Международные организации и развитие международного публичного права

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И РАЗВИТИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

§1 Резолюции международных организаций как источник международного публичного права

Межправительственные организации системы ООН реализуют свою правосубъектность в значительной мере за счет создания норм международного публичного права. Правотворческая функция международных организаций проявляется двояким образом: во-первых, они участвуют в нормотворческом процессе государств; во-вторых, непосредственно сами формулируют юридически обязательные правила поведения участников международных отношений.

Общеизвестно, что нормы международного права в основном закрепляются в двух источниках (формах существования норм международного публичного права) -- договорах и обычаях. Согласованный список источников международного права содержится в ст. 38 Статута Международного суда ООН. Статут не упоминает о резолюциях (решениях) международных организаций в списке источников международного права. Однако надо иметь в виду, что Статут не является общеправовым документом: он носит функциональный характер и закрепляет создание межгосударственного института. Кроме того, на момент его подписания практика международных организаций по вопросам нормотворчества значительно отличалась от современного состояния дел в этой сфере.

Согласно уставам большинства межправительственных организаций системы ООН последние имеют право заключать международные договоры, а также регламентировать международные отношения посредством своих резолюций.

Участие межправительственных организаций в договорном правотворческом процессе достаточно подробно проанализировано как в отечественной международно-правовой литературе. Основные параметры этого процесса получили оформление в Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями (1986). Венская конвенция в значительной мере унифицировала положение государств и международных организаций в договорном процессе.

Вопрос о значении резолюций (решений и рекомендаций) межправительственных организаций, касающихся межгосударственных отношений, пока исследован недостаточно.

Анализ этой группы нормативных актов целесообразно начать с уточнения терминологических аспектов. Дело в том, что собирательным термином "резолюция межправительственной организации" охватываются все виды правовых актов, издаваемых международными учреждениями.

Согласно общей теории права термином "правовой акт" может определяться "надлежащим образом (словесно-документально) оформленное внешнее выражение воли субъектов права, выступающее в качестве носителя содержательных элементов правовой системы -- юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных решений.

Правовые акты разнообразны и играют различную роль в международно-правовом регулировании: они либо образуют основу всего механизма юридического регулирования (юридические нормы), либо выражают индивидуально-правовую право-применительную деятельность компетентных органов (в практике ООН, например, это может быть резолюция Совета Безопасности), либо воплощают правовую активность участников международных общественных отношений и принадлежат к заключительному звену международно-правового регулирования -- реализации прав и обязанностей (резолюция международной организации о приеме государства в число ее членов).

Иными словами, правовые акты, характеризующиеся тем общим, что они имеют: а) словесно-документальной формой; 6) волевым характером (фиксируют волю субъекта права), в частных случаях могут выступать как: а) источники норм права; б) акты толкования права; в) акты применения права; г) акты реализации прав и обязанностей субъектов права

Термин "резолюция" международной организации охватывает все виды правовых актов: резолюция может быть источником права, актом толкования права и правоприменительным актом В силу этого обстоятельства правовой анализ документов межправительственных организаций должен начинаться с определения вида правового акта, зафиксированного в резолюции.

В данном контексте анализ резолюций межправительственных организаций системы ООН представляется необходимым начать с той их разновидности, которую относят к источникам международного публичного права в бесспорном порядке. Для резолюций этого вида характерно то, что они, во-первых, принимаются на основе положений учредительных документов (уставов) и, во-вторых, закрепляют правила поведения государств, имеющие юридически обязательный характер. В системе ООН обязательные резолюции могут принимать компетентные органы ИКАО, ВОЗ, ВМО. В российской международно-правовой доктрине этот тип резолюций получил название регламентов международных организаций. Регламенты вырабатываются специализированными учреждениями системы ООН, принимаются на основе принципа большинства голосов высшим или исполнительным органом учреждения и вступают в силу определенным путем, при котором государства-члены в одностороннем порядке в строго оговоренные сроки могут сделать заявление о нераспространении на них данного регламента [103]. В международно-правовой литературе проанализированы многие вопросы правовой природы и юридической силы регламентов международных организаций. Вывод о том, что регламенты специализированных учреждений ООН являются новым источником международного публичного права, можно считать достаточно взвешенным и широко признанным [103]. Вместе с тем вопрос о правовой природе этого вида источников международно-правовых обязательств государств до сих пор остается спорным.

Как известно, исторические корни двух других источников международного публичного права -- договоров и обычаев -- находятся в согласовании воль создавших их участников международных отношений. Регламент -- не договор и не обычай, но односторонний акт международной организации. В таком случае: какова его правовая природа, в какой степени эти правовые акты зависят от воли участников международных отношений?

В международно-правовой литературе наиболее широкое распространение получили два мнения по этому вопросу. Регламенты признаются либо итогом международной законодаельной (квазизаконодательной) деятельности межправительственных организаций [344, 361], либо итогом своеобразного согласования воль государств в рамках межправительственных организаций [103,222].

Представляется, что оба вывода излишне категоричны и нуждаются в определенной корректировке.

Согласно общетеоретическим подходам нормы права могут создаваться или при помощи выработки обязательных (не согласованных с адресатом) правил (законодательный метод), или путем согласования воль участников общественных отношений по поводу связывающ.их их обязательств (согласительный метод).

Создание регламента, как правило, охватывает четыре стадии: а) разработка проекта текста регламента. Данную работу проводят специалисты международного учреждения, учитывающие мнение государств-членов; б) принятие (большинством голосов) текста регламента в компетентном органе международного учреждения; в) принятие извещений (в определенный срок) от членов организации об отказе от выполнения данного регламента; г) вступление регламента в силу. С этого момента нормы регламента становятся обязательными для всех государств, не заявивших об отказе, несмотря на то, что при принятии текста их представители могли голосовать против регламента.

На наш взгляд, первые две стадии разработки регламента -- создание и принятие текста регламента -- вполне соответствуют процедурам, принятым при создании норм законодательным методом. При этом учет мнения адресатов о проекте -- традиционный способ разработки законодательного акта. С помощью элементов законодательного метода вырабатываются сами правила поведения государств, закрепляемые в регламенте межправительственной организации. Но данное правило еще не является нормой права, ибо не обладает таким свойством, как юридическая обязательность. Это свойство регламент приобретает на двух следующих стадиях -- извещении от отказе и вступлении в силу. Юридическую правомерность регламент приобретает уже с помощью другого метода -- согласования воль субъектов международных отношений: государств-членов и международной организации. На двух последних стадиях создания регламента вырабатывается согласование о том, что норма, созданная организацией, становится обязательной для ее членов.

Таким образом, резолюция-регламент международной организации -- международно-правовой акт сложного характера. Регламент вырабатывается при помощи двух правовых методов -- законодательного и согласительного -- и является новым источником международного публичного права. Использование двух методов создания правовых норм в этом случае вызвано быстро меняющимися условиями межгосударственного сотрудничества в атмосфере научно-технической революции "третьей волны". Общеизвестно, например, что достижения научно-технического прогресса вызывают стремительное изменение в средствах связи и транспорта. Правовые нормы, регламентирующие применение этих средств, должны изменяться столь же быстро, как и сами средства. В то же время право--явление достаточно статичное, его изменение требует времени. Совмещение двух нормотворческих методов позволило сократить разрыв во времени между изменениями в технических средствах и в правилах, регламентирующих их применение. В более широком контексте последнее позволило международному публичному праву адекватно отражать изменения, происходящие в международных отношениях под влиянием достижений научно-технического прогресса.

Согласно уставам международных организаций системы ООН решения по вопросам, относящимся к компетенции этих организаций, в большинстве случаев принимаются в форме резолюций-рекомендаций.

Вопрос о природе резолюций-рекомендаций, их юридической силе, а также о роли в международном нормотворческом процессе является сегодня одним из наиболее спорных в международно-правовой доктрине. По поводу роли резолюций-рекомендаций в международном нормотворческом процессе высказано несколько мнений: 1. Резолюции-рекомендации могут выступать в качестве промежуточной стадии образования нормы международного публичного права [157]. 2. Резолюция является способом констатации действующей международно-правовой нормы обычного характера [55, 298]. 3. Резолюция может служить целям толкования международно-правовой нормы. При этом подобное толкование может привести к изменению нормы как в плане ее развития, так и в плане ее разрушения [6}

Следует заметить, что рациональное зерно есть в каждом из этих утверждений. Необходимо лишь подчеркнуть, что во всех этих случаях речь идет о тех правовых актах, которые направлены не на создание нового правила поведения, но на применение права, реализацию субъективных прав и обязанностей участников международных отношений. Правовые акты такого рода создаются не с целью трансформации права, но для решения более утилитарных задач, встающих перед международными организациями в ходе их функционирования. Впоследствии такая резолюция может оказаться стадией оформления международно-правовой нормы обычного или договорного происхождения. Показательны в этом отношении резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, рекомендующие другим организациям применять меры ответственности к государствам -- нарушителям международно-правовых обязательств. Как правило, рекомендации о применении санкций к нарушителю международных обязательств делает именно Генеральная Ассамблея ООН.

Вопрос о характере этих резолюций достаточно давно находится в центре внимания международно-правовой науки. Несмотря на то что представители западной международно-правовой доктрины высказались за признание рекомендательного характера резолюций Генеральной Ассамблеи ООН до сих пор встречается утверждение, что именно эти резолюции следует рассматривать в качестве международно-правовых норм, юридически обязательных для тех субъектов, которым они адресованы.

В российской международно-правовой литературе утвердилось вполне определенное мнение о рекомендательном характере этих резолюций. Отмечалось, что они не могут рассматриваться в качестве юридически обязательных актов в силу отсутствия необходимого для этого согласования воль государств относительно признания резолюций в качестве правовых норм.

О рекомендательном характере резолюций Генеральной Ассамблеи ООН говорят и соглашения о сотрудничестве ООН и специализированных учреждений ООН. Так, ст. 4 Соглашения между ООН и ВПС предусматривает, что: "1. Союз будет принимать меры к тому, чтобы-, представлять... своим членам все официальные рекомендации, которые Организация Объединенных Наций могла бы ему направить. 2. Союз по просьбе ООН будет обмениваться с нею мнениями относительно этих рекомендаций и будет своевременно представлять доклады Организации Объединенных Наций о мерах, принятых Союзом или его членами для осуществления этих рекомендаций-." В таком же смысле сформулированы соглашения ООН и с другими специализированными учреждениям.

Таким образом, организации системы ООН не рассматривают рекомендации Генеральной Ассамблеи как обязательные к исполнению, но в силу соглашений о сотрудничестве берут на себя обязанность обсудить эти рекомендации, довести их до сведения государств-членов и предпринять возможные для их исполнения действия.

В разное время в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН санкции предлагалось применить к государствам, проводящим политику, несовместимую с общепринятыми принципами и нормами международного права: к Испании -- за проведение политики фашизма, к Португалии -- за проведение колониальной политики, к ЮАР и Южной Родезии -- за проведение политики апартеида и расовой дискриминации, к Израилю -- за совершение агрессивных действий против арабских государств и оккупацию палестинских территорий.

Так, в своей резолюции А/39 Генеральная Ассамблея ООН от 12 ноября 1946 года рекомендовала специализированным учреждениям прервать отношения с правительством франке, установившим фашистский режим в Испании, "лишив это96 правительство права вхождения в международные учреждения, созданные Организацией Объединенных Наций или поставленные в связь с ней, а также лишить его участия в совещаниях или иных видах деятельности, которые могут проводиться Объединенными Нациями или этими учреждениями до того времени, пока в Испании не будет создано новое и приемлемое правительство".

Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2105 /XX/ и 3151 /XX VIII/от 20 декабря 1965 года и 14 декабря 1973 года призвали специализированные учреждения не предоставлять правительствам Португалии и ЮАР никакой помощи и рассмотреть вопрос о том, чтобы отказать южно-африканскому режиму "в членстве или привилегиях членства" [4^3]. Такие же меры были приняты в отношении правительств Южной Родезии и Израиля [453].

Как правило, специализированные учреждения после обсуждения рекомендаций Генеральной Ассамблеи ООН принимают решение о применении санкций по отношению к государству--деликвенту. Следует отметить, что санкционная компетенция такого рода оговорена в учредительных актах лишь трех специализированных учреждений -- ЮНЕСКО, ИКАО и ИМО. В их уставах содержатся нормы, предусматривающие санкции за нарушение общепризнанных принципов и норм международного права, реализуемые вслед за применением таких санкций в самой ООН.

Уставы других специализированных учреждений не предусматривают санкций за нарушение основных принципов международного права. Тем не менее практически все организации системы ООН применяли санкции к государствам, виновным в совершении таких правонарушений. Эти действия межправительственных организаций системы ООН вызвали широкую дискуссию в западной международно-правовой литературе. Одни авторы совершенно определенно признали эту практику неправомерной, считая, что специализированные учреждения ООН -- субъекты международного права с ограниченной компетенцией и поэтому при исполнении резолюций Генеральной Ассамблеи ООН не имеют права совершать действия, не предусмотренные их учредительными актами [376]. Другие правоведы высказали мнение, что организации системы ООН имели право применять санкции при отсутствии договорной нормы во исполнение рекомендаций ООН, несмотря на то, что их уставы не предусматривают таких полномочий.

Представляется, что действия межправительственных организаций системы ООН по применению санкций при отсутствии договорной нормы во исполнение рекомендаций Генеральной Ассамблеи ООН были вполне правомерны по следующим основаниям.

Во-первых, имелось фактическое основание для применения санкций к государствам -- членам специализированных учреждений ООН: совершение международного правонарушения, носящего особо опасный характер, затрагивающего интересы всех субъектов международного права и подрывающего основы международного правопорядка в целом.

Во-вторых, имелось юридическое основание для применения санкций -- норма действующего международного права. Несмотря на то что эта норма не нашла договорного закрепления ни в уставах межправительственных организаций, ни в договорах о сотрудничестве с ООН, практика применения санкций в этих случаях позволяет сделать вывод о существовании обычно-правовой санкционной нормы. Причем в создании такой нормы значительную роль сыграли резолюции Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций.

В международно-правовой научной литературе отмечалось, что резолюции Генеральной Ассамблеи ООН могут оказывать влияние на процесс формирования обычных норм международного права.

При этом американский профессор Р. Хигинс замечает, что разработка норм обычно-правового происхождения может осуществляться на основе коллективных действий государств, результатом которых являются резолюции Генеральной Ассамблеи ООН [346} В свою очередь, профессор Г. И. Тункин указал, что в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН формулируются определенные правила, нормы поведения. Это еще не нормы международного права, но они могут в дальнейшем стать таковыми тем же путем, каким формируются обычные нормы международного права.

Правило поведения становится международно-правовой нормой только в том случае, если государства выразят согласие на его юридическую обязательность (opinio juris). В прошлом процесс формирования государств совершался крайне медленно, в течение веков. В связи с тем, что в этом процессе теперь принимают участие международные организации, как верно отметил член Международного суда ООН Танака, установление opinio juris значительно упростилось и ускорилось.

Иначе говоря, международные организации своим решением, принятым с согласия государств-членов, фиксируют, что какое-то правило поведения, содержащееся в практике государств или в рекомендательной норме международной организации, признается этими организациями и государствами-членами юридически обязательным и действует для них в качестве международно-правовой нормы обязательного характера. Таким образом, коллективное решение государств -- членов межправительственных организаций о соблюдении правила поведения, в том числе зафиксированного в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, можно расценить как их согласие на юридическую обязательность этого правила.

Следует отметить, что некоторые специализированные учреждения ООН сделали попытку закрепить подобную практику в договорном порядке. В МОТ и ВОЗ были приняты поправки к уставам, предусматривающие приостановление членства и исключение из организаций по рекомендации Генеральной Ассамблеи ООН. К сожалению, до настоящего времени поправки к уставам МОТ и ВОЗ в силу не вступили, не набрав нужного количества ратификаций. Другие организации системы ООН, не рассматривая вопрос об изменении уставов, принимают меры, направленные против государств-правонарушителей по рекомендации Генеральной Ассамблеи ООН.

Итак, подобная практика межправительственных организаций системы ООН дает основание сделать вывод о том, что резолюция-рекомендация Генеральной Ассамблеи, принятая для реализации ее полномочий в отношении специализированных учреждений, в конечном итоге привела к формированию обычной международно-правовой нормы. На основании этой нормы практически все учреждения системы ООН оформили свою санкционную компетенцию в отношении государств-членов. Подобная схема формирования обычной нормы на базе резолюции-рекомендации возможна и в иных сферах взаимоотношений ООН и специализированных учреждений, если резолюция адресована напрямую государствам-членам. В таком случае уже практика государств подтвердит их согласие с правилами, сформированными в резолюции-рекомендации.

Более сложной проблемой представляется прояснение природы и юридической обязательности тех резолюций-рекомендаций, которые не относятся к актам применения права, ибо они изначально создавались для формулирования новых правил поведения участников международно-правовых отношений.7* 99

Следует заметить, что количество резолюций-рекомендаций, формулирующих новые правила поведения государств-членов, в практике межправительственных организаций системы ООН неуклонно возрастает.

§2Резолюции-рекомендации в системе ООН и концепция «мягкого» международного права (soft law)

Практически все организации системы ООН в области создания резолюций-рекомендаций практикуют включение в них формулировок, представляющих собой новые правила в области межгосударственных отношений. Эти правила не только не имеют аналогов в существовавших когда-либо нормах международного права, но и не могут рассматриваться как действующие в момент создания. Скорее они направлены в будущее, рассматриваются как программы развития межгосударственных отношений с точки зрения lex ferenda.

В этом смысле вопрос о юридической силе такого рода рекомендаций не вызывает сомнения: уставами организаций они определяются как нормы не обязательного, но рекомендательного характера. В то же время подобные резолюции-рекомендации нередко становятся весьма действенным регулятором межгосударственных отношений. Государства, не заключая международно-правовых договоров, применяют в отношениях друг с другом именно те правила, что были рекомендованы в резолюции межправительственной организации. Таким образом, не будучи источниками международного публичного права в строгом смысле, эти резолюции включаются в правоприменительную практику. К резолюциям рекомендациям такого рода обычно относят:

во-первых, декларации, устанавливающие новые правила (например, декларации Генеральной Ассамблеи ООН, направленные на установление нового международного экономического порядка);

во-вторых, программы развития определенной сферы сотрудничества государств (например, программы структурной адаптации экономики отдельных государств, принимаемые в МБ -- МВФ);

в-третьих, кодексы поведения государств в области специального международно-правового регулирования (например, кодекс поведения государств в области передачи высоких технологий, выработанный в ЮНКТАД).

С точки зрения юридико-технического и лингвистического оформления всем трем типам этих нормативных актов присущ ряд общих черт:

1. Прежде всего следует отметить, что названия этих актов формулируются в предельно общих понятиях, свидетельствующих о том, что данный правовой акт не предназначен для немедленной реализации (Программа, Хартия, Кодекс). 2. Кроме того, в самих текстах употребляются такие формулировки, которые указывают на необязательность правил поведения, рекомендуемых в этих правовых актах: в английском тексте, например, обычно употребление формы глагола "should" вместо "snail"; в русском -- ' может" вместо "должен" и т. д. Для этих резолюций также типичны словосочетания типа "насколько это возможно", "по мере необходимости" и т.п. 3. формулы правил поведения государств-членов также фиксируются в непрямой манере и оставляют место для субъективного толкования. 4. В этих резолюциях-рекомендациях содержится особенно много ссылок на моральные постулаты и нравственные ценности: справедливость, равенство, добросовестность, добрую волю и т.д.

В качестве примера здесь можно было бы привести п. 5 из Декларации об установлении нового международного экономического порядка от 1 мая 1974 года, гласящий, что "единодушное принятие Международной стратегии развития Организации Объединенных Наций явилось важным шагом в содействии международному экономическому сотрудничеству на справедливой и равноправной основе. Ускоренное осуществление обязательств и задач, взятых международным сообществом в рамках стратегии, особенно связанных с настоятельными потребностями развития развивающихся стран, в значительной мере способствовало бы (выделено автором) выявлению целей и задач настоящей Декларации". И далее в п. 7 говорится о том, что "настоящая декларация об установлении нового международного экономического порядка должна явиться одной из наиболее важных основ экономических отношений между всеми народами и всеми странами".

Несмотря на то что лингвистический строй данного вида резолюций-рекомендаций характеризуется известной общностью, они могут значительно отличаться Друг от друга как по содержанию, так и порядку принятия.

Резолюции-рекомендации универсального характера, направленные на определение новой программы поведения государств-членов, именуются обычно декларациями. Эти документы можно охарактеризовать как акты непрямого действия, содержащие больший элемент "ожидания" изменений в праве, чем непосредственные правила поведения. В этих документах формулируются общие принципы и цели будущего поведения участников межгосударственных отношений. Для того чтобы эти правовые акты начали "работать", необходима их конкретизация в других международно-правовых актах. К резолюциям такого рода относится, например, Декларация об установлении нового международного экономического порядка от 1 мая 1974 года. Впоследствии эта декларация получила развитие во многих многосторонних и двусторонних договорах, а также в решениях международных организаций.

Таким образом, резолюции-рекомендации этого типа являются важными программными документами, но не имеют юридически обязательного характера Принципы и правила поведения, заявленные в них, могут войти в ткань международного публичного права традиционным путем -- через имплантацию в договорную или обычно-правовую норму.

В отличие от резолюций-рекомендаций типа деклараций программы структурной адаптации, разрабатываемые в рамках МБ -- МВФ, содержат достаточно конкретные правила поведения государств-членов и нацелены на немедленное регулирование очерченного круга международных отношений. В него включаются: а) вопросы формирования финансовой политики государства-члена (МВФ) и 6) принятие и выполнение программ структурной перестройки национальной экономики государства-члена (МБРР).

Согласно новой редакции (с 1976 года) ст. VI Устава МВФ валютная система строится на основе "плавающих" курсов национальных валют. Государство-член может по своему усмотрению устанавливать любой валютный курс, если это не влияет на международные сделки других стран-членов. Существует одно ограничение в установлении валютного курса -- запрещена его фиксация по отношению к золоту. О любых изменениях валютного курса государство-член обязано уведомить фонд.

МВФ согласно сек. 3 (в) ст. IV "осуществляет строгий контроль за политикой государства-члена в области валютных курсов и применяет специальные принципы, которыми руководствуются все государства-члены в отношении этой политики.

Формально МВФ в области валютных курсов дает государствам лишь рекомендации. Но, как правило, эти рекомендации неукоснительно соблюдаются государствами-членами. В свою очередь, фонд контролирует их соблюдение при помощи особой системы надзора за политикой государств-членов в области валютно-финансовых вопросов. Так, государство-член представляет развернутую информацию о своем финансово-экономическом положении, и на основе такой информации фонд дает рекомендации этому государству о дальнейших шагах в области развития валютно-финансовой системы. Рекомендации обычно содержат меры по регулированию экономики на макро- и микроуровне, обеспечению свободы торговли и социальной защиты населения.

Следует отметить, что подобные рекомендации запрашивают (на возмездной основе) и выполняют и те государства, которые не являются членами МБ -- МВФ. Например, Швейцария не участвует в фонде, но пользуется его рекомендациями в вопросах валютных отношений.

В том случае, если государство-член не следует рекомендуемым мерам, исполнительный орган через три месяца после проведенных консультаций делает официальное заключение и выставляет его как вопрос для дискуссии, проводимой среди государств -- членов МВФ. Дискуссия длится четыре месяца, а затем директор-распорядитель может поставить перед директоратом вопрос о публикации отчета о финансово-экономическом положении страны. В случае определения, что государство-член имеет нарушения по уставным обязательствам МВФ, к такому государству могут быть применены санкции межправительственной организации, выражающиеся, например, в замораживании кредитов.

Применение рекомендательных норм в МВФ обусловлено несколькими обстоятельствами.

Во-первых, предмет правового регулирования -- международные экономические отношения -- требует особых методов правового воздействия. Как правило, юридически обязательное решение должно соблюдаться при любых обстоятельствах, в том числе и тогда, когда неверно по существу и не соответствует реалиям экономического развития. В последнем случае обязательная форма может вызвать "сбой" в экономических отношениях. Практике фонда такие случаи известны; в тот период, когда в МВФ действовал принцип твердого паритета валют, при котором национальная валюта США -- доллар выступала в качестве резервной валютной единицы и имела привилегированное положение по отношению к национальным валютам других государств, США провели в 1971 году неограниченные сделки по купле-продаже золота и вызвали изменение курса валют стран -- членов МВФ. В силу того что норма об особом положении доллара была обязательной, государства -- члены МВФ не смогли адекватно отреагировать на действия правительства США. Подобная практика продемонстрировала, что договорное закрепление доллара в качестве резервной единицы не соответствует экономическим интересам многих стран-членов.

Во-вторых, процесс выработки рекомендаций фонда предполагает тесное сотрудничество международной организации и государства-члена: путем неформальных консультаций подыскиваются наиболее подходящие правовые рычаги регулирования экономических отношений.

В-третьих, регулирование экономики -- динамично меняющейся системы -- требует оперативного изменения нормативной базы. Принятие обязательного решения обычно затруднено процедурными институтами. Рекомендательная норма принимается более демократичным путем, что позволяет обойти процессуальные рифы.

В последнее десятилетие МБ -- МВФ в юридически обязательных нормах закрепляют стратегию развития международной валютно-финансовой системы, в то время как тактика развития национальных экономических систем регулируется рекомендательными нормами. При этом режим жесткого контроля за соблюдением обязательств государств-членов гарантирует практически полное выполнение принципов и правил как обязательного, так и рекомендательного характера.

Подобная практика выработки рекомендуемых правил с установлением жесткого контроля за их соблюдением известна также и ГАТТ [419].

В данном случае резолюция-рекомендация выступает как норма прямого действия, регулирующая поведение государств-членов. За невыполнение подобной рекомендации на государство может быть наложено бремя международно-правового принуждения.

Данное обстоятельство позволило некоторым представителям международно-правовой доктрины утверждать, что резолюции международных организаций такого рода лишь "камуфлируются под рекомендации, являясь по сути обязательными нормами".

Подобные утверждения вряд ли соответствуют действительности. Практика МБ -- МВФ и ГАТТ свидетельствует, что эти организации рассматривают свои решения указанного типа как рекомендательные, поддающиеся упрощенной процедуре пересмотра. В каждом конкретном случае санкция будет применяться к государству-члену не за невыполнение требований рекомендаций, а за невыполнение обязательств по уставу в целом. Невыполнение рекомендаций послужит лишь поводом к серьезному анализу финансово-экономического состояния государства-члена и его действий в плане их соответствия уставным обязательствам.

Межправительственные организации системы ООН практикуют принятие в форме рекомендаций целых сводов правил поведения государств-членов в конкретных сферах межгосударственного сотрудничества. Эти своды правил известны под названием кодексов поведения. В качестве примера здесь можно назвать кодекс поведения государств в сфере передачи высоких технологий (ЮНКТАД), кодекс поведения в сфере ограничительной предпринимательской деятельности (ЮНКТАД), проект кодекса поведения транснациональных корпораций (ЭКОСОС) и т. д*

Для кодексов поведения характерно, что они представляют собой свод конкретных правил, направлены на регулирование определенного круга отношений. В этом смысле они являются нормами прямого действия. Так, кодекс передачи технологий предусматривает передачу достижений науки и техники из развитых в развивающиеся страны через определенный порядок оформления лицензий и их продажи, а также через заключение договоров передачи новейших технологий производства и секретов типа "ноу-хау".

В то же время, являясь достаточно конкретными правилами поведения, кодексы не получают оформления в виде юридически обязательных международно-правовых актов. Они остаются документами рекомендательного характера, т.е. соответствуют основным характеристикам резолюций-рекомендаций международных организаций.

Представляется, что появление такого вида регуляторов международных общественных отношений, как кодексы, с сохранением за ними рекомендательной силы резолюций межправительственных организаций вызвано рядом обстоятельств.

Прежде всего здесь следует отметить новизну регулируемых вопросов. Правила поведения для ТНК при передаче новейших технологий, проведении антимонопольных действий и т. д. являются сложными проблемами межгосударственных отношений, возникших во второй половине нашего столетия. В период разрешения этих проблем международному праву еще не были известны надежные рычаги регулирования этих отношений. В силу этих причин на первоначальном этапе развития правового регулирования в этих сферах межгосударственных отношений вполне целесообразно вести поиск адекватных юридических механизмов на рекомендательном, но не на обязательном уровне.

Во-вторых, на выбор рекомендательной формы повлияло и то обстоятельство, что в межправительственных организациях системы ООН, как правило, не совпадают интересы тех государств, которые имеют большинство при голосовании (развивающиеся страны), и тех, кто обладает реальной экономической силой и влиянием (развитые страны). Последняя группа при голосовании зачастую оказывается в меньшинстве, В этой ситуации принятие кодексов поведения в виде правового акта обязательного характера (договора) представляется спорным, так как развитые государства не заинтересованы в международном контроле в вопросах передачи высоких технологий или деятельности транснациональных корпораций. Принятие международных стандартов в этой сфере в форме обязательных норм, скорее всего, привело бы к тому, что кодексы не стали бы действующими компонентами международно-правовых норм.

В-третьих, кодекс поведения в виде резолюции-рекомендации, так же как и в случае с программами адаптации МБ-- МВФ, допускает возможность субъективного подхода государств к рекомендуемым' правилам. Нормы кодексов в ходе их применения могут достаточно серьезно модифицироваться, согласовываться с особенностями и традициями правовой культуры данного государства. Эта возможность представляется особенно привлекательной для развивающихся государств. Со стороны последних нередки возражения [378] против тех норм, которые точно копируют механизмы западноевропейских правовых систем. Механическое применение ценностей англосаксонской и континентальной систем права во многих развивающихся государствах рассматривается как разновидность 106 культурного империализма. Международно-правовые нормы в целях их эффективного действия не должны страдать недостатками такого рода. Рекомендательная форма правового акта в какой-то степени позволяет применяющим его государствам в большей степени согласовывать его нормы с нормами своей национальной правовой системы.

Нормы кодексов поведения носят достаточно конкретный характер и могут без последующего развития в других документах регулировать межгосударственные отношения. Право-применительная практика реализации кодексов поведения иногда приводит к появлению у них "opinio juris" -- элемента юридической обязательности. В таком случае можно вести речь о появлении нового международно-правового обычая, сложившегося на базе кодексов поведения. Именно такой путь внедрения этих норм в международное публичное право указывается как предпочтительный в работах многих западных исследователей.

Нельзя исключить и другой путь -- оформление кодекса поведения в качестве юридически обязательного правила, например в виде универсальной межгосударственной конвенции. Сегодня кодексы поведения, являясь, по существу, рекомендательными нормами, достаточно эффективно регулируют межгосударственные отношения. В первую очередь это проявляется во внедрении их правил в межгосударственные договоры или в национальные законы, а также в практику и правила многих межправительственных организаций. Так, российский закон об антимонопольной деятельности воспринял ряд положений кодекса поведения в отношении ограничительной предпринимательской деятельности; программы экономического развития, разрабатываемые МБРР для стран-членов, содержат положения о передаче высоких технологий в соответствии с кодексом поведения, разработанным ЮНКТАД, и т. д.

Итак, резолюции-рекомендации межправительственных организаций системы ООН, формулирующие новые правила поведения государств-членов, выполняют двоякую роль: во-первых, они могут выступать в качестве стадии в правотворческом процессе, ведущем к оформлению нормы международного публичного права, и, во-вторых, они являются регулятором межгосударственных отношений, оставаясь при этом рекомендательными, а не обязательными нормами.

Регулирование межгосударственных отношений с помощью рекомендательных норм вызвало широкую и серьезную дискуссию в западной международно-правовой литературе. В ходе обсуждения этого вопроса сформировалась концепция о делении международного публичного права на "мягкое" право (soft law) -- рекомендательные нормы и "твердое" право (nard law) -- обязательные нормы.

В российской международно-правовой литературе достаточно подробно были проанализированы аргументы сторонников концепции мягкого права [87]. В концентрированном виде основные доводы в пользу существования мягкого права можно изложить следующим образом: а) оно необходимо потому, что мягкие нормы позволяют праву быть "гибким", приспосабливающимся как к своеобразию регулируемых отношений, так и к интересам субъектов, вступающих в эти отношения; 6) международному публичному праву известна особая иерархия норм -- от твердых до мягких; в) в одном нормативном акте могут содержаться и твердые, и мягкие нормы.

Среди этих доводов заслуживает внимания утверждение о необходимости применения гибких методов регулирования межгосударственных отношений. Внедрение таких методов в практику межгосударственных отношений можно считать заслугой межправительственных организаций. С этих позиций следует отметить, что сторонники концепции мягкого права, безусловно, отразили и проанализировали реальные процессы в международно-правовом регулировании.

Нельзя отрицать и тот факт, что правовые системы могут иметь в качестве источников как обязательные, так и рекомендательные нормы. Это зависит от особенностей структуры данной правовой системы, методов правового регулирования, принятых в данном обществе, и др. Так, национальные правовые системы могут закрепить возможность регулирования общественных отношений с помощью рекомендаций; законодатель может включать этот вид социальных норм в правовые акты наряду с обязательными правилами. Здесь следует лишь отметить, что процесс создания источников права в любой юридической системе формализован и подчиняется определенной процедуре. В том случае, если процедура позволяет создавать правовые акты необязательного характера, можно вести речь о том, что правовая система допускает деление норм на обязательные и рекомендательные.

Возникает вопрос: известно ли такое деление международному публичному праву? Ответ на этот вопрос может быть найден лишь в самом международном публичном праве. И здесь следует признать, что Венские конвенции о праве договоров 1969 и 1986 годов, Статут Международного суда ООН и уставы международных организаций определяют процессуальные границы международного правотворчества лишь применительно к обязательным источникам -- договорам и обычаям. Уставы межправительственных организаций дополняют этот список резолюциями-рекомендациями. Но они не включаются в этот список.

Представляется, что на современном этапе развития международного сообщества резолюции-рекомендации формализованы как международно-правовой источник в иной, чем международное публичное право, системе -- праве международных организаций. Резолюции входят в источники права международных организаций согласно уставам последних; об этом же говорится в ст. 2 и ст. 6 Венской конвенции о праве договоров с участием международных организаций 1986 года (внутренние правила международных организаций). При этом следует отметить, что в уставах межправительственных организаций системы ООН речь идет о возможности выражать волю организации в форме резолюций. Порядок принятия этих международного учреждения.

Практика межправительственных организаций системы ООН свидетельствует о том, что в резолюциях международных организаций могут содержаться нормы как обязательного, так и рекомендательного характера. Как правило, рекомендательные нормы резолюций касаются тех обязательств, которые обращены к государствам-членам или другим международным организациям; в то же время обязательные нормы в этих резолюциях направлены на органы международного учреждения. Так, в резолюциях о применении санкций к государствам-членам нормы о мерах принуждения лишь рекомендуются к применению, ибо они обращены к государствам-членам или иным международным организациям. В то же время в этих резолюциях есть нормы обязательного характера -- о контроле за выполнением резолюции; реализация этих норм возлагается на секретариаты международных организаций.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что резолюции-рекомендации являются источником права международных организаций, которому в отличие от международного публичного права известно деление источников на рекомендательные и обязательные (твердые и мягкие). 109

При этом нельзя отрицать и того обстоятельства, что источники права международных организаций применяются и исполняются на практике не только самими организациями, но и государствами-членами. Международные обязательства государств могут вытекать не только из норм международного публичного права, но и из норм других международно-правовых систем. В международно-правовой литературе уже отмечалось, что правоприменение может базироваться на нормах нескольких правовых систем [69, 174]. Так, понятие "право страны" всегда уже применяемого в этой стране права, в которое могут включаться нормы собственной правовой системы, законодательство зарубежных стран, положения международных договоров и обычаев. Международный правоприменительный комплекс также базируется на нормах нескольких правовых систем и может включать нормы международного публичного права, международного частного права и права международных организаций. В свою очередь, нормы каждой их этих правовых систем могут служить базой создания собственных правил с соблюдением тех процедур, которые признаны в этой системе. Следовательно, резолюции-рекомендации могут служить элементом формирования нормы международного публичного права -- договора или обычая.

В этом смысле концепция "мягкого" права, безусловно, отражает реалии, существующие в современной международной действительности, позволяет выявить сопряженность нескольких международно-правовых систем и может приниматься к обсуждению с целью проработки проблемных вопросов о формах (источниках) существования международно-правовых норм.

В заключение следует отметить, что международные организации системы ООН оказали серьезное влияние на развитие источников международного публичного права в двух смыслах: во-первых, с их участием сформировался новый вид источников -- регламенты международных организаций; во-вторых, они внесли новации в метод правового регулирования, который сегодня включает не только элементы согласительного метода, но методы и элементы, присущие законодательному процессу.

Кроме того, международные организации системы ООН создали собственные правовые системы -- право международных организаций. Нормы права международных организаций могут носить как обязательный, так и рекомендательный характер. Рекомендательные нормы права международных организаций могут выступать как регулятор международных общественных отношений и как элемент (стадия) в процессе формирования обязательной нормы международного публичного права в традиционной форме международно-правового договора или обычая.