Группы интересов в Европейском союзе, региональный аспект

Группы интересов в Европейском союзе, региональный аспект

И. Семененко

1998 г.

Строительство единой Европы вступило в качественно новую фазу. Претворение в жизнь решений Маастрихтского договора, практическая подготовка к введению единой европейской валюты, увеличение числа членов с 12 до 15 и в перспективе дальнейшее расширение Европейского союза, в том числе за счет возможного приема некоторых бывших социалистических стран - таковы новые политические реалии Европы. Все это ставит политиков, исследователей, общественное мнение перед необходимостью по-новому осмыслить процессы европейского строительства.

На смену популярной в прошлом теоретической дискуссии о моделях развития, преобладании корпоративистских или плюралистических принципов в наднациональном строительстве, центробежных или центростремительных тенденций пришел более рациональный, прикладной подход. Считают выгоды и потери от введения евровалюты, от вступления новых членов, объединения Германии. В центре дискуссии - вопрос о новых формах и новом качестве организации управления политическим пространством, растущим не только вширь, но и вглубь, за счет расширения сферы компетенции наднациональных органов.

К процессу принятия решений подключается множество участников, как оформленных в организационные структуры (ассоциации, объединения, движения, инициативные группы), так и институционально не структурированных. Группы интересов оказывают значительное влияние на процесс принятия решений институтами власти государства и его субъектов и на уровне наднациональном, образуя в рамках ЕС политическое сообщество с сетевой структурой.

Как показывают данные последних опросов, мнения об этих процессах рядовых граждан и элиты, принимающей решения, существенно разнятся. Как положительное явление членство страны в ЕС расценивают только около половины граждан и подавляющее большинство элиты (48-94%).

Размывание традиционных ценностей, связанное с развитием технического прогресса и навязыванием стереотипов массовой культуры, разрушением семейно-бытовых устоев, изменением политических реалий, дали толчок к расползанию кризиса национального самосознания граждан Европы. И пока оно не компенсировано широким распространением самосознания европейского. Это самосознание в лучшем случае, как считают исследователи, существует в виде так называемого "разрешающего консенсуса", то есть внутреннего согласия не препятствовать активно процессам политического и экономического сближения.

Отчасти кризис самосознания находит выход в распространении регионалистских движений, вокруг которых собираюсся сторонники националистических ценностей. Региональные проблемы всегда были компонентами европейской политики. В последние десятилетия в орбиту их решения оказались втянуты не только местные политические элиты и центральная администрация, но и широкие слои населения. Рост влияния Лиги Севера в Италии, поддержка подавляющим большинством населения Шотландии автономистских настроений (это показал проходивший в сентябре 1997 г. референдум, в ходе которого была поддержана идея выборов в региональный парламент, назначенных на 1999 г.), укрепление политических позиций каталонских националистов в Испании, подключение германских земель к принятию решений на уровне институтов ЕС - явления одного порядка. Они опираются на синтез политической воли представителей региональных политических элит и поддержки широких слоев населения. Интересно, что, по данным опросов, доля европейцев, соотносящих себя с географической общностью (регион, местность), не совпадающей с территорией страны, превышает 90%.

Однако радикально-сепаратистские тенденции присутствуют все же в меньшинстве европейских регионов. Центральные правительства, политические силы, общественное мнение ищут пути решения проблем, порождаемых региональной самобытностью (как и самобытностью иммигрантов из стран Третьего мира, а теперь и Центральной Европы), в русле гражданского общества. Как отмечает И. Иванов, "сам регионализм в Европе приобретает уже не поверхностное историко-религиозное, а самое глубинное наполнение, сутью которого является уровень регионального развития и соотношение потребностей и ресурсов отдельных регионов при решении стоящих перед ними социально-экономических проблем"^

Региональный фактор в политике ЕС

В составе 15 стран-членов ЕС насчитывается более 160 регионов. Италия, Испания, Германия, Бельгия и Австрия и имеют в своем составе регионы с той или иной степенью административно-политической автономии. Наряду с ними есть исторически сложившиеся регионы, пока не обладающие, в том числе из-за активного противодействия центральной власти, даже ограниченной политической автономией, как, например, в Великобритании.

Римский договор нс предусматривал прямое представительство региональных и местных интересов на уровне Сообщества. Задачи защиты интересов регионов, разработки региональной политики возлагались на национальные государства. Европейский фонд регионального развития (ЕФРР) был создан лишь в 1975 г. и до 1988 г. средства в соответствии с квотами выделялись в распоряжение национальных правительств. Эти средства предполагалось направлять в наименее развитые регионы. Однако в течение 10 лет после создания фонда разрыв в темпах роста богатых и бедных регионов продолжал увеличиваться; региональная политика ЕС, задуманная как инструмент подтягивания отсталых районов Европы, оказалась малоэффективной.

В преамбуле указывалось на необходимость "уменьшения различий в уровне развития передовых и отсталых или менее развитых регионов" и на проблему итальянского Юга как на зону "общеевропейской ответственности".

В 80-е годы региональные проблемы оказались в центре внимания органов ЕС. Это было связано, с одной стороны, с ростом региональных диспропорций и увеличением груза региональных проблем в связи с принятием новых членов, а с другой - с активизацией самих регионов как актеров европейской политической сцены. В институтах ЕС региональная политика была признана приоритетным направлением совместных усилий.

Однако о разработке общеевропейской региональной политики (и навязывании ее сверху регионам) речь не идет. Такая задача не под силу органам ЕС на данном этапе интеграции, а ее постановка означала бы прямое наступление на национальные суверенитеты и стремление многих регионов к самостоятельности.

В 1988 г. были скорректированы принципы распределения финансирования регионов и региональных программ. Для увеличения отдачи вложения были сконцентрированы на ряде направлений: помощи наименее развитым регионам (критерий - доход на душу населения менее 75% среднеевропейского) и территориям, где осуществляется промышленная конверсия (с процентом безработицы выше среднего по ЕС), поддержки долгосрочных проектов по сокращению безработицы, в том числе молодежной реформы общей сельскохозяйственной политики. В настоящее время средства распределяются в соответствии с делением всех еврорегионов на три группы: со слаборазвитой экономической структурой, с традиционной промышленностью и с динамично развивающейся экономикой.

Другое направление региональной политики - поддержка различных проектов региональной интеграции, укрепление межрегиональных сетевых структур в интересах стимулирования интеграционных процессов на наднациональном и субнациональном уровнях.

На пути к "третьему уровню" власти?

В 80-е годы экономически значимые регионы, в первую очередь из числа немецких земель, поставили вопрос о своем непосредственном участии в решении касающихся их проблем на уровне ЕС. Такие требования получили широкую общественную поддержку. Так, каждые трое из четырех опрошенных (77%) высказались за участие регионов в формировании и проведении в жизнь политики ЕС.

Рост озабоченности "региональным измерением" проблем европейской интеграции среди политических элит, представителей различных групп интересов и в обществе в целом был связан и с растущим осознанием проблемы дефицита демократии в процессе принятия решений на уровне ЕС. Несмотря на широкое обсуждение вопросов, связанных с необходимостью расширения полномочий Европарламента и избранных в него прямым голосованием представителей, ключевые решения по-прежнему принимались кулуарно. Регионы располагали очень скромными рычагами не только влияния на процесс принятия решений, но и просто доведения до институтов ЕС своих точек зрения. Возможности самостоятельного участия регионов в решении проблем на уровне Сообщества определялись в первую голову характером договоренности со своим правительством.

Наибольших успехов в укреплении своей самостоятельной политической роли добились земли Германии. Именно они и выступили инициаторами в формировании "третьего уровня" власти (регионального - наряду с наднациональным и национальным) с важным кругом полномочий. Создание в соответствии с решением Маастрихтского договора Комитета регионов ЕС (по образцу не имеющего полномочий принимать решения Экономического и социального комитета ЕС) лишь отчасти удовлетворило эти притязания. Однако, как считает немецкий исследователь, представители заинтересованных земель рассматривали его как первый шаг на пути создания Региональной палаты с существенным кругом полномочий.

Комитет задуман как арена сопоставления мнений регионов и для консультации по проблемам, касающимся их напрямую. Само его формирование можно рассматривать как призыв к институтам ЕС постоянно держать региональные проблемы в поле внимания.

Надежды одних и опасения других относительно возможности продвижения через Комитет идей региональной автономии и узурпации регионами полномочий говорить от имени своих государств (это право в Испании, например, оспаривают Барселона и Севилья, имеющие самые влиятельные политические элиты) пока лишены оснований. Комитет регионов ни в коей мере не наделен правами разрабатывать модели регионального развития Европы или проводить в жизнь самостоятельную политическую линию.

Как считает авторитетный английский исследователь проблем европейского строительства К. Миддлмас, "транспонировать региональные модели развития из одного национального контекста в другой и попытаться из Брюсселя формировать региональную политику в условиях неустойчивого национального равновесия -- это самый верный путь добиться отчуждения общественного мнения и лишиться его поддержки в деле создания единой Европы"^, ибо действия Брюсселя будут рассматриваться как вмешательство в вопросы, находящиеся исключительно в национальной компетенции.

В этом смысле усилия сторонников идеи "Европы регионов" (например, политических элит Баварии или Каталонии), которые стремятся использовать региональную политику, в частности, как рычаг укрепления своего внутриполитического влияния, не получили широкой поддержки в политических кругах, где формируется наднациональная стратегия.

У идеи "Европы регионов" немало противников, которые высказывают опасения, что союз "может распасться на мелкие государства, которые будут иметь собственную внутреннюю политику и при этом делегировать на наднациональный уровень лишь определенный круг полномочий. В такой Европе этнические чувства будут находиться под спудом, а искусственное приглушение таких противоречий чревато мощным взрывом. Для подтверждения подобных опасений приводится пример бывшей Югославии.

Принятие статуса Комитета регионов в 1994 г. внесло ясность в само понятие региона. Оно трактуется как "территория, представляющая очевидную общность с географической точки зрения, или такая территориальная общность, где есть преемственность и чье население разделяет определенные общие ценности и стремится сохранить и развивать свою самобытность в целях стимулирования культурного, экономического и социального прогресса".

Очевидно, что борьба группы регионов в составе ЕС за самостоятельную политическую роль и участие в разработке европейской политики способствовала повороту институтов ЕС и европейской бюрократии в сторону признания особых интересов регионов. Экономические и социальные программы, политические меры, особенно в текущее десятилетие, разрабатывались в основном с учетом интересов регионов или с оглядкой на их требования. Регионы вместе с национальными государствами и институтами ЕС выдвинулись в число субъектов европейского политического строительства и активно вторгались в сферу компетенции национальных государств, искали пути к прямому диалогу с институтами ЕС. Такое активное наступление дало основание исследователям говорить о формировании "третьего уровня" власти. Скорее, однако, возникла возможная перспектива такого развития. Тем не менее процесс создания основы для регионального уровня власти в виде различных форм взаимодействия регионов на наднациональном уровне уже стал политической реальностью.

Организация представительства интересов регионов.

Самостоятельную политическую линию в деле оформления и продвижения своих интересов на уровне Союза проводят региональные образования, имеющие сильные экономические позиции, влиятельную политическую элиту и чаще (хотя и не всегда) - определенную статусную автономию в рамках соглашения с центральной властью о возможности представительства интересов территорий на наднациональном уровне. В представительстве Баварии в Брюсселе работают 20 служащих из земельных министерств. Некоторые регионы содержат одного представителя или даже офис на двоих (графства Эссекс и Пикардия).

Если сильные области предпочитают действовать самостоятельно и делают упор в своей деятельности на представительства интересов территории, то не имеющие автономии регионы, аккредитованные в Брюсселе (например, Шотландия через бюро "Скотденд Эуропа"), работают как зонтиковые структуры. Они выражают чаяния не только территориальных административных единиц, но также местных фирм и групп интересов. Короче - всех, кто платит членские взносы за право пользоваться оказываемыми ими услугами.

Как показали исследования группы американских ученых, одним из побудительных мотивов организации собственного представительства интересов в Брюсселе является конфликтность в отношениях с центральной властью. Безусловно, экономическая значимость региона (обычно коррелирующая с его политической значимостью) или необходимость подготовки и реализации конкретных программ, финансируемых по каналам ЕС, также стимулирует для организации самостоятельного представительства того или иного региона.

Если включить в общее число региональных представительств структуры различного уровня, в том числе национальные ассоциации регионов, ассоциации местных властей стран-членов, региональные представительства групп интересов, в первую очередь местного бизнеса, транснациональные структуры, то таких, по данным на 1996 г., насчитывалось 135. Их число продолжает расти.

Объяснение подобного всплеска активности можно искать в росте роли Европейской комиссии (ЕК) и других институтов при решении вопросов, лежащих в сфере интересов регионов: в падении доверия к национальному государству как проводнику общих интересов, и) следовательно, желании действовать без посредников; в сращивании интересов, которые играют в европейском строительстве все более заметную роль.

Как уже говорилось, наиболее активно на фронте европейского строительства традиционно выступали немецкие земли. Германия после поражения во второй мировой войне поставила целью не только возрождение государственности и доверия к ней, но и развитие земельного самоуправления. Уже в 1959 г. при ЕЭС был аккредитован наблюдатель, назначенный совещанием министров земель: по делам экономики. За землями закреплено право участия в тех формах деятельности институтов ЕС, которые охватывают находящиеся в их непосредственной компетенции вопросы. Они имеют представителей в различных комиссиях и постоянные представительства в Брюсселе.

Нередко земли придерживаются особой точки зрения, отличной от федерального правительства, в принципиальных вопросах социальной и экономической политики. Как показала дискуссия вокруг сроков введения общеевропейской денежной единицы евро (уже после ратификации обеими палатами парламента Маастрихтских соглашений), некоторые из числа политически активных земель (Бавария, Гамбург, Нижняя Саксония) выступили против согласованного срока введения единой валюты (1 января 1999 г.). Известный политический деятель ФРГ, глава правительства Саксонии К. Биденкопф заявил о "праве вето", якобы имеющемся у земельных парламентов, несмотря на твердую позицию федерального правительства в поддержку соблюдения согласованных сроков.

Многие области Испании открыли в Брюсселе представительства, имеющие юридический статус торговых компаний с ограниченной ответственностью. Созданный в 1982 г. Консорциум каталонского патроната в поддержку Европы и компания "Интербаск" служат связующими звеньями между интересами регионального бизнеса и Европейской комиссией. Французские интересы представлены на уровне не только департаментов, но и межрегиональных ассоциаций департаментов, созданных для финансирования и реализации программ развития межрегиональных инфраструктурных связей. В перечень функций региональных представительств при ЕС входит информация об основных направлениях деятельности Союза, поддержание постоянных контактов с институтами ЕС, подготовка визитов представителей региональной власти, консультирование компаний и фирм.

Трансрегиональные сетевые структуры.

Уровень экономического развития стимулирует решимость местных элит добиваться участия в принятии решений и быть услышанными не только в своей стране, но и за ее пределами, получить возможность реализовать широкомасштабные проекты, не совпадающие с конфигурацией границ. Многочисленные трансрегиональные соглашения - результат такого движения регионов навстречу друг другу. Создаваемые для реализации совместных проектов в области образования, науки, туризма, развития единой инфраструктуры, они в то же время выступают от имени групповых региональных интересов как лоббистские структуры (на апрель 1996 г. их насчитывалось 33).

Образованные силами регионов двух или более стран-членов трансрегиональные объединения весьма различны по направлениям деятельности, характеру присутствия на уровне ЕС и степени влияния. Наиболее известны и активны горизонтальные объединения экономически развитых регионов, умножающих путем объединения усилий свой уже без того существенный лоббистский потенциал.

Инициатива создания объединений исходит чаще от самих регионов. Именно так действовали в 1988 г. учредители группировки "Четырех моторов Европы" (Баден-Вюртенберг, Рона-Альпы, Ломбардия, Каталония; Уэльс присоединился на правах ограниченной ассоциации), стремившиеся наладить долгосрочное сотрудничество между экономически передовыми регионами и проводить в жизнь совместные научно-исследовательские и другие долгосрочные проекты. За координацию совместных действий отвечают собирающиеся на регулярные ежеквартальные заседания главы регионов. По оценкам ЕК, эта инициатива - самая широкомасштабная модель межрегиональной кооперации в Европе на сегодняшний день.

Восемь регионов южного Средиземноморья заявили о необходимости создания высокотехнологичной зоны с упором на развитие крупных городов этого региона, 6 крупных городов Испании и Франции разработали конкретные программы развития технологий и коммуникаций, реставрации исторических центров, продвижения проектов в области туризма. По преимуществу объединения создаются для претворения в жизнь конкретных программ.

Есть и примеры работы трансрегиональных ассоциаций (при содействии со стороны самих институтов ЕС) для реализации широкомасштабных экономических или социальных проектов. Группа "Эуреджио" вовлекает приграничные голландские и германские области в совместные разномасштабные экономические проекты - по профессиональному обучению, туризму, консалтингу, переработке отходов. Европейский полюс развития (приграничные французские, бельгийские, люксембургские регионы) создан с конкретной целью - преодолеть последствия кризиса сталелитейной промышленности, составлявший костяк их экономики. Трансрегиональное объединение департамента Hop-Па-де-Кале (Франция) и графства Кент (Великобритания) финансировалось ЕК для реализации проектов, связанных со строительством туннеля под Ла-Маншем.

Регионы (или местности) с ярко выраженной отраслевой ориентацией ищут основу для организационного оформления своих связей в основном в целях получения соответствующих фондов. Речь идет прежде всего о традиционных отраслях промышленности - текстильной (Объединение регионов, заинтересованных в реконструкции текстильной промышленности - RETEX), судостроительной (Регионы, заинтересованные в реконструкции гражданского судостроения - RENAVAL), винодельческой (объединяющей 10 регионов юга Европы - DYONYSOS), угольной (объединения местных властей Великобритании, Германии, Франции, Бельгии, Испании, ищущих поддержки в реструктуризации отрасли).

Эти примеры объединения в поисках финансовой поддержки кризисных или испытывающих трудности отраслей не исчерпывают список трансрегиональных объединений отраслевой ориентации. Есть и примеры иного рода - объединения в поддержку находящихся на их территории динамично развивающихся отраслей. Цель сближения в этих случаях -- создание современных сетевых структур, как основы для взаимодействия в области обмена опытом, технологиями. Например, это объединение 12 местностей с развитой авиакосмической или автомобильной промышленностью, управляемое из Уорикского университета (г. Ковентри) и занимающееся налаживанием связей между потенциальными партнерами в Европе и с работающими на их территории предприятиями и профсоюзами.

Межрегиональные (созданные в рамках национального государства) и трансрегиональные (пересекающие национальные границы) группировки, а также крупные города и их ассоциации все более активно отстаивают свои интересы на европейской политической сцене. Другие группы интересов, в первую очередь бизнес, также порой являются проводниками или сторонниками региональных требований.

Функциональные группы интересов.

Насколько важно для европейского бизнеса региональное измерение? Как показывают данные опросов, примерно каждая пятая из крупнейших европейских компаний считает региональные проблемы ключевыми. Но главным вызовом каждая вторая называет рост конкуренции, особенно со стороны стран Дальнего Востока. Так, итальянская автомобильная компания "ФИАТ", по словам главы совета директоров Дж. Аньелли, заинтересована в том, чтобы работать в каждом сильном регионе и на широких (глобального масштаба) рынках.

Часто крупные фирмы проявляют заинтересованность в региональных программах, финансируемых ЕС. Недаром деятельность Европейского круглого стола промышленников - форума ведущих европейских компаний, созданного в 1983 г., направлена на разработку совместных программ профессионального обучения и инфраструктуры, но не производственных проектов. Пример успешной лоббистской деятельности этой организации - строительство туннеля под Ла-Маншем, когда широкомасштабное финансирование отвечало прямой экономической заинтересованности многих участников Круглого стола. Однако влияние этого неформального объединения выходит далеко за рамки лоббирования тех или иных проектов. Используя личные связи, его представители знакомят высшие инстанции ЕС с мнениями промышленников, получают ценную информацию, влияют на принятие решений.

Каналы бизнеса при этом многообразны. Это отраслевые ассоциации, общеевропейское объединение ассоциаций предпринимателей, наднациональные объединения промышленников (типа Круглого стола), региональные объединения отраслевой ориентации, прямое представительство компаний в Брюсселе, национальное правительство. Некоторые ассоциации бизнеса, сами имеющие в силу исторических и политических причин ярко выраженную региональную ориентацию, самостоятельно представлены в Брюсселе и взаимодействуют в своих интересах с политической элитой региона. Так работает, например, объединение каталонского патроната.

Приоритетным для бизнеса региональный уровень становится в основном тогда, когда речь идет о реализации проектов соответствующего масштаба под эгидой ЕС или создании трансрегиональных инфраструктур (систем связи, транспортировки, баз данных).

Похоже, что возможность деятельности на уровне регионов Европы начинают нащупывать и профсоюзы, в первую очередь потому, что вступление "на новое, почти не освоенное поле деятельности на уровне регионов дает им дополнительные возможности и каналы представительства интересов"^. Их заинтересованность в новом уровне деятельности отчасти связана с кризисом профсоюзного движения в национальном масштабе, отчасти - с новым уровнем проблем на едином европейском рынке труда, связанных со структурной безработицей, социальным демпингом и различиями в уровнях социальной защищенности между странами-членами ЕС.

Созданная в 1973 г. Европейская конфедерация профсоюзов (ЕКТ), в которую вошли ведущие национальные профобъединения, служит ареной для сопоставления мнений и координации требований профсоюзов. Однако противоречия между национальными членами, порожденные различной политической ориентацией (социал-демократы и христианские демократы), различиями между требованиями наемного труда в странах северной и южной групп, между приоритетами в европейском строительстве (единый рынок или единое социальное пространство), а также слабая финансовая и техническая оснащенность, отсутствие авторитетного лидерства не ограничивают влияния ЕКТ.

На уровне ЕС представлены более 100 международных ассоциаций, окатывающих почти 20 видов добровольческой активности - по делам социальных услуг, молодежи и семьи, эмигрантов и беженцев, инвалидов, безработных, охраны среды, развития инфраструктур по месту жительства, проблем региона. В основном это организации, действующие в Великобритании, Франции и Ирландии. На южном фланге ЕС добровольческая активность редко выходит на национальный и наднациональный уровень, охватывая по преимуществу приход, местность) территорию.

Специальная структура для лоббирования интересов добровольческого сектора в институтах ЕС, например, в Европейской службе гражданского действия, созданной в 1990 г., включает более 200 членов. 60% из них представляют британские добровольческие инициативы. Очевидно, что присутствие многочисленных добровольческих групп интересов на европейском уровне повышает уровень компетентности органов ЕС в практическом решении тех или иных проблем. Однако на уровне местности, региона, реже - государства реальный эффект добровольческой активности более ощутим, чем на наднациональном уровне. Здесь можно скорее говорить о влиянии на формирование мнения тех, кто участвует в принятии решений. На местном уровне деятельность добровольческих организаций носит по преимуществу конфликтный характер. Это исключает возможность их широкого инкорпорирования в региональную лоббистскую деятельность, организуемую местными элитами.

С точки зрения роста масштабов представительства различных интересов на уровне ЕС региональная составляющая становится все более заметной. Ключевая роль по-прежнему принадлежит национальным правительствам, а успехи тех или иных регионов в значительной мере связаны с эффективностью их взаимодействия с центральной властью. С другой стороны, региональная политика самого Союза стала более целенаправленной, хотя не столько эффективной, как хотелось бы ее адресатам - отсталым регионам в составе ЕС. Известно, что именно при обсуждении региональных аспектов общеевропейских проектов и проблем регионального финансирования возникают острейшие разногласия.

Существует ли перспектива формирования в Европе третьего уровня власти или замены "Европы государств" "Европой регионов"? У подобного рода радикальных проектов вряд ли есть будущее. Однако повышение роли регионального компонента в процессе европейского строительства по мере продвижения по пути объединения - вполне реальная перспектива.

Опыт представительства региональных интересов на уровне ЕС более чем актуален для России. Тенденция к увеличению роли регионального компонента в российской политике, как и в европейской, представляется нам безусловной. К опыту решения проблем на уровне регионов и в рамках межрегиональных соглашений на уровне Европейского союза стоит поэтому присмотреться поближе.