Фінансова діяльність органів міського самоврядування Наддніпрянської України в 1785-1917 рр. як об’єкт сучасних історичних досліджень

Проаналізовано науковий доробок сучасної вітчизняної історіографії щодо дослідження історії фінансової діяльності органів міських самоврядних іституцій Наддніпрянської України за імперської доби. З'ясовано, що попри відсутність комплексної узагальнювальної праці з цієї проблеми, вона репрезентована чималою кількістю праць, що відображають фінансову діяльність органів міського самоврядування. Установлено, що предметом наукового студіювання зазначена проблема стала не тільки для істориків, а й представників правової та економічної наук, що свідчить про її прикладний характер, оскільки вивчення досвіду фінансової діяльності міського громадського управління, зокрема й негативного, може братися до уваги у розв'язанні теперішніх проблем міського самоврядництва.

Зазначено, що в працях науковців констатується намагання держави втручатися в фінансову діяльність міського самоврядування з метою збереження за собою контролю над міськими фінансами, що негативно позначалося не тільки на збільшенні доходів, а й на можливості їхнього використання для задоволення потреб міських громад. Учені звертають увагу на невідповідність міських доходів і видатків, що були визначені імперським законодавством на міські органи самоврядування, з'ясовують статті обов'язкових видатків на утримання судових органів, поліції, міських самоврядних інституцій, розквартирування військ, які складали суттєвий відсоток видатків і не витрачалися на розвиток міського господарства та соціальної сфери.

Перспективними напрямами подальшого вивчення визначено компаративні комплесні історичні та історіографічні дослідження фінансової діяльності міських органів самоврядування в імперську добу у регіональному вимірі. Крім того, заслуговують на увагу дослідників такі важливі аспекти проблеми, як повсякдення чиновників міського самоврядування, їхня роль у громадському та культурному житті міських спільнот, історія взаємин міських фінансових та державних інституцій.

Ключові слова: історіографія, міське самоврядування, фінансова діяльність, міські бюджети, Наддніпрянська Україна, Російська імперія.

Неодмінним атрибутом розбудови Української держави та її інтеґрації до європейської політичної, економічної, соціальної, культурної спільноти є реформування системи органів місцевого самоврядування. Характерне для сучасної української історіографії прагнення по-новому подивитися на переломні моменти вітчизняної історії не могло не торкнутися і цієї злободенної проблеми. Заперечення радянською історичною наукою самої можливості існування самоврядування за імперської доби змінилося в сучасній історіографії багатоплановим дослідженням проблем його становлення, організації та діяльності. Чималу увагу сьогодні, особливо з огляду на неоднозначний нинішній економічний та соціальний розвиток України, привертає історія фінансової діяльності міських самоврядних органів Наддніпрянської України в 1785-1917 рр. Ця проблема досить складна з погляду методології дослідження, водночас вона знайшла певне висвітлення в історіографії. Автори, щоправда, розглядають насамперед питання діяльності органів самоврядування щодо розвитку міського господарства, освітньої та медико-санітарної галузей, благоустрою й задоволення потреб містян, однак різноманітні аспекти фінансової діяльності також знайшли належне відображення в історіографії.

Попри відсутність в сучасній науці комплексної узагальнювальної історіографічної праці з фінансової діяльності органів міського громадського управління, ця тема стала проблемним полем для наукових студій представників історичної, правової та економічної наук. Про це свідчить науковий доробок О. Бондаренка (Бондаренко 2010, 2011), Ю. Глизя (Глизь 2019, 2015), Головка (Головко 1997), О. Двуреченської (Двуреченська 2006), А. Нікітіна (Нікітін 2016), В. Орлика (В. Орлик 2008, 2007, 2006, 2019), С. Орлик (С. Орлик 2012, 2017, 2018), О. Прищепи (Прищепа 2010), О. Черемісіна (Черемісін 2017, 2018), Д. Чорного (Чорний 2007), у працях яких розглядається історія становлення та еволюція фінансової діяльності міського самоврядування. Правові засади міських фінансів досліджують М. Білоконь (Білоконь, 2002), В. Горбачов (Горбачов 2008, 1995), С. Стременовський (Стременовський 2000), проблеми міського господарства та фінансів розкривають економісти Л. Єлісєєва (Єлісєєва 2010, 2011), В. Небрат (Небрат, 2013) та інші.

Зазначене вище визначає актуальність порушеної проблеми та дає змогу сформулювати її мету - проаналізувати та систематизувати сучасні наукові публікації з проблем фінансової діяльності міських органів громадського управління Наддніпрянської України в 1785-1917 рр., з'ясувати ступінь дослідження проблеми, сформулювати малодосліджені аспекти та напрями дальших наукових студій.

У середині 90-х рр. стали з'являтися наукові праці, присвячені фінансовій діяльності органів міського самоврядування в Наддніпрянщині. Прикметно, що в новітній українській історіографії першими до наукового студіювання цієї проблеми звернулися представники історико-правової науки. Однак зауважимо, що зазвичай їхні праці ґрунтувалися на аналізі правових актів та незначного кола архівних документів. Так, фінансову діяльність міського самоврядування в українських губерніях за Міським положенням 1870 р. дослідив В. Горбачов (Горбачов 1995, 2008). За його свідченням, основним джерелом міського бюджету упродовж 1871-1914 рр. були міські збори, оціночний із нерухомості, з надання торговельних документів, трактирів, завезених товарів, нотаріальних актів та інших, питома вага яких складала більше 50%. Крім того, учений звернув увагу, що більше 40% міст Наддніпрянської України мали дефіцитний бюджет, причиною якого були непомірні загальнодержавні витрати, які на початку 1870-х рр. складали 37%, хоч потім і знизилися до 14%. Аналіз доходів та витрат міських бюджетів дав змогу досліднику дійти висновку про їхню переобтяженість державними обов'язковими витратами, котрі затримували розвиток міського благоустрою (Горбачов 2008, с. 210).

У другій половині 1990-х рр. з'явилися праці О. Головка та О. Марченка, предметом дослідження яких стали діяльність Харківського міського самоврядування у 1893-1917 pp. (Головко 1997) та міського самоврядування Півдня України другої половини XIX ст. (Марченко 1997), у яких автори певну увагу приділили бюджетній політиці органів міського громадського управління. В одній із своїх статей О. Марченко зазначив, що «міське господарство обслуговувало не стільки місцеві потреби, скільки загальнодержавні: утримання різних адміністративних установ та осіб, поліції, військових, різноманітних комітетів тощо. Міське самоврядування було позбавлене контролю над витрачанням власних коштів» (Марченко 2009, с. 70)

Ключовим складником наповнення бюджету міських самоврядних інституцій були міські податки У фундаментальній монографії відомого українського історика В. Орлика проблемам місцевого оподаткування дореформеної доби присвячено окремий підрозділ (Орлик 2007). Значну увагу вчений приділив міським зборам, оскільки розвиток міст й зокрема їхньої інфраструктури спонукали державні структури вишукувати нові джерела фінансування міського самоврядування. Відповідно до Жалуваної грамоти містам, зазначає дослідник, міські бюджети формувалися з п'яти основних джерел: 1) 2% від мит за ввізні й 1% за вивізні товари отримували міста, котрі мали портову чи прикордонну митницю; 2) 1% із суми питного доходу в містах, де існував казенний продаж алкоголю; 3) виморочні володіння міщан; 4) доходи від млинів, рибних водойм та перевозів, розташованих на міських землях; 5) штрафи з купців і міщан (Орлик 2007, с. 466). Серед них наприкінці XVIII ст., зауважує В. Орлик, домінували надходження від питних відкупів, насамперед у тих містах, де питний відкуп належав до міських доходів. Приміром у 1786 р. із сумарного доходу м. Києва 27 464 руб. - 22 750 руб. надійшли від питної відкупної суми (Орлик 2007, с. 466).

Простеживши еволюцію міських зборів в дореформену добу, учений наголошує, що як і загалом міські фінанси, вони й надалі залишалися чи не найменш упорядкованою складовою фінансової системи Російської імперії (Орлик 2007, с. 479). Звертає на себе увагу теза дослідника про те, що в імперії, як і в Наддніпрянщині, міські громади не дуже переймалися проблемами збільшення міських доходів, вони навіть не використовували визначені законом доходні статті (Орлик 2007, с. 487). Аналіз всіх видів міських доходів дав змогу В. Орлику дійти важливого висновку, що в 1832 р. 77% міських доходів припадало на податкові платежі, котрі стають основою формування міських кошторисів, а різноманітні приватноправові (оброчні статті) стали втрачати своє значення. (Орлик 2007, с. 484). Концептуальним, на наше переконання є твердження ученого, що «місцеві податі, збори та інші повинності потребували нагального комплексного реформування, котре можна було розпочати лише після ліквідації основ феодального ладу - кріпацтва та відмови від подушної податкової системи, яка лежала в основі як загальнодержавного, так і місцевого оподаткування» (Орлик 2007, с. 503).

Не можемо оминути увагою дослідження А. Істоміної, яка обрала об'єктом наукового студіювання фінансову політику імперської Росії в Україні (1861-1917 рр.) в історіографії (Істоміна 2020). Перший підрозділ другого розділу дисертації дослідниця присвятила аналізу комплексу праць, в яких автори певною мірою торкалися різноманітних проблем історії міських бюджетів у Наддніпрянській Україні пореформеної доби, серед яких організаційно-фінансова діяльність органів міського самоврядування, вплив реформ на міські фінанси, недосконалість всієї системи міського оподаткування, дефіцит міських бюджетів тощо. А. Істоміна цілком слушно зауважила, що проблема історії міських бюджетів є досить популярною, на відміну від радянської історіографії, в сучасній історичній науці (Істоміна 2020, с. 63). Здебільшого вона розглядається у контексті вивчення діяльності міського самоврядування та формування дохідної й видаткової частин міських бюджетів через стягнення різних податків, зборів, повинностей тощо. Авторка дійшла, на нашу думку, доречного висновку, шо попри існування комплексу праць, сьогодні відсутня узагальнювальна історіографічна чи навіть історична праця з порушеної проблеми, тому вивчення міських бюджетів потребує поглибленого та комплексного дослідження (Істоміна 2020, с. 141).

Чималий внесок у дослідження історії діяльності міського самоврядування Півдня України, фінансової зокрема, зробив О. Черемісін. Проаналізувавши структури дореформених та поре- формених бюджетів, він зробив висновок про їхню схожість. Спільними насамперед були головні принципи їхнього формування та використання, принцип бюджетної рівноваги між прибутками й витратами, практично однаковими були загальна схема та структура плану кошторисів, джерела формування бюджетів, основні види витрат міського самоврядування. Це дало йому підстави зазначити, що система управління міськими фінансами впродовж всього досліджуваного періоду залишалась загалом без змін (Черемісін 2017, с. 476-478.) Акцентує О. Черемісін увагу і на нововведеннях, що відбулися в пореформений період внаслідок прийняття нового Міських положень 1870 та 1892 рр. За першим розширювалася самостійність у формуванні бюджету, розпоряджанні міською власністю (яка могла за потреби продаватися), використання кредитів і позик на міське будівництво та благоустрій. Видатки міських самоврядувань Півдня України складали насамперед витрати на розквартирування військ, утримання поліції, судів, адміністративних та громадських установ, муніципального майна, народну освіту та медицину, міський благоустрій. Серед другорядних - видатки на пожежну частину, благодійну діяльність, виплати за боргами (Черемісін 2017, с. 475). За Положенням 1892 р., зазначив учений, органи міського громадського управління не мали права скасувати податки, що передбачалися цим законом; необов'язкові витрати отримали статус обов'язкових; були обмежені права міських самоврядні інституцій щодо складання кошторису витрат та прибутків; збільшилися повноваження казенних палат як ключового фінансового органу управління в губерніях, функції яких з виключно облікових стали обліково-податними, що обмежило самостійність міських самоврядувань (Черемісін 2017, с. 348). Врешті автор дійшов висновку, що «на рубежі ХІХ-ХХ ст. із усіх південноукраїнських міст лише Одеса змогла вийти на IV місце за прибутковістю бюджетів у Російській імперії та на більш-менш середній європейський рівень, а про всі інші міста Півдня України годі було й згадувати, наскільки жахлива в них була фінансова ситуація» (Черемісін 2017, с. 350).

Істотне місце в дослідженні діяльності міського самоврядування в фінансовій сфері займають публікації О. Карліної (Карліна 2009, 2015). Вона детально розглянула доходи та видатки повітових міст Волинської губернії в дореформений період. Дослідниця проаналізувала правову базу, основні статті міських доходів, суб'єкти оподаткування, податки та особливі збори, визначила основні статті видатків міських бюджетів, розглянула фінансову діяльність міських магістратів та дум. Серед найвагоміших джерел поповнення міських бюджетів авторка називає податок на підприємницьку діяльність, гербовий збір, від продажу алкогольних напоїв у місті (останній не стосувався приватних міст, оскільки доходи тут отримував власник (Карліна 2009, с. 18-19). Крім того, О. Карліна зробила висновок що в середині ХІХ ст. основні групи видатків на фінансування були такі: а) міське управління, б) соціальна галузь, в) благоустрій міст, г) військові потреби держави, ґ) погашення позики або виконання фінансових зобов'язань попередніх років, д) надзвичайні витрати (Карліна 2009, с. 19-20). Авторка звернула увагу на те, що впродовж 1830-1860-х рр. істотно зросли видатки на утримання міської поліції (Карліна 2009, с. 19).

Загалом вони сягали від третини до половини усіх видатків міських бюджетів. Цю тенденцію вчена пояснила «розширенням компетенції поліцейського управління за рахунок залучення до цього місцевої пожежної команди, необхідністю забезпечувати амуніцією, провіантом і житлом нижніх військових чинів, які входили до складу міської поліції, збільшенням штату міської поліції у губернії внаслідок соціально-політичної нестабільності» (Карліна 2009, с. 19).

Джерела формування та головні статті видатків міських бюджетів Катеринославської губернії в 1870-1914 рр. проаналізував у четвертому розділі кандидатської дисертації В. Коробка (Коробка 2010). Автор стверджує, що найважливішим джерелом міських доходів було «здавання в оренду міського майна, збори з нерухомості, торгівлі та промислів, різні види мита». На початку ХХ ст., на думку дослідника, у містах губернії спостерігаються зміни джерел наповнення бюджетів - їхнім суттєвим джерелом стали міські підприємства й позики. У 1914 р. їхня частка складала у доходах Катеринослава, Луганська, Олександрівська, Луганська й Маріуполя 39%, 29%, 26% та 23% відповідно (Коробка 2010, с. 11). Розмір видаткової частини міських бюджетів, за свідченням автора, визначався обсягом доходів. Серед найважливіших статей міських видатків було насамперед фінансове забезпечення міського самоврядування, військова повинність й утримання поліції. Благоустрій міст, як зазначає дослідник, фінансувався за наявними коштами, а протипожежні заходи - за потребою. Видатки на освіту посідали провідне місце у міських кошторисах, на відміну від забезпечення коштами міської медико-санітарної галузі, яка не мала пріоритетного значення (Коробка 2010, с. 12).

Л. Єлісєєва проаналізувала особливості трансформації бюджетної та податкової політики міських органів самоврядування України в ХІХ - на початку ХХ ст. Дослідниця слушно зауважила, що за Жалуваною грамотою містам основними міськими доходами був митний збір від здійснення торговельних операцій, частина доходу від продажу алкогольних напоїв та штрафи, що свідчить про нерозвинутість власного місцевого господарства та відсутність інституту місцевого оподаткування (Єлісєєва 2011, с. 42). Попри те, наголошує авторка, що міські самоврядні органи хоч і мали право самостійно визначати напрями фінансування, з останньої чверті XVIII і до 30-40-х рр. ХіХ ст. через недостатньо розвинуту дохідну базу міст їхньою основною видатковою статтею залишалося фінансування органів міського управління. В дореформену добу видатки на міське управління становили близько 50-90% від усієї видаткової частини міських бюджетів імперії, що не могло сприяти розвитку місцевого господарства (Єлісєєва 2011, с. 42-43). Важливим є висновок дослідниці, що в пореформену добу «через дефіцит фінансових ресурсів держава звільнила себе від зобов'язань утримувати територіальні громади, переклавши їх на місцеве самоврядування й зберігши за собою лише право інституційного контролю за їх діяльністю» (Єлісєєва 2011, с. 40). Тому учена стверджує, що особливість розвитку українських губерній, через їхню належність до імперської Росії «полягала в надмірному функціональному навантаженні місцевих органів влади обов'язками загальнодержавного характеру через хронічний дефіцит державного бюджету, фіскальну неефективність інституту подушного оподаткування, особливу роль держави в модернізації виробничо-комерційного сектору та накопиченні національного капіталу для промислового ривка» (Єлісєєва 2011, с. 42).

Отже, аналіз наукового доробку сучасної вітчизняної історіографії щодо фінансової діяльності органів міського самоврядування Наддніпрянської України в 1785-1917 рр. дає змогу констатувати відсутність узагальнювальної історіографічної праці з цієї проблеми. Однак вона репрезентована істотним комплексом наукових праць, в яких дослідники тією чи іншою мірою проаналізували різні аспекти бюджетної політики міських самоврядувань. Автори, а це представники історичної, правової та економічної наук, підкреслюють намагання уряду імперської Росії втручатися в фінансову діяльність самоврядування для збереження контролю над фінансами міст фінансами, що негативно впливало не лише на збільшенні доходів, а й на можливості їхнього використання для задоволення потреб містян. Крім того, дослідники привертають увагу до невідповідності міських доходів і видатків, що визначалося імперським законодавством на міські органи самоврядування, аналізують статті обов'язкових видатків на утримання поліції, міських самоврядних інституцій, розквартирування військ, які складали істотний відсоток видатків і не використовувалися на розвиток міського господарства та соціальної сфери.

Перспективними напрямами дальшого вивчення порушеної проблеми можуть бути компаративні комплексні історичні та історіографічні дослідження. Заслуговують на увагу вчених й такі малодосліджені аспекти, як повсякдення чиновників міських органів самоврядування, з'ясування їхньої ролі у громадському та культурному житті міських громад, взаємозв'язки міських фінансових та державних інституцій.