Коллежская реформа Петра Великого: шведские аналоги и процесс рецепции

В июне 1717 года царь Петр поручил провести подготовку к коллегиальной реформе Якову Брюсу, которому должен быть помогать Генрих Фик. Им надлежало «в генеральных терминах положить, какия дела к какой Коллегии принадлежат», и при выполнении этого задания Брюс должен был указывать Фику, «что выработывать и до чего не касаться». После завершения этого этапа нужно было подготовить предложения по штатам коллегий, «дабы мы могли, -- как писал Петр Брюсу, -- со временем выбрать Президентов, годных к каждой Коллегии» Дополнения к деяниям Петра Великого: В 18 т. / Под ред. И. И. Голикова. М., 1790-1797. Т. 11. С. 422..

Брюс и Фик не могли приступить к совместной работе до тех пор, пока последний не вернулся в начале осени в Петербург из Германии, где он набирал иностранных чиновников для планируемых российских коллегий См.: Peterson С. Р. 125.. Поначалу имевший невысокий статус иностранного консультанта по организации и практике шведского государственного аппарата, Генрих Фик в итоге стал оказывать непосредственное личное влияние на политику реформ благодаря своей огромной работоспособности и доскональному знанию шведской административной организации. Но только после возвращения Петра в октябре 1717 года из-за границы, где он провел более 18 месяцев, планы реформ начали приобретать конкретные очертания. В указе, который царь написал собственноручно, он сообщил Сенату, что учреждает девять коллегий c конкретными сферами ответственности ЗА. № 263. С. 218.:

Камар-Калегиум содержит учреждение и разположение и надсмотр всем доходам в государстве, [кроме росходоф], и отчет, также мундир и все подряды.

Штатс-Кантор -- збор денежной по располажению Камар-Калегии и разход п(о) указу вышнему.

Юстиц-Колегиум -- всякой суд во всех делех.

Комерц-Колегиум -- все с торгоф всяких пошлины (и манифактуры -- зачеркнуто) разпорежают и торговых судят, а деньги чрез рентмейстероф от- сылаетца в Штат-Кантору.

Камер-Ревизион -- все счеты всего государства.

2 воинския.

Берг-Колегиум.

Политическая Калегия, отколь и все указы и потенты и наряды людем.

В то время шведская центральная администрация тоже состояла из девяти коллегий, и представленное ниже сравнение существующей шведской административной структуры и предлагаемой российской обнаруживает общие черты, которые не могли быть простой случайностью (табл. 1).

Таблица 1

Сравнение шведской и российской административной структуры

Эти перечни указывают на то, что для российской коллегиальной реформы отправной точкой послужило разделение обязанностей и труда, на котором была основана шведская система. Бюджетное управление делилось между тремя органами: Камар-Калегиум должна была следить за поддержанием и своевременной уплатой в казну государственных доходов, Штатс-Кантор -- обеспечивать соответствие государственных расходов государственным доходам в годовом бюджете, а Камер-Ревизион -- проверять государственные счета. Управление военными делами производилось двумя коллегиями, каждая из которых отвечала за свой род войск, а системой правосудия управляла специальная коллегия юстиции, ближайшим аналогом которой в Швеции был Апелляционный суд Свеаланда. Кроме того, две коллегии (Комерц-Колегиум и Берг-Колегиум) должны были отвечать за торговлю и промышленность. Следует отметить, что Петр в этом своем первом проекте коллегиальной реформы включил в сферу ответственности Комерц-Колегиума мануфактуры, как это было в шведской системе. Но в итоге это направление было передано Коллегии горнорудного дела, которая впоследствии стала называться Коллегией горнорудного дела и мануфактур. Последняя из коллегий, упомянутых в указе Петра, -- Политическая коллегия -- задумывалась по образцу шведской Kanslikollegium, которая ведала как внутренними, так и иностранными делами. В этой связи важно, что политическая коллегия Петра в первом проекте так называемого Генерального регламента, подготовленном в декабре 1718 года, получила название Канцелярной коллегии ЗА. № 400. С. 414. Милюков писал: «В черновике Петра любопытным образом состав колле-гий еще оказывается не определившимся окончательно: так здесь значится “политическая колле-гия” и (конечно, по забывчивости) пропущена посольская» (Милюков П. С. 439, прим. 4). Милюков не заметил, что Петр называл политической коллегией то, что должно было стать коллегией ино-странных дел. Царь, очевидно, решил, что такое наименование будет корректным, учитывая круг обязанностей шведской Kanslikollegium. Таким образом, то, что он исключил Посольскую колле-гию, вполне понятно, так как ее должна была заменить Политическая коллегия. См. также: Некра-сов Г. А. С. 340. Некрасов, сравнив структуру шведской и российской коллежских систем, пришел к следующему заключению: «При внимательном же анализе обнаруживаются существенные от-личия в функциях некоторых русских и шведских коллегий: так, в Швеции не было политической коллегии, первоначально предлагавшейся в петровском плане в декабре 1717 г., не существовала и юстиц-коллегия (ее компетенция принадлежала трем надворным судам); в круг обязанностей коммерц-коллегии входили торговля и мануфактуры (в России же учреждается специальная берг-и мануфактур-коллегия), и т. д.».. Однако эта коллегия была впоследствии переименована в Коллегию иностранных дел, поскольку ее сфера ответственности ограничивалась международными отношениями.

Готовясь к отъезду из Петербурга в Москву, царь в декабре 1717 года принял ряд мер, призванных обеспечить продолжение работы над созданием коллегий в его отсутствие. В указе от 11 декабря 1717 года Петр утвердил штатное расписание, призванное послужить стандартом для всех коллегий. В соответствии с этим стандартным штатным расписанием, которое было составлено на основе сведений о шведских коллегиях, предоставленных Генрихом Фиком, каждая из коллегий должна была иметь следующие штатные единицы ЗА. № 261. С. 216-217. (табл. 2).

Таблица 2

Штат шведских коллегий по информации Фика

Итак, не считая подьячих, каждая из петровских коллегий должна была быть укомплектована восемнадцатью служащими,

включая трех-четырех иностранцев. Эти последние должны были заложить основу коллегиальной системы управления и научить своих русских коллег всему, что они знали о новых административных процедурах. Тот же способ приобретения иностранных навыков путем найма специалистов из-за границы использовался при правлении Петра и ранее: когда в 1699-1700 годах организовывалась регулярная армия, для командования новыми полками выбирали лишь иностранцев, и в те времена треть офицеров в российской армии были иностранного происхождения Автократов В. Н. Военный приказ // Полтава. К 250-летию полтавского сражения / Под ред. Л. Г. Бескровного и др. М., 1959. С. 240..

В своем указе от 11 декабря Петр повелел, чтобы президенты коллегий использовали все материалы, собранные в 1718 году, и готовились к фактическому открытию своих коллегий. Новое административное устройство должно было заработать с 1 января 1719 года, но президенты становились членами Сената с 1718 года ЗА. № 261. С. 216-217.. И в этом отношении планируемая Петром реформа соответствовала шведской системе, в которой каждый президент имел официальную должность в Сенате, или Государственном совете, как его обычно называли См. описание шведского сената Генрихом Фиком: ЗА. № 332. С. 275-276.. Таким образом, график проведения коллегиальной реформы, представленный президентам коллегий, охватывал всего один год.

В день обнародования этого графика, 11 декабря 1717 года, царь издал еще один указ, запрещающий государственным служащим исполнять свои обязанности за пределами канцелярий. Также им не дозволялось, как прежде, являться по утрам в дома своих начальников «для поклона или дел» ЗА. № 262. С. 217.. Цель этого указа состояла в том, чтобы сделать администрацию более эффективной. Когда ранее при Петре были созданы регулярные армия и флот, к гражданской администрации были предъявлены новые требования -- ее первейшей обязанностью стало обеспечение надежной экономической основы для содержания вооруженных сил. Были введены упорядоченные административные процедуры, основанные на постоянном разделении труда, что прежде всего подразумевало дисциплину среди служащих канцелярий. Одно из строгих требований в этой связи заключалось в том, что государственные служащие должны были являться на работу и выполнять служебные обязанности строго в установленные рабочие часы.

Также были приняты меры по противодействию тенденции к «приватизации» высших должностей, которой отличалось приказное управление в XVII веке. Управление приказами осуществлялось в рамках неофициальной системы зависимых отношений, при которой судьи окружали себя «своими людьми». Сергей Константинович Богоявленский, советский историк, который изучал приказной персонал XVII века, обнаружил «много примеров, как с удалением одного судьи и назначением другого переменялись и дьяки, и как судья, переведенный в другой приказ, уводил с собой дьяков» Богоявленский С. К. Приказные дьяки XVII в. // Исторические записки. 1937. Т. 1. C. 230.. В коллегиях же советники и асессоры подбирались в соответствии с особой процедурой, «чтоб не были его [президента] сродники или собственныя креотуры (ставленники. -- Прим. пер.)» ЗА. № 264. С. 219.. На должности назначали на основе послужного списка и проявленных способностей, а не на основе происхождения и личных связей, как было раньше.

Сам коллегиальный принцип принятия решений -- на основе большинства голосов -- призван был гарантировать, что президенты не получат практически неограниченную власть, которую могли обеспечивать себе приказные судьи. Произвол судей и дьяков должен был остаться в прошлом, а коллективное принятие решений -- послужить рычагом контроля за этим. Действительно, можно видеть, что эта мысль была озвучена царем при объявлении своего указа, касающегося реформирования судебной системы, в 1718 году:

Чего ради учинены Колегии, то есть, собрании многих персон вместо при- казоф, в которых президенты, или председатели, не такую мочь имеют, как старыя судьи делали, что хотели. В Колегиях же президент не может без соизволения таварышеф своих ничего учинить, также и протчие обязатель- ствы великие есть, что отымают старыя поползновения делать... Там же. № 61. С. 6.

15 декабря 1717 года Петр объявил о назначенных им президентах коллегий, а также некоторых вице-президентах. Все президенты имели разное происхождение, но общее между ними было то, что они входили в ближний круг царя («птенцы гнезда Петрова») и поэтому достигли очень влиятельных позиций в вооруженных силах и на государственной службе Сивков К. В. Птенцы Петра // Три века: В 6 т. М., 1912-1913. Т. 3. С. 87-110.. Щедрые подарки, которые получили эти люди от царя в виде земельных владений и крестьян, также свидетельствуют об их видном положении См., например, перечень дворцовых земель, переданных в дар в 1700-1711 годах в: Устря- лов Н. Г. История царствования Петра Великого: В 5 т. СПб., 1858-1863. Т. 1. С. 397.. Петр сделал 15 декабря следующие назначения ЗА. № 265. С. 220.:

1. Коллегия иностранных дел: президент граф Г. Головкин, вице-президент барон П. П. Шафиров;

2. Камер-коллегия: президент князь Д. М. Голицын, вице-президент барон М. В. Нирот;

3. Юстиц-коллегия: президент граф А. А. Матвеев, вице-президент Герман фон Бреверн;

4. Ревизион-коллегия: президент князь Я. Ф. Долгорукий;

5. Воинская коллегия: президент князь А. Д. Меншиков, вицепрезидент А. А. Вейде;

6. Адмиралтейская коллегия: президент граф Ф. М. Апраксин, вице-президент Корнелиус Крейц;

7. Коммерц-коллегия: президент П. А. Толстой, вице-президент Шмит;

8. Штатс-контор-коллегия: президент граф И. А. Мусин-Пушкин;

9. Берг- и Мануфактур-коллегия: президент Яков Брюс (Я. В. Брюс).

Среди иностранных вице-президентов Магнус Виллем фон Нирот ранее командовал шведским полком, а впоследствии, после захвата Россией прибалтийских земель, был назначен Петром I ландратом в Ревеле. Царь вспомнил Нирота в 1716 году и написал Меншикову, что «понеже он [Нирот] надобен нам к другому некоторому нужному делу, того для увольте его от ландратства, також он желает учиться русскому языку» Милюков П. С. 427. Lewenhaupt А. Vol. 2. S. 477.. Петр обрел очень грамотного вице-президента в Германе фон Бреверне, который за несколько лет побывал в различных европейских университетах и получил хорошее юридическое образование. Он занимал различные судейские должности в Риге и был произведен в дворянство Карлом XI в 1696 году. Карл XII назначил его в 1708 году вице-губернатором Лифляндии, а после присоединения Лифляндии к Российской империи Бреверн был назначен вице-президентом Лифляндско- го апелляционного суда Русский биографический словарь. Т. 3. С. 337.. Наконец, Корнелиус Крейц, с которым Петр познакомился во время своей первой поездки в Амстердам, был судостроителем. Норвежец по рождению, Крейц поступил на российскую службу вице-адмиралом в 1698 году и участвовал в создании российского флота Там же. Т. 12. С. 501.. Кем мог быть Шмит, назначенный Петром вице-президентом Коммерц-коллегии, остается для нас загадкой, но мы знаем, что он не упоминался ни по какому другому поводу.

До отъезда в Москву царь также дал распоряжения в отношении того, как следует готовиться к реформе центрального управления. Он указал Сенату, что «для сообщения с немецкого языка на руской и толкования Колегиям вручено генер(ал)ам Брюсу и Вейду», но «понеже один в отлучке, а другой мала эдукоф [малообразован], то еще к ним прибавляетца 1, которому надлежит с ними обще трудитца в том». Этим «еще одним», которого имел в виду Петр, был Генрих Фик, получивший в силу этого указа полномочия координировать проведение реформы. Что касается данного Фику задания, в указе прямо говорилось, что «приказываетца ему нашим именем побуждать господ президентов Колегий, дабы конечно так устроить, дабы з будущего году порядочно начало свое восприять действительно могли» ЗА. № 266. С. 221..

Понятно, что Фику были даны такие широкие полномочия потому, что в Петербурге он был единственным человеком, досконально знающим шведские коллегии. Тем не менее на момент отъезда царя в Москву генерал Брюс по-прежнему нес основную ответственность за учреждение коллегий. Но когда в январе 1718 года Брюса отправили в Финляндию вести мирные переговоры со шведами, Генриху Фику было поручено самому возглавить проведение реформ Соловьев С. М. История России с древнейших времен: В 15 т. / Под ред. Л. В. Черепнина. М., 1959-1966. Т. 9. С. 192-193. В итоге Брюс отказался принять поручение участвовать в администра-тивной реформе в мае 1718 года. Милюков П. С. 440.. В указе, подписанном 21 января 1718 года в Преображенском под Москвой, Петр велел президентам коллегий получить у Фика материалы и сведения, касающиеся порядка организации их коллегий, «которой оныя вывез из Швеции» ЗА. № 267. С. 221..

Фик взялся за поручение с необычайной энергией. На основе шведских штатов и окладов на 1715 год он разработал проекты штатных расписаний для российских коллегий Шведское штатное расписание, которое Фик привез с собой в Санкт-Петербург, хранится в РГАДА, ф. 248, д. 58, л. 99-154.. Он также подготовил ряд докладов о шведских административных учреждениях и, по словам секретаря Камер-коллегии Стефана Кохиуса, в ноябре 1717 года уже представил в Сенат описание шведской Kammarkollegium РГАДА, ф. 248, д. 58, л. 78..

Царь сам принял активное участие в создании коллегий по возвращении из Москвы. Голиков сообщает нам, что 12 апреля 1718 года Петр издал указ о сферах ответственности коллегий и что он проводил ежедневно по нескольку часов за работой над ордонансами и инструкциями для центрального управления Дополнения к деяниям Петра Великого. 1790-1797. Т. 12. С. 47, 59.. В конце апреля царь велел Сенату обеспечить, чтобы все административные учреждения, и центральные, и местные, представляли в коллегии отчеты и прочие записи, необходимые для их деятельности ЗА. № 268. С. 221..

Материалы, собранные Фиком, использовались в коллегиях в качестве основы для создания новых административных органов и процедур. 28 апреля Петр утвердил первое из штатных расписаний, а именно предварительное штатное расписание с окладами для Камер-коллегии, которое соответствовало тому, что предлагал Фик, и в целом отражало структуру шведской Kammarkollegium РГАДА, ф. 248, д. 42, л. 17 об; см.: Peterson С. Р. 155..

Генрих Фик отправил царю 9 мая мемориал, который был призван сыграть важную роль в последующем ходе реформ. В нем он рассматривал ряд вопросов, касающихся административной реформы, которым, на его взгляд, «умедленым быть не можно, но имеют оные быть вскоре решены и в действо произведены, ежели осв(я)щенному и всемилостивейшему намерению В. В. о Государственных Коллегиях исполнитца и сему бы настоящему году без пользы не миновать» ЗА. № 269. С. 222.. Петр внимательно изучил мемориал, делая на нем во время чтения пометки о своих решениях Обер-секретарь Сената Анисим Щукин в конце мемориала Фика сделал пометку: «...слу-шано и подписано против пунктов Ц. В. собственною рукою июня в 11 де. 1718 году». Однако эта датировка спорна по двум причинам. Во-первых, существует копия мемориала, датированная Щу-киным 11 мая, а не 11 июня (Милюков П. С. 440). Возможно, это правильная дата, так как Петр издал 9 мая указ, касающийся планирования предстоящей реформы местного управления и совпа-дающий по содержанию с мемориалом Фика, который был подан в тот же самый день (см.: Peter-son С. Р. 247). Во-вторых, кажется довольно странным, что царь стал бы ждать больше месяца, пре-жде чем прочитать и занять позицию в отношении внесенных Фиком предложений, учитывая не-отложность всех прочих вопросов, связанных с реформой. Но если датировка оригинала верна, царь вполне мог знать о его содержании раньше, однако занять окончательную позицию в отноше-нии предложенных мер 11 июня..

В мемориале Фика особый интерес вызывают два момента. Во-первых, Фик отметил, что деятельность недавно созданных коллегий будет зависеть от того, насколько местные административные учреждения приспособлены к новой системе. Фик, однако, призывал к известной доле осторожности и просил, чтобы изменения сначала были опробованы в одной губернии, «дабы ничего супротив пользы натуры обстоятельства сей земли не учинилось». В этой связи Петр решил изучить возможность перехода на шведскую систему местного управления и 28 ноября 1718 года издал указ, в котором объявил, что российское местное управление действительно подлежит реорганизации по шведскому образцу. В соответствии с предложением Фика царь также объявил, что эту реформу для начала следует провести в Петербургской губернии ЗА. № 54. С. 63; см.: Peterson С. Р. 253..

В своем мемориале Фик также указал, что «коллегиям дела свои управлять не можно, ежели порядочная верховая почта через все главные городы и губернии государства единожды или дважды в недели не пойдет», и что «сие есть одно из потребнейших и при том лехчайших действ», Петр отозвался на этот пункт комментарием о необходимости организовать почтовую службу, начав с регулярных почтовых сообщений между Петербургом и столицами губерний.

Следует отметить, что, по мнению Фика, царь был недостаточно информирован о шведской административной организации. В своем мемориале он попросил разрешения прочесть описание шведских коллегий, с тем чтобы царь имел «полное известие о всем благоучрежденном швецком штате», однако неизвестно, позволил ли ему Петр подобную устную презентацию.

В заключение Фик подчеркнул, что коллегии смогут устанавливать свои собственные процедуры, как только будут обеспечены кадрами и получат необходимые материалы из губерний. Что касается организации и регулирования коллегий, он считал, что эти задачи могут быть завершены к концу 1718 года, «дабы впред В. В. собственной высокой особе протчаго утруждения от того не было» ЗА. № 269. С. 223-224..

Но организация коллегий заняла намного больше времени, чем предсказывал Фик. Весь май 1718 года царь посвятил оснащению и спуску на воду своего балтийского флота, и это означало, что он много времени проводил на острове Котлин и, соответственно, не мог ускорить работу в коллегиях силой личного присутствия Деяния Петра Великого, мудрого преобразователя России, собранных из достоверных ис-точников и расположенных по годам: В 12 т. / Под ред. И. И. Голикова. СПб., 1788-1789. Т. 6. С. 87.. В письме фон Бенкендорфу, мэру Риги, от 23 мая 1718 года Фик жаловался:

[В] наиважнейших государственных вопросах всё двигается очень медленно. Представители знати и приближенные Его Величества в течение 4 недель так и не смогли наладить работу коллегий по ряду незначительных вопросов, по которым необходима личная резолюция Его Величества, и теперь обеспокоены тем, что Его Величество уйдет с флотом и так и оставит эти вопросы без резолюции, так как все они живут в глубоком убеждении, что коллегии, как это здесь принято, должны быть созданы по шведскому образцу, и попросту не хотят заниматься головоломной работой Aktenstiicke und Urkunden zur Geschichte der Stadt Riga. Vol. I. S. 287. Описанное Фиком поло-жение дел подтверждает вице-президент Юстиц-коллегии Герман фон Бреверн, который отметил в своих мемуарах: «[Я] добрался до Петербурга лишь 24 апреля 1718 года и при вступлении в долж-ность столкнулся с вынужденным бездействием. Никакого четко очерченного круга задач просто не было»; Archiv fur die Geschichte Liv-, Esth- und Curlands / Ed. by F. G. von Bunge et al.: In 8 Vols. Dorpat; Reval, 1842-1861. Vol. 5. S. 249..

Если верить Фику, то коллегиальная реформа задерживалась, поскольку президенты коллегий не желали проявлять никакой инициативы без санкции царя. Поэтому в отсутствие Петра они предпочитали скорее допустить, чтобы работа застопорилась, чем принимать собственные меры, которые в будущем могли навлечь на них немилость царя. Письмо Фика также показывает, что сам Петр был основной движущей силой реформы, и интересно, что Фик описывал внедрение шведской коллегиальной системы как «головоломную работу», что может означать обеспокоенность перспективами этого начинания.

Наконец, заметив бездеятельность коллежских президентов, Петр приказал генерал-майору Ягужинскому в начале июня 1718 года контролировать работу коллегий и требовать ежемесячные отчеты о том, «сколько которая Колегия в которой месец аванжировала, дабы видеть ревносного и презорцу» ЗА. № 271. С. 225.. Мы не знаем, как Ягужинский выполнял это поручение, но в ноябре, когда началась работа по реформированию местного управления, царь счел необходимым написать следующую заметку: «...сколько в Колегиях зделано, спросить» Там же. № 64. С. 68.. Этот комментарий, по-видимому, означает, что Петр не получал регулярной информации о положении дел в центральном управлении.

Всё, что персонал коллегий смог предъявить в июне за почти шесть месяцев работы, представляло собой предварительные штатные расписания с окладами для семи коллегий (то есть всех, кроме Адмиралтейской коллегии и Коллегии иностранных дел), которые были представлены Петром 11 июня РГАДА, ф. 248, д. 654, л. 178 об.. Похоже, что и во второй половине 1718 года не было достигнуто сколько-нибудь заметного прогресса; из оптимистичного плана Фика составить регламенты для коллегий до конца года ничего не вышло ЗА. № 381. С. 377..

Явно раздосадованной медленными темпами работы, царь 2 октября 1718 года издал указ президентам коллегий, в котором упрекал их за проявленную нерадивость при организации своих коллегий. Петр велел два дня в неделю посвящать исключительно этой задаче, но заключительные слова указа показывают, что трудно было найти коллегиальные формы для проведения совещаний, поскольку Петр подчеркивал: «Хто станет говорить речи, другому не перебивать, но дать окончать, и потом другому говорить, как чесным людем надлежит, а не как бабам торговкам» Там же. № 272. С. 226.. Однако сначала в коллегиях невозможно было добиться строгой административной дисциплины, так как ход заседания часто прерывался выкриками и спорами среди членов отдельных коллегий Соловьев С. М. Т. 8. С. 456-459. В указе в адрес Юстиц-коллегии от 4 июня 1719 отмечалось следующее: «.со всяким согласием и с надлежащим почтением друг ко другу всякаго чина людям тех Коллегий иметь и где надлежало бы всякому благочинию и учтивости должной от их Совет-ников быть содержаной, а не сваром и укоризненном словам неприличным всей Государственной Коллегии». ПСЗ. Полное собрание законов Российской империи с 1649 года. Собрание Первое: 1649-1825: В 46 т. СПб., 1830. Т. 5. № 3384. С. 713..

К концу 1718 года стало ясно, что в первоначально установленные сроки перехода на новую административную систему не выполнить, и 12 декабря царь объявил: «...понеже новым образом еще не управились, того ради 1719 управлять старым мониром в тех Калегиях, а 1720 -- новым» ЗА. № 261. С. 217; ПСЗ. Т. 5. № 3255. С. 601..

Инструкции для коллегий

Коллежскую административную структуру, сформировавшуюся в некоторых европейских государствах в XVI-XVII веках, отличало то, что ее функции подробным образом регулировались различными видами административного законодательства в форме ордонансов, инструкций и регламентов. Результатом всего этого, если цитировать Макса Вебера, стала «организация официальных функций на постоянной, регулируемой правилами основе» Weber M. The Theory of Social and Economic Organization. New York, 1964. Р. 330.. Постоянно действующая администрация, функционирующая в рамках внешнего разделения сфер ответственности и внутреннего разделения труда на основе стандартных процедур делопроизводства, была необходима для непрерывного и стабильного покрытия издержек на быстрорастущий государственный аппарат -- регулярную военную организацию и гражданскую администрацию. Это также объясняет, почему организация и функции фискального управления были первоочередными целями реформ XVI-XVII веков. Регулярное бюджетное планирование и эффективная система сбора налогов служили основой экономической и, соответственно, политической стабильности государственного аппарата. Эти сложные административные механизмы не могли работать на основе обычаев и случайных решений, характерных для средневекового управления. Напротив, административные процедуры необходимо было раз и навсегда кодифицировать в авторитетной системе норм, которая, в свою очередь, свидетельствовала, что государственное управление приобрело кажущуюся объективность в том смысле, что его служители должны были работать на высшее и объективное благо государства. И, как отметил Марк Раев, это означало, что упорядоченное управление «способствовало формированию у населения представления о государстве как о самостоятельной, автономной структуре со своими собственными (а не только правителя) целями, интересами и потребностями» Raeff M. The Well-Ordered Police State and the Development of Modernity in Seventeenth- and Eighteenth-Century Europe: An Attempt at a Comparative Approach // American Historical Review. 1975. Vol. 80. P 1230..

В то же время это законодательство использовалось для обеспечения дисциплины административного персонала, который за счет этого превратился в послушный инструмент правительства. Административные регламенты содержали правила, касающиеся обязательных часов работы, и одновременно устанавливали жесткую служебную иерархию с нерушимым принципом субординации -- всё это фактически помогало контролировать деятельность государственных служащих. «Упорядоченное» (“well-ordered”) государственное управление, призванное гарантировать содержание государственного аппарата, стало объектом глубокого теоретического изучения со стороны так называемых камералистов в Германии, которые создали особую немецкую разновидность меркантилизма. Их усилия были направлены прежде всего на формирование эффективного бюджетного управления. Их идеалом было абсолютистское полицейское государство (Polizeistaat), которое бы скрупулезно регламентировало все аспекты жизни Zielenziger K. Die alten deutschen Kameralisten. Jena, 1914. S. 101.. Административная доктрина камералистов, сформулированная в таких работах, как знаменитое произведение Фейта Людвига фон Зекендорфа «Немецкое княжеское государство» (Teutscher Fursten Staat. Frankfurt am Main, 1656), распространилась далеко за пределы Германии, и не в последнюю очередь в Швеции, о чем, например, свидетельствуют все шведские казначейские и канцелярские ордонансы, выпущенные в XVII веке.

Абсолютистская теория камералистов пользовалась авторитетом и в России, где по шведскому образцу были введены административные методы, свойственные «упорядоченному полицейскому государству». Но, как отметил Марк Раев, концепция абсолютистского Polizeistaat была основана на внутреннем противоречии:

Его цель заключалась в стимулировании и развитии производительного потенциала общества, то есть подданных, и это подразумевало подчеркивание и вознаграждение созидательной энергии индивидуумов. С другой стороны, эта цель должна была быть достигнута посредством королевской (то есть государственной) инициативы, бюрократического управления и законодательного регулирования, без нарушения социальной стабильности и политического баланса Raeff M. Russia's Autocracy and Paradoxes of Modernization // Ost-West-Begegnung in Osterre- ich. Festschrift fur Eduard Winter zum 80. Geburtstag / Ed. by G. Oberkofler, E. Zlabinger. Vienna, 1976. S. 276..

Это противоречие особенно ярко проявилось в петровской России, где введение камералистской административной программы привело к невозможности мобилизации экономических ресурсов страны, поскольку усиление регулирования и контроля за обществом со стороны государства мешало формированию динамичной и растущей экономики RaeffM., 1976. S. 278..

В этой связи понятно, что административное законодательство, как и законодательство в целом, во время правления Петра Великого было весьма обширным. Если во второй половине XVII века издавалось в среднем около 36 указов в год, то в первой половине XVIII века их количество возросло в среднем до 160 в год Павленко Н. И. Идеи абсолютизма в законодательстве XVIII в. // Абсолютизм в России (XVII-XVIII в.): Сборник статей к 70-летию со дня рождения и 45-летию научной и педагогической деятельности Б. Б. Кафенгауза / Под ред. Н. М. Дружинина. М., 1964. С. 416.. Если включить сюда все указы и прочие законодательные акты, так и не вышедшие в печатном виде, то среднее количество будет значительно больше.

Таким образом, согласно учениям камералистов -- сторонников абсолютизма обширная законодательная деятельность служила во благо государству, обеспечивая экономическую и политическую стабильность, требуемую для поддержания государственного аппарата. Всем новым административным учреждениям были даны подробнейшие инструкции о том, как им следует исполнять свои обязанности, и чиновники должны были соблюдать эти инструкции вплоть до последней буквы. Часто чиновнику, нарушившему административный регламент, назначалось суровое наказание, что придавало петровскому законодательству характер узаконенного террора, осуществляемого высшей государственной вла- стью Петр I. Россия в период реформ Петра I / Под ред. Н. И. Павленко. М., 1973. С. 91.. Например, законодательный акт 1718 года предусматривал: «Глава же всему, дабы должность свою и наши указы в памяти имели и до завтрея не откладывали, ибо как может государство управлено быть, егда указы действительны не будут, понеже презрение указов ничим рознитца с ызменою» ЗА. № 334. С. 290.. Если служащий при исполнении своих обязанностей допускал ошибку, то, согласно букве закона, его действие приравнивалось к измене. Н. И. Павленко сделал меткое замечание об этом отрывке из закона:

Сравнение чиновников, нарушавших указы, с изменниками не являлось случайным. Идеальными Петру представлялись учреждения, уподобленные казарме, а служители учреждений -- военным чинам, с такой же неукоснительностью выполняющим указы, как солдаты и офицеры выполняли военные уставы Петр I. Россия в период реформ Петра I. С. 86..

Большое значение при проведении российской коллегиальной реформы придавалось тщательному описанию и регламентированию обязанностей и полномочий различных новых административных учреждений, чего не делалось для приказной администрации. Каждая коллегия должна была получить отдельный набор инструкций, чтобы руководствоваться ими в своей деятельности, и в то же время должен был существовать особый регламент -- так называемый Генеральный регламент, устанавливающий административные нормы, общие для всех коллегий. Инструкции или регламенты составлялись на основе шведских образцов, и указом, изданным в конце апреля 1718 года, Петр повелел: «Всем Колеги- ям надлежит ныне на основании швед(с)каго Устава сочинять во всех делех и порятках, а которыя понкты в шведском Регламенте неудобны, или с сетуациею сего государства несходны, и оныя ставить по св(о)ему разсуждению» ЗА. № 49. С. 60.. Таким образом, шведские административные правила должны были быть приспособлены к российским условиям, насколько это было возможно.

Коллегии должны были сами представлять предложения в отношении своих регламентов в Сенат, который готовил итоговые проекты регламентов. «А в Сенате, -- объявил царь, -- оныя спор- ныя дела решить и ставить свое м(н)еие и готовить тогда в доклад, где буду присудствовать и ставить на мере» Там же. № 51. С. 61..

Однако коллегиям было трудно сочинять инструкции, одновременно воспроизводящие важнейшие аспекты соответствующих шведских коллегий и учитывающие российскую «ситуацию». В некоторых случаях шведские коллегии не имели инструкций, содержащих достаточно подробное описание их деятельности. Так было, например, в случае с Kammarkollegium, которая на момент проведения российских реформ не обладала инструкциями, соответствующими ее фактическим функциям. Поэтому российские инструкции для Камер-коллегии пришлось составлять на основе письменного изложения задач и процедур этой шведской коллегии, представленного Генрихом Фиком См. Peterson С. P. 151..

Когда дело дошло до переложения шведского административного права на российскую почву, российские законодатели столкнулись с большими проблемами. Шведские законодательные материалы нередко содержали понятия, не имеющие аналогов в российской административной традиции. Такие шведские явления, как возвращение или редукция королевских земель и доходов в правление Карла XI, обычно распознавались как таковые, и относящиеся к ним пункты, как правило, исключались как не имеющие отношения к российской действительности. Первый проект регламента для Камер-коллегии, например, включал главу с названием «[О редукований]. О возвращении маэтностей», которая в итоге была вычеркнута самим Петром, который указал, что в России обычая возвращения государевых земель нет Peterson С. P. 166.. В других случаях, когда типично шведские особенности концепции административного управления сразу не распознавались, текст просто переводили на русский язык. Иногда впоследствии обнаруживалось, что при отсутствии необходимых социальных предпосылок рассматриваемое понятие невозможно применить к российской действительности. Примером этого служит шведский земельный кадастр, который был целиком перенесен в российские инструкции для центрального и местного управления, но оставался недействующим, ввиду того что социально-экономические и политические условия в России во многом отличались от условий в Швеции Ibid. P. 163..

Петр принимал в разработке коллежских регламентов активное участие. Материалы, которые Н. А. Воскресенский включил в свое собрание петровских законодательных актов, показывают, что царь зачастую лично редактировал проекты инструкций, представленные ему коллегиями. По-своему показателен следующий пример личного участия Петра. Первый проект регламента для Камер-коллегии предусматривал, что каждый чиновник, так или иначе отвечающий за распоряжение государевыми деньгами, должен был предоставить в качестве обеспечения поручительство (поруку). Если же чиновник не мог получить приемлемого поручительства, то вместо этого он должен был «обязати себя к вечной неволе», если будет уличен в каком-либо нарушении. Во второй редакции этого регламента Петр добавил следующее:

.„или протчими такими обязательствы, чтоб возможно потеренное от него возвратить. Буде же обоих (то есть чиновника или его поручителя. -- Прим. авт.) не сыщетца где, то пот потерянием всего движимаго и недвижимаго и вечнаю работою галерною ЗА. № 415. С. 555..

Кроме Воинской коллегии и Юстиц-коллегии, для каждой коллегии была разработана отдельная операционная инструкция, устанавливающая ее организационную структуру и зону ответственности. Первой из коллежских инструкций была утверждена инструкция Штатс-контор-коллегии, которая вступила в силу в феврале 1719 года Там же. № 66. С. 70..

Помимо этих коллежских инструкций в 1720 году был обнародован Генеральный регламент, содержащий единую систему административных норм для всей администрации. Этот документ регламентировал такие аспекты, как часы работы, процедуры голосования на заседаниях советов коллегий и задачи, выполняемые различными должностными лицами. Что касается последних, то Генеральный регламент предусматривал очень строгое разделение труда в коллегиях.

Генеральный регламент, который был одним из наиболее подробных законодательных актов петровской эпохи, оставался в силе на протяжении всего XVIII века Готье Ю. В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II: В 2 т. М., 1913-1941. Т. 1. С. 303.. Несмотря на его заведомо важную роль в развитии российского административного управления, об истоках и образцах Генерального регламента нам известно очень мало, поскольку никто и никогда не подвергал критическому анализу его источники. И по этой причине в настоящем исследовании невозможно представить подробный анализ происхождения Генерального регламента. Любой анализ такого рода потребует отдельной исследовательской работы и отдельной книги; здесь будет сделано лишь несколько замечаний.

Благодаря своей исследовательской работе в советских архивах Н. А. Воскресенский смог доказать, что Генеральный регламент прошел двенадцать этапов редактирования, прежде чем был утвержден в своей окончательной форме, отданной в печать. Опубликование всех редакций в «Законодательных актах» позволяет нам шаг за шагом проследить эволюцию этого законодательного документа. Семь из двенадцати редакций содержат резолюции, дополнения и/или исправления, сделанные в тексте самим Петром ЗА. С. 411-412.. Среди прочих должностных лиц, принявших участие в составлении этого законодательного акта, был Генрих Фик, обер-секретари Сената А. С. Щукин и И. Д. Позняков, секретарь Коллегии иностранных дел И. П. Веселовский и личный секретарь Петра А. В. Макаров Там же..

Что касается истории происхождения Генерального регламента, то Воскресенский отмечал, что «первоначальный проект... был составлен Генрихом Фиком, использовавшим шведский источник -- Cantselie Ordningh (Kansliordningen) от 22 сентября 1661 года -- и заимствовавшим из него нормы для установления бюрократических канцелярских порядков в русских учреждениях» Там же. С. 412.. Хотя Воскресенский не указал никаких прямых источников для этих утверждений, надпись на проекте Генерального регламента в первой редакции «Перевод. Первой» подкрепляет данную гипотезу ЗА. С. 411.. В своей первой версии Генеральный регламент представлял собой перевод с предположительно немецкого оригинала, автором которого, скорее всего, был Генрих Фик. Нам известно, что Фик в процессе законотворчества написал длинное «Приполнение Генерального регламента» и что это «приполнение», отредактированное царем, вошло в регламент Там же. № 400. С. 472-477.. Помимо этого факта, первая редакция Генерального регламента отличается уровнем мышления и богатством деталей, которые было бы трудно ожидать в те времена от кого-либо, кроме Фика.

Вполне возможно, что Воскресенский был прав и когда писал, что в качестве образца для составления Генерального регламента использовался шведский канцелярский ордонанс (Kansliordnin- gen) 1661 года. Этот Kansliordningen был всеобъемлющим законодательным актом, который узаконил административную практику, сформировавшуюся в канцелярии в XVII веке. Однако при составлении российского закона Kansliordningen мог использоваться лишь в ограниченных пределах, поскольку его содержание учитывало организационную структуру и сферу ответственности шведской Kanslikollegium и, таким образом, он не являлся документом, устанавливающим общие административные нормы См. заголовки на полях Канцелярского ордонанса 1661 года: RA, Kanslikollegiets arkiv, F:II.a. Organisation.. Следовательно, сравнение этих двух законодательных актов не дает доказательств в поддержку идеи о том, что Kansliordningen послужил главным образцом для Генерального регламента с точки зрения формы или содержания. Еще важнее то, что между этими двумя текстами нет соответствий, хотя, несомненно, Генеральный регламент и, в частности, его первая редакция представляют собой кодификацию шведской административной практики XVII века. Однако эта кодификация не могла быть составлена на основе какого-либо одного законодательного акта, поскольку шведского регламента, регулирующего административные функции всех коллегий, не существовало. Больше всего Генеральный регламент напоминал Закон о форме правления 1634 года -- документ, который уже не являлся зеркальным отражением фактического состояния шведской административной системы. После вступления в силу Закона о форме правления 1634 года были организованы четыре новые коллегии, и только в последующие годы XVII века появился способ административного управления, общий для всех коллегий. К концу XVII века характер и обязанности коллежских чинов в различных коллегиях были в целом одинаковы, особенно применительно к младшим чинам: секретарям, нотариусам и т. д., -- которые выполняли одни и те же функции вне зависимости от того, в какой коллегии работали.

Тогда ввиду этого Генеральный регламент должен представлять собой описание шведских методов административного управления в том виде, в каком они фактически существовали во время Северной войны. Регламент изначально был составлен кем-то, кто был не понаслышке знаком с работой шведских коллегий, и этим человеком не мог быть никто, кроме Генриха Фика. Из этого следует, что сравнительный анализ шведской административной практики и содержания Генерального регламента нельзя проводить исключительно на основе опубликованных законодательных актов, когда речь идет о шведских материалах. Вместо этого необходимо воссоздать детали административных процедур, которым следовали в шведских коллегиях, при помощи архивных материалов и затем сравнить воссозданную картину с содержанием российского Генерального регламента.

В одном российском источнике утверждается, что «по оному регламенту, в коллегиях чины написаны, против шведского права» РГАДА, ф. 248, д. 654, л. 34.. Главы Генерального регламента, определяющие обязанности различных коллежских чинов, таким образом, представляли собой краткие описания соответствующих шведских позиций, основанные скорее на практической деятельности шведских коллежских служащих, чем на каком-либо шведском административном законе. Примером этого служит описание обязанностей регистраторов:

Регистратора должность в том состоит, чтобы он письма собирал и по пакетам раскладывал, и потом велел набело переписывать сочинения всех грамот и писем, которые из коллегии отпущены и в коллегии получены во весь год, чего ради надлежит ему вести журнал [повседневную записку] всей корреспонденции за весь год, записывая в алфавитном порядке в четыре книги все дела, рассмотренные коллегией, и место, куда каждое дело послано, в первую книгу -- дела, посланные Царскому Величеству, в другую книгу все отправленные дела, которые от коллегии до других коллегий, губерний, служителей и прочих посланы, в третью книгу -- указы, во весь год от Царского Величества или от Сената в коллегию полученные, також и оригиналы, которые должны быть переплетены, в четвертую -- все оригинальные письма, ведомости, мемориалы, требования, известия из провинций, полученные в коллегию от других коллегий, губерний, от прочих служителей и подданных Там же, л. 35 об. Такой же перечень можно встретить в шведских коллегиях; см., например, каталог канцелярского архива Kammarkollegium (the catalogue for Kammarkollegiets kansliarkiv), RA..

В предварительных бумагах, которые послужили рабочими материалами для разработки Генерального регламента, содержатся прямые отсылки к шведскому праву. Применительно к четвертой редакции главы о судебных полномочиях коллегий Анисим Щукин сделал пометку: «Велено сей пункт изъяснить против шведц- каго права вице президенту [фон] Бревер[н]у» ЗА. № 400. С. 458.. Здесь понадобились специальные знания Германа фон Бреверна как бывшего судьи Лифляндского апелляционного суда См.: Peterson С. Р. 321., но вопрос был в действительности решен Генрихом Фиком. В упомянутом выше «При- полнении Генерального регламента» Фик разграничил судебные полномочия российских коллегий, которые для всех практических целей согласовывались с наблюдаемыми в шведской системе. Все дела, касающиеся «доходов и счетов», были отнесены к компетенции Ревизион-коллегии, а «протчие... дела, которые не ка- саютца доходоф, те дела судить и наказывать в Юстиц-Колегии... где и все приватные процесы, тяжбы коллежских служителей судить надлежит». Преступления, совершенные военнослужащими при исполнении своих обязанностей, подлежали расследованию и суду в двух военных коллегиях ЗА. № 400. С. 476.. Юстиц-коллегия соответствовала Апелляционному суду Свеаланда в Швеции, уполномоченному отправлять правосудие по гражданским и уголовным делам в целом См.: Peterson С. Р. 309.. Текст Фика был включен в Генеральный регламент ЗА. № 400. С. 508..

Присяга на верность службе, с которой начинается Генеральный регламент, представляет собой интересный пример влияния шведского права. Присяга в абсолютистском государстве выполняла важную функцию, поскольку она официально связывала личными отношениями повиновения военных и гражданских функционеров государства с одной стороны и монарха -- с другой. Кроме того, принятие этой присяги создавало юридическую ситуацию, из которой отдельное должностное лицо не могло выйти в одностороннем порядке, а если бы какой-либо государственный служащий нарушил свою присягу, он был бы жестоко наказан. Таким образом, принятие присяги на верность службе, должно быть, оказывало на чиновников значительное психологическое воздействие. В 1680-е годы Карл XI ввел новую служебную присягу, которая являлась правовым воплощением его абсолютной власти См.: RA, Eder 115.. Шведскую служебную присягу, подчеркнуто абсолютистскую по содержанию, можно было легко переложить на российскую почву, и ее воспроизвели в Генеральном регламенте практически дословно. По-видимому, непосредственным образцом для этого текста послужил текст служебной присяги в инструкциях, изданных шведским правительством в адрес губернаторов провинций в 1687 году. Хотя эта присяга слишком длинна, чтобы можно было привести ее целиком, следующая выдержка показывает явные сходства:

В первой редакции Генерального регламента сын Петра от Екатерины -- Петр Петрович был указан в качестве наследника престола, поскольку старший сын от Евдокии Лопухиной Алексей был обвинен в заговоре против царя и лишен права наследовать российский престол О взаимоотношениях царя и царевича Алексея см.: Wittram R. Vol. 2. S. 346-405.. Но так как четырехлетний Петр Петрович в начале 1719 года умер, итоговая версия присяги на верность службе приобрела несколько иной вид. Царь оставил за собой право назначить преемника «по изволению и самодержавной Е. Ц. В. власти». Вопрос о престолонаследии впоследствии был решен в специальном указе (Указ о наследии престола), который устанавливал, чтобы это всегда было «в воле Правительствующего Государя, кому Оной хочет, тому и определит наследство»ПСЗ. Т. 6. № 3893. С. 496-497..

Размещено на Allbest.ru