Історико-правові аспекти контролю за публічною адміністрацією в Німеччині з 1806 року

Размещено на http://allbest.ru

Історико-правові аспекти контролю за публічною адміністрацією в Німеччині з 1806 року

Н.Т. Паславська

Анотація

Аналізується розвиток адміністративного судочинства в Німеччині після падіння Священної Римської імперії німецької нації у 1806 р. Контроль за публічною адміністрацією за допомогою спеціальних судів, у яких громадяни можуть захищати свої права від держави, є особливим правовим надбанням. Показано, що у Німеччині цей контроль сягає корінням XIX ст. і базується на багаторічному історичному розвитку від авторитарної держави до конституційної демократії.

Передумовою для його запровадження стало спільне переконання ліберально і консервативно налаштованих німецьких політичних еліт і правників щодо необхідності юридично впорядкованого контролю за публічною адміністрацією. Головна дискусія розгорнулася навколо вибору між внутрішніми адміністративними формами контролю та судовим контролем. Урахування історико-правового досвіду особливостей становлення і розвитку адміністративного судочинства в Німеччині може стати корисним у контексті судово-правової реформи в Україні.

Ключові слова: адміністративне судочинство, адміністративний суд, публічна адміністрація.

Abstract

Historical and legal aspects of public administration control in Germany since 1806

Natalya Paslavska

The article is devoted to the development of administrative justice in Germany after the breakup of the Holy Roman Empire in 1806. Control over public administration with the help of special courts, in which citizens can defend their rights from the state, is determined as a special legal asset. In Germany, this control goes back to the 19th century and is based on many years of historical development from an authoritarian state to a constitutional democracy. The prerequisite for its implementation was the joint conviction of liberal and conservative German political elites and lawyers regarding the need for legally regulated control over public administration. The main debate revolved around the choice between internal administrative forms of control and judicial control. Taking into account the historical and legal experience of the peculiarities of the formation and development of administrative justice in Germany can be useful in the context of judicial reform in Ukraine.

Key words: administrative justice, administrative court, public administration.

Адміністративне судочинство - гарант правового порядку. Воно забезпечує зв'язок публічної адміністрації із законодавчо стандартизованим адміністративним правом і судовий контроль за його тлумаченням. Адміністративне судочинство та правова держава настільки тісно пов'язані між собою, що держави без належного судового контролю за публічною адміністрацією не можна назвати правовими.

Проблематиці адміністративного права і процесу в Україні та зарубіжних країнах присвячено велику кількість наукових досліджень. Серед авторів українські правники В. Бевзенко, Ю. Димитров, В. Кампо, І. Коліушко, В. Кравчук, Р. Куйбіда, Р. Мельник, В. Стефанюк, Г. Ткач, Ю. Шемшученко. Вагомий досвід у з'ясуванні історико-правових і теоретичних питань адміністративного права і зокрема адміністративного судочинства, мають німецькі науковці З. Вестфаль, Т. Вюртенберґер, К. П. Зомменманн, Г. К. Краус, Ю. Любіні, М. Нідобітек, Б. Шаффарцік, К. Штайн- байс-Вінкельманн та багато інших.

З історичної перспективи кожна держава дійшла своїм шляхом не лише до сучасного конституційного ладу, а й до незалежної перевірки адміністративної діяльності. У Німеччині ще наприкінці XVIII ст. відбувалися позитивні кроки до сучасного адміністративного судочинства. Передусім Імперський камеральний суд сприяв судовому захисту свободи особи щодо панівної верхівки у так званих суб'єктних процесах. У численних процесах вдалося досягнути припинення посягань на свободу торгівлі, власності, фізичну недоторканність чи навіть природну свободу й зобов'язати державну адміністрацію виконувати законодавчі вимоги [1]. З огляду на цей результат не дивно, що наприкінці „Старого рейху“ багато науковців вихваляли імперське судочинство. Г Г фон Берг вважав, що в імперських судах „німецький громадянин знаходить порятунок від будь-якого деспотизму, від незаконних судових вироків, від відмови чи відкладення правосуддя, від несправедливих законів, від неконституційних посягань на його свободу, від будь-яких зловживань з боку влади” [2, с. 61]. Тож навіть після падіння Священної Римської імперії німецької нації продовжували шкодувати про втрату імперського правового захисту [3, с. 756, 773]. Натомість постало питання, чи можуть громадяни й за якою процедурою відстоювати права перед своїми правителями чи перед їхньою адміністрацією. Суперечки про правильну форму адміністративно-правового захисту йшли лініями конфлікту в першій половині XIX ст.: дух часу, дух спраглого до реформ середнього класу [4, с. 73], який наполягав на демократичному правовому конституціоналізмі, вимагав судового захисту громадянської свободи й рівності, тоді як консервативні сили не були готові йти на поступки в нав'язаній їм боротьбі старого й нового часу. Однак попри всі відмінності в уявленнях про порядок, ліберальний і консервативний політичні табори здебільшого погоджувалися, що юридично впорядкований контроль за публічною адміністрацією є одним із найсуперечливіших питань першої половини XIX ст. Зрештою йшлося про захист приватної та суспільної свободи, ймовірна загроза якій з боку адміністративного свавілля чи навіть чиновницького або адміністративного деспотизму [5, с. 305, 310] була звичайним явищем у тогочасній державі [6, с. 372].

Обґрунтування та детальна розробка правового контролю за діяльністю адміністрації не були представлені в цілісній політичній програмі ані лібералами, ані консерваторами. Доводилося враховувати занадто багато питань, на які в Доберезневий період не було однозначних відповідей. Однак фундаментальне питання залишалося: що краще - внутрішні адміністративні форми контролю чи судовий захист, і зокрема в рамках якого судочинства?

Суперечки про адміністративну юстицію, тобто про „судову владу, яка здійснює функцію адміністрацій [7, c. 275], або про гібридне утворення, яке не є ані адміністрацією, ані юстицією [8, c. 149], та адміністративний контроль з боку (звичайного) судочинства, відбувалися на тоді ще остаточно не сформованій території правової державної організації. Контроль за публічною адміністрацією незалежними судами з моменту створення Німецького союзу вимагали ліберальні науковці, які були обізнані з результатами старого імперського судочинства і які розглядали судовий контроль за адміністрацією як частину правового порядку. Всупереч цьому відновлена модель конституційної монархії була більш сумісною із по-різному сформованими моделями адміністративної юстиції. Така адміністративна юстиція існувала в окремих федеративних державах поза теоретичними та принциповими суперечками в різних формах, причому в деяких країнах було досягнуто такої ефективності правового захисту, яку не слід було недооцінювати. Але лише поштовх модернізації, пов'язаний із невдалою революцією 1848 р., мав суттєві наслідки для розвитку сучасної форми адміністративно-правового захисту в Німеччині.

Контроль адміністративної діяльності з боку незалежної юстиції був для лібералів „найважливішим з усіх конституційних прав“ [3, с. 777]. Владно-політична спрямованість цієї промовистої тези була зрозуміла: судова влада, в яку переважно набирали осіб із буржуазних кіл, мала отримати для забезпечення сфери громадянської свободи й рівності правовий контроль над монархічною виконавчою владою. Уже з XVIII ст. правові спори з державою як казначейством за принципом „терпіти й платити“ [9, п. 3, с. 254] або спори про відшкодування збитків внаслідок незаконних посягань на власність входили до компетенції цивільного судочинства. Однак на початку XIX ст. не існувало правил судової перевірки адміністративної діяльності, окрім розділу 95 Вюртемберзької конституції 1819 р., спірної у науці адміністративного права та судовій практиці. Тому ліберальні сили намагалась обґрунтувати значення загального судового контролю публічної адміністрації іншими способами.

Щоб вивести принцип судового контролю за адміністративною діяльністю, багато науковців посилалися на те, що, на їхню думку, було чинним правовим положенням наприкінці „Старого рейху“. Воно вимагало вирішення юридичного спору звичайним суддею, якщо громадянин оскаржує достатню правову підставу для втручання поліції або органи поліції прийняли рішення без належної процедури та судового слухання [10, с. 142]. Одним із представників такого погляду є Клюбер, який назвав „так званий адміністративний або адміністративно-юстиційний шлях“ за загальним правом „непорядним“ і натомість вивів постулат судового адміністративного контролю із праць про імперське право минулого, XVIII ст. [11, с. 482], а також робіт прихильників державно-правового рішення на початку XIX ст. [12, с. 562]. Такій конструкції загальних державно-правових принципів із державного права „Старого рейху“ справедливо протистояло те, що право земель, засноване на суверенітеті правителів, не можна було оцінювати за мірками відсталої конституції Рейху [9, п. 10, с. 280]. Водночас не можна повністю ігнорувати виправданість звернення до імперського права, на яке вплинуло прогресивне природне право. Адже перехід до нового політичного порядку не обов'язково означав розрив із позитивно оціненими традиціями старого. Багато вимог до вільного суспільства, розвинуті в прогресивному природному праві й реалізовані наприкінці „Старого рейху“, залишалися актуальними й у першій половині XIX ст. Тому з відсилкою до імперського права вимагалася правова безперервність, від якої не повинні були відступати конституційні монархії.

Інше обґрунтування державно-правового рішення було запропоновано з огляду на функції судової влади. Звичайне судочинство вирішує, як уже наголошувалось, юридичні спори про „моє і твоє“. Воно захищає приватні права громадян, які, згідно з твердженнями Міттермаєра, Пфайфера, Йордана та інших, не просто виникли з цивільного права, а й включають права, регламентовані публічним правом, наприклад, дозвіл на підприємницьку діяльність, лісове право або участь у системі страхування на випадок пожежі. У такому розумінні, яке не розділяє приватне та публічне право, усі права, законно надані громадянину, підпадають під поняття приватних прав, що, своєю чергою, відкриває компетенцію звичайного судочинства [9, п. 5, с. 313]. Розвиваючи цей підхід, Велкер навіть вважає відмовою у правосудді, якщо звичайне судочинство не може приймати рішення щодо будь-якого порушення закону [3, с. 762]. Це було серйозним аргументом, оскільки відповідно до ст. 29 Прикінцевого акту Віденського конгресу в разі відмови у правосудді могли бути скликані Федеральні збори. Щоб уникнути цього, прихильники державно-правового рішення вважали, що звичайне судочинство має право вирішувати в разі конфлікту компетенцій, чи належить юридичний спір між громадянином і державою до сфери їхньої компетенції [7, п. 7, с. 126].

Було погоджено, що цивільний судовий процес потребує нових специфічних галузевих норм для ухвалення рішень в адміністративних справах, щоб відповідати особливим вимогам правового захисту. Тут є певні збіги із сучасним адміністративно-процесуальним правом: до подання позову необхідно подати заяву до компетентного органу або подати скаргу, причому необхідно встановити дату, до якої орган має прийняти рішення щодо скарг [9, п. 5, с. 322]. Аби забезпечити дієздатність адміністрації, такий процес призводить до того, що адміністративний захід більше не може застосовуватися до позивача в примусовому порядку. В своєму розгляді суд обмежується виступом позивача й тому не має права шукати додаткові причини будь-якої протиправності офіційних заходів. Якщо офіційний захід ґрунтується на постанові, суд перевіряє його відповідність закону вищої юридичної сили. німеччинна публічний адміністрація політичний

Із суто правового погляду, звичайне судочинство, яке охоплює публічно-правову сферу, не могло здійснювати жодного політичного контролю і, таким чином, не могло загрожувати суверенітету правителів. Як наголошували представники цього погляду, суддя був зобов'язаний дотримуватися лише закону, який визначав виключно ті межі, яких суверен та його адміністрація мали дотримуватися в будь-якому разі [9, п. 5, с. 329]. У його рішеннях мала бути виключена будь-яка „вольова діяльність“. Його вирок визнавав лише право, як це було регульовано законом [3, п. 3, с. 720, 725], - думка, яка піддається сумніву не лише сьогодні, але була сумнівною й тоді [6, п. 6, с. 390]. Крім того, виникали очевидні побоювання, що судочинство, яке вирішуватиме цивільні справи, буде політизоване. Були сумніви, що права, які ґрунтуються на публічному праві, взагалі можуть розглядатися в суді. Оскільки для того, щоб мати змогу ефективно підтримувати загальне благо, адміністрація повсякчас мала бути спроможною обмежити навіть законно надані свободи [9, п. 10, с. 277]. Однак цьому обґрунтуванню обмеження правового захисту протидіяла нова функція закону в демократичній, правовій державі. Закон, якого повинна дотримуватися адміністрація, мав створити порядок громадянської та політичної свободи. Всебічна повага до закону й права була практично сакралізована: „святість закону“ вважалася „необхідною моральною основою будь-якої влади“ [3, п. 3, с. 773]. Як прояв розумної загальної волі, закон мав право обмежувати свободи громадян не будь-яким чином, а лише відносно. Таке законодавство, засноване на постулаті раціональності, було довірено Зборам станів. Оскільки закони надають громадянам права, то це є аргументом, що вимоги загального блага вже були достатньо враховані в законодавчому процесі. Якщо надання прав було демократично легітимізовано законодавчим органом, можливість їхнього правового забезпечення була необхідним подальшим кроком до ліберальної правової держави.

Державно-правове рішення підтримала більшість ліберальних фахівців, але навіть вони не обов'язково вважали його єдино правильним [3, п. 23, с. 736]. Існували, перефразовуючи міркування Монтеск'є [13, с. 17, 32], побоювання „судового деспотизму“ [14, с. 76], який ні в чому не поступатиметься „адміністративному деспотизму“ в разі перевищення меж, визначених третьою владою [15, с. 2]. Тож проти державного-правового рішення були висунуті серйозні аргументи не лише з консервативного боку, а й кількох представників ліберального табору, що висловилися за збереження адміністративної юстиції.

Після падіння Священної Римської імперії німецької нації у 1806 р. та пов'язаного з цим припинення імперського судочинства формування судочинства було прерогативою правителів. Відповідно до ст. 57 Прикінцевого акту Віденського конгресу прерогатива правителів була визнана основою державно-правової організації Німецького союзу. Вся державна влада мала й надалі зосереджуватися в руках глави держави. Однак для юрисдикції було необхідно дотримуватися федеральних конституційних вимог. Вони передбачали вирішення юридичних спорів незалежними судовими органами. Таке обмеження суверенної влади судового конституційного права стосувалося, на думку більшості, лише цивільно-правових спорів. Крім того, дозвіл судовій владі вирішувати спори між адміністрацією та громадянином сприймався б як порушення суверенітету правителів. Це означало б, що суверен і його адміністрація тепер підлягатимуть судовому контролю. Чи юридичний спір є питанням юстиції або адміністрації, чи взагалі адміністративна юстиція має бути замінена державно-правовою моделлю, було питанням розподілу влади між суверенітетом правителя і „судовим“ суверенітетом [6, п. 6, с. 377]. Якби судовий контроль адміністративної діяльності обмежив суверенітет, здобутий через припинення імперського судочинства в Німецькому союзі, то можна було б стверджувати, що звичайні суди мали б пріоритет перед урядом щодо прийняття рішень з адміністративних питань [8, п. 3, с. 140].

На думку представників адміністративної юстиції, звичайний суд не мав повноважень вирішувати спори про права в державно-громадських відносинах. Коли йдеться про відносини підпорядкування між громадянином і державою, то спір належить до компетенції адміністративної юстиції. Якщо, наприклад, оскаржувалися захист власності, свобода совісті чи свобода переміщення в їх законних проявах, то, на думку очільника вюртемберзького Верховного суду фон Файзера, це було питанням адміністративної юстиції. У цій аргументації важливу роль відіграло нав'язування національних інтересів і гнучкість адміністративних дій. Адміністрація чи уряд повинні мати можливість самостійно вирішувати все, що стосується цілої держави. Виникли побоювання політично неприйнятного звуження сфери адміністративної діяльності, якщо питання щодо громадян вирішуватиме незалежне судочинство, а робота адміністрації буде паралізована тривалими судовими процесами. Крім того, спори між громадянином та адміністрацією зазвичай також потрібно було вирішувати в контексті загального блага. А це виключає те, що „політичне законодавство^ наприклад, у податкових, військових або поліцейських питаннях, надаватиме права, здійснені судовим шляхом [16, п.7, с. 38, 42].

За словами О. Куна, «застосування принципу громадянської свободи та рівності у відносинах індивіда й держави привело... до адміністрації» [16, п. 17, с. 58, 68], тому що громадянська свобода і рівність можуть бути забезпечені лише з урахуванням загального блага, до якого б прагнула адміністрація. Тому судді взагалі не були компетентні в прийнятті рішень із публічно-правових питань. І не в останню чергу на адміністрацію поширювався принцип зв'язаності законом, який можна було легко застосувати в апеляційному провадженні.

Догма принципу поділу влади, яка сформувалася під час Французької революції, стверджувала, що „судити адміністрацію - те саме, що адмініструвати», щоб адміністрація сама контролювала свої дії, а не підпорядковувалася судовій владі [17, с. 60]. Цей категоричний і з перспективи сьогодення малозрозумілий поділ між юрисдикцією та адміністрацією мав посилити дієздатність адміністрації. Вона також ґрунтувалася на поширеній у Франції недовірі до судової практики в цілому та страху перед „gouvemement des juges“, зокрема, коли судді матимуть право диктувати адміністрації, як інтерпретувати й реалізовувати прийняті парламентом закони.

Це теоретичне підґрунтя французької адміністративної юстиції наражалося на несприйняття ліберальних авторів, які наголошували на неможливості реалізації цього на практиці й неодноразово критикували Францію. Водночас ці дебати демонструють дивовижну французько-німецьку схожість. У Франції, як і в Німеччині XIX ст., також відбувалася дискусія, чи адміністрація має підлягати загальному судовому контролю, причому аргументи «за» й «проти» в обох країнах неодноразово були майже однаковими. Саме цей принцип незалежно розвивався і в українській правовій думці. Поза конкретними історико-правовими процесами в різних країнах іноді бувають схожі труднощі з формуванням політики, які обговорюють незалежно один від одного, але з майже ідентичними аргументами. Такі національні дискусії у відповідь на спільні виклики часто призводять до дуже схожих вирішень проблем.

Бібліграфія

1. Sailer R. Untertanenprozesse vor dem Reichskammergericht; Thomas Wurtenberger Th. Verfassungsrechtliche Streitigkeiten in der zweiten Halfte des 18. Jahrhunderts. Klein E. (Hrsg.) Grundrechte, soziale Ordnung und Verfassungsgerichtsbarkeit: Festschrift fur Ernst Benda. Heidelberg: Muller 1995. 522 s.

2. Berg von G. H. Uber Teutschlands Verfassung und die Erhaltung der offentlichen Ruhe in Teutschland. Gottingen: Vandenhock-Ruprecht. 1795. 391 s.

3. Welcker C. Justizverweigerung. Von Rotteck/C. Welcker (Hrsg.). Das Staats-Lexikon. Bd. 8. Altona: Hammerich, 1839. 817 s.

4. Wurtenberger Th. Zeitgeist und Recht. Tubingen: Mohr 1991. 244 s.

5. Mittermaier C. J. A. Beitrage zur Lehre von den Gegenstanden des burgerlichen Prozesses. Archiv fur die civilistische Praxis. 4. 1821.

6. Ogorek R. Individueller Rechtsschutz gegenuber der Staatsgewalt. Kocka J. (Hrsg.), Burgertum im 19. Jahrhundert. Bd. 1. Munchen: 1988. S. 372-405.

7. Kuhn O. Die Trennung der Justiz und Administration. Leipzig: Wigand 1840. 308 s.

8. Jordan S. Administrativjustiz, Administrativjustizsachen. Weiske J. (Hrsg.). Rechtslexikon fur Juristen aller teutschen Staaten enthaltend die gesamte Rechtswissenschaft. Bd. 1. Leipzig: Wigand. 1839.

9. Mittermaier C. J. A. Ueber das Verhaltnifl der Justiz zu den Verwaltungssachen, uber Administrativjustiz und Competenzconflikte. Archiv fur die civilistische Praxis. 21. 1838. S. 47-99.

10. Berg von G. H. Handbuch des Teutschen Policeyrechts. Bd. 1. Hannover: Hahn. 1799. 438 S.

11. Gonner N. Th. Teutsches Staatsrecht. Landshut: Kruell. 1804. 844 s.

12. Kluber J. L. Oeffentliches Recht des teutschen Bundes und der Bundesstaaten. Frankfurt a. M. 1840. 962 s.

13. Wurtenberger Th. Die Idee der Freiheit und ihre Sicherung bei Montesquieu. Klein E. (Hrsg.). Gewaltenteilung und Menschenrechte. Berlin: Berliner Wiss.-Verl. 273 s.

14. Bauer I. Von der Administrativjustiz zur Verwaltungsgerichtsbarkeit. Sinzheim: Pro-Universitate- Verl. 1996. 125 S.

15. Weiler von G. Ueber Verwaltung und Justiz und uber die Granzlinie zwischen beiden, Mannheim: Schwan. 1826. 70 s.

16. Kuhn O. Die Trennung der Justiz und Administration. Leipzig: Wigand. 1840. 308 s.

17. Berst S. Der Grundsatz der Gewaltentrennung im franzosischen Verwaltungsprozessrecht. Frankfurt a.M.: Lang. 1996. 400 s.

Abstract

Historical and legal aspects of public administration control in Germany since 1806

Paslavska Natalya

The article is devoted to the development of administrative justice in Germany after the breakup of the Holy Roman Empire in 1806. Control over public administration with the help of special courts, in which citizens can defend their rights from the state, is determined as a special legal asset. In Germany, this control goes back to the 19th century and is based on many years of historical development from an authoritarian state to a constitutional democracy. The prerequisite for its implementation was the joint conviction of liberal and conservative German political elites and lawyers regarding the need for legally regulated control over public administration. The main debate revolved around the choice between internal administrative forms of control and judicial control. Taking into account the historical and legal experience of the peculiarities of the formation and development of administrative justice in Germany can be useful in the context of judicial reform in Ukraine.

Disputes about the correct form of administrative and legal protection followed the conflict lines of the politically divided first half of the 19th century: the spirit of the times, the spirit of the reform-hungry middle class, who insisted on democratic legal constitutionalism, demanded judicial protection of civil liberty and equality, while conservative forces were not ready to make concessions in the old-new struggle imposed on them. The rationale and detailed development of legal control over the administration's activities were not presented in a coherent political program by either liberals or conservatives. After the breakup of the Holy Roman Empire in 1806 and the related termination of the imperial judiciary, the formation of the judiciary became the prerogative of the rulers.

The dogma of the principle of separation of powers, which was formed during the French Revolution, asserted that “judging the administration is the same as administering”, so that the administration itself controls its actions and is not subject to the judiciary. This categorical and, from today's perspective, little-understood division between jurisdiction and administration was supposed to strengthen the effectiveness of the administration.

This theoretical foundation of French administrative justice faced the rejection of liberal authors who emphasized the impossibility of implementing it in practice and repeatedly criticized France. At the same time, these debates show a surprising Franco-German similarity. In France, as in 19th-century Germany, there was also a debate as to whether the administration should be subject to general judicial control, with the arguments for and against in both countries repeatedly being almost identical. It was this principle that developed independently in Ukrainian legal thought. Apart from the specific historical and legal processes in different countries, sometimes there are similar difficulties with the formation of policies, which are discussed independently of each other, but with almost identical arguments. Such national discussions in response to shared challenges often lead to very similar solutions to problems.

Key words: administrative justice, Germany, Holy Roman Empire, administrative court, public administration.

Размещено на Allbest.ru