Латинская Америка: новые вызовы

Латинская Америка: новые вызовы

Р. Кауфман

В последнее десятилетие в Латинской Америке произошли глубокие политические и экономические преобразования. Их главный компонент- демократизация. Военные диктатуры, еще недавно правившие в большинстве стран Южной Америки, уступили место демократически избранным правительствам, а в Мексике настал конец господству единственной партии. Появившиеся в регионе новые конституционные режимы еще далеки от идеальной демократии, но тенденция к большему политическому плюрализму налицо.

Экономические изменения в регионе не менее значительны. За короткое время страны, десятилетиями полагавшиеся на импортзамещающие стратегии, снизили торговые барьеры, приватизировали принадлежавшие государству предприятия и осуществили глубокие реформы в налоговой системе. Экономика таких стран, как Чили, Мексика, Аргентина и Перу сейчас гораздо более открыта, чем прежде. Даже в Бразилии, где сопротивление рыночным реформам продолжалось и в 90-е годы, государственная политика в целом повернулась в сторону внешнеторговой либерализации и приватизации.

Эти изменения - как политические, так и экономические - дались нелегко, но это уже свершившийся факт. В противоположность прогнозам многих аналитиков новые демократические режимы доказали свою жизнеспособность даже в условиях серьезного экономического кризиса. В конечном счете большинство из них также доказало способность к осуществлению трудных, но столь необходимых рыночных реформ. Сейчас страны Латинской Америки стоят перед новыми, еще более сложными задачами, которые отличаются от решавшихся ранее по крайней мере в двух важных аспектах.

Прежде всего изменились условия выработки политики. В прошлом десятилетии реформаторам противостояли сторонники импортзамещающей модели и преобладающей роли государства. Тогда еще уделялось мало внимания проблемам частных инвестиций, рыночной конкуренции и осмотрительной макроэкономической политики. Сейчас споры ведутся относительно масштабов государственной поддержки частному сектору и сосредоточены на проблемах как распределения, так и собственно экономического роста.

Споры вокруг экономической политики в свою очередь тесно связаны с изменением природы политических вызовов, стоящих перед молодыми демократическими государствами Латинской Америки. Задачи свержения военных диктатур и предотвращения возврата к авторитарному правлению уступили место проблемам обеспечения эффективности и ответственности выборных органов власти. От ответов на эти политические вызовы зависит, как будут решаться вопросы экономического роста и собственности.

В данной статье рассматриваются такие аспекты указанных проблем, как социально-экономическая политика и демократическая ответственность. Конечно, эти вопросы требуют детального анализа: мы же постараемся высветить те проблемы, которые будут стоять на первом плане в среднесрочной перспективе перед основными странами региона.

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ

Неолиберальные реформы 80-90-х годов неоднократно критиковались и продолжают вызывать споры сегодня. Все же можно утверждать, что вероятность антиреформ очень низка. Стимулы к экономическому росту, которые создает рыночно-ориентированная политика, проистекают из нескольких источников. В условиях экономической глобализации внешнее финансирование играет решающую роль для платежных балансов всех стран. В Латинской Америке, как и в других развивающихся странах, правительства в большинстве случаев осознают важность сохранения доверия частных иностранных инвесторов и учреждений типа МВФ и Мирового банка. Значение этих целей хорошо продемонстрировал кризис мексиканского песо. В SO-e годы типичной реакцией на подобные события было ограничение импорта и движения капиталов; в середине 90-х годов ответом на кризис стало углубление либеральных реформ.

Опыт прошлого также свидетельствует, как важно сохранить преемственность политики. Экспорториентированные страны Восточной Азии успешно вышли из долгового кризиса, что резко контрастировало с глубоким провалом тогдашних политических экспериментов в Бразилии, Аргентине и Перу. Уроки этого опыта еще обсуждаются, но уже сложилось единодушие относительно необходимости осторожного подхода к макроэкономической политике.

Наконец, вероятность прямого аннулирования результатов прошлых реформ ограничивается внутриполитическими факторами. В таких странах как Чили и Мексика политическое влияние экспорториентированной части бизнеса обеспечивает мощные мотивы для преемственности политики. Более того, успешные программы стабилизации завоевали широкую популярность среди низкодоходных групп населения, которые особенно сильно страдали от высокой инфляции. Таким образом) хотя оппозиционеры ратуют за более энергичные меры по повышению занятости и помощи беднякам, лишь немногие из тех, кто снимает государственные посты, согласны взять на себя риск возврата к дням макроэкономической нестабильности.

Переход от стабилизации к росту оказался гораздо более проблематичным. Во многих странах региона экономическое оживление начала 90-х годов было прервано крахом мексиканского песо конца 1994 г. Кризис песо нанес разрушительный удар не только по Мексике, но и Аргентине, а также имел серьезные последствия для Бразилии и Перу. Правда, к 1996-1997 гг. появились признаки, что экономика этих стран выздоравливает. Массированная внешняя помощь со стороны США и МВФ помогла Мексике и Аргентине быстро преодолеть кризис и в 1997 г. выйти на более чем 5-процентный рост. Перспективы роста в остальных странах региона также представляются сейчас вполне хорошими, хотя большинство стран все еще крайне чувствительны к внешним шокам тина валютного кризиса в Азии или повышения процентных ставок в США.

Продолжается начавшийся с середины 80-х годов рост чилийской экономики. В новых интерпретациях этого опыта подчеркивается роль государственной помощи экспортерам и регулирования движения капиталов, что смягчило последствия ревальвации национальной валюты и финансовой паники. Практически уже никто не оспаривает тот факт, что радикальные рыночные реформы времен Пиночета обеспечили фундаментальные условия для успеха подобной политики.

Неуверенность относительно результатов прежней политики и перспектив будущего роста вызывает новые дискуссии, как быть дальше. Основной вопрос, однако, состоит не в возвращении к "политике развития" образца 60-70-х годов, а в том, как продолжить макроэкономическую реструктуризацию 80-90-х годов.

Большинство представителей международного финансового сектора и латиноамериканских политических элит делают главный акцент на инициативы, углубляющие рыночные реформы. Наиболее важные и одновременно противоречивые предложения относятся к дерегулированию рынков труда и приватизации пенсионных фондов.

Первое должно увеличить занятость за счет сокращения гарантий сохранения работы для большого числа госслужащих и членов профсоюзов. Второе повлечет за собой временную потерю государством части доходов, но, как ожидается, в среднесрочной перспективе уменьшится бремя бюджетных расходов на поддержание обычной пенсионной системы и увеличатся стимулы к сбережениям и инвестициям. Со стороны международных финансовых организаций раздаются также призывы к приватизации все еще находящихся в государственной собственности горнодобывающей промышленности и инфраструктурных отраслей, более жесткому регулированию банковской сферы, дальнейшему дерегулированию коммерческих сделок, более эффективному и "прозрачному" юридическому обеспечению контрактов.

Альтернативные концепции концентрируют внимание на мерах правительств по стимулированию конкуренции в частном секторе, но без массированных налоговых льгот и государственных инвестиций, которые были характерны для индустриальной политики прежних лет. Подобная "политика конкуренции" не обязательно противопоставляется упоминавшимся выше мерам по "углублению" рынка. Спор лишь в том, способно ли государство играть более существенную роль в устранении "провалов" рынка и обеспечении помощи частному сектору в его адаптации к возросшей рыночной конкуренции. Такая помощь могла бы включать предоставление информации и ограниченное финансирование малых и средних фирм, выходящих на экспортные рынки, поощрение создания ассоциаций производителей, обучение рабочих и т.д.

Сторонники альтернативных стратегий роста по-разному оценивают опыт развития стран Латинской Америки в прежние годы. Даже Чили, обычно считающаяся образцом успешности рыночных реформ, упоминается как пример действий правительства по стимулированию экспорта с помощью маркетинговой информации и субсидий. Бразилия также может стать важной региональной моделью активной политики конкуренции, если там продолжится начавшийся в 1993 г. экономический рост. Основную роль в нем сыграла внешнеторговая либерализация начала 90-х годов, но политика содействия конкуренции была нс менее важна. По опыту Мексики и ряда других стран особое внимание должно уделяться автомобильной промышленности.

Важной отправной точкой для анализа служит опыт восточноазиатских стран, особенно Южной Кореи. Сторонники рыночных реформ подчеркивают осторожный характер проводившейся там макроэкономической политики, реалистичность валютных курсов и некоторую либерализацию импортного режима для национальных экспортеров. Сторонники более активной роли государства со своей стороны указывают на значимость разнообразных мер индустриальной политики: от льготных кредитов до выборочного протекционизма, прямых субсидий, использования принадлежащих государству предприятий и правительственной поддержки картелей в частном секторе.

Реальная политика строится под влиянием более насущных и специфических интересов. В большинстве стран Латинской Америки нетрудно найти примеры несовершенств рынка. Поэтому даже такой центр экономической ортодоксии как Мировой банк осторожно признает ту роль, которую государственные органы могут играть в решении проблем координации и информации в частном секторе.

Важно, что "политика конкуренции" получила существенную поддержку со стороны предпринимательских ассоциаций, в том числе тех, в которых доминируют крупнейшие конгломераты, и от местных экономистов. Конкретные рекомендации варьируют в широких пределах, от господдержки технологическях новшеств я инвестиций в инфраструктуру до снабжения маркетинговой информацией и субсидирования экспорта. Некоторые из таких мер уже используются в ряде стран, включая Чили и Мексику.

Если не говорить о моделях экономистов-неоклассиков, в современном мире вряд ли можно найти убедительные примеры "чистых" рыночных хозяйств. Неудивительно, что после больших реформ 80-х годов ряд экономических агентов требует помощи от государства. Во многих случаях речь идет о помощи, которая обеспечила бы "толчок" для повышения конкурентоспособности местных производителей на глобальных рынках. В то же время сторонники политики конкуренции, по-видимому, часто преувеличивают возможности латиноамериканских государств в этом отношении. Когда дело касается преодоления сопротивления рентоориентированных групп местного бизнеса, очень немногие из этих стран могут похвастать успехами,

Основу для плодотворного обсуждения проблем соотношения между задачами укрепления рыночных институтов и политики конкуренции может составить единодушие относительно важности поддержания равновесия внутренних финансов и платежного баланса. В наиболее конструктивной форме такое обсуждение должно проходить в терминах "больше-меньше", а не "или-или". В регионе вряд ли возможна единая модель развития. В Бразилии длительная история взаимодействия между динамичным частным сектором и государственной бюрократией могла бы обеспечить основу для успеха последних инициатив в области индустриальной политики. Подобные же возможности существуют в Колумбии и, в меньшей степени, в Чили. И наоборот, в странах, где отношения между государством и деловыми кругами отмечены непредсказуемостью и антагонизмом (например, Аргентине и Перу) имеет смысл менее интервенционистский подход. Выбор политики может меняться от страны к стране в зависимости от экономической истории и политической ситуации.

БЕДНОСТЬ И НЕРАВЕНСТВО В ДОХОДАХ: СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

Даже если латиноамериканские правительства преуспеют в инициировании экономического роста, перед ними остаются сложные и давние проблемы неравенства в доходах и бедности. Имеющиеся данные далеки от успокоительных. В 80-90-е годы в большинстве стран региона существенно увеличилась доля бедных, а распределение доходов еще более ухудшилось (таблицы 1 и 2).

Бразилия и Мексика относятся к числу наиболее неблагополучных в этом отношении стран мира. Чрезмерно высоко неравенство в доходах также в Боливии, Чили и Венесуэле. По Перу общих данных о национальном доходе нет, поэтому расчет коэффициента Джини основан на статистике домашних хозяйств в г. Лима, где неравенство доходов заметно выросло, а доля бедных чрезвычайно высока. То же относится к Аргентине.

Долговой кризис сильно подкосил системы социального обеспечения. В расчете на душу населения соответствующие расходы в регионе упали за период между 1980 и 1985 гг. на 18%. Еще более существенно то, что уменьшилась доля социальных расходов в общих расходах государства (на 16%)^. Иными словами, в период экстраординарных затруднений вопросы социального обеспечения отошли далеко на задний план.

Чили является единственным исключением из общей тенденции к ухудшению социальных условий. Занятость и реальная заработная плата там заметно растут с начала 90-х годов, частично вследствие чрезвычайно быстрого расширения экспорта трудоемкой продукции сельского, рыбного и лесного хозяйства. Кроме того, уменьшение численности групп населения с доходами ниже порога бедности стало результатом осуществления программ борьбы с бедностью 80-90-х годов. Вместе с тем таблица 3 дает довольно путаную картину распределения доходов. Доля нижних 40% чилийских семей значительно уменьшилась при Пиночете, но с начала 90-х годов вновь стала расти. Доля же средних 40% уменьшалась в течение обоих периодов.

В Аргентине, Мексике и Бразилии средние 40% населения также теряют почву под ногами наряду с наиболее бедными группами в сельской местности и городском неформальном секторе. Важно отметить ухудшение условий жизни рабочих- членов профсоюзов и низшей части среднего класса. Это создает питательную среду для протеста против реформ, прежде всего против планов переноса акцента в социальном обеспечении на самые бедные группы населения.

Следует подчеркнуть, что ухудшение социальных индикаторов во многом было следствием не неолиберальной политики, а кризиса, на который она искала ответа. Действительно, гиперинфляция прежде всего поражала группы с низким доходом, поэтому правительства, покончившие с инфляцией даже с помощью жестких стабилизационных мер, часто получают широкую народную поддержку. Более того, если реформы способствуют экономическому росту, то численность групп, живущих в абсолютной бедности, начинает уменьшаться.

В то же время рыночные реформы расширяют диапазон социального неравенства. Во многих случаях приватизация обеспечила бешеные прибыли узким группам экономической элиты при крупномасштабном сокращении производства. Отмена субсидий на продовольствие, топливо и транспорт также имела отрицательные последствия для низкодоходных групп.

Отметим, что модель инвестиций, обеспечившая экономический рост, в краткосрочном плане не приводила к сокращению неравенства в доходах. В большинстве стран (например, Мексике, Перу и Венесуэле) рост производства обеспечивался прежде всего крупными производителями капиталоемких товаров. Однако ориентирующиеся на более трудоемкую продукцию малые и средние предприятия добились немногого. Несмотря на преимущество в затратах на заработную плату, они оказались неспособны преодолеть информационные и финансовые барьеры для успешной конкуренции на внешних рынках. В более традиционном секторе потребительских товаров повседневного спроса их теснит импорт из развитых стран. В результате даже там, где имел место экономический рост, он оказывался слишком медленным, чтобы компенсировать высокую безработицу, вызванную кризисом и начальным этапом рыночных реформ.

Даже при демократических правительствах вряд ли можно быстро преодолеть неравенство в доходах - ведь демократия не предполагает их радикального перераспределения. Но можно осуществлять целенаправленную политику минимизации прямых издержек реструктуризации экономики, а в долгосрочном плане - и социального неравенства. Мировой банк в течение некоторого времени поддерживал целевые программы борьбы с бедностью, включающие субсидии детям и женщинам, безработным, организацию общественных работ. Подобные меры осуществлялись правительствами, проводившими рыночно-ориентированные реформы в Боливии, Мексике, а в Чили - и при Пиночете, и при новых демократических правительствах. Хотя успехи были неодинаковыми, эти усилия имели некоторый положительный эффект даже в ситуации спада и бюджетных ограничений.

В принципе, рыночно-ориентированным стратегиям роста не противоречат и более масштабные меры по сокращению неравенства. Увеличение расходов на медицинское обслуживание и начальное образование заняло видное место в известном плане Д. Уильямсона представлявшем собой попытку синтезировать подходы так называемого вашингтонского консенсуса к адаптации экономики. Подчеркивался также позитивный экономический эффект инвестиций в "человеческий капитал" и более равномерного распределения доходов. Поддержка сфер образования и здравоохранения, земельная реформа не только облегчат положение бедняков, но и обеспечат необходимые стимулы к росту.

Такая политика сопряжена с немалыми трудностями. Социальные расходы не только слишком малы в абсолютном выражении, но и неправильно распределяются: финансирование университетов идет в ущерб расходам на начальную школу: деньги тратятся на больницы, а не на предотвращение наиболее распространенных болезней. Пенсионная и другие системы социальной поддержки ограничены по охвату и имеют слабую финансовую основу. Распределение помощи обычно оказывается чрезмерно централизованным и бюрократизированным.

Реформы систем социального обеспечения в принципе возможны, но наталкиваются на множество организационных и политических проблем. Приватизация и децентрализация могут в конечном итоге повысить качество и эффективность предоставляемых услуг. Тем не менее трудности такого перехода нельзя недооценивать. В настоящее время в большинстве стран региона государственные и муниципальные органы власти испытывают недостаток персонала и средств, необходимых для реализации соответствующей политики, а также для регулирования и контроля за деятельностью частных фирм в этой сфере.

Организационные реформы и перераспределение расходов также встречают возражения со стороны профсоюзов и тех, кто уже получает социальные блага. Госслужащие, прежде всего занятые в здравоохранении и образовании, объединены в профсоюзы и активно защищают свои интересы. Они настаивают на сохранении административной централизации и гарантий занятости, что тормозит шаги по перестройке социальных систем.

Конфликты вокруг распределения социальных благ серьезно влияют на реформы в этой сфере. Политические стимулы к проведению программ борьбы с бедностью слабы из-за недостаточной организованности самых бедных слоев населения. И наоборот, средние слои, университетские студенты и пенсионеры обычно оказывают мощное сопротивление попыткам перераспределить расходы на здравоохранение и образование в пользу низко-доходных групп. Таким образом, несмотря на ослабление профсоюзов в госсекторе, эффективное реструктурирование социальной сферы остается сложной задачей.

Неудачи в решении подобных проблем способствовали росту скепсиса и апатии, что делает хрупкими достижения латиноамериканских государств в области политических и экономических реформ. Самые большие угрозы, однако, связаны с "качеством" демократии и долгосрочными перспективами роста. В недавнем отчете Межамериканского банка развития указывалось, что недостаточное образование выступает наиболее серьезным препятствием для экономического роста в регионе. По оценкам, дополнительный год школьного обучения мог бы повысить темпы роста как минимум на 1 процентный пункт.

Политические аспекты сверхконцентрации доходов еще более важны. Демократия требует дисперсии власти внутри самого общества, то есть социального плюрализма. Однако там, где образованность, квалификация, деньги и социальные связи сконцентрированы в пределах одной элитарной группы, неизбежна и концентрация политической власти, а это подрывает основы подлинной демократии.

ПОЛИТИКА

Проблемы политики роста и собственности ставят в повестку дня более сложные задачи политической и административной координации, нежели на начальных стадиях реформ, когда необходимые меры зачастую можно было быстро осуществлять с помощью решений исполнительной власти. В конце 90-х годов это уже невозможно. Тем не менее, поскольку конституционные структуры в Латинской Америке сохранились, остаются и возможности , для постепенного укрепления демократических институтов и достижения широкого согласия по социальной и экономической политике.

Сочетание международных и внутренних факторов, по-видимому, будет благоприятствовать сохранению формального конституционализма в большинстве стран региона даже при отсутствии дальнейших реформ. Наиболее важный из этих факторов связан с ослаблением идеологической поляризации после окончания холодной войны. Крах СССР лишил революционные группы их главного зарубежного покровителя, а ультраправые силы - оснований для алармизма в отношении предполагаемой коммунистической угрозы. В результате, правительство США, иностранный бизнес и консервативные внутриполитические силы в самой Латинской Америке все меньше симпатизируют антикоммунистическим поенным диктатурам.

К сожалению, сами по себе выборы и конституционные формы правления не могут гарантировать представительности и ответственности правительств. В значительной мере прогресс в этом направлении был подорван потребностью в решительных действиях для преодоления экономического кризиса. Макроэкономическая неустойчивость и политические трудности стали побудительной причиной для правления в автократическом стиле, то сеть реформирования на основе декретов или законов о чрезвычайном положении. Такой стиль налицо повсюду в регионе; в Боливии (1985-1989), Бразилии (1990-1992). Венесуэле 1.1989-1993) и Мексике (1988-1994).

Еще более показателен опыт Аргентины и Перу. В Аргентине президент К. Менем преуспел в обстановке гиперинфляции, но проведенные им реформы дали ему возможность выйти далеко за пределы обычных полномочий. Менем издал массу указов сомнительной конституционности, подчинил себе Верховный Суд и ограничил свободу прессы. Совсем недавно он провел в жизнь конституционные изменения, позволяющие ему претендовать на переизбрание и оставаться у власти дольше одного срока. В Перу президент Фухимори потребовал для себя чрезвычайных полномочий сразу после выборов 1990 г., а в 1992 г. распустил парламент.

Все демократические государства то и дело испытывают противоречие между потребностью в быстрых решениях исполнительной власти, с одной стороны, и принципами многопартийности, с другой. В конечном счете, чтобы демократические режимы Латинской Америки могли эффективно решать проблемы роста и собственности, исполнительная класть должна быть деперсонализирована и проявлять высокую степень ответственности. Возможности формирования подлинно демократических государств будут зависеть, среди прочего, от укрепления партийных и общественных организаций, играющих ключевую роль и "политическом" и "гражданском" обществах, соответственно.

Механизм политических партий оказывает глубокое влияние на последовательность экономической политики и демократического правления. В некоторых странах (Чили и Коста-Рика) система партий проявила значительную прочность и преемственность, но в большинстве других стран она характеризовалась расплывчатостью программ, сохранением популистского патронажа, неустойчивостью избирательной базы и политических организаций.

Эти слабости были усугублены экономическим кризисом и самими рыночными реформами. Урезание социальной ответственности государства сократило возможности для патронажа, вызвало эрозию профсоюзов и других общественных организаций, составляющих базу существующих партий. В большинстве стран партии не сумели создать альтернативные коалиции. Так же как и в США и других индустриальных странах, здесь растет роль телевидения в политическом процессе, что снижает традиционную роль партийных организаций в информировании избирателей относительно кандидатов и политики.

Как можно видеть, в разных странах партийные системы значительно отличаются друг от друга. При этом серьезные проблемы -ощущаются и в относительно устойчивых системах. В Аргентине, например, распределение голосов избирателей изменилось на 20%, что означает крупный сдвиг в балансе сил. Более того, появившаяся в середине 90-х третья партия (так называемый Широкий фронт) привлекла в свои ряды многих сторонников перонистской и радикальной партий. Аналогичным образом данные по Венесуэле не отразили фактического краха главных партий, происшедшего в начале 90-х годов. Только в Чили налицо тенденция к политической консолидации с формированием сильной лево-центристской коалиции между христианскими демократами и социалистами.

Неустойчивость партийных систем особенно явственна в Эквадоре, Перу и Бразилии. В Бразилии и Перу разрыв в голосах, поданных за победившую и проигравшую партии, достигал 54-70%. Иными словами, партии, доминировавшие на одних выборах, как например Народное действие в Перу, на следующих оказывались близки к исчезновению с политической сцены. Чрезмерная партийная фрагментация создает серьезную проблему. Двухпартийная система вряд ли может обеспечить представление всего разнообразия интересов, требующих своего учета в Латинской Америке. Но если за власть конкурируют 5-6 нестабильных партий (как в Бразилии, Эквадоре и Перу), то неизбежны разброд и апатия в электорате, непостоянство коалиций в законодательных органах и существенные трудности в модернизации государственной бюрократии.

Неустойчивость партийных систем коренится в ряде социокультурных факторов, которые находятся вне контроля политических элит (например, быстрые преобразования в системах связи и социальной структуре). Однако, избирательные законы и принципы представительства могут воздействовать на цели политических деятелей и на партийную структуру. Например, повышение порога для представительства в законодательных органах может сильно влиять на количество реально функционирующих партий. Аналогичным образом, централизация процедур выдвижения кандидатов и расширение избирательных округов может сказываться на партийной дисциплине и программной ориентации.

В той мере, в какой сохраняются неустойчивость и фрагментированность партийных систем, они остаются причиной и одновременно следствием высокой личной роли президентов. Президенты типа А. Фухимори и К. Менема ставят себя выше партий, что подрывает роль и значение последних. Одновременно, фрагментация и недисциплинированность внутри партий увеличивают трудности достижения устойчивых законодательных компромиссов, что в свою очередь повышает склонность президентов к прямой опоре на народ и автократическому личному лидерству.

Подобные тенденции особенно сильны там, где чрезмерная фрагментация партий сочетается с пропрезидентскими конституциями. Как показал опыт Перу и Эквадора, в подобных ситуациях законодательный тупик создает предлог для вмешательства армии в политику в качестве арбитра. Общества, конечно, могут развиваться и при слабых партийных системах. Лучшим примером является Бразилия с ее огромным рынком и динамичным экспортным сектором. Однако, учитывая важность партий для демократического правления, создание устойчивых форм межпартийной конкуренции является чрезвычайно важной задачей ближайшего будущего.

ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО

В долгосрочном плане создание ответственного перед народом правительства зависит как от силы гражданского общества, так и от самой структуры общественных институтов. Гражданские ассоциации могут прямо воздействовать на качество государственного управления путем контроля за деятельностью правительства. Согласно Р. Патнэму. они могут также влиять на него косвенно, используя нормы взаимности и доверия, столь необходимые для сотрудничества и в государственном, и частном секторе. В странах со сложившейся инфраструктурой общественных ассоциаций, считает Патнэм, граждане надеются иметь лучшее правительство и (частично благодаря собственным усилиям), действительно имеют его. Они требуют более эффективного госуправления и готовы к коллективным действиям для достижения общих целей".

Мнение, что качество политической жизни зависит от "плотности" инфраструктуры общественных ассоциаций так же старо, как классические труды А. Токвиля о демократии в Америке. Оно кажется особенно уместным в связи с основными проблемами власти в Латинской Америке. Порочный круг недоверия граждан к власти и коррупция достигли критических размеров во многих странах региона. В его преодолении центральную роль должно сыграть сильное гражданское общество. В обществах с недостаточными традициями объединения в ассоциации население особенно чувствительно как к давлению со стороны государства, так и к упрекам за сотрудничество с властями. В странах, где участие в гражданской жизни породило традиции взаимопомощи и социальной ответственности, такие риски меньше. Те, кто "идет впереди", будь то сотрудничество с властями или его критика, с большей вероятностью могут получить поддержку других граждан. Таким образом, сильные гражданские ассоциации и дееспособные государства сочетаются между собой.

Каковы шансы укрепления системы гражданских структур в Латинской Америке? Ссылки Патнэма на длительность их вызревания на севере Италии вызвали споры среди политологов относительно того, в какой мере возможно подстегивать накопление "социального капитала". С одной стороны, отнюдь не очевидно, что глубоко укоренившуюся модель недоверия и социальной конфликтности можно изменить мерами социальной политики. С другой стороны) исследования показывают, что государственные руководители могут способствовать возникновению активного гражданского общества даже в относительно отсталых и бедных регионах. Есть примеры, когда правительства весьма успешно стимулировали гражданское понимание и совместные действия с помощью общегосударственных образовательных кампаний и сотрудничества с местными ассоциациями производителей.

В долгосрочном плане главную роль в укреплении гражданского общества играют инвестиции в здравоохранение, образование и другие формы "человеческого капитала". Важно отметить, что местные организации и гражданские движения уже широко распространены в регионе, особенно в бедных пригородах. Такие организации варьируют от продовольственных кооперативов и ассоциаций по благоустройству до групп, сформированных по этническому, половому или религиозному признакам. Несмотря на повсеместную бедность и неравенство они становятся важными и неоспоримыми фактами социальной жизни.

Такие ассоциации иногда остаются неизвестными в течение десятилетий. Но если Татнэм и Токвиль правы, они могут оказаться самыми важными инструментами политической и экономической модернизации Латинской Америки - особенно в Мексике, Колумбии, Перу, Бразилии и других странах, где поддержание законности и порядка все еще кажется проблематичным.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

С точки зрения дальнейших перспектив все зависит от того, смогут ли правительства рассматриваемых стран не только проводить политику роста, но и добиться уменьшения неравенства: способны ли они выработать более институционализированные формы демократической ответственности.

Страны региона можно сгруппировать в четыре категории: 1) страны с высокими шансами для устойчивого роста; 2) страны, в которых перспективы развития в целом благоприятны, но имеются серьезные проблемы: 3) страны, сталкивающиеся с весьма серьезными рисками: и 4) те, где в среднесрочном плане весьма вероятен политический или экономический кризис.

Среди больших латиноамериканских стран хорошие перспективы роста имеет только Чили. В следующем десятилетии конкуренция со стороны других латиноамериканских стран заставит Чили более целеустремленно двигаться к экспорту высокотехнологичной и капиталоемкой продукции. "Азиатский уровень" внутренних сбережений до сих пор оберегал Чили от потрясений международного финансового рынка, сохраняется политическое согласие по макроэкономической политике. Хотя доходы и богатство остаются сосредоточенными в руках меньшинства, есть признаки движения к меньшей неравномерности. Наконец, Чили имеет прочные политические институты: сравнительно сильную государственную службу и судебную систему; межпартийная система, несмотря на некоторую напряженность в левоцентристской коалиции, управляющей страной с 1990 г., относительно устойчива.

Еще предстоит преодолеть авторитарное наследие эпохи Пиночета, включая замену назначенных при диктаторе законодателей и судей, не говоря уже о вооруженных силах, которые находятся вне гражданского контроля. Страна также стоит перед крупными экологическими проблемами, частично порожденными специализацией на экспорте природных ресурсов, социальными проблемами (например, запрещение разводов и абортов), которые приобрели политический характер и разделили общество. Но как бы ни были серьезны эти проблемы, они вряд ли затормозят экономический рост.

Страны следующей категории имеют значительный потенциал роста, но весьма уязвимы перед текущими политическими и экономическими трудностями.

Прежде всего сюда входит Бразилия, которая несмотря на серьезные политические и социальные проблемы, может сохранить весьма высокие темпы роста в XXI в. Страна

обладает уникальными преимуществами: огромным внутренним рынком, динамичным экспортным сектором. В предстоящие годы начнет давать эффект большой приток прямых иностранных инвестиций. Кроме того, президент Ф. Кардозо собрал команду высококвалифицированных экономистов, участвующих в принятии решений.

Вместе с тем бразильские партии сильно фрагментированы и характеризуются внутренней недисциплинированностью. В отличие от Чили или Аргентины их политические декларации имеют небольшое значение для избирателей. В такой ситуации неизбежен патронаж: чтобы править, президент Кардозо должен или прибегать к указам, либо "покупать" поддержку парламента путем сделок с отдельными депутатами.

Характер партийной системы Бразилии ограничивает способность политических лидеров ораться за такие проблемы, как борьба с бедностью и обновление бюрократического государственного аппарата. По тем же причинам трудно провести глубокую финансовую реформу. В течение ближайших лет неудачу с налоговой реформой удастся компенсировать доходами от приватизации мощной горнодобывающей промышленности Бразилии и телекоммуникационного сектора. Однако в более отдаленной перспективе неспособность осуществить налоговую реформу может поставить под угрозу и финансовую стабильность и общехозяйственную конъюнктуру. Если экономика Бразилии будет расти, то скорее вопреки политической системе, чем благодаря ей.

Что касается Мексики, то в течение 1996-1997 гг. страна удивительно быстро оправилась от кризиса песо и продвинулась к политическому плюрализму. Особенно важна победа оппозиции на выборах 1997 г. в палату представителей, что приблизило Мексику к подлинно многопартийному конституционному правлению. Наконец, тесные узы с США и Канадой способствуют долгосрочным перспективам роста и дают лидерам страны дополнительный стимул к проведению реформ.

Эти перспективы, однако, омрачены политическими проблемами ближайших нескольких лет. С одной стороны, некогда всемогущая президентская элита должна научиться работать с конгрессом, в котором доминируют оппозиционеры и более независимые члены революционно-институциональной партии. Парламентская оппозиция, со своей стороны, стоит перед необходимостью, разоблачая коррупцию и кумовство в исполнительной власти, в то же время находить согласие с президентом по трудным вопросам финансовой политики и валютного регулирования.

Даже если эти задачи будут решены, все еще будут оставаться давние проблемы глубокой нищеты, политической апатии населения и торговли наркотиками.

Неплохими перспективами для роста в долгосрочном плане, но большой уязвимостью к экономическим кризисам отличаются Аргентина, Уругвай и Боливия.

Наиболее важный ресурс аргентинского и уругвайского обществ - человеческий капитал. Несмотря на резкое снижение уровня жизни, проблемы бедности и неравенства здесь менее серьезны, чем в Бразилии, Перу или Мексике, и имеется квалифицированная и образованная рабочая сила. Хотя в обеих странах ощущается определенная неустойчивость, связанная с появлением новых и ослаблением традиционных политических партий, лидеры главных партий умеренны в своих требованиях и привержены цели сохранить макроэкономическую стабильность.

Для Аргентины основные проблемы - социальные последствия экономической политики и трудности политической институционализации. Правительству К. Менема можно поставить в заслугу вывод страны из гиперинфляции начала 90-х годов и обеспечение макроэкономической стабильности во время кризиса песо 1995 г. Тем не менее, большинству населения все еще нс довелось ощутить плоды экономического роста. Безработица остается слишком высокой, а внутреннее потребление низким. Эти обстоятельства резко критиковались политической оппозицией, рассчитывавшей на успех на выборах октября 1997 г. Неясно, правда, были ли у нее конструктивные альтернативы. Правительству Менема также ставится в вину коррупция, частое использование механизма указов и подавление СМИ. Так что до торжества права здесь еще далеко.

Демократическая система Уругвая более институционализирована, чем в Аргентине, но страна значительно медленнее осуществляет рыночные реформы. Уругвай может извлечь выгоду из участия в "Меркосур"- региональном торговом блоке) сформированном в 1991 г. Уругваем, Аргентиной, Бразилией, и Парагваем. Уругвай также стоит перед множеством проблем, связанных с приватизацией, либерализацией внешней торговли и пенсионной реформой. В дальнейшем перспективы роста этой небольшой страны в значительной мере зависят от ситуации в соседних Аргентине и Бразилии. Боливия отнесена к данной категории по совершенно иным причинам. В отличие от Аргентины и Уругвая, она была одной из первых стран региона, либерализовавших экономику после долгового кризиса. Несмотря на вялые частные инвестиции страна добилась неплохих темпов роста в конце 80-х годов. Наибольшие препятствия для будущего Боливии связаны скорее не с проблемами политического характера, а со скудностью природных ресурсов и бедностью населения. Устойчивый рост зависит в первую очередь от усилий по улучшению трудовой квалификации и здоровья населения.

Наиболее уязвимы позиции Перу и Венесуэлы. Экономика Перу была реформирована при президенте Фухимори. Гиперинфляция была преодолена в начале 90-х годов и затем страна продемонстрировала необычайно высокие темпы роста. В середине 90-х годов правительство даже притормозило экономический рост из-за опасений возникновения торгового дефицита и завышения курса национальной валюты (как это имело место в Мексике).

Хотя эти достижения существенны, страна продолжает испытывать политические и экономические трудности. Как и в других странах экономический бум был порожден главным образом инвестициями в экспортный сектор, а его плоды достались меньшинству. Многочисленное нищее население фактически исключено из гражданской жизни, а разрыв между богатыми и бедными - один из самых разительных в регионе. Эти условия создают благоприятную почву для организованного терроризма и наркомафии.

Победу над терроризмом пришлось оплатить ограничением гражданских свобод и конституции. Свойственный Фухимори стиль личной власти подорвал нормы политического компромисса, законности и ответственности, которые столь важны для институционализации перуанской демократии. Основная опора автократического правления Фухимори -армия. Она значительно расширила свою власть и независимость от гражданского контроля, безнаказанно осуществляя с начала 90-х годов нарушения прав человека. После успешного уничтожения террористов, захвативших резиденцию японского посла в 1996 г., военные способны сместить самого Фухимори и захватить власть в стране. При таком политическом раскладе неясно, удастся ли Перу продолжить нынешний экономический рост.

Венесуэла только начинает оправляться от самого серьезного политического и экономического кризиса после перехода к демократическому правлению в конце 50-х годов. В середине 90-х годов высокие цены на сырье на мировом рынке и приватизация способствовали экономическому росту. Однако политическая и экономическая ситуация остается сложной. В схватке по поводу экономических реформ конца 80-х годов главные партии, некогда доминировавшие на политической сцене, потерпели сокрушительное поражение. Это расширило возможности для популистской личной власти президента Р. Кальдера, начавшего свой срок с отмены многих реформ, проведенных его предшественником. Хотя после ухудшения экономической ситуации он вновь изменил курс, его правление остается столь же авторитарным.

Важным напоминанием об угрозе гражданским свободам в Венесуэле явилось разоблачение подготовки военного переворота, что усилило тягу народа к демократии. Как и в других латиноамериканских странах, поддержка рыночных реформ усиливается по мере того, как становятся очевидными отрицательные следствия нынешней политики. Однако перспективы реформы ослабляются нереалистичными ожиданиями, унаследованными от эпохи нефтяного богатства и общественных благ. Эти ожидания вряд ли исчезнут быстро, и по этой причине преобразования экономической и политической системы потребуют больше времени.

В целом, перспективы устойчивого экономического роста и демократизации в регионе сегодня лучше, чем в недавнем прошлом. Однако в разных странах ответы на новые вызовы будут неодинаковыми, как и прогресс на пути к этой цели. Хотя несомненно будут примеры немалых успехов, ряд стран может остаться в трясине неустойчивого роста и беззакония. Более конкретно перспективы возможно определить лишь на основе детального странового анализа, а выявление общерегиональных тенденций обеспечивает полезный контекст для таких исследований.