Механизм воздействия системы ООН на международное право

МЕХАНИЗМ ВОЗДЕЙСТВИЯ СИСТЕМЫ ООН НА МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

§1 Понятие правовых систем, регулирующих международные отношения

В последние годы достаточно много говорится о приоритете правового регулирования над всеми иными способами воздействия на международные общественные отношения. При этом признается, что необходимость соблюдения международно-правовых норм, и в первую очередь приведения в соответствие с ними национального законодательства, -- главное условие обеспечения международного правопорядка [117].

Очевидно, что при этом под международно-правовыми нормами традиционно понимаются нормы международного публичного права, регулирующие отношения суверенных государств.

Между тем юристы-международники неоднократно высказывали мысль, что международные отношения по своей природе необычайно сложны и неоднородны. В первую очередь это связано с тем, что в международное общение вступают совершенно разные субъекты -- суверенные государства, международные организации, физические и юридические лица из разных государств, международные юридические лица (международные организации, участвующие во внешнеэкономических связях), физические лица, обладающие статусом международных гражданских служащих, и т.д. Кроме того, все участники международных отношений объединяются связями властного или невластного характера: отношения между государствами всегда межвластные, в то время как отношения между юридическими лицами чаще всего носят невластный характер.

Таким образом, международные отношения делятся на две большие группы: межгосударственные (межвластные) отношения и международные отношения немежгосударственного характера. Последние, в свою очередь, распадаются на международные отношения властного характера и международные чтобы столь разнохарактерные общественные отношения регулировались однородными международно-правовыми нормами? Ответ на этот вопрос может дать лишь тщательный и беспристрастный научный анализ реально действующих правовых норм и складывающихся на их основе правоотношений. При формировании научно-правовой доктрины многих стран такой анализ достаточно часто приводился, и несмотря на то что его результаты неизменно порождали острую дискуссию, вывод о широком разнообразии международно-правовых норм можно считать устоявшимся [29, 262].

В настоящее время выделяются три группы международно-правовых норм.

Во-первых, это нормы международного публичного права, созданные путем согласования воль (позиций) государств и межправительственных организаций, закрепляемые в международных договорах и обычаях.

Во-вторых, это нормы международного частного права, регулирующие международные отношения невластного характера физических и юридических лиц. Особо среди этой категории отношений следует выделить гражданско-правовые сделки государств и международных организаций.

В-третьих, это нормы "внутреннего" права международных организаций, регламентирующие международные немежгосударственные отношения властного характера. К ним относятся нормы, регулирующие субординационные отношения структурных подразделений международной организации и ее гражданских служащих.

Как известно, правовые нормы являются первичными элементами более сложных образований -- систем права. В советской правовой доктрине господствовал взгляд, что самостоятельной системой права является лишь международное публичное право. Вопрос о правовой природе и системной принадлежности двух других комплексов норм до сих пор остается спорным. Как правило, их включают или в международное пуб-личное, или в национальное право.

Просто решать сложные вопросы -- традиционный путь еще со времен Александра Македонского. Беда лишь в том, что такая "технология" не всегда приводит к развязке узла научной проблемы. Именно по этой причине не смолкают дискуссии о природе международного частного права и права международных организаций.

Между тем определение системной принадлежности международно-правовых норм имеет большое научное и практическое значение. Решение этого вопроса важно в методологическом аспекте для выяснения природы этих норм, механизма их действия, степени влияния на общественные отношения и т.д. В самых разных вариантах этот вопрос возникает в между-народной практике государств, международных организаций и других участников международных отношений.

Так, немаловажное значение для Российской федерации в настоящее время имеет проблема определения своих международных обязательств и приведения национального законодательства в соответствие с международными стандартами. В каких международно-правовых нормах закрепляются обязательства России, какова их природа, системная принадлежность? От решения этих вопросов зависит и выбор способа закрепления международных обязательств в национальном законода-тельстве.

Прежде чем подойти к вопросу о системной принадлежности каждой группы международных норм, целесообразно выделить факторы, лежащие в основе формирования правовых систем.

Применяя системный подход в отношении права, теоретики-правоведы выделяют два понятия: система права и правовая система [275]. Под системой права понимается лишь совокупность действующих правовых норм, группирующихся в институты и отрасли. Правовая система -- понятие более широкое, включающее в себя множество элементов. Причем система права лишь один из них. Другими элементами правовой системы являются правосознание, акты применения права, правоосуще-ствление в целом. В последних работах правоведов такое определение правовой системы приобретает вполне определенные контуры. Так, по мнению С. С. Алексеева, понятие правовой системы охватывает как само право (нормы), так и его осуществление [4,216}

Представляется, что широкое понимание правовой системы, не сводящее ее к юридическим нормам, вполне оправданно в силу того, что оно позволяет избежать узкого, нормативи-стского подхода при исследовании правовых явлений, увидеть связь права с социальными структурами общества, понять ме-ханизм их взаимодействия и взаимовлияния.

В некоторых работах по теории права выделяются три фор-мы существования права -- в правосознании, в нормах, в правоотношениях. Данный подход позволяет судить о праве как явлении сложном: многоуровневом и разноаспектном [216, 274].

Следует отметить, что подобный взгляд при исследовании правовых явлений в российской юридической науке утвердился недавно и, возможно, в силу этого до сих пор не выработано однозначного представления о факторах, являющихся системообразующими применительно к праву. На сегодняшний день общепризнано лишь, что системность правовых явлений определяется системностью объекта правового регулирования -- общественных отношений [4, 82, 237]. Именно эта простейшая абстракция -- общественные отношения как объекты правового регулирования, на упорядочение которых направлены нормы права, -- позволяет прийти к понятию 'правовая система".

Думается, что не менее важным системообразующим фактором является источник правового регулирования -- субъект права, волю которого выражает правовая норма [173, 252]. Этот элемент особо важен для правовых систем, регулирующих международные общественные отношения, вследствие необычайного разнообразия субъектов интернациональных связей, обладающих зачастую широчайшими властными полномочиями.

В общей теории права выделяется еще такой правообразующий фактор, как метод правового регулирования. Применительно к праву в целом это верно. Но метод правового регулирования не является специфическим и тем более системообразующим элементом отдельных правовых систем по следующим основаниям: во-первых, праву известно лишь несколько методов регулирования. Самые распространенные из них -- это договорный (один из древнейших), метод одностороннего волеизъявления (законодательный) и отсылочный, или коллизионный, метод. Во-вторых, все известные правовые системы используют все эти методы в разных модификациях. Например, для российской национальной правовой системы основным является метод одностороннего волеизъявления правообразующих органов государства, но в настоящее время широкое применение находят и договорные методы регулирования общественных отношений [80]. В то же время для международного публичного права приоритетным является договорный метод, что не исключает использования односторонних волеизъявлений субъектов международного права в нормотворческом процессе [103].

Представляется, что эти два фактора -- предмет правового регулирования и источник регулирования -- следует считать ядром правовой системы, определяющим ее как единство и целостность. Но в то же время основная содержательная и методологическая проблема при исследовании системных объектов состоит в том, чтобы определить специфические связи и отношения в этой системе, выявить детерминанты, приводящие к организации объектов в систему. И здесь основная нагрузка ложится на методы правового регулирования. Именно набор методов правового регулирования (правовой режим) общественных отношений делает одну систему отличной от другой. Выше речь уже шла о том, что в международном публичном праве эти системные связи в основном обеспечиваются договорным методом, что не исключает применения и иных правовых методов.

Стало уже аксиоматичным утверждение, что современное право делится на два вида правовых систем: национальные (их более 200) и международную, под которой обычно понимается международное публичное право. Каждая из этих систем имеет свой источник правового регулирования (субъектов, чью волю выражают нормы права), свой приоритетный метод правового регулирования (прямое волеизъявление и согласование воль), свой предмет правового регулирования (внутригосударственные и международные межвластные отношения).

В философской литературе системы такого типа получили название моносистем. Их отличают однородность системообра-зующих факторов, достаточно строгая структурная основа, весьма четкая интеграция элементов. Точка зрения о том, что право может быть только моносистемой, повторяется с завидной настойчивостью и регулярностью во многих теоретических разработках по проблемам права. При этом совершенно не учитывается то очевидное обстоятельство, что современные международные отношения регулируются большими группами норм, которые никак не могут быть отнесены к международному публичному праву. Это нормы "внутреннего права" международных организаций, нормы, регулирующие частноправовые сделки государств, международных организаций, нормы, регулирующие международные сделки юридических и физических лиц, и т. д.

Парадоксально, что уже первый взгляд на эти группы норм, позволяющий заметить их явную связь с обоими типами моносистем (национальными и международной), с ходу отвергается как несостоятельный, не укладывающийся в прокрустово ложе наведения четких границ.47

Между тем системная методология, помимо развитых моносистем, выделяет полисистемы, состоящие из разнородных системообразующих элементов, возможно, не обладающих структурным единством, но определенно взаимосвязанных и влияющих друг на друга. К системам такого типа (полисистемам) относится, например, система "природа -- общество".

Определение полисистемы, видимо, окончательно не устоялось. В. П. Кузьмин определил полисистему (по его терминологии -- полисистемный комплекс) как "связь и взаимодействие систем" [110]. Терминологически подобное определение не бесспорно, так как при ближайшем рассмотрении любой полисистемный комплекс оказывается целостной системой, состоя-щей из разнородных, но взаимосвязанных и взаимодействующих элементов. Следует согласиться с Д. А. Керимовым, считающим, что целостная система может включать в себя и определенный системный комплекс" [81].

Полисистема, так же как и моносистема, -- целостная общность, объединение частей в целое, причем здесь каждая из частей сама является системой. Применительно к праву логично предположить, что в основе моносистемы может лежать система права (система норм), а в основе полисистемы -- комплекс норм, входящих в разные системы права, но ных общественных отношений. Генетическая однородность общественных отношений диктует единство правовой системы. В области естественных наук изучение полисистем шло достаточно эффективно. К сожалению, в общественных науках, в том числе и в праве, полисистемный подход пра-ктически (за редким исключением) не применялся.

Между тем взгляд на современные международно-правовые отношения с позиций системного подхода позволяет выделить в них, помимо моносистемы -- международного публичного права, многомерные правовые полисистемы -- международное частное право и право международных организаций.

Вопрос о природе международного частного права вызывает споры на протяжении многих веков. Образно говоря, попытки решить этот вопрос можно сравнить с трудом Сизифа: сколько бы ни было затрачено усилий на подъем камня, в итоге исследователи оказываются у подножия горы и вынуждены прояснять проблему с самых истоков. А истоки эти сводятся к сакраментальному вопросу: международное частное право -- часть на-ционального или международного публичного права? [187]

Анализ правовой доктрины вынуждает признать, что большей поддержкой пользуется цивилистический взгляд (международное частное право -- часть гражданского права государства) [202, 248], но сторонники международного подхода обычно также находят серьезные аргументы в пользу того, что МЧП -- часть международного права в широком смысле [107, 118, 187].

Аргументация сторонников международно-правового подхода к международному частному праву чаще всего базируется на следующих фактах: на первых этапах своего развития международное право было единым, но в нем постепенно произошла дифференциация на публичное (регулирующее международные межгосударственные отношения) и частное (регулирующее международные невластные отношения юридических лиц и индивидов); подлинными источниками международного частного права всегда являлись международный договор и обычай; коллизионная норма как важнейшая часть международного частного права является международной по своему характеру, так как обращена к публичной власти другого государства.

Аргументы сторонников национальной принадлежности международного частного права не менее разнообразны: отношения, регулируемые международным частным правом, по характеру -- внутригосударственные, так как это гражданско-правовые отношения; правила поведения субъектов этих отношений содержатся в коллизионной и материальной нормах национального права; при толковании норм международного частного права используются цивилистические категории, а не понятия международного публичного права; основной источник международного частного права -- национальный закон.

Доводы сторонников каждого из этих подходов основаны на чертах действительно присущих международному частному праву как правовой системе и свидетельствуют о том, что международное частное право по своей природе дуалистично и представляет собой явление многомерное, характеризующееся усложненными связями и взаимовлиянием элементов. Иначе говоря, можно сделать вывод о том, что международное частное право не умещается в рамках одной моносистемы, просится' в международно-правовую теорию.

И такой вывод о неоднородности, полисистемности международного частного права в международно-правовой доктрине действительно был сделан. Он гласит, что международное частное право представляет собой полисистемный юридический комплекс, регулирующий международные отношения отсылочным (коллизионным) методом и включающий нормы, имеющие источник в национальном праве различных государств, а также в международном публичном праве [173, 175].

Более того, международное частное право -- это многомерное социальное явление, прошедшее большую эволюцию, благодаря которой многие элементы международного права стали полисистемными, т.е. имеют свои истоки в различных системах права [91,921

Все большую поддержку мнение о двойственной природе международного частного права находит в зарубежной международно-правовой доктрине. Так, известный алжирский юрист М. Иссад вслед за французскими международниками признает, что международное частное право является внутригосударственным по своим источникам, в то время как по своим объектам оно международное [76].

Можно лишь сожалеть, что сторонники полисистемного подхода к природе международного частного права ограничились исследованием вопросов о системе норм и обошли вниманием вопросы правообразования и правоприменения. Представляется, что подход к международному частному праву как правовой системе, включающей и само право, и его осуществ-ление, вполне правомерен и может содействовать выявлению новых, более глубоких социальных связей и взаимодействий национальных и международных правовых систем.

Серьезным импульсом к разработке проблемы в этом направлении можно считать идею о том, что международное частное право -- это комплекс норм, регулирующих отношения комплекса "правовые системы -- межправовые отношения" [199].

Оценка международного частного права как связующего звена в регулировании сложных полисистемных общественных отношений позволяет определить его место в механизме правового воздействия на реалии общественных отношений.

Иными словами, полисистемность международного частного права определяется сложностью регулируемых им общественных отношений. Как известно, это отношения особого рода: во-первых, по сути своей они относятся к базовым общественным отношениям частного характера (цивилистическим), подпадающим под действие национального права; во-вторых, они "отягощены" иностранным или международным элементом, который требует введения в предмет регулирование иностранного или международного источника. Этот источник может содержаться как в норме национального права, так и в норме международного происхождения. Встает проблема поиска единственно необходимой нормы. Поиск возможен на ос-нове такого правового регулятора, как коллизионная норма, которая укажет на искомое правило. В результате правоотноше-ние может сложиться только на основе комплекса норм, объединенных самим этим общественным отношением. В этот комплекс войдут коллизионная норма и материальная норма. При этом и та и другая может находиться как в национальном праве, так и в международном договоре.

Конечно, в зависимости от конъюнктуры политического момента законодатель может отдать приоритет именно национальным нормам. Так было, например, в СССР в годы "железного занавеса". В таком случае внешнее выражение правового механизма разрешения не включает международный элемент в явном виде. Тем не менее взаимоотношения субъектов остаются международными, невластными общественными отношениями, требуют признания взаимосвязи правовых систем и лишь затем -- своего регулирования при помощи сложного международного частноправового комплекса.

Таким образом международное частное право представляется в целом объемной полисистемой, слагающейся из меняющихся, подвижных юридических комплексов, позволяющих статичному явлению -- праву приспосабливаться к быстротекущей реке международной действительности.

Но в таком случае, в каком соотношении находятся международное частное и международное публичное право?

В литературе нередко бытует собирательный термин -- ме-ждународное право. Такое выражение встречается и в международной практике на многих языках, причем оно не всегда подразумевает международное публичное право.

Следует сказать, что и в русской, и в советской международно-правовой доктрине неоднократно делались попытки конструирования общей международной правовой системы -- международного права в широком смысле [107, 149]. При этом усилия исследователей в основном направлялись на выявление нормативной содержательности и структурных особенностей такой системы.

В связи с тем, что нормативистский подход не позволял выявить единого предмета, субъекта и метода правового регулирования в международном праве, в советской международно-правовой доктрине закрепился вывод о том, что самого международного права в широком смысле не существует [115].4* 51

В значительной мере такая позиция объясняется тем, что право анализировалось в традициях идеологической доктрины, уделяющей приоритетное внимание изучению волевого начала в праве, оправданию включения субъективно-волевых моментов в структуру права в целом, и в юридические нормы в частности.

Между тем и в мировой, и в российской правовой теории все большую поддержку находит мнение о том, что право -- относительно самостоятельный и независимый от воли его субъектов социально-юридический феномен [274].

При таком подходе главные генетические истоки права усматриваются в общественных отношениях, которые в реальности выступают в определенной юридической форме. При этом экономические общественные отношения могут проявляться в праве непосредственно, как "первичные" правоотношения самостоятельных субъектов, имеющих взаимные права и обязанности, обусловленные "частным" (личным, индивидуальным) интересом. Этот "частный" интерес коренится в основном в отношениях собственности (присвоении, распределении, владе-нии, обмене материальных и духовных благ). Система норм, регулирующих такого типа отношения, получила весьма условное название -- "частное" право; в то время как нормы, направленные на защиту коллективных интересов, получили назва-ние "публичное" право. Системы публичного права связаны с общественными экономическими отношениями опосредованно: во-первых, через воздействующие на последние реальные отношения собственности; во-вторых, через волевое субъективное начало создателей правовых норм (публичные интересы защищают особые субъекты, важные для общества). Так, в международных отношениях субъектами, защищающими публичный интерес, являются государства и международные межправительственные организации.

Такой подход позволяет взглянуть на право как на общечеловеческую ценность, призванную регулировать функционирование человеческой цивилизации в целом, вне зависимости от деления на особые организационные формы социума (государство, церковь, организация политического или неполитического характера и т. п.). Право как общечеловеческая категория в структурном плане, как отмечалось, состоит из двух больших групп норм -- частного права и публичного права. Дальнейшее структурное обособление правовых институтов происходит уже на основе иных факторов: например, внутригосударственные отношения регулирует национальное право; международные отношения -- международное право и т.д. При этом нельзя забывать о межправовых связях этих институтов.

Следует заметить, что в разные исторические эпохи в национальном и международном праве в силу субъективных факторов приоритет развития могла получать какая-то одна группа правоотношений и норм. Так, в эпоху казарменного социализма в советской правовой системе нивелировалось, затормаживалось развитие частного права. Одновременно советская внешнеполитическая позиция зачастую оказывала тормозящее воздействие на развитие международного частного права. Но в этой ситуации частное право оставалось родовым, неискоренимым структурным разделом права вообще, и национальных и международных правовых систем в частности.

Таким образом, творенное деление права связано не с субъективным фактором (например, государственная воля), а с объективными обстоятельствами (характер общественных отношений) и предполагает различие частноправовых и публично-правовых норм. Нормы, направленные на урегулирование частноправовых отношений, могут содержаться в международном источнике (например, договоре о правовой помощи). Это обстоятельство заставляет предположить, что международному праву также известно деление норм на публичные и частные. При таком взгляде на вещи существование двух правовых систем -- международного публичного права и международного частного права -- не представляется уже столь невероятным.

На первый взгляд более крамольной кажется идея о том, что международные общественные отношения должны регулироваться не только этими правовыми системами. Наряду с ними существует и третья -- право международных организаций.

Общеизвестно, что базой функционирования международных организаций являются их учредительные документы, т.е. уставы -- межгосударственные соглашения особого рода, являющиеся составными элементами международного публичного права. В то же время определенный комплекс норм, применяемых международными организациями, тесно связан с международным частным правом. Так, международные организации в процессе своего функционирования заключают применять нормы цивилистического характера, относящиеся к национальному праву какого-либо государства. Для регулирования такого рода отношений международные организации вырабатывают свои комплексы норм. Примером 53 таких норм могут служить "финансовые правила ООН", "Типовые положения о заключении контрактов ООН" и т.д. [459] Эти нормы в совокупности с нормами административного характера, регулирующими внутриорганизационные отношения структурных подразделений и служащих международного учреждения, принято называть условным термином ' внутреннее право" международных организаций.

Природа и системная принадлежность "внутреннего права" межправительственных организаций является одним из самых дискуссионных вопросов международно-правовой доктрины, вызывающим не менее яростные споры, чем вопрос о природе международного частного права [144, 250, 267]. Сегодня можно с уверенностью говорить лишь о том, что российские правоведы-международники признают существование такого комплекса международно-правовых норм, который регулирует отношения, возникающие в рамках международной организации в связи с функционированием ее внутренних структур. Не отрицается и тот факт, что этот комплекс не может включать-ся в международное публичное право. Вопросы о том, каковы системная принадлежность этого комплекса, его структура, механизм реализации и т.д., пока остаются без ответа.

Западная международно-правовая доктрина также не отличается единообразным подходом к вопросу о природе внутреннего права международных организаций. В одних работах этот комплекс норм рассматривается как отрасль международного публичного права [278]; в других -- в нем объединяются нор-мы международного публичного и международного частного права [295]; его включают в международное право в широком смысле [284]; вообще не считают правом [400]. При этом следует признать, что наиболее энергично и доказательно отстаивается мнение, что внутреннее право -- часть более широкого международно-правового комплекса -- права международных организаций [360].

Существование права международных организаций не отрицается и представителями российской международно-право-вой доктрины. Но при этом оговаривается, что право международных организаций является отраслью международного публичного права [267].

В противовес этой устоявшейся точке зрения была сделана робкая попытка определить право международных организаций как самостоятельную правовую систему, автономную от международного публичного права [131].

Представляется, что истина по поводу происхождения права международных организаций находится в "золотом сечении" этих определений, отражающих каждое -- лишь одну сторону межправовых связей. Межправительственные организации как субъекты международных общественных отношений появляются в результате реализации положений международного публичного права, конкретизируемых в уставах организаций. На основе учредительных документов межправительственная организация приобретает качество международной правосубъективности. Свою правосубъективность международная организация реализует в разнообразных международных отношениях. Общепризнано, что в эти отношения международная организация вступает как субъект, наделенный собственной автономной волей локально-интегративного происхождения. Волевое воздействие на международные общественные отношения межправительственная организация реализует в ходе создания и введения в практику международно-правовых норм [103].

В результате правотворческой деятельности международных организаций появляются международно-правовые нормы трех типов: а) международные нормы публичного характера; 6) международные нормы частного характера; в) международные административные правила. Современные международные организации создают множество норм каждого типа. В качестве примера здесь можно назвать следующие международно-правовые акты: Приложение № 9 Конвенции по морскому праву ООН -- международный договор, в котором зафиксированы нормы международного публичного права; финансовые правила ООН, на основе которых проводятся финансовые и банковские операции ООН, -- международные нормы частноправо-вого характера; Правила и Положения о персонале ООН -- международные нормы административного характера.

В каком же соотношении друг с другом находятся эти нормы, образуют ли они устойчивое единство и целостность -- правовую систему? Представляется, что ответ должен быть положительным: сегодня право международных организаций -- самостоятельная правовая система. Главным системообразую-щим фактором (ядром) этой системы является источник правового регулирования -- субъект, воля которого закреплена во всех этих нормах. Таким субъектом является сама эта организация. Общеизвестно, что круг субъектов международного права никогда не был неизменным: в свое время в него входили конфессиональные образования, например католическая церковь, имевшая свою развитую правовую систему. Правила, входящие в католическое право, в значительной мере затрагивали отношения в мировом сообществе в целом. Сегодня церковное право уже нельзя считать источником, регулирующим международные отношения. В то же время с появлением новых субъектов международных отношений возникает возможность создания новых комплексов международных правил, регулирующих эти отношения. Праву всегда присущи процессы интеграции и дифференциации его структурных элементов. Появление новых субъектов права неизбежно стимулирует эти процессы. В том случае, если новый субъект обладает правотворческой компетенцией, неизбежно усиление дифференционных процессов -- выделение в праве новых отраслей или целых систем. Последний случай вполне объясняет и появление новой правовой системы -- права международных организаций. Право ме-ждународных организаций регулирует сложные полисистемные международные отношения -- межгосударственные, немежгосударственные властного характера, невластные отношения цивилистического характера. Международная организация создает для каждого вида международных отношений свою группу норм -- публично-правовых, частноправовых, административных правил [229}

Межправительственные организации, воздействуя на столь различные общественные отношения, используют несколько методов правового регулирования: согласование воль, прямое волеизъявление, отсылочный метод.

Право международных организаций возникло в результате межгосударственной практики последних десятилетий. Образно выражаясь, вначале было "слово" -- учредительные акты (уставы), разрабатываемые государствами-участниками. В силу этого обстоятельства в иерархии норм права международных организаций нормы международного публичного права, и особенно положения уставов, занимают очень важное место. В ходе функционирования организации на основе учредительных документов развивали остальные компоненты правовой системы. Сегодня практика международных организаций позволяет сделать вывод, что ее нормативное обеспечение превышает правовой материал многих развитых национальных правовых систем [295].

В этих условиях уже можно вести речь о складывающейся структуре права международных организаций. Е. А. Шибаева высказала мнение о том, что в современном праве международных организации уже происходит деление на отрасли и подотрасли [267]: выделяются правовое положение межправительственных организаций; право договоров, заключенных с участием межправительственных организаций; внутреннее право международных организаций; внешнее право международных организаций (нормы, обязательные для государств-членов).

Безусловно, с таким делением можно согласиться лишь в "первом чтении". Данная классификация не отражает всех сложностей структуры права международных организаций. В первую очередь нельзя не отметить, что праву международных организаций присуще коренное деление любой правовой системы на частное ( в данном случае -- нормы цивилистического характера и часть административных правил) и публичное (право договоров, дипломатическое право, институт ответствен-ности, контроля и т.д.).

Философы отмечают, что единая структура -- не обязательный элемент полисистемы, и все же, как правило, развитые правовые системы в своей основе имеют неизменную структуру. Очевидно, что в праве международных организаций происходит формирование единого структурного стержня. Последнее обстоятельство свидетельствует о том, что право международных организаций -- динамично развивающаяся правовая система, призванная наряду с международным публичным правом и международным частным правом оказывать значительное влияние на регулирование международных отношений.

Каждая международная межправительственная организация создает собственную правовую систему. Применительно к семье ООН эти правовые системы в значительной степени унифицированы, так как организации связаны инструментами координации и сотрудничества. ООН как центральное звено системы может предлагать типовые положения, а организации создают на их основе собственные правила. Подобной унифика-ции подверглись практически все стороны деятельности меж-правительственных организаций системы ООН. В качестве примера можно назвать такие разделы, как отношения с международными неправительственными организациями, контрактное право, ответственность государствчленов и т.д.

Итак, согласие с многоуровневой трактовкой права как социально-юридического феномена, обладающего генетически присущей ему структурой (частное--публичное), неизбежно приводит к выводу о том, что возможно существование такого комплекса, как международное право в широком смысле, включающее международное частное право, международное публичное право и право международных организаций.

Г. И. Тункин обратил внимание, что все международные нормы являются элементами систем более высокого порядка [222]. Иначе говоря, все международно-правовые системы -- международное публичное, международное частное право и право международных организаций -- являются компонентами (подсистемами) глобальной международной системы человеческой цивилизации. Предложение рассматривать право как нормативный компонент глобальной международной системы представляет большую методологическую ценность для науки международного права, так как оно позволяет избежать нормативистского абстрагирования от международной реальности, дает возможность наблюдать связь, переплетение и взаимодействие разнородных элементов. С позиций такого подхода межународно-правовые системы могут изучаться в реальных связях с их средой -- международной действительностью во всем ее разнообразии. При этом все три международно-правовые системы, регулирующие многообразные международные отношения, тесным образом связаны и взаимодействуют с национальными правовыми системами и в совокупности составляют систему более высокого порядка -- право человеческой циви-лизации [40].

Исследование взаимодействия всех правовых систем, составляющих это право, позволит наметить возможные пути повышения эффективности каждой из них, выделить особенности их влияния друг на друга. Обычно в международно-правовой литературе детально исследуется вопрос о взаимодействии международного публичного и национального права [27, 73, 175]. Между тем международные обязательства могут вытекать и из норм права международных организаций, международного частного права. К примеру, уставы многих межправительственных организаций содержат положения об иммунитете. Дальнейшее развитие эти нормы получают во внутренних правилах этих организаций. Соответственно национальное законодательство ряда стран восприняло положения этих правил об имму-нитете международных организаций: в странах -- членах ЕС такие положения введены на основе Конвенции об иммунитете международных организаций. Трудовое законодательство отдельных государств восприняло положение об особенностях статуса гражданских служащих международных организаций, зафиксированных в административных правилах международных организаций. Наконец, принципиальное значение имеет введение в национальное законодательство положений об иммунитетах государств. Новые тенденции межгосударственной практики в этих вопросах вызвали необходимость детального закрепления иммунитетов иностранного государства в национальных законах таких государств, как США (1976) и Великобритания (1978). К сожалению, следует признать, что российское законодательство лишь в очень малой степени соответствует этим тенденциям.

Итак, межправительственные организации системы ООН участвуют в создании международно-правовых норм разного характера, относящихся к трем международно-правовым системам. Последнее обстоятельство порождает проблему обратной связи: межправительственные организации оказывают влияние на развитие каждой из этих систем права.

Механизм воздействия международных организаций на международно-правовые системы

Межправительственные организации системы ООН влияют на развитие международно-правовых систем через участие в процессе правообразования. Правообразование (формирование права) -- объемная категория [5, 103], включающая в себя несколько этапов: а) познание социальных факторов, вызывающих необходимость появления правовой нормы; б) формирование правила поведения, составляющего содержание правовой нормы; в) признание этого правила в качестве обязательного и соответственно защищенного мерами международно-правового принуждения. При этом следует отметить, что в международном праве оформление правила поведения может проходить как письменно (договор), так и в виде определенной практики участников международных отношений. Практическая взаимосвязь международных актов всегда основывается на уже существующем праве, но при этом может охватывать новые аспекты международной жизни, еще не затронутые правом Из практики может возникнуть новое правило правового характера или этого не произойдет. Хрестоматийным примером здесь можно назвать практику, сложившуюся в ООН, при которой воздержание при голосовании в Совете Безопасности, если оно исходит от постоянного члена, не рассматривается как применение права "вето".

Таким образом, международные организации участвуют в процессе правообразования через два вида деятельности -- правотворчество и правоприменение. В международно-правовой научной литературе названные процессы исследованы достаточно подробно. Можно с уверенностью утверждать, что изучение правотворческой функции межправительственных организаций было приоритетной темой доктринальных исследований последних десятилетий как в нашей стране [128, 131, 169, 171, 227, 239, 262], так и за ее пределами [168, 292, 299]. В этих исследованиях поднимались многие проблемы правообразования с участием международных организаций. При этом подчеркивалось, что при реализации своей правообразующей функции межправительственная организация может выступать, во-первых, в роли вспомогательного органа в правотворческой деятельности государств. В качестве вспомогательного органа международный институт выступает при выработке проектов международных конвенций (в том числе и при кодификации основных институтов и отраслей международного публичного и международного частного права). Во-вторых, международная организация может участвовать в правообразовании и как основной субъект правотворчества и правоприменения. Последнее становится возможным при: а) заключении ме-ждународных договоров; б) принятии нормоустановительных решений; в) выработке рекомендаций для участников международных отношений.

При выработке любого из нормативных документов международная организация должна действовать в соответствии со своей нормотворческой компетенцией, т.е. в рамках тех полномочий, которыми она обладает согласно международному праву. Правотворческая компетенция международных организаций носит индивидуальный характер, и каждая из них имеет право на нормотворчество при особых условиях в специальных, только ей присущих видах и формах и лишь в соответствии с целями и задачами, определенными ее уставом.

Так, Венская конвенция 1986 года о праве договоров между государствами и международными организациями предусматривает, что "правоспособность международных организаций заключать договоры регулируется соответствующими правилами этих организаций' (ст. 6). В ст. 2 этой же Конвенции раскрывается понятие "правила организации", в которые включаются учредительные акты организации, соответствующие решения и резолюции, а также их установившаяся практика.Согласно "правилам" межправительственных организаций системы ООН их правотворческая компетенция должна базироваться на положениях их учредительных документов (уставов) и может реализоваться лишь в соответствии с процессуальными требованиями, выработанными в этих организациях (уставы и Правила процедуры).В связи с этим возникает практически важная и теоретически сложная проблема правильного определения и разграничения правотворческой компетенции различных органов международных учреждений, участвующих в процессе правообразования. Очевидно, что начать следует с разграничения компетенции органов, участвующих в подготовке международных договоров [129,211,228,263].

Уставы большинства межправительственных организаций системы ООН закрепляют право на заключение международных договоров за высшим (при полном представительстве государств-членов) органом учреждения: ст. X, XI Устава ЮНЕ-СКО, ст. 69--70 Устава ВОЗ, ст. 6 Устава МСЭ, гл. XII Конвенции об ИКАО и т.д. Между тем в некоторых уставах эта функция отдана органу ограниченного представительства -- исполнительской структуре: ст. 26 Устава ИМО. Следует заметить, что на практике высший или исполнительный орган передает свою компетенцию в этом вопросе высшему должностному лицу организации -- генеральному секретарю или генеральному директору международной организации. Устав международно-го учреждения может и не предусматривать положений, оговаривающих договорную компетенцию организации. Так, подобные положения отсутствуют в Уставе ВПС.

В международно-правовой литературе высказаны различные точки зрения о том, какой орган в этом случае должен заключать международные договоры [312}

Представляетсяя что критерием в разграничении компетенции структурных подразделений международного учреждения должны служить внутренние правила международной организации. Анализ практики организаций системы ООН позволяет сделать вывод о том, что договорная компетенция все в большей степени перераспределяется в пользу исполнительных органов.

Не менее важным является и вопрос распределения компетенции органов международного учреждения по поводу принятия решений, обязательных для государств-членов.

Уставы межправительственных организаций предусматривают, что подобные решения могут выноситься двумя органами -- высшим и исполнительным. Наиболее широкая компетенция в этом вопросе принадлежит высшему (пленарному) органу. Учредительные акты ВМО, ВОЗ, МОТ, ЮНЕСКО, ВПС, ВОИС и т.д. предусматривают, что вопрос о выработке обязательного решения может относиться только к компетенции высшего органа учреждения. В такой формулировке это положение отражает принцип уважения суверенного равенства государств -- основополагающего начала правомерного создания и эффективного функционирования любой межправительственной организации. В то же время некоторые учредительные документы организаций системы ООН предусматривают, что правом вырабатывать обязательные для государств-членов решения обладают и органы ограниченного состава -- исполнительные советы. Так, вот. 37 Чикагской конвенции 1944 года о международной гражданской авиации говорится о праве ИКАО принимать по мере необходимости и время от времени изменять стандарты и процедуры в области гражданской авиации. В ст. 54 эта компетенция возлагается на исполнительный орган -- Совет ИКАО.

В ряде случаев учредительные акты межправительственных организаций системы ООН предусматривают, что компетенция организации в этом вопросе принадлежит как высшему, так и исполнительному органу. Так, ВМО в ст. 7 Устава право утверждать технические правила, относящиеся к метеорологической процедуре и практике, закрепляет за Конгрессом ВМО -- высшим органом учреждения. Всемирный метеорологический конгресс собирается не реже одного раза в четыре года. В период между сессиями Конгресса функции по выработке международных правил возлагаются на исполнительный орган (ст. 14 Устава ВМО).

Несколько по-иному решен этот вопрос в организациях группы Всемирный банк -- Международный валютный фонд. Здесь компетенция по выработке нормоустановительных решений четко поделена по предметному признаку между высшим органом -- Советом управляющих (ст.15, сек. 2 Устава МБРР) и исполнительным органом (ст. 5, сек. 5).62

Следует отметить, что и в тех случаях, когда учредительные акты межправительственных организаций системы ООН оставляют право заключать договоры и вырабатывать нормоустано-вительные решения лишь за высшим органом, на практике исполнительный орган всегда причастен к этому вопросу. В подобных ситуациях сотрудничество высшего и исполнительного органа развивается по двум направлениям.

Во-первых, пленарный орган принимает решение только на основе рекомендации исполнительного органа, который обязан представить проект нормативного акта или проект договора.

Например, ст. 33 Устава МОТ о применении санкций за невыполнение рекомендаций по спорам о ратифицированных конвенциях предусматривает, что "Административный Совет может рекомендовать Конференции такие действия, которые сочтет целесообразными для обеспечения выполнения этих рекомендаций".

Директорат (исполнительный орган) МВФ согласно ст. 6, сек. 1 может рекомендовать Совету управляющих приостановить право пользования средствами МВФ, предоставив соответствующий проект резолюции.Во-вторых, высший орган международной организации может передать исполнительному органу свои полномочия по выработке нормативного акта.

Такие случаи известны практике ВМО, ИКАО и др. Так, в 1967 году четвертый Конгресс ВМО передал свои полномочия по внесению изменений в технические регламенты исполнительному комитету.

В Международном валютном фонде практически закрепилось положение, согласно которому директорат приостанавливает пользование средствами фонда с момента обнаружения правонарушения, а Совет управляющих на своей сессии лишь подтверждает это решение, фактически государство член теряет право на пользование средствами фонда с того момента, как директорат отказал ему в этом [297].

Эти факты свидетельствуют о расширении прав исполнительных органов за счет сокращения полномочий высших органов. В международно-правовой научной литературе эта тенденция в практике межправительственных организаций неоднократно подвергалась критике [103, 266]. При этом отмечалось, что в исполнительных органах как органах ограниченного состава зачастую проводится политика, выгодная не всем членам организации, а лишь определенной группировке государств.63

В связи с этим хотелось бы обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, практика межправительственных организаций свидетельствует, что предоставление исполнительному органу возможности принимать нормоустановительное решение диктуется не столько соображениями политического характера, сколько объективной необходимостью адекватного регулирования быстроменяющихся специфических межгосудар-ственных отношений. В этой ситуации невозможно усматривать нарушение прав государств-членов, согласных (или не возражающих) с передачей ряда полномочий высшего органа исполнительной структуре.

Во-вторых, от подобных объективно обусловленных обстоятельств следует отличать иную, на наш взгляд, действительно опасную, тенденцию в практике международных организаций. В последние десятилетия в межправительственных организациях системы ООН складывается практика передачи нормоуста-новительной компетенции от представительных органов к административным структурам -- секретариатам в лице их руководителей. Так, ВМО считает, что помимо Всемирного метеорологического конгресса и исполнительного комитета право принимать дополнения к техническим регламентам имеет президент ВМО. Устав ВМО не содержит положений о компетенции президента в этом вопросе: передача полномочий осуще-ствляется на основе "Общих правил ' ВМО, принятых Конгрессом.

Наибольшее развитие подобная практика получила в группе МБ -- МВФ. Здесь очень важную роль в процессе выработки проектов договоров, обязательных и рекомендательных решений играют секретариаты этих организаций. По сути дела, государство в МВФ связано с тем сотрудником секретариата, который является куратором региона страны-члена. Сотрудник секретариата работает с документом на протяжении всей начальной фазы образования консенсуса, а затем на этапе надзора за выполнением решений и рекомендаций. Директорат, на котором лежит компетенция окончательного принятия решения, лишь в экстраординарных случаях накладывает "вето" на проект, подготовленный секретариатом. Исполнительные директора чаще всего не имеют возможности глубоко прорабатывать документы, ибо их работа строится на сессионной основе и характеризуется большим объемом рассматриваемых вопросов. В силу этих обстоятельств окончательное решение чаще 64 всего принимается в том виде, в каком его подготовит административный орган -- технический комитет или секретариат.

Кроме того, исполнительные и административные органы межправительственных организаций системы ООН довольно широко используют принцип "правового автоматизма". Последний предусматривает, что административный орган выполняет действия, возможные согласно уставу организации, но без предварительного вынесения решения по данному вопросу высшим или исполнительным органом.

Впервые вопрос о применении принципа "правового автоматизма" встал в связи с реализацией санкций Генеральной Ассамблеей ООН. На четвертой специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1963 году генеральный секретарь ООН сделал сообщение о том, что долг Гаити по взносам в бюджет ООН составил 22 400 долларов и превысил сумму ее членского взноса за два предыдущих года. Ссылаясь наст. 19 Устава ООН (лишение права голоса за неуплату членского взноса), генеральный секретарь объявил, что Гаити не имеет права голоса на данной сессии [440]

Впоследствии юридический комитет Генеральной Ассамблеи ООН подтвердил возможность применения принципа "правового автоматизма" генеральным секретарем и другими административными органами. По мнению юридического комитета вопрос о приостановлении права голоса может быть решен в рамках комитета по взносам, который на основе фор-мальных признаков -- превышения допустимой суммы долга -- может рекомендовать генеральному секретарю ООН не включать государство-должника в список для голосования. Впоследствии принцип "правового автоматизма" нашел применение и в других сферах деятельности международных организаций: в вопросах заключения договоров, предоставления правовой, технической помощи и т. д. [427]