Досвід фінансування військових витрат під час Першої світової війни

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

ДУ «Інститут економіки та прогнозування НАН України»

Відділ економічної історії

Досвід фінансування військових витрат під час Першої світової війни

Горін Н.О., к.е.н., с.н.с.

Анотація

Продовження російсько-української війни посилює ризики наростання фінансово-економічної залежності країни від політичної волі та економічних спроможностей наших союзників, що обумовлює важливість вивчення досвіду розробки й реалізації заходів трансформації економічної та фінансової політики країни в умовах війни.

Проаналізовано особливості використання емісійного, податкового та кредитного інструментів для забезпечення фінансової спроможності покриття зростаючих військових витрат Російської імперії та її союзників під час Першої світової війни. Охарактеризовано особливості фінансової політики царського уряду протягом перших років війни, яка відбивала тогочасні уявлення про засоби втручання держави в економічне життя. З одного боку, здійснювалася масштабна емісія кредитних білетів для забезпечення фінансування військових витрат, що зумовлювало поширення інфляційних процесів, а з іншого - влада прагнула стримати зростання цін через випуск боргових цінних паперів і вилучення з обігу надлишкової грошової маси. Аргументовано, що відсутність програми довгострокових перетворень у фінансовій сфері після початку війни змусило уряд вдатись до надмірного розширення емісійної діяльності Державного банку із поступовим зменшенням золотого забезпечення рубля, що зумовило поширення інфляційних процесів та негативно позначилось на розвитку економіки. Охарактеризовано політику в сфері державного кредиту, яка активно застосовувалась задля фінансування воєнних видатків. Виокремлено три складові елементи внутрішнього державного кредиту: зобов'язання державного казначейства; білети державного казначейства, що були по суті кредитними грошима; облігаційні позики, які домінували в покритті військових витрат. Ключові слова: економічна історія, Перша світова війна, фінансова політика, фінансування військових витрат, позики, військові облігації, казначейські зобов'язання, грошова емісія.

Annotation

Gorin N. Experience of financing military expenditures during the first world war

Continuation of the Russian-Ukrainian war increases the risks of Ukraine's increased financial and economic dependence on the political will and economic capabilities of our allies, underscoring the importance of studying the experience in developing and implementing measures to transform the country's economic and financial policies in wartime conditions.

The author analyzes the use of emission, tax and credit instruments to ensure the financial capacity to cover the growing military needs of the Russian Empire and its allies during the First World War. Characterized various specifics of the financial policy of the imperial government during the initial years of the war, reflecting contemporary ideas about state intervention in economic life. On the one hand, there was an extensive issuance of credit notes to fund war needs, leading to the spread of inflation. On the other hand, the authorities sought, through coercion, to curb price increases. It is argued that the absence of a long-term transformation program in the financial sphere after the onset of the war forced the government to resort to excessive expansion of the emission activities of the State Bank, gradually reducing the gold backing of the ruble, which resulted in the proliferation of inflationary processes and negatively impacted economic development. The author characterizes the policy of state credit, which was actively applied to finance war expenditures. Three components of internal state credit are distinguished: obligations of the state treasury, essentially interest-bearing money; treasury notes that were essentially interest-bearing money; and bond loans that dominated in covering war expenditures.

Keywords: economic history, World War I, financial policy, financing of military expenditures, loans, military bonds, treasury obligations, money issue.

Постановка проблеми

Перша світова війна виявилася безпрецедентною за масштабами та матеріальними втратами для країн, які брали в ній участь. Від їх фінансового стану та економічної політики залежала боєздатність і можливість пристосуватися до нових умов господарювання. Жодна з воюючих держав не мала досвіду управління фінансами в таких умовах і кожна здобувала його самостійно. Враховуючи це, важливими є узагальнення, порівняння та аналіз різних форм фінансового забезпечення воєнних потреб воюючих країн, зокрема Російської імперії, до складу якої входила частина українських територій, а також характеристика особливостей трансформації політики Державного банку для покриття військових витрат країни. Вивчення цих питань допоможе Україні провадити більш зважену фінансову політику, а також мати глибше уявлення і прогнозувати спроможність російської економіки здійснювати фінансове забезпечення сучасної війни.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Публікації сучасних українських дослідників здебільшого стосуються політичних та соціальних проблем України під час Першої світової війни. Так, спільна монографія О.П. Реєнта й О.В. Сердюка присвячена загальній характеристиці політичної, ідеологічної, культурної, соціально-економічної ситуації на українських землях під час Першої світової війни [24]. Також автори розкривають значення економічного потенціалу України для Російської імперії під час війни. Декілька публікацій присвячені дослідженню наукової спадщини сучасників періоду Першої світової війни, їх підходів щодо реалізації оптимальної фінансово-економічної політики в умовах війни [5; 18]. М.М. Логінов узагальнює основні зміни в системі фінансового забезпечення функціонування господарської системи воюючих держав у роки Першої світової війни, серед яких особливу увагу приділяє непрямим методам фінансування [15]. Низка праць присвячена характеристиці податкових та боргових механізмів покриття воєнних витрат під час Першої світової війни [3; 13; 16; 19]. Влив організації фінансування військових замовлень на розбудову промисловості воєнного часу та загальну мілітаризацію російської економіки аналізує Л.І. Синявська [26]. В роботі О.М. Головка розкрито особливості діяльності місцевої податкової адміністрації в українських губерніях під час Першої світової війни, її ефективності в проведенні зборів, підвищених і спеціально введених податків, ліквідації землеволодіння і приватної власності громадян ворожих держав [4]. З огляду на вищезазначене актуальним є проведення комплексного дослідження усіх механізмів фінансового забезпечення воєнних витрат на прикладі окремої країни, аналіз їх ефективності в контексті історичних обставин прийняття управлінських рішень та виокремлення наслідків для стабільності фінансової системи країни і забезпечення її обороноздатності.

Методологічною основою дослідження є поєднання методів аналізу та синтезу, історико-генетичного та проблемно- хронологічного, статистичного і порівняльного. Хронологічні межі окреслені періодом Першої світової війни (1914-1918 рр.). Об'єкт дослідження обумовив використання в якості джерельної бази низки російських праць і документів.

Мета статті полягає в узагальненні, порівнянні та оцінці ефективності різних типів фінансового забезпечення воєнних витрат Російської імперії, характеристиці трансформації політики Державного банку під час війни, виявленні особливостей використання відмінної від мирного часу моделі управління державними фінансами.

Виклад основного змісту дослідження

Впродовж століть Російська імперія брала участь у численних війнах, як самостійно, так і в складі союзів чи коаліцій. Часом вони були досить важкими і витратними, проте нічого подібного Першій світовій війні ні Росія, ні будь-яка інша держава ніколи не переживали. «Звісно, і раніше були війни, що охоплювали цілі групи держав, - зауважує М.І. Туган-Барановський, - проте попередні війни велись загалом невеликими арміями. Тепер же вперше війна ведеться цілими озброєними народами на засадах загальної військової повинності» [28, с. 5].

Російська імперія повсякчас перебувала в перманентному стані підготовки до участі у нових воєнних конфліктах. Так, протягом п'яти років, що передували Першій світовій війні, асигнування на утримання й бойову підготовку армії та флоту постійно зростали: у 1909 р. вони становили 631 млн руб., 1910 р. - 648 млн руб., 1911 р. - 669 млн руб., 1912 р. - 809 млн руб., і нарешті у 1913 р. - 993 млн руб., з яких на Військове міністерство передбачалося спрямувати 621 млн руб. звичайних видатків, надзвичайних - 126 млн руб., і на військово-морські сили - 246 млн руб., тобто майже мільярд в останньому передвоєному році при загальному бюджеті у 2,5 млрд руб. [ЗО, с. 388]. Отже, напередодні війни на утримання та озброєння 1,423 млн вояків та реалізацію затвердженої великої програми переозброєння армії і флоту направлялось близько 40% видатків бюджету. Протягом перших двох років війни було мобілізовано ще 14,375 млн осіб, а всього було залучено до війська майже 16 млн осіб, що становило більше, ніж населення Бельгії, Данії та Болгарії разом узятих [27, с. 4]. Аби краще уявити наскільки ця цифра є величезною, достатньо сказати, що близько половини всіх працездатних чоловіків були мобілізовані до війська (з 1 тис. осіб - 474); із кожних 100 господарств було відірвано 60 працездатних чоловіків. По відношенню до всього населення, без урахування статі та віку, з кожної тисячі до армії було взято 112 осіб [23, с. 5].

Традиційно головними фінансовими джерелами забезпечення армії та покриття військових витрат є податки (підвищення існуючих або ж введення нових) та позики. Питання лиш в тому, яким має бути їх співвідношення. Для прикладу, Англія під час війни з бурами покрила третину воєнних видатків за допомогою податків, а решту через позики. Франція ж покривала свої військові потреби здебільшого за рахунок позик, орієнтуючись при цьому на внутрішній ринок капіталів. В свою чергу Японія під час війни з Росією у 1904-1905 рр. ввела ряд нових податків та збільшила вже існуючі, зокрема податок на землю зріс на 120-700% (залежно від якості землі), податок на доходи - на 80-400% (залежно від класу податку), збори з торгівлі та промисловості були підняті на 150% [2, с. 20-21]. Німеччина ж розраховувала скористатись старим принципом «війна годує війну». При неможливості застосувати зазначені два джерела фінансування воєнних видатків, використовується останній ресурс - емісія паперових грошей, які М.І. Боголепов влучно називає «фінансовим порохом війни» [2, с. 29].

Попри постійну підготовку та виділення величезних сум на навчання війська, Російська імперія виявилася неготовою до ведення бойових дій під час Першої світової війни. Серйозним чинником, який негативно позначився на бойовій підготовці, стали прорахунки щодо обсягів нагромадження боєприпасів на випадок великої війни. За свідченням голови Державної Думи М.В. Родзянка загальний напрям мислення не тільки урядових, а й думських і громадських кіл був таким, що війна триватиме лише пів року [17, с. 117]. Виходячи з цього переконання велися всі розрахунки із забезпечення армії необхідним спорядженням - зброєю, боєприпасами, одягом, взуттям, медикаментами тощо.

Адаптація фіскальної політики до воєнних потреб

Ще до 1914 р. серед наукової спільноти точились дебати стосовно рівня готовності країни до нової війни. Фінансова стійкість була обумовлена, на думку вчених, такими трьома факторами: бюджетним резервом, золотим запасом та доступністю зовнішніх запозичень [21, с. 225]. У 1913 р. доходи бюджету становили понад 3,4 млрд руб., з яких майже третину склали надходження від реалізації алкогольних напоїв, що негласно сформувало назву «п'яного» кошторису.

Політика царського уряду у сфері фінансів була спрямована на збереження високої купівельної спроможності рубля в умовах його вільної конвертації на паперові гроші. Поруч із золотими монетами номіналом використовувались срібні та мідні. На 1 січня 1914 р. в обігу перебувало 1,664 млрд руб. Золотий запас Державного банку складав 1,695 млрд руб., з яких 1,528 млрд руб. перебували в середині країни і 167 млн руб. за кордоном, що забезпечувало покриття білетів на 101,9% і залишало емісійне право вільним у розмірі 330,5 млн руб. Грошових знаків у обігу перебувало на суму 2,231 млрд руб., у тому числі монет золотом на 494 млн руб., повноцінним сріблом - на 123 млн руб., розмінним сріблом - на 103 млн руб., і мідних монет на 18 млн руб. [7, с. 7].

Початок Першої світової війни викликав на європейських та американських біржах велику паніку. Задля запобігання краху були закриті біржі в Брюсселі та Відні, обмежені операції на Паризькій біржі; наприкінці липня закрилися біржі в Англії та США, а на Берлінській біржі було припинено котирування цінних паперів. У Російській імперії протягом липня-серпня 1914 р. були «тимчасово» закриті Петербурзька, Московська, Ризька, Одеська, Варшавська і Київська біржі, які відновили свою роботу лише у січні 1917 р.

В умовах біржової і банківської паніки Рада Міністрів видала положення «Фінансові заходи, викликані потребами воєнного часу», яке набуло статусу закону після розгляду його законодавчими зборами та затвердження царем 27 липня 1914 р. [11, с. 69]. Цей документ передбачав призупинення розміну кредитних білетів на золото, розширення прав Державного банку щодо випуску кредитних білетів, надання Державному казначейству надзвичайних засобів для покриття видатків воєнного часу. Проте прийняті заходи виявились запізнілими. До казни повернулось лише 50 млн руб., тоді як 436 млн руб. осіло на руках в населення, а ще 452 млн руб. були виведені за кордон [32, с. 21]. Епоха золотого монометалізму для Російської імперії раптово закінчилася.

Загалом в структурі податкових доходів російського бюджету понад дві третини становили непрямі податки (включно з акцизами та митом) та протягом передвоєнного десятиліття незмінно зростали. Особливим та вельми прибутковим видом непрямого оподаткування була казенна винна монополія, яка принесла скарбниці за десять передвоєнних років 805,7 млн руб. Восени 1913 р. під час підготовки бюджету на наступний рік Міністерство фінансів прогнозувало отримання прибутку від оподаткування спиртних напоїв і казенної монополії на продаж горілки у розмірі 99,1 млн руб. Проте вже на початку 1914 р. в рескрипті Миколи II на ім'я нового міністра фінансів П.Л. Барка було запропоновано докорінно змінити напрям фінансової політики уряду. Міністерство фінансів, яке майже два десятиліття працювало над удосконаленням казенного продажу спиртних напоїв та збільшенням доходів від їх реалізації, мало розпочати зворотну роботу, яка отримала своєрідну назву «утвердження тверезості» в рамках реалізації політики боротьби з надмірним споживанням спиртних напоїв. Початок Першої світової війни лише прискорив цей процес. 18 липня 1914 р. було опубліковано указ про загальну мобілізацію, а наступного дня Головне управління неокладних зборів Міністерства фінансів розіслало телеграми усім керуючим акцизними зборами, які б підтверджували обов'язковість виконання правил про припинення продажу спиртних напоїв. Наприкінці серпня 1914 р. у вигляді особистого розпорядження Миколи II було видано заборону на продаж спирту, вина та горілчаних виробів для місцевого споживання на всій території країни до закінчення воєнного часу. Проте реакція торгово-промислових організацій на таке царське рішення була досить стриманою, адже підприємці добре розуміли, що втрати бюджету від припинення надходжень з винної монополії швидше за все зумовлять зростання податків.

Одночасно із великим скороченням надходжень від казенної винної монополії відбулося аналогічне зменшення митних доходів, які у середньому давали десяту частину всіх доходів бюджету. Війна докорінно змінила кордони та кількість портів, якими відбувався імпорт іноземних товарів. Усе це призвело до фактичного зникнення митних доходів як джерела наповнення бюджету. Закриття європейських кордонів та портів призвело до зростання втрат митного доходу через наростання дефіциту торговельного балансу країни впродовж років війни (табл. 1). У підсумку лише за двома бюджетними джерелами виникав недобір у сумі близько мільярда рублів.

Таблиця 1

Дефіцит торговельного балансу Російської імперії

Джерело: Прокопович С. Война и народное хозяйство. Москва, 1918. С. 54.

Слід зазначити, що низка інших важливих джерел формування дохідної частини бюджету також знизились. Це насамперед доходи від казенних залізниць. Комерційний рух на дорогах, що обслуговували території бойових дій, скоротився порівняно з 1913 р. на дві третини, а на інших маршрутах - на чверть. На початку війни також були встановлені пільгові тарифи на перевезення пасажирів і вантажів, зокрема таких: бідних сімей нижчих чинів запасу, які переїжджали на Батьківщину; осіб, виселених із місцевостей, що входили до районів бойових дій; для робітників, що переїжджали на роботу на шахти Донбасу; для сербських резервістів, а також для російських лікарів, які переїжджали до Сербії; для робітників-менонітів, які переміщалися для служби до особливих лісових команд, а також для біженців, що прибували до Архангельська з-поза меж Російської імперії [26, с. 57]. Деякі представники тарифного комітету при Міністерстві фінансів неодноразово прагнули скасувати ці пільги, проте труднощі із залученням робітників на паливні та металургійні підприємства змушували уряд продовжувати строки дії пільгових тарифів.

Доходи бюджету 1914 р. були розраховані у сумі 3,572 млрд руб., проте війна внесла свої корективи і вдалось отримати лише 2,898 млрд руб. (табл. 2). Головна частина недоотримання належала саме надходженням за казенними винними операціями. У Російській імперії відшкодування військових витрат відбувалося особливо важко. Нові податки почали перекривати зменшення надходжень від винної монополії лише через 2,5 роки. Велике недоотримання доходів змусило вдатися до нових податкових ресурсів.

Таблиця 2

Виконання державного бюджету Російської імперії в 1914-1917 рр. (у млн руб.)

Джерело: Беляев С.Г. Государственный бюджет России в годы Первой мировой войны. Санкт-Петербург, 1999. С. 308.

Як видно з таблиці 2, війна серйозно дезорганізувала господарське життя країни. Вже протягом перших місяців бойових дій були використані всі фінансові резерви Російської імперії, про що свідчать фінансові підсумки 1914 р. В цьому році доходи разом із запозиченнями склали 4,5 млрд руб., тоді як лише воєнні видатки склали понад 2,5 млрд руб. Загалом звичайні, надзвичайні та воєнні видатки перевищили 5,7 млрд руб.

Війна також зумовила зміну структури державного кошторису, внаслідок чого утворилось ніби два бюджети: один «мирний», що проходив звичайну процедуру затвердження у Державній думі та Державній раді; другий - «воєнний», що був непідконтрольний палатам, а дохідна частина якого складалась здебільшого із запозичень (табл. 3). Цей бюджет існував у вигляді «воєнного фонду» і був утворений на основі затвердженого 9 серпня 1914 р. додатку 14 до «Положення про польове управління військ у воєнний час». Згідно з ним воєнні потреби мали задовольнятись за рахунок «надзвичайних понад кошторисних асигнувань» із Казначейства на основі Положень Ради міністрів. Ці видатки мали вноситись у кошторис Канцелярії Воєнного міністерства під назвою «воєнний фонд».

Таблиця 3

Видатки державного та «воєнного» бюджетів (1914-1917 рр.)

Джерело: Святловский Е.Е. Экономика войны. Москва, 1926. С. 320.

Покриття зростаючих воєнних витрат вимагало докорінного реформування податкової системи країни. В цих надскладних обставинах М.І. Боголепов пропонував такі шляхи отримання екстраординарних податкових надходжень: підвищення податкових ставок; створення нових постійних податків; запровадження тимчасових надзвичайних воєнних податків [2, с. 32]. При цьому вчений наголошував, що будь-який новий податок потребує відповідної суспільної атмосфери. Такі податки, які «в значній мірі є податками честі, потребують певного ореолу та симпатій широких народних мас. Тож народ, що змушений у воєнний час платити податок кров'ю, на крилах патріотизму зрозуміє та прийме надзвичайний податок, який має двояку основу: економічну, що полягає в наявності вільного фонду оподаткування, та психологічну, зумовлену одухотворенням нації задля протистояння ворогу» [2, с. 54]. Надзвичайні фінансові заходи мають ту особливість, що повинні дати державі кошти у найкоротші терміни. Об'єктом для надзвичайного всенародного податку можуть бути, на думку вченого, доходи та майно.

Більшість країн Західної Європи для додаткового наповнення бюджету пішли шляхом розширення податкової бази на основі прогресивного оподаткування, проте такий підхід не був підтриманий у владних кабінетах царської Росії. Урядова політика зводилася до підвищення старих і введення нових податків. Вже 4 жовтня 1914 р. було ухвалене рішення про підвищення з 1915 р. ставки податку з дохідності нерухомого майна в містах 6% до 8%, на 50% - ставки основного промислового податку, підвищено збір за гільдійські свідоцтва для купецтва, у півтора рази - ставку додаткового промислового податку (процентного збору) з прибутку підприємств, зобов'язаних публічною звітністю, у півтора - збір з капіталів підприємств. Збільшено збір із підприємств, не зобов'язаних публічною звітністю, а також загальну суму додаткового розкладкового промислового податку. Запроваджувався промисловий податок на кінематографічні заклади. На 50% зросла ставка державного квартирного податку. Законом від 4 жовтня 1914 р. також підвищувалася на 50% вартість видачі промислових свідоцтв підприємствам I-VI розрядів [26, с. 60]. Крім того, на 50% збільшився податок з капіталу і прибутку підзвітних підприємств з тим, щоб відсотковий збір був не вищим 30% з оподаткованого прибутку. Також на половину підвищувався податок з осіб вищої адміністрації. А збір із прибутків непідзвітних підприємств зростав до 7,5% з оподаткованого прибутку із зарахуванням обкладення основним промисловим податком. Законом від 4 жовтня 1914 р. було змінено ставку оплати цінних паперів з 0,5% до 1%. Гербовий збір, встановлений для векселів і боргових зобов'язань, підписаних боржниками рахунків, не змінювався [17, с. 6-7]. Загалом пряме оподаткування населення на 1915 р. порівняно з попереднім роком зросло на 35%. Додатково був запроваджений податок на перевезення пасажирів і вантажів. Зокрема, обкладення хліба підвищене на 25%, а солі - на 40%. Податок на залізничні перевезення, зауважував голова бюджетної комісії Державної думи М.М. Алєксєєнко, «зачіпає весь торгово-промисловий оборот, відчутно позначається на вантажах малої відстані й негативно впливає на товарні ціни» [27, с. 96]. З'їзд представників біржової торгівлі й сільського господарства висловив негативне ставлення до вантажного податку. В ухваленій з цього приводу резолюції зазначалося, що підвищення залізничних тарифів, які ще до війни були надмірними, є небезпечним для країни заходом. Збільшився також податок на спирт, вино і пиво, що продавались у ресторанах і готелях, а також підвищені акцизи на цукор, чай, тютюн, сірники, гас тощо. Підвищився митний податок, гербовий збір, поштовий і телеграфний тарифи, податок на успадковане майно. Було введене оподаткування на телефон, бавовну, цигаркові гільзи та папір [6, с. 4-9]. Усі телефони в імперії, окрім розташованих у Фінляндії та службових, обкладалися одноразовим податком у розмірі 10 руб. [4, с. 50]. Адміністрування цього податку забезпечували начальники місцевих поштово-телеграфних округів, які виконували функції кас спеціальних збирачів.

У жовтні 1914 р. міністр фінансів висловився за введення військового податку для осіб, звільнених від військової служби, але його проект зустрів спротив з боку статс-секретаря П.О. Харитонова, який був головою комісії з обговорення статей видатків на 1915 р. Внаслідок цього новий варіант стягнення військового податку було запропоновано у грудні 1914 р. і введено в дію з 1 січня 1915 р. Згідно з цим документом особи, які звільнялися від призову, сплачували податок по досягненню призовного віку. Стягнення податку припинялося у випадку призову платника до лав армії. Розмір оподаткування визначався залежно від річного прибутку за рік. Мінімальний розмір податку за річного прибутку, що не перевищував 1 тис. руб., складав 6 руб., а за прибутку більше 20 тис. руб. сума податку зростала до 200 руб. Фінансовий результат нового виду оподаткування очікувався в розмірі близько 17 млн руб. на рік. Однак залежно від збільшення кількості призовників до лав армії обсяг очікуваних прибутків міг зменшитися до 10-12 млн руб. на рік [17, с. 168-170].

Згідно з бюджетним розписом на 1914 р. на воєнні потреби (армію та флот) було визначено 974 млн руб., що склало 27,4% загального бюджету, а на душу населення припадало 5,4 рублі на рік. Проте з початком війни видатки на особу зростали з неймовірною швидкістю, склавши за підсумками першого року війни 9,2 руб., другого - 48,9 руб., третього - 81 руб., і останнього - 140 руб. (табл. 4).

Перманентно зростаючі військові витрати змусили владу прийняти 6 квітня 1916 р. закон про прибутковий податок. Згідно з ним обкладанню підлягали прибутки в розмірі понад 850 руб. на рік. Цей податок зачіпав інтереси широких мас населення, життєвий рівень яких різко знизився за роки війни. 13 травня 1916 р. було введено податок на воєнний прибуток на 1916-1917 рр. Оподаткуванню підлягали товариства з чистим прибутком понад 8% на основний капітал [12, с. 34-35]. Промисловці висловлювали невдоволення запровадженням цього податку.

Порівняно з надходженнями 1915 р. прибутки державної скарбниці у 1916 р. зросли на 1,143 млрд руб., або на 40%. Найбільші прирости дали промисловий податок, залізничні перевезення, митні збори та акцизи на тютюнові вироби

Таблиця 4

Фінансування Першої світової війни царським урядом (1914-1917 рр.)

Джерело: Реєнт О.П., Сердюк О.В. Перша світова війна і Україна. Київ: Генеза, 2004. С. 341.

У другій половині 1914 р. було введено податків на суму 594,5 млн руб.; у 1915 р. реально виявилось можливим ввести податків лише на 68 млн руб.; в 1916 р. - на 388,3 млн руб. Загалом за три роки нових податків, здебільшого непрямих, було введено на 1,051 млрд руб. [22, с. 89]. Отже, за підсумками 1914 р. не вдалось отримати податкових надходжень навіть на рівні попереднього року. Надалі фіскальні ресурси в умовах зростаючих воєнних видатків перестали бути вагомим джерелом наповнення казни, тож уряду довелось шукати нові способи покривання бюджетного дефіциту.

Боргові інструменти фінансування державних воєнних видатків

Напередодні Першої світової війни Російська імперія посідала друге місце в світі за загальним обсягом державного боргу, а за розміром зовнішніх запозичень була лідером. Державні і гарантовані державою цінні папери мали досить високий рейтинг надійності і користувались попитом серед іноземних інвесторів через вищі ставки дохідності за позиками у порівнянні зі всіма іншими країнами Європи.

Потреба в залученні додаткових фінансових ресурсів виникла в перші ж тижні війни, коли виявилося, що витрати на її ведення значно перевищують прогнози та розрахунки передвоєнних років. Дієвість і результативність внутрішніх позик для вирішення фінансових проблем під час Першої світової війни обґрунтував професор М.І. Фрідман [31]. Аналізуючи наукові доробки німецького проф. Ріссера, вчений звертав увагу на те, що податки є важливим джерелом у фінансуванні військових потреб, але збільшувати податки під час війни доцільно лише у країнах з розвиненою податковою системою, яка базується на прибутковому принципі (Англія), де податковий тягар більшою мірою покладався на заможне населення. М.І. Фрідман обґрунтовував таке співвідношення джерел фінансування військових потреб: одна третина - за рахунок податків, а дві третини - за рахунок позик. фінансовий витрата російський імперія перший світовий війна

Як і в попередні десятиліття внутрішній державний кредит включав три найважливіші елементи - 5% зобов'язання державного казначейства, 4% білети державного казначейства, які були по суті кредитними грошима, а також облігаційні внутрішні та зовнішні позики (табл. 5). Представники торгово-промислового капіталу, робітники, службовці й селяни розміщували свої заощадження й отримували процентні папери, сподіваючись мати у майбутньому певний прибуток, проте населення ставилося до позик доволі стримано.

Наприкінці вересня 1914 р. за ініціативою міністра фінансів П.Л. Барка на засіданні Комітету фінансів було ухвалене рішення про випуск першої військової позики на суму в 500 млн руб. (табл. 5). Вона була розрахована на погашення тиражами протягом 49 років, починаючи з 1916 р., мала фіксований дохід у 5 відсотків річних та випускний курс 94 рублі за 100 номінальних.

В умовах воєнних дій відбувалось формування нової кон'юнктури ринку, що супроводжувалось спадом ділової активності через розрив ділових і торговельних зв'язків, панічними настроями серед населення та підприємців, зростанням невизначеності та збільшенням залежності приватних банків від кредитів Державного банку. Насиченість ринку невикористаними капіталами забезпечило успішне розміщення позики на 466 млн руб. Більшу частину коштів вдалося отримати за рахунок оборотних і відносно вільних грошових ресурсів приватних кредитних установ. Однак через тривалу відстрочку платежів, а також великі кредити, які надавав Держбанк на реалізацію позики, за його допомогою не вдалося вирішити ще одне важливе завдання - скоротити значно зростаючі у другій половині 1914 р. обсяги грошово-паперової маси.

Таблиця 5

Запозичення Російської імперії протягом 1914-1917 рр.

Джерело: Прокопович С. Война и народное хозяйство. Москва, 1918. С. 98-99. За винятком тих випусків Державного Казначейства, котрі пішли на погашення попередніх випусків.

Перманентне зростання обсягу військових витрат змусило царський уряд вже на початку 1915 р. знову вдатися до випуску облігацій на суму 500 млн руб. Це розміщення відбувалося в менш сприятливих обставинах, а реалізація запозичень все більше починала залежати від результатів прямої підписки, ніж від оборотних коштів приватних банків, для яких спекулятивні операції ставали набагато прибутковішими порівняно з вкладенням капіталів у цінні папери держави. Незважаючи на те, що термін надходження платежів за другим військовим запозиченням мав завершитися лише на початку травня, вже 20 квітня на засіданні Фінансового комітету практично було вирішене питання випуску ще одного запозичення на внутрішньому ринку на 1 млрд руб. Вибір такої суми емісії не був випадковим. Зрозуміло, що на тлі зростання видатків на війну загальне збільшення обсягів кредитних операцій держави ставало нагальною необхідністю, проте розміри нового запозичення були обумовлені тією сумою, на яку згідно з Положенням Ради міністрів від 17 березня 1915 р. розширювалося емісійне право Держбанку. Тому одне з основних завдань цієї операції полягало в акумуляції тієї кількості кредитних білетів, які мали б надходити в обіг протягом наступних кількох місяців.

Отже, якщо перші дві військові позики виступали переважно як засіб скорочення готівково-грошової маси, хоч і малоефективний, то третя - як інструмент подальшого обмеження емісії через вторинне використання казною більшої частини тієї кількості кредитних білетів, випуск яких передбачався зазначеним актом Ради міністрів. Загалом перші три військові позики стали своєрідними експериментами, відображенням активного пошуку оптимальних для періоду війни емісійно-технічних характеристик кредитних операцій держави та стратегії їх розміщення, а розміщення у жовтні 1915 р. четвертого випуску 5,5% облігацій стало результатом цих пошуків. На відміну від усіх попередніх урядових позик, цей випуск був спрямований не лише на банки та великих власників, а й на масову, широку за своєю соціальною базою публічну підписку.

За рахунок розміщення у 1914-1915 рр. чотирьох військових позик держава отримала 2,844 млрд руб., у тому числі 2,378 млрд припадало на 1915 р. Інакше кажучи, протягом другого року війни обсяги надходжень у скарбницю від внутрішніх позик зросли більше, ніж у 5 разів. Це допомогло покрити близько чверті військових витрат. Будучи в руках держави засобом отримання величезних грошових ресурсів, позики були тісно пов'язані з військово-інфляційною фінансовою системою. їх реалізація ставала можливою лише за умов надлишкової, постійно зростаючої паперово-грошової маси. Незважаючи на те, що протягом перших півтора року війни проведення цих операцій жодного разу не призвело до скорочення кількості кредитних білетів в обігу, вони об'єктивно ставало стримуючим фактором розвитку інфляційних процесів у країні.

У лютому та жовтні 1916 р. уряд випустив ще дві військові позики на 2 і 3 млрд руб. відповідно. Офіційно підписка на п'яту військову позику починалася 15 березня і мала закінчитися 22 квітня. Однак реально через величезні обсяги реалізованої суми та недостатню підписну активність вона тривала аж до середини червня. Аналогічна картина спостерігалася і під час проведення наступної позики. Відкрита 1 листопада терміном на два місяці підписна кампанія фактично тривала аж до Лютневої революції.

Напередодні опублікування указу Миколи II про випуск п'ятої військової позики, яка отримала дещо пізніше напівофіційну назву «Позика Перемоги», Міністерство фінансів виступило ініціатором розгортання в країні широкої пропагандистської кампанії, найважливішими засобами якої стала періодична преса та кінематограф. Ще у січні 1916 р. Міністерство фінансів почало залучати до проведення пропагандистських акцій сільських вчителів, а Синод видав окреме розпорядження, згідно з яким духовенству, особливо сільському, а також вчителям церковнопарафіяльних шкіл доручалось активно проводити роз'яснювальну роботу про переваги оформлення військових позик серед простого сільського народу. Попри це в масштабах усієї країни пропаганда військових позик у 1916 р. серед селянства так і не набула широкого та систематичного характеру. Понад те, у низці губерній, особливо віддалених від центру, така робота майже не проводилася. Досить часто посадові особи на місцях ігнорували урядові розпорядження. Як зазначав після Лютневої революції міністр фінансів Тимчасового уряду М.І. Терещенко, «успішність пропаганди позики у провінції залежала значною мірою від ставлення до цього питання губернаторів, причому, як показав досвід, багато хто просто не виявив достатнього інтересу до справи популяризації військових позик» [8].

На менш активна агітаційна робота відбувалась на великих промислових підприємствах з метою залучення робітників до передплати державних позик. За ініціативи адміністрації практикувались заходи з колективних підписок через залучення лікарняних кас, робітничих кооперативів та клубів. Однак найбільш поширеною формою залучення робітників до участі у військових позиках було надання довгострокових розстрочок за рахунок коштів підприємств та організацій, а також виплата робітникам премій облігаціями.

До реалізації п'ятої позики були додатково залучені десятки міських громадських банків та сотні товариств взаємного кредиту, а до розміщення наступного - міські та земські управи, місцеві відділення Дворянського земельного та Селянського поземельного банків, багато страхових товариств, ломбарди тощо. Крім того, в обох випадках спостерігалося значне збільшення кількості задіяних установ дрібного кредиту. Прагнучи зробити позики доступними для широких верств населення, Міністерство фінансів пішло на подальше збільшення пільг під час передплати. Так, умови п'ятої позики передбачали надання під час підписки 50% позички строком на два місяці. А при підписці на шосту військову позику у відділенні Держбанку чи казначействі достатньо було внести хоча б десяту частину від номінальної вартості облігації, щоб отримати під неї позику на решту суми з погашенням аж до 1918 р. За запевненнями царського уряду, п'ята та шоста військові позики були розміщені повністю. Однак за даними Г.Д. Дементьева, директора департаменту казначейства, загальна сума надходжень від цих операцій склала лише 4,173 млрд руб. [9, с. 24].

Своєрідним фіналом військових позик 1916 р. можна вважати засідання Комітету фінансів, що відбулося 6 лютого 1917 р., останнє в його майже столітній історії. Повністю присвячене аналізу проблем внутрішнього державного кредиту та становищу казначейства, засідання відрізнялося неприхованим песимізмом його учасників, які наголошували на зростаючій політичній нестабільності, зміні настроїв широких народних мас, що безпосередньо позначиться на можливостях успішного розміщення нових випусків державних облігацій. Не менш жорстку оцінку ситуації, що склалася, давала Кредитна канцелярія. Виконавши до кінця січня вказівку міністра фінансів про розробку програми реалізації у 1917 р. внутрішніх кредитних операцій, вона, маючи на увазі короткострокові та довгострокові позики, зазначала, що ємність внутрішнього ринку щодо розміщення такого роду позик є майже вичерпаною, що фактично стало вироком внутрішньому кредиту царського уряду.

Не менш важливими виявились і зовнішні запозичення царського уряду, яких протягом війни вдалось залучити на суму близько 8 млрд руб. (табл. 6).

Якщо розбити надходження зовнішніх позик по країнах, то найбільші кредити надала Англія (582,2 млн ф. ст., або ж 5,560 млрд зол. руб.), значно менші - Франція (4,25 млрд фр., або ж 1,594 млрд зол. руб.), США (274 млн дол. США, або ж 531 млн зол. руб.), Японія (296,5 млн ієн, або ж 287 млн зол. руб.). Італія (36,1 млн лір, або ж 13,5 млн зол. руб) [10, с. 84-90; ЗО, с. 132]. Найбільшим кредитором Російської імперії під час Першої світової війни була Великобританія. При цьому кошти позичались під заставу російського золота та на певних умовах: передусім це виплата процентів та платежів за попередніми позиками, а також закупівля озброєння за кордоном за посередництва британського уряду. Англо-французькі позики вдалось залучити в середньому під 5% річних, тоді як американські банки надавали фінансування під 9% річних. Отже, загальна сума зовнішніх запозичень становила близько 8 млрд золотих рублів, і покрила майже п'яту частину воєнних витрат країни.

Таблиця 6

Джерела покриття військових витрат Російської імперії (1914-1917 рр.)

Джерело: Россия в мировой войне 1914-1918 года (в цифрах). Москва, 1925. С. 6, 48.

Трансформація ролі Державного банку та зміна емісійної політики

Важливим джерелом фінансування воєнних витрат для багатьох країн Європи стала додаткова грошова емісія, а в деяких країнах навіть надмірна, що звісно позначилось на купівельній спроможності національних валют. Історичний досвід свідчить про те, що провідну роль у фінансуванні воєнних витрат економічно слабких або найбільш постраждалих від бойових дій держав здебільшого відігравала емісія паперових грошей [5], яка є дуже небезпечною, адже може зумовити розлад усієї системи грошового обігу, і, як наслідок, механізмів господарської взаємодії у масштабах усієї економіки.

Царський уряд в часи Першої світової війни змушений був покривати більшість своїх видатків за рахунок випуску паперових грошей. Початок війни спричинив паніку серед населення та у торгово-промислових колах, тож за перші півтора воєнні місяці із банків та ощадних кас було виведено 350 млн руб. [21, с. 240]. 1 серпня 1914 р. Державний банк в обмін на векселі та інші цінні папери перерахував приватним кредитним установам 425,1 млн руб. [22, с. 103]. Це дало можливість вчасно розрахуватись із клієнтами та знизити панічні настрої.

Для збереження державою золотого запасу з 27 липня 1914 р. було припинено розмін паперових грошей на золото, розширено права Державного Банку щодо випуску кредитних білетів і надання Державному казначейству надзвичайних засобів для покриття видатків воєнного часу. Початкове рішення влади випустити незабезпечених державних кредитних білетів на суму 1,2 млрд руб. М.І. Туган-Барановський оцінював як цілком правильне і своєчасне, але застерігав від надмірних розмірів емісійної діяльності [29, с. 299-300].

До початку 1917 р. кількість грошей у обігу збільшилася в сім разів (у Німеччині - в три рази, у Франції - вдвічі, у Великобританії обсяги грошової маси не збільшилися). Частка золотого забезпечення російського рубля скоротилася з 98% у 1914 р. до 6,8% у жовтні 1917 р. У зв'язку з цим купівельна спроможність рубля суттєво зменшилася. Великі випуски кредитних білетів призвели до швидкого зростання їхньої маси в обігу: на 1 січня 1914 р. їх було 1,633 млрд руб., на 1 січня 1915 р. - 2,947 млрд руб., на 1 січня 1916 р. - 5,617 млрд руб., на 1 січня 1917 р. - 9,103 млрд руб. [7, с. 24]. Додаткову емісію кредитних білетів уряд використовував для закупівлі сировинних та продовольчих ресурсів, необхідних для ведення війни. Знецінення грошей у результаті величезного випуску кредитних білетів набуло форми емісійного податку населення. Зниження купівельної спроможності рубля зменшило і так невеликі грошові заощадження робітників і селян.

З серпня 1914 р. Державний банк почав облік (купівлю з відрахуванням банківського чи облікового відсотка) короткострокових векселів Державного казначейства («серій»). Вони приймались казначейськими касами нарівні з паперовими грошима. Також існувала практика, коли уряд розраховувався зі своїми постачальниками короткостроковими зобов'язаннями, які мали бути на обліку в Державному банку. Таким чином додатково надруковані та пущені в обіг кредитні білети були доповнені різними казначейськими зобов'язаннями, які фактично перетворились на паперові гроші. Купівельна спроможність рубля у березні 1917 р. складала лише 27 коп. (1914 р. - 1 руб.), а під кінець року знизилась до 7 коп. [21, с. 263], при цьому державний борг на початок 1918 р. сягнув надзвичайних розмірів - 60 млрд руб. (табл. 7).

Таблиця 7

Стан державного боргу Російської імперії

Джерело: Дементьев Г. Государственные доходы и расходы России и положение Государственного казначейства за время войны с Германией и Австро-Венгрией до конца 1917 г. Петроград, 1917. С. 19, 49.

Протягом 1917 р. близько 88% всіх державних витрат (воєнних та звичайних) покривалось за рахунок емісії та позик. Відповідно до розширення права емісії збільшувалася кількість грошей в обігу та темпи їх випуску. Якщо напередодні війни кредитних білетів було випущено на 1,633 млрд руб., то до 1 квітня 1917 р. їх сума досягла 10,868 млрд руб., тобто зросла у 6,6 раз. З 1 березня 1917 р. до 1 жовтня того ж року було випущено кредитних білетів ще на 7,340 млрд руб., у той час як за ті ж місяці попереднього року - лише на 1,688 млрд руб. Таким чином, Тимчасовий уряд користувався «друкарським верстатом» значно інтенсивніше, ніж царський уряд в останній рік його існування.

Затяжний характер війни спрямовував економічний розвиток країни в рамках військових потреб і пріоритетів, посилюючи втручання держави у цю сферу. Уряд виявився нездатними підтримати хоча б мінімальну рівновагу в господарському житті. Армія стала головним споживачем і промислової, і сільськогосподарської продукції. Виникли вкрай небезпечні диспропорції, які негативно впливали на зростання цін і прибутків, посилили спекуляцію й дорожнечу, послабили економічні зв'язки міста із селом, промисловості з сільським господарством. Надмірна емісія та перенасичення каналів грошового обігу кредитними білетами, які на той час фактично були грошовим сурогатом - паперовими грошима - зумовлювало знецінення рубля з усіма подальшими наслідками, зокрема, тривалим загальним підвищенням цін, зниженням доходів і втратою довіри до рубля, нестійкістю підприємницького середовища, порушенням контрактів, розладом ділових партнерських стосунків, наближенням соціально-економічної, політичної та фінансової кризи, що, зрештою, створило необхідний ґрунт для підписання сепаратного миру, а згодом і революційної зміни влади у країні.

Попри ти, що з часу Першої світової війни минуло понад сто років, при фінансуванні надзвичайних видатків бюджету, зумовлених збільшенням воєнних витрат, в наш час використовуються схожі інструменти фінансування війни (додаткові податкові надходження, внутрішні та зовнішні урядові запозичення, грошова емісія), доповнені зовнішньою макрофінансовою допомогою. Аналогічно головними факторами, що впливають на стан публічних фінансів України, є непередбачуваність виконання дохідної частини бюджету, зростання витрат на оборону, нарощування дефіциту бюджету, посилення залежності від зовнішніх джерел фінансування. В такій ситуації управління публічними фінансами вимагає швидкої реакції на зміни зовнішнього середовища і реалізується через зміни нормативно-правового регулювання.

Висновки

Під час Першої світової війни у воюючих країнах склались умови ускладнення мобілізації доходів для покриття непередбачених бюджетом видатків, тож зростали ризики роз- балансування фінансової системи та її окремих складових. Необхідним став перехід до використання особливої, відмінної від мирного часу, моделі управління державними фінансами. У Російській імперії це проявилось у зміні структури державного кошторису, внаслідок чого було сформовано два бюджети: один «мирний», що проходив звичайну процедуру затвердження, а другий - «воєнний», який не підлягав законодавчому врегулюванню і здебільшого наповнювався через запозичення. Такий бюджет існував у вигляді «воєнного фонду», з якого покривались воєнні витрати країни, і функціонував поза межами фіскальних правил, встановлених у мирний час. Він був не надто прозорим у частині асигнування та розподілу коштів на воєнні потреби, що призвело до непродуктивного використання обмежених фінансових ресурсів і накопичення величезних зовнішніх та внутрішніх боргів країни.

Також царським урядом застосовувалась активна політика у сфері державного кредиту з метою фінансування воєнних видатків. Внутрішній державний кредит включав такі три складові елементи: зобов'язання державного казначейства; білети державного казначейства, що були по суті кредитними грошима; облігаційні позики, які домінували в покритті воєнних видатків. Відсутність програми довгострокових перетворень у фінансовій сфері після початку війни змусила імперську владу вдатись до надмірного розширення емісійної діяльності Державного банку із поступовим зменшенням золотого забезпечення рубля, що зумовило поширення інфляційних процесів та негативно позначилось на розвитку економіки. Одночасно трансформувалась і роль Державного банку, який до Першої світової війни надавав гроші комерційним банкам для фінансування реального сектору економіки, проте вже під час війни перетворився на емісійний центр з випуску паперових грошових знаків на вимогу уряду.

Історичний досвід фінансової політики Російської імперії під час Першої світової війни засвідчує доцільність диверсифікації джерел фінансування воєнних витрат. Разом з тим, він вказує на ризики збільшення податкового тиску, інфляційні загрози емісійного фінансування бюджетного дефіциту, негативні наслідки згортання кредитно-інвестиційної функції комерційних банків.