Порівняльна характеристика становлення державної служби Гетьманату П. Скоропадського та директорії УНР

Размещено на http://www.allbest.ru

Вінницький державний педагогічний університет імені Михайла Коцюбинського

Порівняльна характеристика становлення державної служби Гетьманату П. Скоропадського та директорії УНР

Лазор О.Я

Яременко О.І.

Lazor O.Ya., Yaremenko O.I. COMPARATIVE CHARACTERISTICS OF THE FORMATION OF THE CIVIL SERVICE OF THE HETMANATE OF P. SKOROPADSKYI AND THE DIRECTORY OF THE UPR

The periods of the Hetmanate of P. Skoropadskyi and the Directory of the UPR are important in the context of Ukrainian state-building, but a comparative analysis of their approaches to the formation of the civil service remains insufficiently studied. The purpose of the study is to make a comparative analysis of the formation of the civil service of the Hetmanate of P. Skoropadskyi and the Directory of the UPR. Using the methods of comparative analysis, research of primary sources and study of historiographical materials, the authors evaluate the two civil service systems.

Despite their different approaches to the civil service, both governments revealed important aspects of governance: The Hetmanate created a highly hierarchized, professional bureaucracy focused on centralization and stability, while the Directory introduced a more democratic, flexible, and decentralized system aimed at active public participation. In the Hetman system, much attention was paid to the rule of law, and civil servants were usually university educated. Skoropadskyi also made extensive use of experienced tsarist bureaucrats in his administration, which helped to maintain stability. In turn, during the Directory, civil servant positions were held by ordinary people who often had no experience in public administration, which created a number ofproblems that led to the decline of the system. Understanding the approaches to the civil service can provide valuable lessons for modern governance, including the balance between centralization and decentralization, as well as the importance of professionalism in the civil service.

Key words: P. Skoropadskyi's Hetmanate, UPR Directorate, civil service, comparative analysis, Ukrainian state-building, centralization, decentralization.

Періоди Гетьманату П. Скоропадського та Директорії УНР мають важливе значення в контексті українського державотворення, проте порівняльний аналіз їх підходів до становлення державної служби залишається недостатньо вивченим. Мета дослідження - здійснити порівняльний аналіз становлення державної служби Гетьманату П. Скоропадського та Директорії УНР. Використовуючи методи порівняльного аналізу, дослідження первинних джерел та вивчення історіографічних матеріалів, автори оцінюють дві системи державної служби.

Попри відмінні підходи до державної служби, обидва уряди виявили важливі аспекти в управлінні: Гетьманат створив високо ієрархізовану, професійну бюрократію, зосереджену на централізації та стабільності, тоді як Директорія впровадила більш демократичну, гнучку та децентралізовану систему, спрямовану на активне громадське участь. У гетьманській системі багато уваги приділялося правовому порядку, а державні службовці, як правило, мали вищу освіту. Також Скоропадський широко використовував досвідчених царських бюрократів у своїй адміністрації, що сприяло збереженню стабільності. В свою чергу в часи Директорії посади державних службовців займали звичайні люди, які часто не мало досвіду державного управління, що створило низку проблем, які призвели до занепаду системи. Зрозуміння підходів до державної служби може надати цінних уроків для сучасного управління, включаючи баланс між централізацією та децентралізацією, а також важливість професіоналізму в державній службі.

Ключові слова: Гетьманат П. Скоропадського, Директорія УНР, державна служба, порівняльний аналіз, українське державотворення, централізація, децентралізація.

Постановка проблеми. Еволюція державної служби та її формування у переломні періоди української історії є цікавою темою для дослідження. При заглибленні в предмет дослідження, виринають дві відмінні епохи - Гетьманат за гетьмана П. Скоропадського та наступна доба - Директорії. Ці історичні етапи репрезентують різні, але глибоко трансформаційні системи управління, що відображають підводні течії соціально-політичних змін, які розгорталися в Україні в той час.

За часів Гетьманату була зроблена значна спроба впорядкувати та уніфікувати кадрову структуру, що призвело до прийняття законів, які чітко класифікували державних службовців та визначали їхні ролі, обов'язки та винагороду. Структура вперше була ієрархічною та методичною, починаючи від високопосадовців до службовців нижчого рівня. Важливо, що ці зміни ознаменувалися створенням незалежних посад, що підкреслило прогресивний характер реформи державної служби в цей період. І навпаки, період Директорії ознаменувався відходом від попередньої ієрархічної моделі з акцентом на класовому підході до управління, що характеризується децентралізованим управлінням. Це був період, який характеризувався революційними змінами, що обіцяли новий етап соціальної революції та політичних реформ. Директорія вважала себе «тимчасовою верховною владою революційного періоду», а право на управління належало робітничим класам, робітникам і селянам.

Ці контрастні моделі врядування - одна з яких тяжіла до структурованої, ієрархічної системи, а інша - до децентралізованого та соціалістичного підходу - створюють поле для поточного дослідження. Заглиблюючись у ці історичні періоди, виникає потреба в пошуку ключових елементів, якими відзначалося адміністрування державних посад, і в дослідженні, як еволюціонували процедури формування посадовців, урядовців та працівників державної сфери.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання державотворення є широко обговорюваними в тогочасній та сучасній науковій літературі. Численна кількість досліджень присвячені вивченню особливості побудови державної служби за часів Гетьманату П. Скоропадського. Окрема частина досліджень присвячені вивченню особливостей державного устрою, зокрема місцевого управління за часів Директорії УНР. Дослідження Лепісевича П. [1] фокусується на статусі центральних органів влади в УНР під час періоду Директорії. Іванов Є. [4] розглядає історію зародження та розвитку державної служби в Україні, а Гай-Нижник П. [3] висвітлює цей період з точки зору державної служби. Мироненко О. [2] досліджує витоки українського революційного конституціоналізму між 1917 та 1920 роками. Кучерук О. [5] надає загальний огляд Української революції 1917-1921 років. Інформаційний ресурс «Державна служба в Україні. Історичні паралелі» [6] пропонує додаткові матеріали з історії державної служби. Приходько М. [7] аналізує Українську державу під час правління гетьмана П. Скоропадського в контексті Європейської геополітики. Стахів М. [8] присвячує цілі томи періоду Директорії УНР, тоді як Шурхало Д. [9] детально розбирає повстання проти гетьмана Скоропадського та його вплив на Україну.

Попри значну кількість наукових досліджень в даних областях ґрунтовного порівняльного аналізу в даній галузі до цього часу не проводилося, а тому поточне дослідження носить вагому наукову цінність.

Мета дослідження - здійснити порівняльний аналіз становлення державної служби Гетьманату П.Скоропадського та Директорії УНР.

Виклад основного матеріалу. В умовах складної політичної динаміки на початку XX століття, визначальними для формування державного управління в Україні стали періоди Гетьманату П. Скоропадського і Директорії УНР. Ці дві владні епохи, що відбувались одна за одною в контексті боротьби за незалежність, неоднорідно підходили до вирішення важливих питань державотворення, в тому числі і в контексті регулювання та реформування державної служби в напряму задоволення соціальних потреб тогочасного суспільства.

Інститут державної служби був започаткований в період національно-визвольного руху в Україні. Проте, протягом цього періоду Центральна Рада не змогла прийняти жодного нормативно-правового акта, що регулював би статус державної служби та відносини у сфері державного управління в Україні. І тільки за часів гетьмана Павла Скоропадського вдалося систематизувати та упорядкувати інститут державної служби в Україні. В цей період були визначені статус, роль та місце державної служби. Також був створений спеціальний орган, відповідальний за організацію та супроводження діяльності державних службовців в Українській Державі. Крім того, розроблено зразки оформлення розпорядчих документів та встановлено порядок офіційного опублікування та набуття чинності нормативно-правових актів [4]. Завдяки низці реформ Скоропадського було встановлено відносини держави з громадянами, організовано ефективну державну владу та встановлено закон про громадянство.

Перехід влади до Директорії зумовив зміни в підходах до державного управління. Цей період характеризується не тільки спробами протистояти зовнішнім викликам, але й внутрішнім змінам в організації влади. Наприклад, питання про необхідність законодавчого визначення сфер компетенції Директорії та Ради народних міністрів стало одним з центральних в агенді Директорії.

Порівняємо становлення державної служби Гетьманату П. Скоропадсткого та Директорії УНР. Безумовно, як Гетьманат (1918 р.) під проводом гетьмана П. Скоропадського, так і Директорія (з 14 грудня 1918 р.) були двома важливими періодами формування принципово різних підходів побудови уряду і державної служби зокрема. Так, Скоропадський передбачав короткочасну диктатуру, тобто уряд сильної руки, яка не була затребуваною у суспільстві. Не був застосований поділ влади, а тому вся влада була зосереджена в державному управлінні. Ця система була достатньо прогресивною: за два роки було прийнято близько 400 правових актів, у тому числі закони про державний устрій та громадянство. Державна служба була системно організована, з чіткими настановами щодо державних посад, відносин між державою та службовцями, процедур призначення та звільнення, а також офіційних реєстрів.

На відміну від цього, Директорія була колективним президентством, заснованим на одностайному голосуванні та компромісі політичних сил. На етапі її зародження це виглядало як тимчасове рішення, яке покликане повалити режим Скоропадського. Під тиском обставин 14 грудня 1918 року Скоропадський зрікся престолу, і Українську Народну Республіку було відновлено. Директорія увійшла до Києва 19 грудня, а 24 грудня 1918 року затвердила уряд Чехівського.

Директорія, як орган надзвичайної влади, функціонувала у форматі одноособового управління, що давало їй повноту законодавчої та виконавчої влади. Хоча статус цієї організації залишався нечітким. Першим документом, який визначав роль Директорії у структурі влади, була її перша Декларація від 26 грудня 1918 року. В цьому документі Директорія оголосила себе тимчасовою верховною владою УНР на період революції і сформулювала так званий «трудовий принцип» розподілу влади. У Декларації передбачалася передача влади від Директорії до трудящого народу на Конгресі Трудового народу України, який повинен був стати законодавчим органом УНР [1]. Уряд був сформований за національно-партійним принципом, з делегованими партіями міністрами. Однак ця система критикувалася політиками за відсутність впливу голови Ради на формування кабінету міністрів. Щоб наглядно показати відмінності становлення державної служби цих періодів, складемо порівняльну таблицю 1.

Як видно з табл. 1, Гетьманат і Директорія по-різному підходили до формування інститу- ційних засад державної служби. Гетьманат мав більш централізований підхід з єдиним лідером і систематичним регулюванням державної служби, тоді як Директорія дотримувалася колективної структури керівництва з менш чіткими деталями системи державної служби. Обидва режими мали бути тимчасовими, прокладаючи шлях до більш поміркованих і представницьких урядів.

У процесі порівняльної характеристики інституційних основ державної служби під час Гетьманату Скоропадського і Директорії УНР можна зробити певні спостереження [10].

Під час Гетьманату Скоропадського, система виконавчої влади на центральному рівні не зазнала значних змін, незважаючи на радикальну зміну режиму. Внутрішня структура міністерств була удосконалена і стала більш структурованою і завершеною, ніж за період Української Центральної Ради. Головні структурні підрозділи були департаментами, які поділялися на відділи. Деякі міністерства мали більш складну структуру. Тут можна відзначити важливу ідею: професійна компетентність, а не партійна приналежність, стала основним критерієм при прийомі на державну службу. Такий підхід дозволив досить швидко досягти позитивних результатів: стабілізувати соціально-економічну ситуацію, створити адміністративну вертикаль та відновити основний порядок у державі [6].

Директорія УНР, що прийшла до влади у грудні 1918 року, стала верховним законодавчим і виконавчим органом УНР з надзвичайними повноваженнями. Але відмінно від УЦР, Директорія була менш легітимним органом, і її склад не відображав політичного перетину суспільства. Її організація влади призвела до того, що кожен член Директорії не тільки наглядав за відповідними міністерствами згідно з розподілом повноважень, але й безпосередньо керував міністерствами. Це була ознака менш структурованої та систематичної організації виконавчої влади, ніж та, що існувала під час Гетьманату Скоропадського.

Таблиця 1

Порівняння між формуванням інституційних засад державної служби за часів Гетьманату та за часів Директорії

Примітка: систематизовано автором

В цілому, Гетьманат Скоропадського і Директорія УНР відбилися на формуванні державної служби в Україні різними шляхами. В Гетьманаті більше уваги приділялося структурі, систематизації та професійній компетентності, тоді як у Директорії більше уваги було зосереджено на політичній лояльності і «трудовому принципі». Обидва підходи мають свої переваги і недоліки, але вони явно демонструють відмінність в підходах до формування державної служби під час цих двох ключових періодів в історії України.

Одним із досягнень уряду Скоропадського було розроблення реєстру державних службовців. Цей реєстр базувався на ієрархічному підході. Закон «Про нормальний розклад, утримання службовців у центральних урядових установах цивільних відомств», підписаний 25 червня 1918 року, розділив усіх державних службовців на класи залежно від їхньої посади та пенсії. Ця стратифікація включала вищих спеціалістів і професіоналів, які були основними розробниками законопроектів і внутрішніх нормативних актів міністерств. Нижче знаходилися чиновники з особливих доручень, які виконували конкретні доручення міністра або директорів департаментів. Найбільша група - канцелярські службовці та стажери - виконували повсякденну і рутинну роботу. Головний бухгалтер міністерства мав унікальний статус, що підкреслювало важливість фінансового обліку. Ієрархічна структура сприяла підвищенню ефективності та організованості державної служби. скоропадський гетьманат влада

Період Директорії в Україні надавав перевагу більш соціалістичному та класовому підходу. Директорія пообіцяла передати владу трудовому народу, а тому посади розподілялися у відповідності до досвіду у різних сферах. На відміну від ієрархічної структури Гетьманату, Директорія прагнула довірити право на управління і владу «трудящим класам», що складалися з робітників і селян. Найвища влада надавалася Конгресу трудового народу України, якому було обіцяно всі верховні права та повну владу над усіма питаннями соціального, економічного та політичного життя. Важливо зазначити, що Декларація Директорії не визначала детальної структури та компетенції українського уряду, що робило його менш визначеним порівняно з підходом Гетьманату.

Становлення державної служби в часи Директорії мало на меті сформувати більш децентралізоване правління. В результаті, 24 червня урядом М. Куриленка затверджено інструкцію «Про організацію влади на місцях», що ввела систему комісарів на рівнях адміністративно-територіального поділу УНР. Було виявлено, що необхідно обмежити втручання членів Директорії для нормальної роботи уряду. Виникла потреба у законопроекті «Про тимчасові статути Кабінету й Ради народних міністрів», який мав на меті підвищення статусу уряду та передачу йому більшої влади. Губкомі- сари відповідали за виконання законів, а повітові комісари, призначені губкомісаром, контролювали діяльність державних установ. Вони також організовували нижчі рівні комісаріату, формували народні управи, займалися мобілізаційною роботою та організацією пропаганди політики Директорії [7]. Згідно ідеї, управління країною повинно було би бути децентралізованим і починатися із ініціатив на найнижчих рівнях: від села до міста. Та разом з тим, попри розподіл посад та обов'язків на регіональних рівнях, виникла проблема взаємодії між урядами «другої» Української Народної Республіки (УНР) та місцевими органами виконавчої влади. Умови громадянської війни та інтервенції створювали великі труднощі для чіткого розмежування цивільної та військової влади. Під час періоду 1918-1919 років серед органів місцевого самоврядування сталися спалахи санітарно-епідеміологічних захворювань, таких як тиф та іспанка. В кінці 1918 року в селах широко поширилася «іспанка», яка походила ще з окопів Першої світової війни та була принесена фронтовиками з колишньої Російської імперії. Уряд майже не надавав допомогу у вирішенні цих проблем, і відповідальність за їх вирішення була покладена на органи місцевого самоврядування. Стало зрозуміло, що в умовах війни та криз децентралізований поділ влади не є ефективним. Це призводило до того, що законодавчі акти, які повинні були регулювати відносини між урядом та місцевими органами (губернськими, повітовими, міськими, сільськими) управління, як правило, не здійснювалися на практиці [3].

Систематизуємо дані щодо формування уряду та державних службовців в ці два періоди становлення державності у табл. 2.

Таким чином, відповідно до Табл. 2. можна дійти висновку, що гетьманат наголошував на структурованій ієрархії державної служби з чіткими посадовими інструкціями, рівнями та призначеннями, тоді як Директорія наголошувала на більш ідеологічному, класовому підході, який надавав перевагу робітничим класам.

Таблиця 2 Порівняння підходів до формування апарату державного управління за часів Гетьманату П. Скоропадського та Директорії

Примітка: систематизовано автором

Дещо відмінними були і процедури найму на державну службу та організація праці. Так, за часів Гетьманату зв'язок службовця з державою встановлювався через урочисту присягу. Присяга підтверджувала відданість державних службовців Українській державі та її інтересам, підкреслюючи їхній обов'язок дотримуватися державних законів. Відмова скласти присягу призводила до звільнення або відмови у прийнятті на роботу, що гарантувало, що на цих посадах могли працювати лише віддані своїй справі особи. На відміну від цього, за часів Директорії присяга відображала зобов'язання вірно служити Українській Народній Республіці, з акцентом на добробут народу та Республіки.

В часи Гетьманату призначення та звільнення державних службовців відбувалося за систематичною процедурою, викладеною в Законі від 24 липня 1918 р. Призначення на вищі посади здійснювалися безпосередньо Гетьманом або іншими високопосадовцями. Посади нижчого рангу заповнювалися за процедурою погодження, а остаточні кандидатури призначав відповідний міністр. Міністр мав більшу автономію щодо посад нижчого рангу, маючи можливість встановлювати процедури найму на свій розсуд. Процедура звільнення була дзеркальним відображенням процедури призначення, що відображало добре структурований, ієрархічний підхід. У січні 1919 року постановою Директорії всі урядовці та місцеві чиновники, призначені гетьманською адміністрацією, були звільнені з посад. Пріоритетними завданнями нового уряду стали поліпшення становища робітників, забезпечення армії та проведення земельної реформи.

Закон «Про порядок призначення на урядову службу», прийнятий 24 липня 1918 року, встановлював різні процедури призначення на посади в залежності від класу службовців. Особливо важливою була процедура призначення на вищі посади державних службовців, таких як заступники міністрів та директори департаментів, які попередньо мали узгоджуватися з Радою Міністрів.

Демократично налаштована керівна еліта швидко приступила до створення нового загальнонаціонального представницького органу без надмірних зволікань. Для цього Рада Народних Міністрів і комісії Трудового конгресу зобов'язалися розробити Інструкцію про вибори в Трудові Ради (місцеві представницькі органи) та Закон про вибори до Всенародного парламенту Незалежної Соборної Української Республіки. Порядок найму та звільнення державних службовців відбувався за результатами рішень тогочасних рад, які складалися переважно із представників трудового класу.

В часи Директорії стан державної служби загалом був характеризований великою кількістю негативних явищ, таких як корупція, зловживання службовим становищем, порушення законів, відсутність дисципліни, а також фінансові махінації, що пояснювалося відсутністю в апаратів управління професіоналів та спеціалістів в різних галузях. Військові чиновники висували звинувачення проти Симона Петлюри і урядової верхівки УНР в тому, що вони не здатні впоратися з простими життєвими питаннями. У листах вони відверто критикували їх за неспроможність добре керувати країною, вказуючи на безлад та неефективність урядових дій. Прикладом такої недбалості та корупції може бути випадок, коли чиновник О. Лотоцький взяв на себе особливі повноваження при Директорії та вимусив Державний банк продати йому німецькі марки за заниженим курсом, що призвело до фінансових втрат для держави. Щоб виправити ситуацію, у січні 1919 року Директорія Української Народної Республіки (Директорія УНР) затвердила закон «Про службу в державних установах урядовців чужоземних підданців», що було вельми незвичайним та небаченим явищем. Цей закон став піонерським у визнанні можливості призначення іноземних громадян на державні посади в УНР, що відзначалося його безпрецедентністю у той час. Однак принципових змін в системі організації державної служби не відбулося.

Висновки

Як Гетьманат Павла Скоропадського (1918 р.), так і Директорія УНР (1918-1921 рр.) були важливими етапами в історії українського державотворення. Однак їх підходи до формування державної служби були відмінними. Зокрема, у гетьманській Україні Павло Скоропадський прагнув відновити сильну централізовану державу на основі монархічних принципів, і це відображалося в організації державної служби. Державні установи були централізованими і високо ієрархічними. У гетьманській системі багато уваги приділялося правовому порядку, а державні службовці, як правило, мали вищу освіту. Також Скоропадський широко використовував досвідчених царських бюрократів у своїй адміністрації, що сприяло збереженню стабільності.

Директорія, навпаки, прагнула до більш демократичного підходу до державної служби. Державні установи були менш ієрархічними, і більше уваги приділялося участі громадян у управлінні державою. Система державної служби була менш стабільною, ніж в гетьманській Україні, але водночас більш гнучкою. З огляду на складні військові і політичні умови часу, державна служба в УНР була значно менш структурована і стабільна.

Порівнюючи обидва періоди, можна сказати, що Гетьманат був більш зосереджений на створенні сильної централізованої держави з високою ієрархією і чітко визначеними роллю державних службовців, тоді як Директорія прагнула створити демократичну систему з більшою участю громадян і більш гнучкими структурами управління.

Список літератури

Лепісевич П. М. Правивй статус центральних органів влади в «другій УНР» часів Директорії. Науковий вісник, 2012, 2. URL: Ь11р8://Й8расе.ІУЙиУ8.ейи.иа/ЬіІ8Ігеат/1234567890/2259/1/Лешсевич.рйі?

Мироненко О. М. Витоки українського революційного конституціоналізму 1917-1920 рр.: Теор.- методол. аспект. К., 2002.

Гай-Нижник П. П. Налагодження державної служби в добу Української революції. Державна служба України в історичному контексті: проблеми становлення та розвитку: зб. текстів виступів на наук.-практ. конф. (Київ, 18 листопада 2008 р.). Головне управління державної служби України. К. : Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2009. С. 37-90.

Іванов Є. В. Історія зародження та розвитку державної служби в Україні в контексті викликів сьогодення. Теорія публічного управління, 2021, Том 32(71). URL: http://www.pubadm.vernadskyjournals.in.ua/ journals/2021/2_2021/4.pdf

КучерукО.Українськареволюція1917-1921.Історичнаправда,2018.URL:https://www.istpravda.com.ua/ articles/2018/10/18/153102/

Державна служба в Україні. Історичні паралелі. URL: https://archives.gov.ua/ua/історичні-паралелі/

Приходько М. М. Українська держава часів гетьмана П. Скоропадського у контексті Європейської геополітики : дис. на здобуття наукового степеня с.к.і.н. Київ, 2019. URL: https://old.npu.edu.ua/images/file/ vidil_aspirant/dicer/D_26.053.02/PRYKHODKO.pdf

Стахів М. Україна в добу Директорії УНР. Скрентон, 1962-1966. Т 1-7

Шурхало Д. Повстання проти гетьмана Скоропадського: Директорія виграла, але Україна втратила. Радіо Свобода, 2018. URL: https://www.radiosvoboda.org/a/29619489.html

Ковбасюк Ю. В., Ващенко К. О. Державне управління. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. К. ; Дніпропетровськ : НАДУ, 2012, 564 с.

Размещено на Allbest.ru