая, в основном, протекает следующим образом: Суд Счетов собирает данные о выполненной работе и предварительно информирует министров и соответствующих руководителей администраций о планируемых аудиторских проверках. В конце контрольных мероприятий аудиторы представляют администрациям проект отчета для первого его обсуждения сторонами, занимающими противоположные позиции. Отчет, выработанный в результате этого обсуждения, затем передается министрам, которые благодаря этому имеют возможность ответить на замечания Суда Счетов. По результатам второго обсуждения с участием противоположных сторон Суд Счетов получает возможность проинформировать законодательное собрание об итогах аудиторской проверки. Информирование законодательного собрания осуществляется путем ознакомления с публикацией особого рода, которая полностью воспроизводит отчет, предварительно адресованный министру, с приложением ответов последнего Rekenhof. Controleren, evalueren, informeren. Jaarverslag 2008. Brussel. 2008.

Таблица 2.

Анализ методики финансового контроля Бельгии

В Великобритании в течение последних 15 лет деятельность Национального контрольно-ревизионного управления была направлена на усиление роли аудитора с целью совершенствования процесса управления государственными финансами и повышения результатов работы государственных учреждений. Это привело к изменению видения аудиторами их собственной роли, видов и стилистики отчетов Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании, а также отношений с проверяемыми ведомствами. Аудиторы все чаще используют свой опыт и знания для оказания консультативных услуг и помощи руководителям ведомств, например, тем, кто участвует в проходящей сейчас реформе бюджетного учета и управления государственными финансами в Великобритании John Bourn. National Audit Office: Report by The Comptroller and Auditor General. London. 2008.

Инициированная правительством независимая экспертная оценка аудита и подотчетности привела к увеличению числа организаций, подпадающих под контроль Генерального аудитора, руководителя Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании, а также к изменению роли Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании в подтверждении систем данных, касающихся показателей эффективности деятельности организации. Создание новых контрольных учреждений, подотчетных шотландскому парламенту и Национальной ассамблее Уэльса, повысило значимость работы Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании по сравнению с другими органами.

Основными этапами процесса контроля эффективности Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании являются ежегодные мероприятия по отбору объектов, предварительная работа по разработке обследования, работа на местах, отчетность и обеспечение качества. За последние 15 лет произошли значительные изменения в осуществлении каждого из этих этапов

Так, например, в 2009 г. Национальное управление аудита проанализировало и утвердило дополнительные расходы, которые запросило Министерство финансов Министерством финансов просило и получило дополнительные денежные ресурсы на ключевые программы на 2008-09 годов в сумме Ј315 млн. Однако этих средств не хватило и было выделено еще дополнительно Ј89,236 млн.(табл.3).

Таблица 3.

Дополнительные расходы бюджета Великобритании

Источник: Национальное управление аудита. 17 июля 2009. Доклад Генерального контролера и аудитора.

Подходы Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании к аудиту эффективности основываются на тщательном выборе тем изучения. Критерии отбора тем включают риск эффективного использования средств, имеющихся ресурсов, влияние программ на развитие общества, объем убедительных выводов, степень интереса со стороны парламента и общественности, а также оценку того, насколько исследование Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании может изменить ситуацию к лучшему. В рамках усиленного внимания, направленного на возможные изменения к лучшему, последние критерии становятся особенно актуальными John Bourn. National Audit Office: Report by The Comptroller and Auditor General. London. 2008.

Как только Контролер и Генеральный аудитор утверждают тему исследования, начинается работа по сбору и анализу доказательств. В последние годы Национальное контрольно-ревизионное управление Великобритании и сами ведомства уделяли все больше внимания качественным доказательствам - например, результатам проведения фокус-групп.

Таблица 4

Анализ методики финансового контроля Великобритании

В Португалии вопросами обеспечения контроля над эффективностью использования бюджетных средств, которые, например, выделяются на финансирование институтов развития диверсификации экономики, занимается Суд Счетов Португальской республики. Для выполнения стоящей перед ним задачи Суд Счетов ведет работу по следующим направлениям: априорные проверки, последующий контроль, применение мер финансовой ответственности.

Цель априорных проверок - установить законность операций, контрактов и использования других предусмотренных законодательством инструментов расходования государственных средств, прежде чем они будут реализованы. Результатом этого вида контрольных мероприятий является выдача или отказ в выдаче так называемого "Visto" (скрепленного печатью одобрения). Отказ в его выдаче мотивируется несоответствием предусматриваемых действий или контрактов, представленных на рассмотрение соответствующего подразделения Суда Счетов, действующему законодательству.

В 2003 году Суд Счетов утвердил проведение 3542 сделок и отказал в 118 случаях, что составило 6615 и 351 миллион евро, соответственно.

Последующий или апостериорный контроль осуществляется по завершении финансового года, когда составлены отчеты о финансовой деятельности, в отношении которых Суд Счетов высказывает свое мнение. Так, мнение Суда Счетов о выполнении государственного бюджета излагается в Заключении о выполнении государственного бюджета и бюджетов автономных территорий Азорских островов и островов Мадейра. Кроме того, Суд Счетов проводит проверки выполнения бюджетов учреждений и организаций государственного сектора.

Полномочия Суда Счетов в применении мер финансовой ответственности предусматривают наблюдение за порядком применения мер ответственности компенсационного характера и санкций на основании индексов нарушений, содержащихся в отчетах о проведенных Судом Счетов проверках. Исключительным правом возбуждать судебные дела за нарушение финансовой ответственности пользуется государственный обвинитель Guilherme d' Oliveira Martins. The Tribunal de Contas (Court of Auditors) today. Lisbon. 2008.

Суд Счетов уполномочен осуществлять финансовый контроль за деятельностью около десяти тысяч государственных органов в центре, в регионах и на местах.

В контексте управления финансовой деятельностью необходимо отметить масштабные реформы соответствующих государственных органов, начатые в стране в последнем десятилетии прошлого столетия, реализацию которых Суд Счетов должен строго контролировать.

Наряду с изменением методов государственного и муниципального управления необходимо отметить растущее желание граждан реализовать свои права на получение информации о расходовании государственных средств, обеспечить привлечение их распорядителей к ответственности за нарушение финансовой дисциплины. На основании многочисленных и разнообразных сигналов можно сделать вывод, что общество становится все более требовательным к методам управления, все более часто раздаются призывы к их совершенствованию, неукоснительному соблюдению моральных принципов, лежащих в основе "добросовестного управления жизнью общества".

Главная задача, которую должны решать внешние контрольные органы, сформулирована Европейским Союзом как "стабильность и рост", достижение которых, прежде всего, зависит от решения проблемы бюджетных ограничений. Пути ее решения изложены в программах сдерживания расходов и увеличения поступлений, реализацию которых и будет контролировать Суд Счетов Португалии.

Таблица 5

Анализ методики финансового контроля Португалии

В Дании вопросами финансового контроля в целом и обеспечения действенного контроля над эффективностью использования бюджетных средств, которые выделяются на финансирование деятельности институтов развития диверсификации экономики, занимается Национальное контрольно-ревизионное управление Дании.

За последние 15-20 лет государственное управление в Дании претерпело значительные изменения. Реформирование госсектора оказалось неизбежным, с одной стороны, из-за финансовых трудностей, и с другой - из-за высоких требований и ожиданий налогоплательщиков. Реформирование государственного сектора и все увеличивающаяся конвергенция государственного и частного секторов явились серьезным испытанием для соподчиненности и подотчетности в системе государственного управления. В условиях динамичного развития экономики Национальное контрольно-ревизионное управление Дании играет очень важную роль в решении этих задач Henrik Otbo. Rigsrevisionen's Annual Report 2008. Copenhagen. 2009.

При проведении контрольных мероприятий Национальное контрольно-ревизионное управление Дании в настоящее время уделяет большое внимание рассмотрению информации о результатах деятельности. В связи с появлением новых систем оказания государственных услуг главной задачей Национального контрольно-ревизионного управления Дании становится создание надежных схем обеспечения подотчетности перед парламентом.

Национальное контрольно-ревизионное управление Дании стремится наладить более адекватную связь с министерствами и ведомствами и соответствовать их требованиям и всегда подчеркивает, что проверки проводятся открыто в рамках двустороннего диалога между ними, а по результатам проверок составляются сбалансированные отчеты. С 1999 года проводятся ежегодные встречи между Генеральным Аудитором и руководителями министерств

С учетом вышеуказанных тенденций развития государственного сектора в 1996 году в Закон о Генеральном Аудиторе Дании были внесены соответствующие поправки. Наряду с другими возможностями Национальное контрольно-ревизионное управление Дании получило доступ к счетам и другой информации компаний, а Генеральный Аудитор перестал быть аудитором государственных компаний с ограниченной ответственностью Henrik Otbo. Rigsrevisionen's Annual Report 2008. Copenhagen. 2009.

Реформирование государственного сектора заставляет сосредоточиться на новых аспектах управления и контроля, например таких, как уровень конкуренции в процессе проведения конкурсов (тендеров) и управление такими процессами. Поскольку в Дании конкурсы и контракты с частными компаниями являются общей тенденцией, Национальное контрольно-ревизионное управление Дании при проведении проверок обращает особое внимание на надлежащую практику. Это поднимает статус государственного управления и способствует более эффективному реформированию.

Таблица 6.

Анализ методики финансового контроля Дании

В США Главное контрольное управление обеспечивает контроль над эффективностью использования бюджетных средств, которые выделяются на финансирование деятельности институтов развития диверсификации экономики.

Цель Главного контрольного управления - удовлетворить потребности Конгресса путем проведения проверок и ревизий, оценок, которые являются полезными, объективными, аккуратными, и проводятся всякий раз, когда это необходимо. Эта цель реализуется посредством постоянных деловых контактов с различными органами Конгресса, которым требуются услуги Главного контрольного управления, и путем поддержания высоких профессиональных стандартов контрольной работы Susan J. Irving. The Nation's Long-Term Fiscal Outlook. Washington. 2009.

Перед началом реализации отдельных поручений Конгресса сотрудники Главного контрольного управления, как правило, встречаются с представителями Конгресса, которые выдают поручения о проверке для обсуждения целей задания, его целесообразности, объема работы, желаемых результатов работы, а также возможных итогов проверки

Для того, чтобы Главное контрольное управление было в состоянии представлять Конгрессу США надежную и объективную информацию, оно наделено правами самостоятельно решать, как и кому проводить проверки или анализы и оценки, и что следует включить в отчет по итогам проверки.

Перед завершением проверки представители руководства Главного контрольного управления встречаются с сотрудниками, которые непосредственно ее проводили, чтобы обсудить фактический материал, на котором эта проверка базировалась, и обосновать выводы и рекомендации, которые были сделаны по результатам работы. Проект итогового документа направляется затем проверяемому и другим заинтересованным ведомствам с просьбой прокомментировать его содержание Susan J. Irving. The Nation's Long-Term Fiscal Outlook. Washington. 2009.

После получения отзывов от заинтересованных ведомств Главное контрольное управление еще раз рассматривает его с учетом полученных замечаний и при необходимости вносит соответствующие коррективы в первоначальный проект доклада, который направляется затем в Конгресс вместе с комментариями агентств.

Таблица 7

Анализ методики финансового контроля США

В Финляндии Государственное контрольно-ревизионное управление проверяет, насколько эффективно осуществляются те виды хозяйственно-экономической деятельности, от которых прямо или косвенно зависит объем поступлений и уровень расходования средств государственного бюджета, в частности проводит контроль над эффективностью использования бюджетных средств, которые выделяются на финансирование институтов развития диверсификации экономики. Ревизоры проверяют, достигнуты ли цели и решены ли задачи, определяющие уровень эффективности экономики, и рекомендуют направления ее развития. Контроль эффективности позволяет получить нужную информацию, гарантии и рекомендации по ускорению экономического развития, повышению эффективности и результативности проводимой государством политики. Он подтверждает правомерность и уместность методов управления финансовой деятельностью и соответствие ее результатов бюджетной смете Tuomas Poysti. National Audit Office: Annual Report and Financial Statements. Helsinki. 2008. Тематику контроля эффективности определяют каждый год.

Новые темы для проведения контроля эффективности предлагают ревизоры и высшее руководство. Ценных рекомендаций по аудиту эффективности ожидают и от ревизоров Управления финансового аудита. Ревизоры, занимающиеся аудитом эффективности, анализируют свою работу и вносят свои предложения. Ежегодно вносится порядка 200 предложений, 10-15% которых утверждают для подготовки технико-экономического обоснования.

Государственное контрольно-ревизионное управление Финляндии дает оценку состоянию экономики, эффективности и результативности методов управления финансовой деятельностью, правильности и адекватности информации о достигнутых результатах, составленной внешними аудиторами, обоснованности выбора целей, соответствия плановым заданиям. Нередко, для того чтобы проверить выполнение одинаковых функций, проводятся межведомственные проверки.

В 2002 году Государственным контрольно-ревизионным управлением Финляндии принято решение о предварительном изучении материалов и составлении инструкций по проведению контроля эффективности для соответствующих подразделений.

Таблица 8.

Анализ методики финансового контроля Финляндии

Во Франции Суд Счетов как высший орган финансового контроля республики осуществляет контроль за счетами и управлением финансами государства, общенациональных государственных учреждений и предприятий, в частности проводя контроль над эффективностью использования бюджетных средств, которые выделяются, например, на финансирование институтов развития диверсификации экономики. Он может тайно контролировать счета и ведение дел в государственных и частных учреждениях и предприятиях, получающих финансовую помощь от государства или от общенациональных государственных учреждений и предприятий. Суд Счетов Франции осуществляет также контроль за счетами и за ведением дел в учреждениях системы социальной безопасности. Контроль за счетами и проведением финансовой политики местной администрацией, а также местными государственными учреждениями и предприятиями осуществляется с 1982 года региональными счетными палатами Christian Babusiaux. Certification of the Central Government's Accounts. Paris. 2006.

Суд Счетов Франции не вмешивается в текущие финансовые операции, которые контролируются служащими министерства финансов. Контроль осуществляется всегда по завершенным финансовым операциям.

Контроль, проводимый Судом Счетов Франции, не является чисто финансовым в узком смысле этого слова. Его роль заключается не только в том, чтобы убедиться, что счета являются точными и верно отражают финансовые операции, проделанные государством, государственными учреждениями или предприятиями, но также и в том, чтобы проверить, что указанные операции были произведены в соответствии с правилами ведения бюджета и финансового учета и при этом самым эффективным образом. Последний вид контроля, получившего название "контроля управления делами", непрерывно совершенствовался в течение последних десятилетий и в настоящее время стал одним из обычных видов проверки Там же.

Учитывая тот очевидный факт, что Суд Счетов Франции не в состоянии осуществлять ежегодный контроль всех выполненных государственных финансовых операций, деятельность его должна основываться на составленном им плане проведения ежегодных финансовых проверок.

Таблица 9.

Анализ методики финансового контроля Франции

Таким образом, обобщив все данные по контролю за расходованием финансовых средств в некоторых странах Европы и США, можно сказать, что задачей высшего контрольного органа является проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов.

Контроль во всех странах проводится с периодичностью в один год.

Кроме законности и правильности распределения финансовых средств контроль направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы.

Цели контрольной работы высшего контрольного органа - законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами - в основном одинаково важны по всем рассматриваемым странам.

Библиография

1. Федеральный закон о Счетной палате Австрии от 16 июня 1948 года, Федеральный вестник законов, № 144, (ФЗСП 1948, 1977).

2. Комментарий к ФЗСП Австрии 2007.

3. Конституция Бельгии (Королевства Бельгия) от 17 февраля 1994 г.

4. Закон о финансовом контроле Великобритании 1983.

5. Указ о проведении аудиторских проверок органами контроля в административных фондах принят 13 декабря 1996 года

6. Федеральный закон об ответственности и прозрачности финансирования (США), принят Сенатом 7 сентября 2006 года, Утверждён Президентом Д. Бушем 26 сентября 2006 года

7. Закон о бюджете и финансовом контроле (США), принят 10 июня 1921 года

8. Конституция Франции от 4 октября 1958, статья 47

9. Конституции государств Европы. В 3-х томах. / Под общей редакцией Л.А. Окунькова. - М. Издательство НОРМА 2001

10. Кристофер Поллитт и др. Эффективность или соответствие - аудит эффективности и государственное управление в пяти странах, Оксфорд Юниверсити Пресс, 1999

11. www.rechnungshof.gv.at - сайт Счетной палаты Австрии

12. www.ccrek.be - сайт Суда Счетов Бельгии

13. http://www.nao.gov.uk/ - сайт Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании

14. http://www.gao.gov/ - сайт Главного контрольного управления США

15. http://www.ccomptes.fr/ - сайт Суда Счетов Франции