Фідуціарний (довірчий) характер відносин в старостинських округах: теоретико-методологічний аспект

Размещено на http://www.allbest.ru

Національний університет «Одеська політехніка»

Фідуціарний (довірчий) характер відносин в старостинських округах: теоретико-методологічний аспект

К. І. Ровинська,

к. держ. упр., доцент кафедри державознавства, права та європейської

інтеграції ІПСУ

У статті визначено та проаналізовано фідуціарний (довірчий) характер відносин, які становлять підґрунтя системи місцевого самоврядування, особливо у старостинських округах, а також їх значення в розвитку інституту старостинства як якісно нового підходу до формування системи місцевого самоврядування. Обґрунтована вагома залежність дієвості та спроможності старостинства та старости від довіри членів територіальної громади.

Проаналізовано теорію соціального капіталу в контексті довіри населення до влади, визначено соціальну довіру як запоруку побудови міцних фідуціарних відносин у системі місцевого самоврядування, зокрема у старостинських округах. Одночасно, систематизовано чинники, що впливають та визначають сучасну довіру до органів місцевого самоврядування, зокрема до старост, як посадових осіб органів місцевого самоврядування. В результаті аналізу вбачається необхідність розробки системного та комплексного підходу до повернення довіри та соціальної легітимації органів місцевого самоврядування та з відбудови фідуціарних (довірчих) відносин.

фідуціарний самоврядування старостинство

K. Rovynska,

PhD in Public Administration, Associate Professor,

Associate Professor of the Department of State Studies, Law and European

Integration, Odessа Polytechnic National University

THE FIDUCIARY (TRUST) CHARACTER OF RELATIONSHIPS IN

STAROSTYN DISTRICTS: THEORETICAL AND METHODOLOGICAL

ASPECT

This article is initiated by new approaches in public administration, which are related to the prioritization of civil society institutions, political organizations that should become the center of the anthropocentric system of power, as well as the formation of a new institute of starosta and starosta districts as new elements of the system of local self-government. The article is aimed at determining and analyzing the fiduciary (trust) nature of relations that are formed in the system offunctioning of local self-government bodies in starosta districts, as well as their importance in the development of the institute of local self-government as a qualitatively new approach to the formation of the system.

The article identifies and analyzes the fiduciary (trust) nature of relations that form the basis of the system of local self-government, especially in starosta districts, as well as their importance in the development of the starostwriting institute as a qualitatively new approach to the formation of the local self-government system. The dependence of the effectiveness and capacity of starosta and starosta on the trust of members of the territorial community is substantiated.

It has been determined that the level of trust of members of the territorial community is due to many factors, including understanding of the main tasks facing local self-government bodies and mechanisms for their solution. In addition to understanding, the level of trust of members of the territorial community is based on the real capacity (in the organizational, legal, resource aspect) toperform tasks before local self-government, and, most importantly, on the effectiveness of participation/ influence of members of the territorial community on the socioeconomic condition of the community.

The theory of social capital in the context of public confidence in the authorities is analyzed, social trust is defined as a guarantee of building strong fiduciary relations in the system of local self-government, in particular in starosta districts. At the same time, the factors (political, educational, sociocultural, communicative, organizational, scientific) that influence and determine modern trust in local self-government bodies, in particular, in elders, as officials of local selfgovernment bodies, are systematized. As a result of the analysis, there is a need to develop a systematic and integrated approach to the return of trust and social legitimization of local self-government bodies in order to restore fiduciary (trust) relations through the development and synchronization of the powers of local selfgovernment bodies and the regulatory framework.

Ключові слова: фідурціарні (довірчі) відносини, старостинський округ, староста, соціальна довіра, місцеве самоврядування, члени територіальної громади

Keywords: fiduciary (trust) relations, starosty district, starosta, social trust, local self-government, members of the territorial community

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Сучасний стан розвитку взаємовідносин між населенням та політичними інституціями в Україні засвідчує посилення кризових відносин, що супроводжується відторгненням громадян від влади, зростанням їх недовіри. Ця тенденція просліджується й на місцевому рівні, де місцеві громади (об'єднання жителів територіальної одиниці) мають реальну можливість, гарантовану Конституцією України та Європейською Хартією місцевого самоврядування, через створені ними структури самостійно, незалежно від держави та її інституцій розв'язувати місцеві проблеми, питання, що стосуються організації життєдіяльності будь- якої територіальної одиниці.

Однією з головних складових соціальної взаємодії є довіра між членами суспільства. Дослідник феномена соціальної довіри, американський соціолог Ф. Фукуяма називає довіру між громадянами «цінним економічним активом», тобто потенційним джерелом добробуту, стабільності і влади [8, с.7].

Соціальна довіра лежить у площині не тільки культурного розвитку суспільства, а й діалектично переходить в економічну сферу, оптимізуючи і зменшуючи ризик партнерства. Зрештою соціальна довіра є основою життя в громадянському суспільстві, пріоритетом якого є приватно-правове регулювання економічних відносин, на принципах рівності, економічного партнерства та сприяння - елементів, що складають громадянську довіру. Саме фідуціарний (довірчий) характер відносин визначає рівень розвитку місцевого самоврядування та рівень добробуту населення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Останні наукові пошуки оптимальної моделі реформування місцевого самоврядування здебільше акцентують увагу на зміні організаційно-функціональної структури місцевого самоврядування (М. Баймуратов, О. Батанов, Т. Голікова, В. Кампо, А. Крусян), низка трудів присвячені оптимізації правового статусу територіальної громади як базової одиниці місцевого самоврядування (Ю. Молодожен, Ю. Сурміною, Ю. Наврузовою, С. Саханенко), проте найголовніший аспект, який потребує наукового визнання та визначення у будь-якої концепції реформування місцевого самоврядування, на наше переконання, є фідуціарний (довірчий) характер відносин всередині системи місцевого самоврядування, зокрема старостинських округів, залишається поза увагою пошуків теоретиків та практиків місцевого самоврядування.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Дане дослідження зініційовано новими підходами у публічному управлінні, що пов'язані із наданням пріоритетів інституціям громадянського суспільства, політичним організаціям, які мають стати центром антропоцентричної системи влади [4], а також формування нового інституту старости та старостинських округів як нових елементів системи місцевого самоврядування. Метою статті є визначення та аналіз фідуціарного (довірчого) характеру відносин, які складаються у системі функціонування органів місцевого самоврядування в старостинських округах, а також їх значення в розвитку інституту місцевого самоврядування як якісно нового підходу до формування системи.

Виклад основного матеріалу дослідження. Термін фідуція (лат. fiducia) походить від важливого для римського права поняття fides (віра, довіру) [1, с. 138]. Римляни успадкували разом з грецькою філософією стоїцизму і шанобливе ставлення до правил життя в полісі. Тому всі галузі римського права були побудовані на певних принципах, часто виражених одним словом [1, с. 138]. За фідуціарним договором фідуціант передавав фідуціару річ у власність, яку той зобов'язувався зберігати і повернути її непошкодженою. У контексті нашого дослідження під фідуціарними відносинами між суб'єктами старостиного округу розуміємо формально невизначені відносини з передачі в управління правами старостинського округу комунального майна та/або повноважень щодо вирішення питань місцевого значення з метою діяти в інтересах територіальної громади за певну нагороду/вигоду [3, с.191].

Багатогранність прояви однієї властивості - довірчого характеру відносин та позначення різних проявів довірливості різними за звучанням термінами не містить в собі самостійного сенсу, а є випадковим. Тим більше що терміни «довірчий» і «фідуціарні» етимологічно є повними синонімами двох мов: російської та латинської. Тому поняття «довірчий» і «фідуціарні» можуть вживатися в однаковому значенні.

Реформування системи місцевого самоврядування в сучасних умовах потребує критично нових підходів до її побудови та осмислення. Вкрай важливим стає фідуціарна складова у відносинах між органами місцевого самоврядування, старостами та членами територіальної громади, між членами територіальної громади та державою, місцевим самоврядуванням та державою.

Фактично, виходячи з сутності «фідуції» римського права, можливо говорити про своєрідну угоду між органами місцевого самоврядування та членами територіальної громади, які ввіряють повноваження та комунальне майно в управління з метою забезпечення їх інтересів та вирішення задач місцевого (територіального) значення. Вказане відбувається на довірчих засадах, адже жодних договорів посадові особи із територіальною громадою не укладають, та правової відповідальності за невиправдану довіру не несуть.

В контексті нашої проблематики, довіра - це багатоаспектна складова, яка містить віру в єдині цінності територіальної громади та органів місцевого самоврядування; віру у професіоналізм та чесність місцевих управлінців, зокрема старост; віру у прозорість та доступність до результатів управління (управлінських рішень); віру у врахування думок та інтересів більшості членів територіальної громади та реальної можливості бути учасником самоуправління.

Рівень довіри членів територіальної громади обумовлюється багатьма факторами, серед яких розуміння основних завдань, що стоять перед органами місцевого самоврядування, та механізмів їх вирішення. Окрім розуміння, рівень довіри членів територіальної громади будується на реальній спроможності (у організаційному, правовому, ресурсному аспекті) виконання поставлених завдань перед місцевим самоврядуванням, а, найголовніше, на результативності участі/впливу членів територіальної громади на соціально-економічний стан громади.

На нашу думку, важливим елементом функціонування системі місцевого самоврядування є безпосередньо фудурціарні відносини між усіма суб'єктами системи, первинний рівень яких вибудовується за участю член територіальної громади (рис.1).

На протязі багатьох років існування незалежної України, критичними зауваження з боку членів територіальної громади було відсутність належного зв'язку члена територіальної громади із місцевими управлінцями, а тим паче, реальних фідуціарних відносин. Таким чином, член територіальної громади залишався поза межами системи місцевого самоврядування, яка мала забезпечувати не тільки гідний рівень життя члена, але, й має керуватися інтересами членів територіальної громади, організаційно вибудовуватись у відповідності до цих інтересів.

Саме відсутність зв'язку та комунікативної взаємодії із членами територіальної громади призводило до неможливості встановлення фідуціарних відносин, неефективності місцевого самоврядування, а в результаті невдоволеності з боку членів територіальних громад.

Рис.1. Схематичне визначення місця фідуціарних відносин в сучасній системі місцевого самоврядування

Ф. Фукуяма визначив соціальний капітал як певний набір неформальних цінностей чи норм, яких дотримуються члени групи, що дає їм змогу співпрацювати один з одним. Якщо члени групи очікують, що інші будуть поводитися чесно, і на них можна покластися, вони почнуть довіряти один одному. Довіра діє як мастило, що дає змогу будь-якій групі чи організації працювати більш ефективно [8, с. 34].

Натомість норми, що формують соціальний капітал, повинні охоплювати такі, зокрема, цінності, як правда, дотримання зобов'язань та взаємозв'язок. Не дивно, що ці норми значною мірою накладаються на ті протестантські цінності, які Макс Вебер у своїй книзі «Протестантська етика та дух капіталізму» визначив критичними для розвитку західної цивілізації.

Усі суспільства мають певний запас соціального капіталу; реальні відмінності поміж ними стосуються того, що можна назвати «радіусом довіри» [8]. Тобто, наскільки норми співпраці, такі як чесність та взаємозв'язок, що притаманні для обмеженої групи людей, властиві іншим членам того ж суспільства. Очевидно, що всюди важливими джерелами соціального капіталу є сім'ї.

Однак, сила сімейних зв'язків відрізняється від суспільства до суспільства; вони також відрізняються типами соціальних зобов'язань. У деяких випадках виявляється певного роду інверсний взаємозв'язок між довірою і взаємозв'язками у сім'ї та поза її межами: одне може бути сильним, інше - слабким. У Китаї і Латинській Америці сім'ї сильні і взаємопов'язані, проте їм складно довіряти чужинцям, а рівень чесності і співпраці у громадському житті є значно нижчим. І як наслідок - непотизм і поширена державна корупція. Для Вебера у протестантській реформації було важливим не стільки те, що вона заохочувала чесність, взаємозв'язок і підприємницький запал, скільки те, що ці цінності уперше широко практикувалися поза межами сім'ї.

Цілком можливо сформувати успішні групи за відсутності соціального капіталу, використовуючи такі різні формальні координуючі механізми, як контракти, ієрархію, конституцію, юридичні системи і под. Проте, неформальні норми суттєво знижують те, що економісти називають «транзакційними витратами» - витрати на моніторинг, контракти, винесення рішень та запровадження формальних угод. За певних обставин, соціальний капітал може також сприяти вищому рівню інновацій та групової адаптації.

В контексті вищезазначеної теорії соціального капіталу актуалізується питання визначення місця та ролі члена територіальної громади, формування спільних цінностей та культури, що потребує залучення усіх сфер пізнання, починаючи з людської психології, соціології, закінчуючи місцевим будівництвом як мінімально необхідним рівнем знань для прийняття рішень (управлінських, політичних, ін.) у щоденному житті територіальної громади.

Звертають увагу на важливість участі громадян у суспільно-політичному житті на місцевому рівні В.С. Куйбіда, В.В. Толкованов, які визначають участь громадян як ключовий елемент у забезпеченні легітимності рішення органів місцевого самоврядування. Другим ключовим аргументом є той факт, що тільки тісна взаємодія з громадянами допомагає владі виробити оптимальні шляхи для самовдосконалення та покращення якості своєї роботи. І нарешті, участь громадян має суттєву цінність для розвитку почуття громадянства, належності до певної спільноти [4, с.58].

Європейський комітет з питань місцевої та регіональної демократії Ради Європи у довірі громадян до місцевої та регіональної влади вбачають декілька складових серед яких:

довіра між громадянами;

взаємодопомога громадян;

першочерговість власного інтересу;

рівень довіри місцевій владі у прийнятті рішень, які стосуються життя громади;

рівень довіри національному уряду у прийнятті рішень, які стосуються життя громади [6].

Сьогодні, як свідчить здійснений аналіз, низький рівень довіри суспільства до проектів, планів і дій органів влади та окремих службовців і посадових осіб обумовлений характерними для сучасної України суспільно- політичними, економічними та соціокультурними трансформаціями, процесами розвитку інформаційно-комунікативних технологій і пов'язаний з такими чинниками політичного, соціокультурного, комунікативного, організаційного, наукового, освітнього характеру (Таблиця 1).

Таблиця 1.

Усі вищезазначені чинники потребують комплексного та системного

підходу для вирішення. Проте, на нашу думку, більша частина завдань для вирішення вже формалізована та визначена у наукових та правових джерелах, програмах та проектах, як, наприклад, проект «Посилення демократії та довіри на місцевому рівні в Україні», який впроваджувався Конгресом місцевих та регіональних влад Ради Європи в рамках Плану Дій Ради Європи для України на 2018-2022 роки. Метою проекту визначалось покращення якості демократії на місцевому рівні в Україні шляхом посилення інституційних структур та підтримки органів місцевого самоврядування та їх національних асоціацій в діяльності, спрямованій на запровадження принципів етики в процес прийняття рішень, а також підтримка більш інклюзивного, прозорого, підзвітного а орієнтованого на громадян місцевого врядування [6].

Сучасне суспільство потребує авторитетних професіоналів в сфері управління публічними справами, яких територіальна громада зможе контролювати та оцінювати за прозорими механізмами, а думка та оцінка кожного члена матиме вагу та публічні наслідки. Саме такий підхід породжує довіру до влади та віру в те, що кожний член територіальної громади приймає участь в управлінні місцевими справами.

В підтвердження зазначеного, науковці Серьогін С.М., Дрешпак В.М. визначають повернення довіри населення через підвищення іміджу посадовців та службових осіб місцевого та регіонального рівня, враховуючи, той факт, що, частіш всього, до них звертаються громадяни для вирішення власних питань, та, саме оцінки їх діяльності впливають на імідж влади взагалі [7].

На сучасному етапі формування та функціонування старостинських округів та старост, можемо констатувати законодавче визнання фідуціарного характеру відносин в інституті старостинства. Так, відповідно ст. 541 Закону України «Про місцеве самоврядування» кандидатура старости вноситься на громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) сільським, селищним, міським головою та вважається погодженою з жителями відповідного старостинського округу, якщо в результаті громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) отримала таку підтримку у старостинському окрузі [5]. Тобто, інститут довіри мешканців округу та авторитет особистості превалюють над професійними та кваліфікаційними вимогами щодо зайняття посади старости. Безумовно, вказане у майбутньому може породжувати ряд проблемних питань під час реалізації повноважень старости (відсутність необхідної освіти та кваліфікації), проте такий підхід у призначенні старости враховую елемент соціальної довіри для легімітизації дій та повноважень старости.

Таким чином, фідуціарні (довірчі) відносини мають бути встановлені на будь-якому рівні як у середині місцевого самоврядування, зокрема у старостинському окрузі, так й за його межами, та мати відповідний механізм оцінки, що надасть можливість проводити ефективні реформи за підтримкою та участю членів старостинського округу територіальної громади.

Висновки та перспективи подальших розвідок у даному напрямі

Важливим кінцевим результатом реформи місцевого самоврядування є усвідомлення кожним членом територіальної громади старостинського округу мети та значення існування муніципального утворення, місце цієї мети у загальнонаціональній цілі, поява бажання та воля кожного мешканця приймати участь у соціально-економічному розвитку своєї громади та округу. Вибудовування відносин в системі місцевого самоврядування фідуціарного характеру неможлива без встановлення як формальних, так неформальних норм, які повинні визначаються та встановлюються через чіткі кордони членства в групі. Якщо люди можуть входити і виходити з групи за власним бажанням, тоді незрозуміло, хто вважається членом (і, відповідно, хто має право користуватися спільними ресурсами групи), в результаті особистості матимуть менше стимулу турбуватися про власну репутацію. Це пояснює, окрім іншого, чому рівень злочинності має тенденцію бути вищим, а рівень соціального капіталу - нижчим у місцевостях з підвищеною транзитністю (що перебувають у процесі швидких економічних змін, довкола залізничних та автобусних станцій).

Перспективними подальшими розробками дослідження вважаємо питання забезпечення механізму контролю та моніторингу членами старостинського округу територіальної громади та інститутами громадянського суспільства як одними з суб'єктів встановлення фідуціарних відносин у системі місцевого самоврядування за реалізацією повноважень старост як посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Література

Багатомовний юридичний словник-довідник / І.О. Голубовська та ін. Київ : Видавничо-поліграфічний центр «Київський університет», 2012. 543 с.

Збірник «Досвід впровадження стандартів доброго врядування на місцевому рівні в Україні та інших європейських країнах». В.С. Куйбіда, В.В. Толкованов. - Київ, ТОВ «Поліграфічний Центр «Крамар». 2010. 258 с.

Некіт К.Г. Правове регулювання фідуціарних відносин у європейських правових системах. Наук. вісн. Ужгород. нац. ун-ту. Серія

«Право». 2011. Вип. 15. С. 190-193.

Політична система і громадянське суспільство: європейські і

українські реалії : монографія / За заг. ред. д.і.н., проф. А.І.Кудряченка. К.: НІСД, 2007. URL:

https://shron1.chtyvo.org.ua/Kudriachenko_Andrii/Politychna_systema_i_hromadian ske_suspilstvo_ievropeiski_i_ukrainski_realii.pdf?

Про місцеве самоврядування в Україні // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1997, № 24, ст. 170. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/main/280/97-%D0%B2%D1%80#Text

Проект «Посилення демократії та довіри на місцевому рівні в Україні». Сайт Офісу Ради Європи в Україні. URL: https://www.coe.int/uk/web/kyiv/strengthening-democracy-and-building-trust-at- local-level-in-ukraine

Серьогін С. М., Дрешпак В. М. Концептуальні підходи до формування позитивного іміджу державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування на регіональному рівні [Електронне джерело] / С. М. Серьогін, В. М. Дрешпак // Публічне адміністрування: теорія та практика. - Вип. 1(7). 2012. URL:http://www.dbuapa.dp.ua/zbirnik/2012-01(7)/12ssmsrr.pdf

Francis Fukuyama: Trust: The Social Virtues аnd the Creation of Prosperity. NewYork: The FreePress,1995. 447 pp.

References

Holubovs'ka, I.O. (2012), Bahatomovnyj iurydychnyj slovnyk-dovidnyk [Multilingual legal dictionary-reference], Vydavnycho-polihrafichnyj tsentr «Kyivs'kyj universytet», Kyiv, Ukraine.

Kujbida, V.S. and Tolkovanov, V.V. (2010), Dosvid vprovadzhennia standartiv dobroho vriaduvannia na mistsevomu rivni v Ukraini ta inshykh ievropejs'kykh krainakh [Experience in implementing good governance standards at the local level in Ukraine and other European countries], TOV «Polihrafichnyj Tsentr

«Kramar», Kyiv, Ukraine.

Nekit, K.H. (2011), “Legal regulation of fiduciary relations in European legal systems”, Nauk. visn. Uzhhorod. nats. un-tu. Seriia «Pravo», vol. 15, pp. 190193.

Kudriachenko, A.I. (2007), Politychna systema i hromadians'ke suspil'stvo: ievropejs'ki i ukrains'ki realii [Political system and civil society: European and Ukrainian realities], NISD, Kyiv, Ukraine, available at: https://shron1.chtyvo.org.ua/Kudriachenko_Andrii/Politychna_systema_i_hromadian ske_suspilstvo_ievropeiski_i_ukrainski_realii.pdf? (Accessed 05 Sept 2023).

Verkhovna Rada of Ukraine (1997), The Law of Ukraine “On Local Self-Government in Ukraine”, available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/main/280/97-%D0%B2%D1%80#Text (Accessed 05 Sept 2023).

Council of Europe Office in Ukraine (2019), “Strengthening democracy and building trust at local level in Ukraine”, available at: https://www.coe.int/uk/web/kyiv/strengthening-democracy-and-building-trust-at- local-level-in-ukraine (Accessed 05 Sept 2023).

Ser'ohin, S.M. and Dreshpak, V.M. (2012), “Conceptual approaches to the formation of a positive image of civil servants and officials of local selfgovernment at the regional level”, Publichne administruvannia: teoriia ta praktyka, vol. 1 (7), available at: http://www.dbuapa.dp.ua/zbirnik/2012-01(7)/12ssmsrr.pdf (Accessed 05 Sept 2023).

Fukuyama, F. (1995), Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity, The FreePress, NewYork, USA.

Размещено на Allbest.ru