Становлення публічного управління за часів утвердження державності Українського Національного Союзу Директорії

Размещено на http://www.allbest.ru/

Становлення публічного управління за часів утвердження державності Українського Національного Союзу Директорії

Романенко Євген Олександрович доктор наук з державного управління, професор, Заслужений юрист України, полковник Генерального штабу, Збройні Сили України

Київ

Анотація

У статті обґрунтовано пріоритерти становлення публічного управління за часів утвердження державності УНС Директорії. Зазначено, що було проголошено націоналізацію найважливіших галузей торгівлі, весь дохід від якої піде на користь народові. Встановлювалася монополія держави на зовнішню торгівлю. Для конкретної реалізації цих положень уряд повинен подати проєкти відповідних законів, а також видати розпорядження про монополію держави на виробництво заліза, шкір, тютюну та інших товарів і продуктів, з яких найбільше бралося прибутків з робочих класів на користь нетрудящих класів.

Проголошення суверенної Української Народної Республіки викликало значний міжнародний резонанс. Її визнали в 1918 році: Румунія, Франція, Великобританія, США, Німеччина, Австро-Угорщина, Болгарія, Туреччина, Японія, Китай, Португалія, Данія, Греція, Норвегія, Ірак, Іспанія, Фінляндія, Польща, Швеція, Швейцарія та інші; у 1919 році - Угорщина, Чехословаччина, Ватикан, Голландія, Італія тощо.

У процесі боротьби за утвердження державності протягом 1917-1920 рр. недооцінювалися соціальні аспекти. А відсутність національної єдності серед населення Наддніпрянської України і, передусім, серед політичної еліти Української держави, суперечки тощо спричинили послаблення Центральної Ради, чим і скористалися інші держави - Німеччина та Росія. Це сприяло утвердженню влади гетьмана при підтримці Німеччини та подекуди встановлення радянської влади, ініційованою «червоною» Росією. Конфронтація представників влади всередині країни, які керувалися різними принципами державотворення й мали різні політичні цілі, переросла у збройну боротьбу за владу. Вже за часів Директорії, в умовах поглиблення кризи, внаслідок відсутності єдності українських сил у справі державного будівництва республіка парламентського типу еволюціонувала до президентської. Директорія фактично набула рис воєнного режиму.

Ключові слова: українська державність, публічне управління, УНС Директорії, українська діаспора, Центральна Рада, Універсал.

Abstract

Romanenko Yevhen Oleksandrovych Doctor of Public Administration, Professor, Honored Lawyer of Ukraine, Colonel of the General Staff, Armed Forces of Ukraine, Kyiv,

ESTABLISHMENT OF PUBLIC ADMINISTRATION DURING THE APPROVAL OF STATENESS OF THE UNS DIRECTORY

The article substantiates the priorities of the formation of public administration at the time of the establishment of the statehood of the Directorate. It was noted that the nationalization of the most important branches of trade was announced, all income from which will benefit the people. A state monopoly on foreign trade was established. For the specific implementation of these provisions, the government must submit drafts of relevant laws, as well as issue an order on the state monopoly on the production of iron, hides, tobacco and other goods and products from which the most profits were taken from the working classes to the benefit of the non-working classes.

The proclamation of the sovereign Ukrainian People's Republic caused a significant international response. It was recognized in 1918 by: Romania, France, Great Britain, USA, Germany, Austria-Hungary, Bulgaria, Turkey, Japan, China, Portugal, Denmark, Greece, Norway, Iraq, Spain, Finland, Poland, Sweden, Switzerland and others; in 1919 - Hungary, Czechoslovakia, the Vatican, Holland, Italy, etc.

During the struggle for the establishment of statehood during 1917-1920, social aspects were underestimated. And the lack of national unity among the population of Dnieper Ukraine and, above all, among the political elite of the Ukrainian state, disputes, etc. caused the weakening of the Central Rada, which other states - Germany and Russia - took advantage of. This contributed to the establishment of the hetman's power with the support of Germany and in some places the establishment of Soviet power, initiated by "red" Russia. The confrontation of representatives of the authorities within the country, who were guided by different principles of state formation and had different political goals, turned into an armed struggle for power. Already during the time of the Directory, in the conditions of a deepening crisis, as a result of the lack of unity of Ukrainian forces in the matter of state building, the parliamentary republic evolved into a presidential republic. The directory actually took on the features of a military regime.

Keywords: Ukrainian statehood, public administration, INS Directories, Ukrainian diaspora, Central Rada, Universal.

Вступ

Постановка проблеми. Історичний шлях розвитку України і української державності надзвичайно складний і тернистий. Державотворчі процеси в Україні мають свої багатовікові корені і продовжуються досі. Проте в різні історичні епохи вони мали характерні властивості, які слід враховувати на сучасному етапі. Зокрема значний інтерес представляють особливості державного будівництва за часів Центральної Ради, Гетьманату, Директорії і радянської влади в Україні. Політичні лідери зазначених форм державних утворень в Україні вивчаємого періоду намагалися впровадити свої власні принципи управління і часто не враховували попередні надбання у справі розбудови держави.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Історичні набутки української діаспори представляють інтерес, оскільки вони здебільшого ґрунтувалися на спогадах свідків, на матеріалах особистих фондів науковців діаспори, політиків, партійних діячів, які були обізнані з діяльністю українських політичних партій, що брали безпосередню участь у боротьбі за становлення української державності. Серед них слід зазначити Д. Дорошенка, Т. Гунчака, І. Лисяка-Рудницького, І. Нагаєвського, Н. Полонської-Василенко, О. Субтельного тощо, але вони мають переважно загально-історичний, а не державно-правовий аналіз подій зазначеного часу [1-6].

Досвід минулого, що вміщував як позитивні, так і негативні аспекти змін у державі, необхідно враховувати при здійсненні реформування сучасних державних структур і визначенні повноважень, завдань, взаємовідносин різних гілок влади. Між тим, державотворчі процеси протягом 1917-1920 рр. мало досліджені, хоча досягнення і прорахунки українського державотворення революційної доби сприяли б більш критичному та об'єктивному оцінюванню розбудови держави на сучасному етапі історії України.

Метою статті є обґрунтування пріоритетів становлення публічного управління за часів утвердження державності УНС Директорії.

Виклад основного матеріалу

Після приходу до влади гетьмана Павла Скоропадського, у серпні 1918 року на базі координаційного центру лівих, центристських і правих партій було створено Український Національний Союз (УНС), який ставив за мету відновлення в Україні парламентської республіки. До складу УНС увійшли українські есери, соціалдемократи, соціалісти- федералісти та ряд дрібних громадсько-політичних організацій і до кінця року він мав філії в Одесі, Вінниці, Кременчуці, Кам'янці Подільському, Полтаві [3, 4].

26 грудня 1918 року у Києві Директорія на чолі з Володимиром Винниченком, яка в результаті повстання повалила владу гетьмана Павла Скоропадського, проголосила відновлення Української Народної Республіки та створення уряду на чолі з Володимиром Чехівським [1, 5].

Того ж самого дня Директорія проголосила свою заяву, а услід за нею прийняла цілу низку законів. В заяві Директорія пояснювали громадянам, що відтепер вся влада в У HP має належати лише трудящим класам: робітництву та селянству. Класи нетрудові позбавлялись права порядкувати державою. Директорія запевняла, що передасть свої права і повноваження лише трудовому народові самостійної УНР [3, 4].

У процесі боротьби за утвердження державності протягом 1917-1920 рр. недооцінювалися соціальні аспекти. А відсутність національної єдності серед населення Наддніпрянської України і, передусім, серед політичної еліти Української держави, суперечки тощо спричинили послаблення Центральної Ради, чим і скористалися інші держави - Німеччина та Росія. Це сприяло утвердженню влади гетьмана при підтримці Німеччини та подекуди встановлення радянської влади, ініційованою «червоною» Росією. Конфронтація представників влади всередині країни, які керувалися різними принципами державотворення й мали різні політичні цілі, переросла у збройну боротьбу за владу. Вже за часів Директорії, в умовах поглиблення кризи, внаслідок відсутності єдності українських сил у справі державного будівництва республіка парламентського типу еволюціонувала до президентської. Директорія фактично набула рис воєнного режиму [4, 5].

Попередньо, 7 листопада 1917 року, Центральною Радою було видано Третій універсал (Універсал), яким проголошено утворення Української Народної Республіки, але знову ж таки у федеративному союзі з Росією. Окрім цього в Універсалі Були проголошені такі основні положення [1, 3, 4]:

4-Конфіскація поміщицького, удільного, церковного, монастирського землеволодіння і передання земель трудовому народові без викупу.

4-Встановлення 8-го динного робочого дня та державного контролю за виробництвом.

4-Негайний початок переговорів та укладення справедливого миру між воюючими сторонами.

4- Оголошення повної амністії за політичні виступи та ліквідація смертної кари як міри покарання.

4- Закріплення за населенням усіх прав місцевого самоврядування

4- Забезпечення громадянам усіх прав і свобод: свободи слова і друку, віри, зборів, союзів, страйків, недоторканості особи і житла, рівноправності усіх мов.

4-Визнання за всіма народами, які населяють Україну «національно- персональної автономії» та рівних прав, тощо.

В Універсалі вказувалося, що Центральна Рада має поповнити представниками від інших народів, що живуть в Україні, після чого стане єдиним найбільшим і найвищим органом революційної демократії краю.

Поповнена рада виділить зі свого складу відповідальний перед нею орган- Генеральний Секретаріат, що буде представником на затвердження Тимчасовому урядові як носій вищої крайової влади. У згоді з національними меншинами Центральна Рада готуватиме закон про автономний устрій України для внесення його на затвердження Установчих зборів. До затвердження цього закону вона зобов'язиться не здійснювати самочинно автономію України. Комплектування окремих військових частин включно українцями здійснюватиметься під контролем військового міністра [4, 6].

Зміст Універсалу свідчив про те, що Центральна Рада зробила істотні поступки урядові, який прагнув обмежити певними рамками національно- визвольний рух. Для українців цінність укладеної угоди істотно знижувалася тим, що не окреслювалася територія, на яку мала поширитися влада Центральної Ради та її Генерального Секретаріату. Не уточнювалися також повноваження Секретаріату, особливо в його стосунках з місцевими органами Тимчасового уряду, які продовжувались існувати. Однак сам факт вимушеного визнання Центральної Ради з боку центрального уряду мав історичне значення [1, 4].

Щодо аграрного питання в Універсалі повідомлялося: «Земельна комісія... вже виробила закон про передачу землі трудовому народові, без викупу, прийнявши за основу скасування власності (очевидно поміщицької землі)». Проєкт закону планувалося розглянути і прийняти за згодою трудящих ще до початку весняних робіт. Усі ліси, води і надра конфісковувались у попередніх власників і переходили у власність держави [3, 4]. суверенний український державотворення

Проголошувалася націоналізація «найважливіших галузей торгівлі», весь дохід від якої «піде на користь народові». Встановлювалася монополія держави на зовнішню торгівлю. Для конкретної реалізації цих положень уряд повинен подати проєкти відповідних законів, а також видати розпорядження про «монополію держави на виробництво заліза, шкір, тютюну та інших товарів і продуктів, з яких найбільше бралося прибутків з робочих класів на користь нетрудящих класів» [4, 5].

Встановлювався контроль держави над усіма банками, «які допомагали визискувати трудові класи». З цього часу кредити банків повинні були надаватися, головним чином, на підтримку трудового населення та розвитку народного господарства в Україні [1, 4].

Проголошення суверенної Української Народної Республіки викликало значний міжнародний резонанс. Її визнали в 1918 році: Румунія, Франція, Великобританія, США, Німеччина, Австро-Угорщина, Болгарія, Туреччина, Японія, Китай, Португалія, Данія, Греція, Норвегія, Ірак, Іспанія, Фінляндія, Польща, Швеція, Швейцарія та інші; у 1919 році - Угорщина, Чехословаччина, Ватикан, Голландія, Італія тощо [4, 5].

Основу побудови структури вищих органів новоствореної держави становила відома теорія розподілу влади - на законодавчу, виконавчу і судову. Найвища законодавча влада вручена, згідно з Конституцією, Всенародним Зборам, виконавча - Раді Народних Міністрів, судова - Генеральному Суду. Місцевими органами влади й управління стали виборні Ради та управи - у громадах (сільських і міських), волостях і землях [2, 6].

Політична структура України в той час була такою: представники соціалістичних партій ухвалили, що найвища влада належить Директорії, а законодавча - трудовому конгресові, обраному «трудовим населенням». Виконавча влада належала Раді Народних Міністрів, а влада на місцях - трудовим радам селян, робітників та «трудової інтелігенції». В уряді точилася дискусія щодо поняття "народ". Прем'єр В. Чеховський наполягав, що право на участь в конгресі мають тільки представники «трудящих мас». Але кого визнавати за «трудящих»? Виборчих прав були позбавлені «не тільки капіталісти» та «поміщики», а й частина інтелігенції: професори, адвокати, лікарі, педагоги середніх шкіл тощо. Виборчих прав дістали представники інтелігенції, які мали безпосередні стосунки з народом: лікарські помічники, фельдшери, вчителі народних шкіл, службовці канцелярій та ін. Так розуміли автори інструкції «трудовий принцип» [1, 6].

Парламент країни - Всенародні Збори - мав обиратися населенням на основі рівного, прямого, загального, таємного голосування за пропорційною системою виборів: депутат від 100 тис. жителів строком на три роки. Проголошувався принцип депутатської недоторканості, вводилася оплата праці депутатів. Закони приймалися тільки парламентом. Він встановлював бюджет країни, оголошував війну, укладав мир, тощо. Право законодавчої ініціативи належало: Президії Всенародних Зборів, партійним Фракціям, зареєстрованим Всенародними Зборами, групам депутатів (не менше 30 осіб), Раді Народних Міністрів, органам самоврядування, які об'єднували не менше 100 тис. виборців, виборцям у кількості не менше 100 тис. осіб [2, 5].

Найвищим судом республіки оголошувався Генеральний Суд, який обирався Всенародними зборами. У створеній новим законодавством Конституції ст.63 було важливе положення: «Судових рішень не можуть змінити ні законодавчі, а ні адміністративні органи влади». Окремий розділ Конституції розглядав національні проблеми. «Кожна з населяючих Україну націй, - зазначалося у ст.69 - має право в межах УНР на самостійне устроєння свого національного життя, що здійснюється через органи Національного Союзу». Кожна національна меншина входить у свій Національний Союз, обирає свої органи самоуправління [3, 6].

Кожен Національний Союз видає законодавство. Цікавим був останній розділ Конституції, де йшлося про можливість тимчасового (не більше ніж на три місяці) призупинення дії громадянських прав і свобод - у випадку війни чи внутрішніх заворушень [1, 4].

Таке рішення приймали Всенародні Збори, а у виняткових термінових випадках - Рада Народних Міністрів. Нічого у Конституції не було записано про герб, прапор, гімн держави, про основні принципи внутрішньої та зовнішньої політики, порядок обрання місцевих органів влади й управління, органи прокуратури, судову систему тощо. Конституція, очевидно, повинна була мати тимчасовий характер, адже вона створювалася на перехідний період - період становлення української державності [4, 6].

Незважаючи на це, вона мала демократичний характер, була доброю правовою основою держави, основою для всього іншого законодавства України, створення демократичної державності, законності, правопорядку. Таким чином, УЦР в цей час займала автономістично-федералістичні позиції, намагалася сприяти національно-визвольному руху інших народів, не обмежуючись лише вирішенням власне українських питань, що ймовірно і не стало каталізатором для відтворення власне української держави [2, 4].

Загалом прихід Директорії до влади вилився не в практичні справи, а в цілу низку святкувань. Безпосередній учасник тих подій В. Винниченко писав:

«Перед нами стояв цілий ряд кричущих питань нашої політики, від яких залежало існування Республіки; круг нас творився хаос, з яким треба було негайно почати найсерйознішу боротьбу; нас жагуче жадали всі серйозні політичні партії в Києві. А ми не могли туди їхати, бо штаб готував вступ Головного Отамана в Київ» [3, с. 57].

Становище нової влади було дуже тяжким. Армія повстанців, що забезпечила переможний рух на Київ, розтанула з такою ж швидкістю, з якою створилась. Масу її складали селяни, які, поваливши гетьманський режим, поспішили додому, щоб ділити панську землю [3, 5].

Україна була оточена ворогами з усіх боків. Шість різних армій діяли на її території. На заході стояли польські війська. Після повалення гетьманської держави посилився рух радянських військ в Україну. На південно-східному кордоні виступили російські сили антибільшовицького спрямування, які очолив генерал Денікін. Південна смуга, з Одесою, Миколаєвом, Херсоном, була зайнята французами [2, 6].

Німецька та австро-угорська армії тримали «нейтралітет», бо їх солдати кидали зброю і амуніцію й шукали нагоди для виїзду додому. Крім того, в Україні почали діяти сотні загонів під проводом різних отаманів [4, 5].

Велике лихо Директорії полягало в тому, що вона не мала відповідних органів, які б проводили в життя її програму. Становище уряду було важким ще й тому, що усередині його не було єдності, не було спільної політичної лінії. Єдиним, що спочатку об'єднувало прихильників Директорії, була боротьба проти гетьмана та його уряду. З падінням гетьманату розбіжності посилились. У керівництва Директорії не було сталої думки - ні політичної, ні соціальної. Тертя між течіями Українського національного союзу, з членів якого було обрано Директорію, не припинялось. Більшість його - Винниченко, В. Чеховський, М. Шаповал - стояла за союз (з певними застереженнями) з більшовиками проти Антанти. Інша частина, яку підтримував Петлюра, була за спільну дію уряду з Антантою проти більшовиків [1, 3].

5 січня 1919 р. з'явився закон, яким було призначено перше засідання Трудового конгресу на 22 січня 1919 р. В законі говорилось, що на Трудовий конгрес треба обрати 593 делегати: 377 осіб - від селян, 118 осіб - від робітників, 33 особи - від трудової інтелігенції і 65 осіб - від західноукраїнських земель [2, 4].

Перебуваючи у скрутному становищі. Директорія, її уряд і український народ нетерпляче очікували відкриття Трудового конгресу сподіваючись, що його представники знайдуть вихід з важкого становища держави і будуть вживати заходів щодо виведення України з міжнародної ізоляції і подолання внутрішніх труднощів [4, 5].

23 січня, в перший день своєї роботи, сесія Трудового конгресу одноголосно прийняла Акт соборності. Конгрес ухвалив закон «Про формування влади в Україні», яким вся влада передавалася Директорії; були створені різні комісії: оборони держави, земельної реформи, бюджету, закордонних справ, харчова, культурно-освітня тощо [3, 4].

Директорія одержала право приймати закони, які мали бути затверджені або відкинуті наступною сесією конгресу. Директорія призначала або усувала з посад членів кабінету. Конгрес висловився за демократичний устрій в Україні. Рада Міністрів і комісії одержали завдання підготувати вибори майбутнього Сейму України. Конгрес схвалив також протест проти порушення цілісності української території більшовицькою Росією, Денікіним і Польщею [1, 4].

Ситуація, в якій опинився Трудовий конгрес, була непростою. Більшовики підходили до Києва. Головну увагу конгрес присвятив орієнтації - чи на більшовиків, чи на Антанту.

Висновки

Директорія не була спроможна об'єднати українські сили. На бік більшовиків перейшла одна з найбільших повстанських груп під командуванням отамана М. Григор'єва, яка перед тим тривалий час боролася з ними на півдні України. Перейшов на бік більшовиків також анархіст Н. Махно зі своїм великим загоном. Ще більше значення мав перехід на бік більшовиків Дніпровської дивізії, що стояла поблизу Києва, під командою отамана Зеленого (Данило Терпило). Україна вкрилася повстанськими загонами, які не визнавали влади Директорії. Простір їх дій був обмежений: кожний діяв у своєму регіоні. Вони часто змінювали орієнтацію: то ставали на бік Директорії, то переходили до більшовиків, чим посилювали анархію. А у Директорії не було сил боротися з радянськими військами, з плинними настроями повстанських отаманів, з антиукраїнською агітацією [1, 2.].

Література

1. Благовісний С. Г. Організаційно-правові засади діяльності урядів «першої» та «другої» УНР: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Харків, 2005. 182 с.

2. Бойко О. Д. Зміна урядів та урядової політики Директорії УНР у 1919 р. Український історичний журнал. 2009. № 6. С. 35-47.

3. Винниченко В. Відродження нації. Ч.Ш. К.; Відень, 1920. 110 с.

4. Кульчицький С. В. Нариси історії державної служби в Україні. Голов. упр. держ. служби України, Ін-т історії НАН України. К.: Ніка Центр. 2009. 536 с.

5. Кушко І. С. Правовий статус Державної Народної Ради, Української народної республіки доби Директорії. Грааль науки. 2021. 4 червня С. 56-59.

6. Шаповал М. Гетьманщина і Директорія. Вітчизна. 1996. № 1(2). С. 135 - 137.

References

1. Blahovisnyi, S. H. (2005). Orhanizatsiino-pravovi zasady diialnosti uriadiv «pershoi» ta «druhoi» UNR [Organizational and legal principles of the activity of the governments of the "first" and "second" UNR]: dys. ... kand. yuryd. nauk: 12.00.01. Kharkiv, 182 [in Ukrainian].

2. Boiko, O. D. (2009). Zmina uriadiv ta uriadovoi polityky Dyrektorii UNR u 1919 [Change of governments and government policies of the UNR Directory in 1919r.]. Ukrainskyi istorychnyi zhurnal, 6, 35-47 [in Ukrainian].

3. Kulchytskyi, S. V. (2009). Narysy istorii derzhavnoi sluzhby v Ukraini [Essays on the history of civil service in Ukraine]. Holov. upr. derzh. sluzhby Ukrainy, In-t istorii NAN Ukrainy. K.: Nika Tsentr, 536 [in Ukrainian].

4. Kushko, I. S. (2021). Pravovyi status Derzhavnoi Narodnoi Rady, Ukrainskoi narodnoi respubliky doby Dyrektorii [Legal status of the State People's Council, Ukrainian People's Republic of the Directory era]. Hraalnauky, 56-59 [in Ukrainian].

5. Shapoval, M.(1996). Hetmanshchyna i Dyrektoriia [Hetmanship and Directory]. Vitchyzna, 1(2), 135-137 [in Ukrainian].

6. Vynnychenko, V. (1920). Vidrodzhennia natsii [Rebirth of the nation]. III. K.; Viden, 110. [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru