Реформа системы местного управления в царствование Екатерины II: разработка, реализация, результаты

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реформа системы местного управления в царствование Екатерины II: разработка, реализация, результаты



Содержание

Введение

Глава 1. Историография периода царствования и реформ Екатерины II

1.1 Императрица Екатерина II и оценка ее царствования историками

1.2 Города центральной России накануне реформ Екатерины II

1.3 Реформы Екатерины II и их значение

Глава 2. Особенности реформы системы местного управления Екатерины II

2.1 Реформы Екатерины II и их значение в области государственного управления

2.2 Губернская реформа Екатерины II: цели, суть, значение

2.3 Успехи и неудачи «Муниципальной» реформы Екатерины II

Заключение

Библиографический список



Введение

Актуальность темы исследования. История реформ - это традиционная тема исследований в исторической науке. Реформы XVIII века - наиболее плодотворного, но и самого противоречивого в этом отношении -особенно интересны в свете поставленного ими вопроса об историческом пути России. Он до сих пор занимает центральное место в общественной мысли.

В 1775 г. в России началось реформирование местного управления, занявшее целое десятилетие. В результате многочисленных преобразований была выстроена сложная административно-территориальная система, просуществовавшая с некоторыми изменениями вплоть до Великих реформ 1860-х годов. Центральным элементом, конструирующим новую организацию управления, стала губернская реформа, проводимая согласно «Учреждениям для управления губерний Всероссийской империи». Она включала два главных аспекта: административный, заключавшийся в перестройке системы органов местной администрации, и территориальный, выразившийся в разукрупнении губерний или наместничеств.

В историографии традиционно отмечается, что одной из главных особенностей проведенного преобразования стала децентрализация государственного аппарата. Вместе с тем остается неизученным ряд вопросов, связанных с полнотой, характером и формами данного явления. Для получения объективной картины работы местного управления необходимо более детально на местном уровне рассмотреть вопрос о децентрализации исполнительной власти в рамках абсолютной монархии. Историки, изучавшие губернскую реформу Екатерины II, рассматривая различные стороны децентрализации, приходили к выводам о ее неоднозначном характере, который объяснялся существующей системой власти.

Таким образом, все вышеуказанное подтверждает актуальность темы, определяет задачи и основные направления исследования в данной курсовой работе.

Объектом исследования являются реформы системы местного управления в царствование Екатерины II.

Предмет исследования - исследование особенностей разработки, реализации, результатов реформ системы местного управления в царствование Екатерины II.

Целью данной работы является исследование особенностей реформы системы местного управления в царствование Екатерины II.

Задачи данной работы:

1. Рассмотреть особенности периода царствования императрица Екатерина II и оценка ее царствования историками

2. Города центральной России накануне реформ Екатерины II

3. Реформы Екатерины II и их значение

4. Реформы Екатерины II и их значение в области государственного управления

5. Губернская реформа Екатерины II: цели, суть, значение

6. Успехи и неудачи «Муниципальной» реформы Екатерины II

В процессе написания работы использовались следующие общенаучные методы исследования: систематизация и обобщения, сравнение, индукция и дедукция, метод группировки.

Теоретическую база исследования составляют труды ученых, которые занимались исследованием истории России, исследованием времен царствования Екатерины II, изучением реформы системы местного управления в царствование Екатерины II, а также научные статьи, монографии, официальные электронные источники.

Источники: деятельность Екатерины II оценивали такие ее современники как: князь М.М. Щербатов, Н.И. Новиков, А.Н. Радищев. Несколько позже реформы Екатерины изучались в работах В.О. Ключевского, С.Ф. Платонова и других историков. Эту проблему также рассматривали в своих трудах историки и писатели, например, Б.А. Рыбаков, А.И. Кулючин и др.



Глава 1. Историография периода царствования и реформ Екатерины II

1.1 Императрица Екатерина II и оценка ее царствования историками

Екатерина (урожденная София Августа Фредерика Ангальт-Цербстская) родилась 2 мая 1729 г. в Немецком Штеттине. Она получила домашнее образование. Ее обучали танцам, музыке, географии, истории и богословию, а также она владела французским языком и родным немецким. В 1744 г. принцессу Ангальт-Цербстскую вместе с ее матерью пригласила императрица Елизавета Петровна. В России девушка приняла православие и ее крещение как Екатерина Алексеевна, с этого момента она официально считалась невестой Петра Федоровича, будущего Петра III [24, c. 56].

С самого начала их семейная жизнь не заладилась. Петр мало времени уделял жене, и Екатерина знала, что любви к ней он не испытывает. Следствием этого было появление у Екатерины фаворитов. Но императрица Елизавета была недовольна отсутствием внуков. Вскоре на свет появился мальчик, которого впоследствии отобрали у Екатерины и не разрешали ей его воспитывать. После смерти императрицы Елизаветы на престол взошел Петр III. Но уже тогда против него готовился заговор его же супругой Екатериной, поддерживаемой братьями Орловыми. Дворцовый переворот, устроенный Екатериной, до сих пор окутан тайнами и вызывает множество споров среди историков. Примером может послужить официально неустановленная причина смерти Петра III.

Деятельность Екатерины вызывает огромные споры между и русскими и иностранными историками. Единственная, кто после Петра I вызвала такое количество противоречивых мнений, была эта императрица. С.М. Соловьев - историк дореволюционной России. В своей книге «Екатерина Великая» он описывает многие исторические события времен ее правления. Он считал это женщину важнейшей политической фигурой того времени. Никакой другой историк не описал лучше эту немецкую принцессу, которой с таким успехом удалось взойти на русский престол и прекрасно управлять им. В своей книге С.М. Соловьев описывает ее одновременно и как собирательницу русских земель, и, в то же время, угнетательницу крестьян, умнейшую правительницу, всеми силами преумножающую славу России, и самую обычную женщину, окружавшую себя толпой поклонников [20, c. 148].

Как считал Н.М. Карамзин, эта великая женщина внесла большой вклад в российскую историю:

- умерила власть, не потеряв ее силы;

- не вмешивалась в бессмысленные войны;

- возвысила нравственную цену человека в государстве;

- привела в порядок внутреннюю политику государства, соответствующую тому времени, сохранив его долговечность;

- смогла добиться того, что Россия с честью и славой занимала одно из лидирующих мест в государственной европейской системе [6, c. 152].

Однако Н.М. Карамзин также не забыл упомянуть и ее не самые лучшие стороны правления императрицы. Индивидуальной чертой правительственных организаций при Екатерине II было наличие внешнего вида при отсутствии устойчивости. Законодательство Екатерины носило лишь «образ теоретического идеала». Впрочем, сопоставляя периоды правлений в Российской империи, Карамзин подводит такой итог: «время Екатерины было счастливейшее для гражданина российского, едва ли не всякий из нас пожелал жить тогда, а не в иное время».

В.О. Ключевский - русский историк, историограф и источниковед, также оценивал правление Екатерины II. Важнейший принцип, по которому В.О. Ключевский оценивает правление любого политика - в какой степени выросли или снизились материальные и нравственные средства русского государства в годы его правления. Применительно к концу XVIII в.: материальные средства повысились в большом соотношении». Во время правления Екатерины государственная земля практически достигла собственных естественных размеров как на юге, так и на западе. Приобретением, сделанным на юге, стало образование трех губерний - Таврической, Херсонской и Екатеринославской, за исключением возникшей при этом земли Войска Черноморского. Приобретениями на западе, со стороны Польши, стали 8 губерний - Витебская, Курляндская, Могилевская, Виленская, Минская, Гродненская, Волынская и Брацлавская (сейчас Подольская) [7, c. 134].

Можно заметить, что, из всех 50 губерний, разделявших Россию, 11 были приобретены в годы правления Екатерины. Это говорит о том, что народность государства возросла практически вдвое, а число государственных средств увеличилась вчетверо. Возросло не только количество плательщиков, но также и государственные взносы, увеличение которых, как правило, признается знаком умножения продуктивности народного труда.

По мнению В.О. Ключевского, нравственные средства государства в годы царствования Екатерины сильно уменьшились. В первую очередь, усилилась разобщенность интересов племенных составных частей государства. Наибольший конфликт привносило польское население захваченных провинций Речи Посполитой. Данная часть стала опорной точкой вследствие того, что в структуру Русского государства, за вычетом юго-западных областей, были включены и отдельные части настоящей Польши. Но, в то же время, одна из важнейших областей Юго-Западной Руси, объединенная внутренне с другими, - Галиция оказалась за границей Русского государства, внося раздор в наши западные международные отношения [8, c. 119].

Со временем усилилась ненависть между социальными составными элементами коренного русского общества. Оно являлось следствием тех отношений, обеспеченных законодательством Екатерины, в которые были поставлены два основных социальных класса русского общества - дворянство и крепостное крестьянство. Дворянство утвердилось во власти при помощи ряда дворцовых переворотов. Как раз этим же средством думал освободиться и крепостной крестьянский народ, так же, как и дворянство, он хотело получить свободу, путем, нарушающих закон восстаний. Такого рода массовые крестьянские мятежи, начавшиеся в царствование Екатерины II, и которые со временем разлетелись по всей России, превратились в крупное Пугачевское восстание. Екатерине не следовало допускать подобного.

Историк С.Ф. Платонов полагал, что роль деятельности Екатерины II сформировалась довольно быстро и легко», основываясь на том, что было сказано предыдущими поколениями историков о различных сторонах ее политики. Можно заметить, что Екатерина после восхождения на престол хотела крупных внутренних изменений, а во внешней политике решила отказаться поступать так же, как ее предшественники - Елизавета и Петр III [18, c. 346].

Она осознанно отказывалась от всяческих традиций, которые сложились при Петербургском дворе, но, в конечном итоге, плоды ее деятельности оберегали классические интересы русского народа и правительства. По мнению С.Ф. Платонова, во внутренней политике Екатерины II завершился исторический процесс, начавшийся при еще Временщиках. Устойчивость положения основных сословий, во всей силе действовавшая при Петре I, начала разрушаться именно в эпоху Временщиков (1725-1741 гг.), когда дворянство, упрощая свои государственные повинности, стало получать имущественные привилегии и большую законную власть над крестьянами.

Усиление дворянских прав мы также могли видеть и во времена царствования Елизаветы и Петра III. Но именно при Екатерине дворянство стало не только престижным классом, который имел хорошую внутреннюю организацию, но и сословием, главным в общем управлении страной. Пропорционально увеличению дворянских прав, уменьшаются гражданские права владельческих крестьян. Увеличение дворянских преимуществ неизбежно соединялось с достижением пика крепостного права.

Поэтому, во время правления Екатерины II, крепостное право достигло своей вершины развития. Из этого следует, что деятельность Екатерины II в отношении сословий являлась прямым продолжением и завершением тех отстранений от старорусского строя, которые активно развивались в XVIII в. Внутренняя политика Екатерины опиралась на традиции и обычаи, переданные ей от ее предшественников, и именно она смогла завершить то, что они начали.

Во внешней политике Екатерины II являлась сторонницей Петра I. Она поняла все задачи и замыслы великого императора и смогла их осуществить. Как во внешней политике, так и во внутренней, она смогла довершить его дело. После ее правления русская дипломатия просто обязана была ставить себе новые цели и задачи, так как все старые были уже реализованы [19, c. 109].

Таким образом, мы можем говорить о Екатерине как о мудром политическом деятеле, которому, несмотря на все свои неудачи и промахи, удалось ввести в стране новые приемы управления и полезные государственные идеи. Противоречивость ее действий определяет такое многообразие мнений о ее деятельности среди потомков. Кто-то считает, что ее правление способствовало узакониванию неблагоприятных последствий темных эпох XVIII в., а кто-то восхищается ее результатами во внешней политике. И все же, историческая роль этого периода весьма велика именно потому, что в XVIII в. были подведены своеобразные итоги предшествующей истории. Именно этот дар Екатерины - доводить все до конца - помог ей решить множество важных государственных проблем.

1.2 Города центральной России накануне реформ Екатерины II

Вступив на престол в 1762 г., императрица приняла страну, города которой принципиально не отличались от предшествовавших столетий. Они продолжали бытовать в том же виде и качестве, как и в эпоху Алексея Михайловича, а отчасти даже более раннего времени. Изменения, которые на протяжении двух последних веков неизбежно вносили поправки в облик и жизнь, мало поменяли главное - суть, характер и многочисленные функции поселения: административные, транспортные, пенитенциарные, культурно-просветительские и др.

Такое положение дел давно вошло в противоречие с действительностью и требовало кардинальной перестройки, заботу о которой взяло на себя государство. Наиболее заметны в этом отношении те из преобразований Екатериной II, которые касались социальной структуры городских жителей (социальная реформа). Но менять требовалось все. В первую очередь стояла задача создания системы органов и структур необходимых для исполнения городом своих функций, которые в значительной степени и возникли во второй половине XVIII в. [13, c. 115].

Еще за каких-то 80 лет до начала правления Екатерины II русский город в соответствии с его военным значением воспринимался как по характеру, так и по самому пониманию этого слова современниками, исключительно в значении системы фортификационных сооружений, с гарнизоном и арсеналом. Россия по-прежнему оставалась «страной крепостей», как и в самом начале своей истории, что все еще в значительной степени определяло не только облик и структуру ее городов, но и характер занятий, и организацию жизни их жителей.

К началу XVIII в. (согласно описи русских городов 1678 г.) на территории будущих четырех «малых» екатерининских губерний Волго-окского междуречья (Калужской, Московской, Владимирской и Ярославской) находился 31 город. В этот перечень не вошла Москва, не описанная в данном в источнике, и Одоев, который недолгое время был в составе Калужской губернии, но вскоре оказался приписанным к Тульской. Из всех городов 20 имели крепости. Еще один - Боровск - утратил ее во время пожара, но роль «города», как это случалось неоднократно, взял на себя монастырь, вместивший весь «наряд» - крепостную артиллерию.

Иными словами, доля городов-крепостей составляла 70%. При этом они являлись чаще всего крупными для своего времени многобашенными фортификационными сооружениями. Шесть из них были каменными (Москва, Ярославль, Можайск, Борисов, Серпухов и Коломна). Часть крепостей на тот момент или недавно отстроили, или даже полностью возвели заново, причем в большем масштабе.

В 1678 г. все города-крепости обладали значительными военными запасами и постоянными гарнизонами, состоявшими из стрельцов, пушкарей и воротников. В их распоряжении помимо холодного оружия находились десятки, а иногда и сотни единиц ручного стрелкового вооружения, выдававшегося из казны (ручные пищали, мушкеты, самопалы, пищали «стрелецкого ружья», пистолеты и т.д.), а также «наряд» - городская артиллерия [3, c. 65].

Время менялось: расширявшиеся границы превращали города во внутренние поселения, и оставшиеся без применения крепости ветшали. Это стало хорошо заметно уже в конце XVII в. Однако исконное понимание города как крепости сохранялось и в XVIII столетии. Из 31 описанного поселения к 1726 г. (т.е. всего за 35 лет до коронации Екатерины II) половина из них (15 без учета Москвы) упомянуты как крепости. При этом сохранилась полная тождественность между понятиями «город» и «кремль». Это (наряду с сословным характером жителей) формировало всю структуру поселения. Примыкавшие к стенам детинца слободы или села именовались «подгородными». При возведении вокруг них собственных укреплений они обозначались в документах уже как острог. Подобная схема типична для этого времени [5, c. 146].

По мере развития новых линий стен, охваченные ими территории получали право именоваться посадами и городами. Так, например, была создана хорошо известная радиальная система Москвы, состоявшая из нескольких «городов» - Китая, Белого и Земляного. Детинцы Московской губернии были уничтожены только при Павле I, что стало итогом, в том числе, политики Екатерины II по их преобразованию из крепостей в современные поселения с административно-торговым характером деятельности и составом жителей. Причем процесс этот оказался долгим. Даже при самой великой императрице кремли (несмотря на их ветхость) сохраняли.

Под стать крепости была и ее инфраструктура. В конце XVII в. во главе половины из рассматриваемых городов стоял воевода. Еще в нескольких - люди с военными званиями. Помимо задач обороны воевода решал весь круг возникающих вопросов. Внутренняя структура и инфраструктура городов XVII в. практически не изменилась вплоть до их реформирования Екатериной II. Пример этого дает Переславль-Залесский - типичный для того времени российский город исторического центра страны.

В середине XVIII столетия ситуация почти не изменилась. Как 100 и 200 лет назад во главе каждого города и подведомственного ему уезда находился воевода, должность которого была восстановлена в 1727 г. В круг обязанностей последнего, как и раньше, входило решение самых разнообразных вопросов по административным, судебным и розыскным делам, а также надзор за работой магистратов и сбором подушных денег с крестьян, попечение над заповедными лесами и пр. Почти все провинциальные воеводы того времени являлись отставными военными, как правило, полковниками, уездные городовые - капитанами, майорами, подполковниками. В их распоряжении находились канцелярии с немногочисленным числом сотрудников, которые обслуживали обширные пространства еще старых «больших» уездов. Небольшой аппарат занимался решением практически всех государственных вопросов в рамках огромных административных образований. В преддверии реформ Екатерины II Россия делилась на 14 губерний (без пяти Слободских полков и Украинской военной линии), состоявших из 47 провинций (250 уездов). При этом все местные органы власти испытывали, без преувеличения, острую нехватку кадров. С развитием системы управления при преемниках Петра I данная проблема еще более осложнилась [5, c. 152].

В середине XVIII столетия даже Москва мало чем отличалась от большой деревни. Псевдоромантичный деревенский облик, являлся результатом неустроенности городов и отсутствия механизма решения назревших в них проблем, требовавших незамедлительного вмешательства. Таким образом, оставаясь в своем «первобытном» состоянии, проблемы множились, и ситуация постоянно ухудшалась.

Необходимо было трансформировать российские города под задачи Нового времени, создать структуру, способную решать наиболее злободневные проблемы: управление, обеспечение большей хозяйственной активности, снижение рисков (пожары, эпидемии, наводнения) и т.д. Решение этой задачи целиком ложилась на плечи новой императрицы, которая, без сомнения давала себе отчет в том, что власти не имеют ни только точного представления о числе городов, ни о характере городского поселения. При этом речь шла как о сословной организация жителей, так и о функционировании города в качестве места решения целого комплекса задач самого широкого спектра.

1.3 Реформы Екатерины II и их значение

Основные реформы, проведенные в период правления Екатерины II. Это: реформы государственного управления, сословная реформа, судебная и губернская реформы. Вторая половина XVIII века в истории России связана с именем Екатерины II (1762-1796), которая провела наиболее важные и прогрессивные реформы. Она продолжила реформы, начатые Петром I. Особое внимание она уделяла улучшению государственного управления [12, c. 89].

Одним из первых, по Указу Екатерины II от 15 декабря 1763 г., был реформирован Сенат, высший орган государственного управления Российской империи. Екатерина II считала, что Сенат имеет претензии на верховную власть в государстве. Поэтому главная задача реформирования Сената заключалась в том, чтобы принизить его роль в государственном управлении, сделать его обычным бюрократическим ведомством. В ходе перестройки Сената он был разделен на ряд департаментов. Каждый из них был наделен определенной самостоятельностью и конкретными полномочиями, носившими административный характер [15].

В рамках проведенных преобразований Сенат был лишен права законодательной инициативы, снизилась его роль в управлении делами империи. Из функций, которые у него были в начале XVIII века, остались только функции контроля над администрацией и функции высшего судебного органа. Самостоятельность Сената стала еще более ограниченной после расширения функций генерал-прокурора Сената. Он становится фактически главой государственного аппарата, высшим государственным чиновником.

При Екатерине II важная роль в системе управления отводится полиции. Во всех крупных городах империи вводятся новые полицейские чины и полицейские учреждения: управа благочиния, должность городничего, который был наделен полицейскими надзорными функциями. В уездах начала функционировать постоянно действующая полиция, которую возглавлял капитан-исправник.

При Екатерине II происходит достройка здания абсолютизма, фундамент которого заложил Петр I. Было создано центральное бюрократическое управления империей. Важную роль в системе управления играет Совет при высочайшем дворе, в котором решались наиболее важные вопросы государственного управления. Особую роль наряду с Советом при высочайшем дворе и Сенатом играла личная канцелярия при императрице. Через нее Екатерина II держала связь с высшими органами управления, отдавала им свои распоряжения и указания, осуществляла контроль за их выполнением [26].

Важные изменения в период правления Екатерины II происходят в правовой сфере. Она стремилась законодательно оформить сложившуюся систему государственного управления, которая должна была подчинятся закону. Для этого была создана специальная комиссия по подготовке нового законодательства. Эта комиссия должна была составить новый свод законов Российской империи. Для разработки нового законодательства были привлечены представители различных сословий Российской империи.

Во второй половине XVIII века продолжается становление судебной системы. Екатерина II во время проведения губернской реформы, принимает решение изъять судебные функции из ведения местной администрации. Была попытка отделить суд от администрации, что, по мнению императрицы, снизило произвол и коррупцию местных чиновников. В ходе судебной реформы появляются самостоятельные судебные палаты, рассматривавшие гражданские и уголовные дела. Складывается сословное судопроизводство. Появляются суды для дворян (Верхний земский суд), для мещан (суд, созданный при городском магистрате), для крестьян (нижняя расправа) в уездах и (верхняя расправа) в губерниях [26].

Самые большие изменения произошли в сословной политике. В этот период происходит законодательное закрепление обязанностей и прав сословий Российской империи. Появляются привилегированные сословия, которые обладали одними правами, и бесправные, которые несли одни обязанности. Ярким свидетельством такой сословной политики, которая основана на привилегиях, была «Жалованная грамота дворянству» (1785 г.). В этом документе были законодательно закреплены только привилегии дворянского сословия. Они были освобождены от обязательной государственной службы, от налогов, от постоя, от телесных наказаний, судились только судом равных. Получили право: монопольного владение землей и крепостными крестьянами; на ведение оптовой торговой; на разработку недр на своих землях; на личный герб. По этому документу создается дворянское самоуправление виде дворянских собраний (уезд, губерния) во главе с предводителями дворянства [23, c. 106].

Важную роль в становлении государства играли изменения в административно-территориальном устройстве империи. Екатерина II провела губернскую реформу, которая позволила улучшить управление на местах. Документом, содержавшим основные положения губернской реформы, стал акт «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (1775 г.). Основные положения этого нормативно-правового акта:

- крупные губернии делились на более мелкие; было создано 50 губерний;

- губернии делились на уезды;

- губерния создавалась при наличии в ней около 400 тысяч душ; в состав уезда входило около 30 тысяч душ;

- во главе губернии стоял губернатор, которого назначал и смещал император [26].

В своей работе он опирался на губернское правление, в которое входили губернский прокурор и два сотника. В городах учреждалась должность городничего. Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору. В его подчинении находились губернаторы, он являлся и главнокомандующим войсками на территории этих губерний, мог вводить чрезвычайные меры. Таким образом, губернская реформа укрепила власть губернаторов, усовершенствовала административно-территориальное управление государства, упрочило чиновничий аппарат на местах.

Сложившаяся система управления на местах позволила решить задачу укрепления власти дворянства, предотвратить народные выступления. В отдельную административную единицу был выделен город, во главе которого стоял городничий, наделенный обширными полномочиями. Были реформированы сословия, среди которых дворянство получило наибольшие привилегии.

Значение реформ Екатерины II состояло в том, что государство вышло на новый уровень своего развития и превратилось в мощную державу, с которой считалась Европа. Екатерина II стала достойной продолжательницей дела Петра I. В ее правление новый подъем переживает экономика страны, развивается мореплавание, империя прирастает новыми территориями, совершенствуется государственное управление страной.



Глава 2. Особенности реформы системы местного управления Екатерины II

2.1 Реформы Екатерины II и их значение в области государственного управления

Во второй половине ХVIII века система управления строилась по-прежнему на фундаменте основных устоев, заложенных Петром Великим: самодержавии, крепостничестве, сословности. Правление Екатерины II -время «просвещенного абсолютизма» - стало временем укрепления самодержавной власти за счет модернизации государственной структуры Российской империи.

Екатерина Великая начала свои преобразования с определения положения Сената в 1763 году, следствием чего Сенат лишился законодательных функций и стал высшим судебным учреждением. Он был разделенным на 6 департаментов: четыре из них находились в Петербурге, два в Москве. Государственные дела были сосредоточены в первом департаменте. Во втором департаменте были судебные дела. Третий и четвертый департамент занимались самыми разнообразными вопросами. Департаменты Москвы соответствовали Петербургским: Пятый - первому, а шестой -второму [25].

К Сенату перешли текущие функции ряда упраздненных коллегий и контор. Сенат стал органом контроля над деятельностью государственного аппарата, но лишился своей главной функции - законодательной инициативы, это право перешло непосредственно к императрице”. Сенатская реформа Екатерины II формально восстановила его как высшее государственное учреждение Российской империи, тем самым дав ему органично вписаться в политическую систему просвещенного абсолютизма. Возросла в сфере управления роль новой Личной Канцелярии, созданной в 1763 г. для отправления «собственных ее императорского величества дел».

Не оставила без внимания Екатерина II и церковь, проведя секуляризацию церковных земель в 1764 году. Основной причиной секуляризации стало чрезмерное распространение свободных от налога церковных земель, снижавших доходы казны. В ходе реформы была упразднена часть монастырей, церковь лишилась экономического могущества, все имения Святейшего Синода переходили в ведение Коллегии экономии. Крестьяне, проживающие в данных имениях, передавались в ведение Коллегии экономии и именовались экономическими крестьянами и платили по 1,5 рубля подушного оклада.

Государству перешло более 8 млн десятин земли, число монастырей сократилось более чем в два раза. Важным преобразованием в начальный период царствования был созыв Уложенной комиссии. Созванная по манифесту 4 декабря 1766 года, она предусматривала сословное представительство депутатов для обсуждения свода законов. В состав комиссии помимо выборных от сословий и различных групп населения входили высшие чиновники. Ведущую роль в ней заняло дворянство, духовенство же осталось без представительства. Для организации деятельности комиссии Екатерина подготовила наказ, в котором изложила свои доводы о роли законов в государстве, о сословиях и о роли монарха. Большую часть текста русская императрица заимствовала из сочинений Монтескье и Бекариа, а также Дидро, поэтому нельзя сказать, что данная работа считается ее личным трудом [27].

Суть основных преобразований заключалась в следующем:

1) ввести выборный элемент в состав административных учреждений на уровне города и уезда;

2) увеличить количество учреждений для более лучшей связи власти с населением;

3) возложить на местную администрацию заботу об охране местных интересов и благосостоянии народа.

Итак, основная работа заключалась вот в чем: каждый депутат должен был привезти наказ от населения своей губернии, где народ излагал свои нужды. Люди реально верили, что данный орган способен улучшить их положение. Однако за год существование комиссии в ней не было принято ни одного серьезного решения. Меньше всего было сделано в отношении организации управления. Комиссия многие свои заседания посвятила обсуждению судоустройства и судопроизводства, которые особенно интересовали ее членов и немного успела сделать в отношении будущей организации управления [14, c. 113].

С июня 1768 комиссия начинает собираться реже - до 4 раз в неделю, а потом до 2. В итоге из-за начавшейся войны данный орган перестал существовать. Однако задача узнать нужды населения в значительной части была выполнена. Масштаб и результаты деятельности отнюдь не были ничтожными, как это часто утверждается. Историки сходятся во мнении, что она просто была забыта и не нужна стране, тем самым оставив темный след на правлении императрицы.

реформа местное управление екатерина

2.2 Губернская реформа Екатерины II: цели, суть, значение

C 1775 по 1785 год проводилось масштабное преобразование устройства Российской империи. Губернская реформа Екатерины II включала в себя увеличение количества губерний с одновременным образованием генерал-губернаторств, объединявших по несколько губерний. Если сравнить с современными реалиями, то генерал-губернаторство подобно федеральному округу. Проведение губернской реформы включало в себя административные и судебные преобразования [25].

Осуществление свободы личности является главной идеей либерализма. Методология либерализма, в свою очередь, заключается не столько в осуществлении творческой деятельности, сколько в устранении угроз для существования свободы индивидуализма, а также всего, что мешает его развитию. Именно в этом и кроются причины некоторых сложностей, что возникают при осуществлении данной программы, однако, с другой стороны, этим либерализм и завоевывает себе сторонников.

В Российской Империи Екатерина Великая сознательно проводила реформы по принципу западноевропейского либерализма. Но социальное положение России все равно было неоднозначным. С одной стороны, реформы Екатерины привели к усилению крепостного права, а с другой - сделали дворянство господствующим сословием, которое уже не зависело экономически от государства. Таким образом, экономический расцвет сопровождался экономическим расслоением государства и ростом бедноты, в чем и кроется главная суть проблемы. Правление Екатерины II по праву можно считать «Русской эпохой просвещения», оно не носило разрушительный характер, тем самым, не отрицая уже сложившиеся в обществе традиции и обычаи [27].

Императрица, опираясь на опыт и наработки своих предшественников, вела государство по новому курсу. Абстрактные теории, взятые Екатериной из французской литературы, а именно из трудов таких авторов, как Вольтер, Монтескье, Дидро, встали в один ряд с практическими потребностями населения. Таким образом, ее правление можно охарактеризовать, как период «просвещенного абсолютизма».

Просвещенный абсолютизм - политика, проводимая во второй половине XVIII века рядом монархических стран Европы и направленная на устранение остатков средневекового строя в пользу капиталистических отношений. Политика «просвещенного абсолютизма» заключалась в следовании идеям Просвещения. Таким образом, главы государств позиционировали свое правление как нечто общее между властью и философией. Реформаторская деятельность Екатерины Великой в структуре органов государственного управления была направлена как на унифицирование системы управления, так и на укрепление самодержавия.

Императрица провела следующие реформы: реформу сената, секуляризацию церковных земель, просвещенные реформы, в рамках которых была созвана Уложенная комиссия; также был издан закон об «Учреждениях для управления губерниями». Отставая от развитых стран в экономическом и промышленном плане, Россия только переходила к политике экономического либерализма во время правления Екатерины Великой.

Экономический либерализм - направление общественной мысли, которое утверждает необходимость ограничения сферы деятельности и полномочий государства. Государство, следуя идеям экономического либерализма, необходимо лишь для благополучной и удобной жизни людей и более ни для чего. Идеология экономического либерализма является частью классического либерализма. Главная суть состоит в том, что законы экономики действуют на людей вне зависимости от их деятельности. Целью государства в данном случае является невмешательство в предпринимательскую деятельность субъектов в экономической сфере [21, c. 125].

Как принято в России при любом правлении, изменения были направлены на усиление вертикали власти. Но одновременно больше прав давалось местному самоуправлению на уровне городов и уездов. Реформа проводилась после подавления Крестьянской войны под руководством Пугачева 1773-1775 гг., которая послужила одним из катализаторов преобразований. Значение новых порядков было в том, что они должны были снизить недовольство правительством на местах, передав часть властных полномочий провинции. С другой стороны, Петербург мог быстрее реагировать в случае угрозы новых восстаний.

Губернии разукрупнялись. Критерием их становилось количество податных душ. Сложившиеся исторические границы между народами, географическое разделение, экономические связи с расчет не принимались. Несколько губерний входили в генерал-губернаторство. Генерал-губернатор назначался Сенатом. Он обладал широкими полномочиями, являясь представителем императрицы. Именно ему подчинялись войска, расположенные в зоне его ответственности. Каждое сословие получало свою вертикаль управляющих, судебных органов. Отдельно для дворян, мещан, крестьян [22, c. 144].

У местных органов власти четко определялись границы их полномочий. Образовывалась четкая вертикаль власти. Высшим органом выступало генерал-губернаторство с генерал-губернатором во главе. Ему подчинялись губернаторы, управлявшие губерниями, которые делились на уезды. Каждая губерния имела населения в 350-400 тысяч податных душ и разделялась на 10-12 уездов.

Уезд населяло 20-30 тысяч душ, его центром служил город. Так как городов было намного меньше, то этот статус получили ряд деревень. Многие из них и через десятки лет остались сельскими поселениями, только формально имеющими городской статус. Последнее служило темой для шуток даже много позднее. Например, подобной деревней, формально считавшейся городом, являлся Миргород, над чем подшучивал Н.В. Гоголь в своих произведениях [1, c. 129].

Для улучшения управления на провинциальном уровне появился ряд новых учреждений и должностей. Новые должности и институты:

- городничий. Главное лицо в городе. Отвечал за поддержание общественного порядка, руководил за полицией, вел надзор за другими учреждениями. Избирался местными дворянами;

- выделение города как административной единицы. Отныне центр уезда становился самостоятельной единицей. Крупные поселения разделялись на части, которые делились на кварталы. За порядок в каждом квартале отвечали квартальные надзиратели, подчинявшиеся частным приставам;

- капитан-исправник. Главное лицо в уезде, выбираемое дворянством. Управлял уездной полицией и был председателем в земском суде;

- казенная палата. Отделение министерства финансов. Ведала сбором налогов в уезде, распределением и контролем над финансовыми средствами. Контролировала результат хозяйственных начинаний градоправителя;

- приказ общественного призрения. Впервые появившееся образование, которое контролировало школы, богоугодные заведения: приюты, госпитали [2, c. 212].

2.3 Успехи и неудачи «Муниципальной» реформы Екатерины II

Проходящая в настоящее время в России муниципальная реформа по-своему уникальна. Конечно, тысячелетняя российская история знает немало примеров административных преобразований. Однако, их целью, как правило, было усиление центральной власти. Губернская реформа 1775 г. относится к числу самых известных преобразований Екатерины II. Одновременно это, пожалуй, и лучше всего исследованное из мероприятий правительства той эпохи. При этом по большинству вопросов в историографии так и не сложилось общепринятого мнения. К числу таких вопросов принадлежит и оценка результативности реформы [10, c. 86].

У подавляющего большинства авторов мы не найдем оценку реформы как успешной. Наоборот, признаком хорошего тона, особенно в советское время, было показать ее недостатки и ошибки реформатора. Даже такой из исследователей екатерининской эпохи как Н.М. Дружинин обратил внимание, во-первых, на провал попытки реализовать идею Ш.-Л. Монтескье о посредствующих властях, а во-вторых, на то, что не только сословное самоуправление, но и самостоятельность обособленных судебных органов оказались призрачными в обстановке неограниченной императорской власти, опиравшейся на послушную бюрократию [25].

Исключением из правила было, пожалуй, только признание успешности мер правительства по борьбе с народными волнениями. Так, В.О. Ключевский писал, что после выборов в губернские учреждения дворяне «возвращались в свои крепостные усадьбы с убеждением, что... крепкого порядка,... не поколеблет уже никакая пугачевщина» [8, c. 440].

Впрочем, в советское время историки могли и в этой сфере увидеть неудачу правительства. Вот как объяснял М.М. Ковалевский отсутствие крестьянских войн после 1775 г.: «главное - это то, что крестьянское движение перешло на новую более высокую ступень. Оно стало массовым, широким, повсеместным, переросло даже те рамки, в которых развертывались крестьянские войны» [9, c. 218].

Об успешности административных преобразований стали открыто писать лишь некоторые современные историки. Пожалуй, В.В. Леонтович был первым, кто прямо заявил: «административные реформы, прежде всего губернская, улучшили управление». Однако и в работах последнего времени не ставится проблема соответствия результатов преобразования намечавшимся целям [11, c. 247].

Обобщение историографии итогов губернской реформы следует начать с общепризнанного факта наличия административных и социальных ее последствий. Помимо упомянутых выше, среди административных итогов реформы исследователи называют то, что «прежнее отраслевое управление несколько теснее увязали с территориальным, а последнее... стало во многом, по своей внутренней структуре, комплексно-отраслевым». На практике это означало ликвидацию большинства Коллегий. Указывая на это следствие преобразования, ученые обычно ограничивались констатацией факта передачи функций центральных учреждений местным, не вдаваясь в подробности реформирования аппарата управления [27].

Возможно, невнимание к проблемам передачи полномочий связано с тем, что данный вопрос был исследован В.А. Григорьевым. Кроме того, отсутствие интереса к «техническим» деталям может объясняться и тем, что в результате реформы характер власти не изменился. В ходе реформы происходило дальнейшее перераспределение властных полномочий между центром и регионами в пользу последних. Однако, степень самостоятельности местных органов оставалась крайне ограниченной. Все принципиальные решения политического характера принимались в центре. К блоку же вопросов хозяйственных исследовательский интерес проявлялся редко [5, c. 144].

Еще одним следствием реформы, отмечавшимся как советскими, так и современными исследователями, было появление новой подсистемы в системе органов власти. Но оценка значимости факта появления системы органов государственного призрения была различной. Современные исследователи, как правило, обращают внимание на факт организации государственной системы общественного призрения, которая сохранялась и в XIX столетии.

По-разному видели социально-политические последствия реформы ученые разных научных школ. B.C. Иконников, например, обратил внимание на то, что Учреждением «полагались некоторые преграды господству придворной аристократии». Изменение политической роли дворянства в целом отмечали историки, изучавшие такое явление, как эпоха дворцовых переворотов в России. По их мнению, перенос политической жизни из столицы в провинцию способствовал оттоку социальной энергии дворянства из центра и, таким образом, лишал переворот питательной почвы. Тот же самый перенос «политической жизни» из столицы в провинцию в перспективе мог видеться по-иному [5, c. 147].

Последняя оценка довольно пессимистична. Объясняется это своеобразием позиции автора, не считавшего перспективу перехода от самодержавия к конституции единственно верной моделью развития государства. Подавляющее же большинство ученых полагало неизбежным и прогрессивным такой переход. Поэтому весь комплекс мер, направленный на создание органов реального самоуправления в России, в дореволюционной и современной литературе чаще всего оценивался позитивно. Обычно в него включалась и губернская реформа 1775 г. В связи с этим следует обратить внимание на различие оценок результативности появившейся при Екатерине системы местного самоуправления в советской и российской историографии. Советские ученые настойчиво подчеркивали мысль о недееспособности даже органов дворянского самоуправления. В лучшем случае, в новых органах власти видели лишь «намечавшуюся тенденцию» дальнейшего развития. В современных же изданиях отмечается, что, благодаря проведенным Екатериной преобразованиям, «существенно возрастало значение сословного «земского» самоуправления, в том числе и крестьянского» [27].

Очень редко в литературе отмечаются достижения в сфере культуры. Впрочем, в издании советской поры связанное с преобразованием изменение облика российских городов оценивалось лишь как отражение стремления самодержавия укрепить свою власть на местах. При этом ансамбли административных зданий рассматривались прежде всего, как создание материальной системы, адекватной сложившейся системе управления». Современные исследователи отмечают положительное значение реформы состояло и в постепенном изменении внешнего облика уездных и губернских городов. Реформа привела их в более благоустроенный вид.

Обобщая историографию результатов преобразования, следует отметить содержательное сходство оценок: на различных этапах развития нашей науки ученые констатировали факт укрепления государственности, хотя эмоциональная окраска при этом была различной. Также исследователи разных школ признают связь губернской реформы с предшествовавшими и последовавшими за ней преобразованиями.

Проанализировав отечественную историографию проблемы, можно констатировать факт наличия традиционного решения поставленных вопросов. Подобное единодушие объясняется тем, что начало научного изучения истории губернской реформы 1775 г. приходится на конец XIX столетия. К сожалению, в российском общественном сознании того времени господствовали либеральные и социалистические идеи. А нормой интеллектуальных дискуссий той поры стал «либерально-революционный моральный терроризм». Разумеется, изучение технических деталей реформ последней трети XVIII в. не могло изменить отношение ученых к абсолютизму вообще, и к просвещенному абсолютизму Екатерины II, в частности. Образцом научного освещения проблем царствования на рубеже прошлого века может служить манера подачи материала В.О. Ключевским. Екатерининские реформы рассматривались историками в ироническом противоречии описание достоинств и внезапных отрицательных оценок, брошенных как бы мимоходом [5, c. 149].

В изучении административной политики царизма ничего не могло измениться к лучшему и с установлением советской власти. Во-первых, в деятельности российских императоров было принято видеть лишь реакционную политику, проводившуюся с целью укрепления диктатуры дворянства. Во-вторых, завершилось наметившееся с начала XX в. изменение исследовательских интересов и основными проблемами исследований по истории российского XVIII в. стали генезис капитализма и история классовой борьбы народных масс. Следствием наличия приоритетных исследовательских проблем явилось почти полное прекращение разработки вопросов административной политики эпохи дворцовых переворотов.

Казалось бы, сняты все препятствия, прежде мешавшие изучению реформ Екатерины II. Однако, вековой стереотип преодолевается с трудом. И хотя принципиально изменились оценки отдельных аспектов екатерининских преобразований, исследований, специально посвященных разработке проблем истории губернской реформы, не появляется. На наш взгляд, этот факт объясняется тем, что и текст акта 7 ноября 1775 г., и практика его реализации изучены достаточно глубоко. Вероятно, перед современным исследователем неизбежно встанет проблема нового осмысления историко-культурного контекста реформы или применения новых методов ее изучения.



Заключение

Личность Екатерина II, ее идеи и действия крепко связаны с эпохой становления России на путь европейского Просвещения. Но важно сказать, что в истории нет единого мнения по отношению к преобразованиям Екатерины II. До сих пор многие вопросы политики Екатерины II остаются спорными. Жизнь и деятельность Екатерины II вызывали необычайно живой интерес у ее современников. Не иссяк этот интерес и в настоящее время. Всякий новый этап истории общества, в котором историк живет, дает ему богатую пищу для размышлений и пересмотра устоявшихся взглядов не только на современность, но и на дела давно минувших дней

Со дня смерти Екатерины Великой прошло уже более двух веков, однако в наше время многим интересна история жизни и правления этой женщины. С Екатериной Великой связана целая эпоха жизни Российского государства. О ней до сих пор пишут и ведут разговоры как о великой правительнице.

Подводя итог, нельзя не сказать о том, что Екатерина II была поистине мудрой и великой правительницей, она высоко подняла национальное достоинство и народную гордость россиян, возвеличила Россию в глазах Европы, смогла приучить ее к нашим победам и мировому лидерству. Таким образом, деяниями своими, обустройством государства Российского, его просвещением и выведением на новый мировой уровень, Екатерина II действительно достойна звания Великой.

Губернская реформа Екатерины II в ноябре 1775 года стала ответом власти на крестьянскую войну Пугачева. Эта война/восстание отчетливо показало неэффективность местного управления, когда местные органы власти были наделены достаточной властью, но использовать ее для поддержания порядка в стране не могли. Поэтому главная реформа Екатерины II - это реформа губернская, или, как ее еще называют, реформа системы местного управления

Губернии в России появились в период правления Петра 1. Вначале их было 8, но к эпохе Екатерины II их насчитывалось уже 20. Губернии делились на провинции, которые делились на уезды. Ими управляли воеводы и канцелярии. Эта система изжила себя, поскольку обладала практически безграничной властью на местах, в результате чего часто были злоупотребления.

Губернская реформа 1775 года преследовала цели:

- укрепление местной власти для борьбы с восстаниями и беспорядками;

- выстроить эффективную вертикаль власти, для управления на местах;

- упорядочивание процесса сбора налогов.

Для решения этих целей Екатерина II выделила дворянство в качестве господствующего класса. Дворяне теперь были лично заинтересованы в порядке на своих землях, в результате чего они должны были сами управлять на местах с большей эффективностью, прежде всего, в вопросах сохранения порядка. Важное изменение в этом плане - лишение казачества части своих привилегий. Так, в 1775 года на Дону была запрещена «Запорожская Сечь» и казацкое управление. На этих землях вводилось управление, сопоставимое с управлением всей страной.

Историческое значение губернской реформы 1775 г. заключается в изменении структуры местного управления страной. Эта структура имела как положительные, так и отрицательные моменты. Если же рассматривать общие изменения, то изменилось:

Ликвидированы провинции, но из-за расширения количества административных единиц меньше государственных структур не стало. Дворяне получали власть в уездах (на местах). Теперь они лично были заинтересованы в развитии уездов. Дворяне стали сословием, на которое опиралась власть для управления страной. На всей территории Российской Империи вводились единые нормы управления: казачьи старшины приравнены к дворянам (1783 г.), крепостное право утверждено на Украине (1775-1783 гг.).