Публічне управління у сфері захисту економіки України в умовах національно-визвольних змагань 1917-1921 рр.

Размещено на http://allbest.ru

Вінницький державний педагогічний університет

імені Михайла Коцюбинського

Публічне управління у сфері захисту економіки України в умовах національно-визвольних змагань 1917-1921 рр.

Карпенко Є.О. - аспірант кафедри

публічного управління та адміністрування

Анотація

У статті здійснено дослідження історичних умов реалізації публічного управління у сфері захисту економіки України у період національно-визвольних процесів і українського державотворення 1917-1921 років. Проведена історична реконструкція особливостей публічного управління у сфері захисту української національної економіки та здійснена аналітична інтерпретація механізму державного впливу на стан її захищеності в умовах воєнної агресії проти України у досліджуваний період.

Основними методами проведеного дослідження є історично-правовий, який дозволив виявити історичні закономірності формування інституціоналізації публічно-адміністративних механізмів на українських землях у досліджуваний період; метод моделювання, який надав можливість оцінити дієвість управлінських впливів урядів на систему захисту економіки, внутрішніх механізмів функціонування органів публічної влади щодо посилення економічної спроможності промисловості, аграрного сектору та торгівлі; системний метод, за допомогою якого здійснено дослідження комплексної проблеми формування системи механізмів публічного управління у сфері захисту економіки у часи національно-визвольних змагань 1917-1921 рр.

Результатом дослідження став висновок про те, що всі чотири державні формування: Українська Народна Республіка (часів президентства М.С. Грушевського), Західноукраїнська Народна Республіка, Українська Держава (часів гетьмана П.П. Скоропадського), Українська Народна Республіка (часів Директорії С.В. Петлюри) здійснювали консолідацію у сфері економічної діяльності з метою її стабілізації.

Проведений аналіз інструментів впливу надав можливість допустити, що головним вектором централізації була аграрна сфера, на яку спрямовувалися законодавчі ініціативи і спектр адміністративно-правових впливів. У результаті дослідження резюмовано, що недостатній рівень системності і контрольованості елементів публічного управління у сфері забезпечення захисту економіки України в умовах Національно-визвольних змагань 1917-1921 рр. призвів до вразливості економіки, що в умовах воєнної агресії призвело до руйнування економічних інституцій і державності загалом.

Ключові слова: захист економіки, механізми публічного управління та адміністрування, державна економічна політика, національні економічні інтереси, національно-визвольні змагання.

Abstract

Public management in the field of protection of the economy of Ukraine in the conditions of national liberation competitions 1917-1921

Karpenko Ye.O.

The article examines the historical conditions for the implementation of public management in the field of protection of the economy of Ukraine during the national liberation processes and the Ukrainian state in 1917-1921. The historical reconstruction of the features of public administration in the field of protection of the Ukrainian national economy and analytical interpretation of the mechanism of state influence on the state of protection of the Ukrainian national economy in the conditions of military aggression against Ukraine in the period under study.

The methods of research were the historical-legal method, which allowed to identify the historical patterns offormation of institutionalization of public-administrative mechanisms in the Ukrainian lands in the period under study; the modeling method, which made it possible to assess the effectiveness of governmental influences on the protection of the economy, the internal mechanisms offunctioning ofpublic authorities to strengthen the economic capacity of industry, agriculture and trade; system method, which made it possible to study the complex problem offorming a system of mechanisms ofpublic administration in the field of economic protection during the national liberation struggle of 1917-1921.

The result of the study was that all four state formations: the Ukrainian People S Republic (during the presidency of MV. Grushevsky), the Western Ukrainian People's Republic, the Ukrainian State (during Hetman P. Skoropadsky), the Ukrainian People's Republic (during the Directory of S. Petliura) carried out consolidation in the sphere of economic activity in order to stabilize the economy. The study of these measures suggested that the main vector of centralization was the agricultural sector, which directed legislative initiatives and a range of administrative and legal influences. As a result of the study, it is summarized that the insufficient level of systematization and controllability of elements of public administration in the field of ensuring the protection of Ukraine in the conditions of the National Liberation Struggle of 1917-1921 led to the vulnerability of the economy, which in the face of military aggression led to the destruction of economic institutions and statehood in general.

Key words: protection of economy, mechanisms of public management and administration, state economic policy, national economic interests, national liberation competitions.

Вступ

Актуальність теми, постановка проблеми. В умовах загрози воєнного вторгнення захист економіки стає невід'ємним першочерговим напрямом державної політики і в системі публічного управління займає одне з провідних місць. З урахуванням того, що у часи Національно-визвольних змагань 1917-1921 рр. екстремальні воєнно-політичні умови зобов'язували приймати швидкі рішення щодо економіки. Саме тому актуальною проблематикою дослідження стають особливості публічного управління системою захисту економіки в умовах, коли воєнні умови, до того ж на двох фронтах, зумовлюють вжиття централізованих адміністративно-правових заходів, які, навіть за всієї своєї непопулярності щодо ліберальних засад економіки, забезпечують її системне функціонування. Варто зазначити, що сучасні складні геополітичні умови багато в чому побудовані на досвіді попередніх державно-управлінських ініціатив, тому їх осмислення є важливим чинником при побудові ефективної системи захисту економіки України в умовах воєнної загрози з боку Російської Федерації.

Стан дослідження проблеми, виділення невирішених проблем. У сфері науки публічного управління та адміністрування важливим сегментом досліджень є історичні аспекти ефективних моделей державного впливу на різні системні галузі, які досліджували такі вчені, як В.Ф. Верстюк, Л.О. Воронько, С.М. Злупко, О.В. Малюта, С.С. Сливка, Ю.І. Терещенко та багато інших. Вказані автори демонструють у своїх роботах історичний перебіг подій, які вплинули на державотворення і захист національних економічних інтересів, системно висвітлюють напрями державної політики у підтримці національної економіки. Водночас малодослідженими особливості публічного управління у сфері захисту економіки молодої Української Держави з урахуванням воєнного стану, захоплення українських територій і воєнної загрози загалом, що прямо корелюється із сучасними геополітичними умовами України.

Мета і завдання статті. Метою цієї статті є історична реконструкція особливостей публічного управління у сфері захисту української національної економіки в умовах Національно-визвольних змагань 1917-1921 рр. Основним завданням публікації є аналітична інтерпретація механізмів державного впливу на стан захищеності української національної економіки в умовах воєнної агресії проти України у досліджуваний період.

Основний матеріал

Державотворчий процес у сфері захисту національних інтересів України у період Національно-визвольних змагань 1917-1921 рр. набув найбільш системної виразності у сфері публічного управління у Західноукраїнській Народній Республіці (далі - ЗУНР). Захист економіки в умовах Національно-визвольних змагань 1917-1921 рр. Західноукраїнської Народної Республіки здійснювався шляхом системної централізації органів управління. Для покращення фінансової ситуації галицькі політики реорганізували Крайову дирекцію скарбу, у складі яких перебували Скарбова сторожа, Скарбова митниця, Державний касир і Державний контролер, яким став О. Саєвич. Головна організація знаходилася у Тернополі, а осередки діяли і в інших містах (Дирекції скарбів округів). Державні контролери повинні були стежити за розподілом коштів по зарплатах службовців та наглядати за діяльністю державних комісарів [1, с. 128].

Вказані трансформаційні управлінські заходи проводилися з розумінням того, що однією з найголовніших і найскладніших проблем, з якими довелось зіштовхнутись керівництву Західноукраїнської Народної Республіки, були проблеми фінансово-економічного спрямування, без вирішення яких не могла нормально функціонувати молода держава. Розбудова економіки і фінансової системи були пріоритетними завданнями уряду ЗУНР, який розумів усю важливість цих доленосних напрямів. У структурі урядових міністерств ЗУНР - Державного секретаріату - важливе місце посідав Державний секретаріат земельних справ, який розробляв проєкти земельної реформи і здійснював нагляд за земельними ресурсами, що також було одним із найголовніших напрямів у реалізації фінансово-економічної політики держави [2, с. 25].

Згодом, 3 грудня 1918 р., Державний Секретаріат фінансів підпорядкував Дирекцію скарбів округів владі повітових комісаріатів, у Станіславові розпочалася реформація його структури. Це міністерство поділили на кілька відділів. Діяли секції безпосередніх податків та державних монополій. Об'єднаному Державному Секретаріатові фінансів та торгівлі підлягали також митні уряди, так звана скарбова сторожа та уряди мір і ваги. Особова ж секція відала призначеннями на посади службовців усіх підпорядкованих органів. Для запровадження жорсткого регулювання у сфері економіки й поповнення державної скарбниці було монополізовано продаж зерна, хлібопекарських виробів, великої і малої рогатої худоби, свиней, картоплі, шкіри, цигарок, спирту, соди, цукру, сірників, а також встановлено мито і монопольні оплати з продажу тютюнових виробів, солі, цукру і пороху. Зокрема, розпорядок Державного Секретаріату фінансів від 1 грудня 1918 р. забороняв без дозволу продавати тютюнові вироби. Загалом централізація економіки проводилася з метою забезпечення усім необхідним армії і населення. Восени 1918 р. західноукраїнська влада одержавила всі склади та запаси продовольчих і товарів першої необхідності, а колишнім власникам виплатила компенсацію [1, с. 129].

Отже, західноукраїнський політикум, прийшовши до влади, одразу зустрівся з великою кількістю проблем: боротьбою із зовнішніми ворогами, розрухою, залишеною внаслідок Світової війни, і необхідністю соціально-економічних змін з метою залучення на свій бік більшості населення. Будучи вихованими в умовах конституційної монархії, влада ЗУНР планомірно намагалася реформувати економіку й впровадити в життя соціальні зміни. Однак найважливіші питання, що турбували революційне суспільство -- вирішення аграрного питання для селян і введення прийнятних норм праці на заводах для робітників - так і не були виконані. Земельний закон, хоч і був прийнятий, але залишився на шляху до реалізації, що мав остаточно ухвалити Сойм, який так і не зібрався [3, с. 175].

Відтак, система публічного управління у сфері захисту економіки в Західноукраїнській народній республіці складалася з елементів централізації органів управління і прийняття управлінських рішень з метою повного контролю над продовольчою безпекою, що в умовах війни було першочерговим заходом. Водночас елементи цієї системи допускали значну кількість ринкових механізмів, що пов'язано було із захистом підприємницького сектору, який традиційно склався в умовах розвитку кооперативного руху.

Водночас і у центрально-східних українських землях у період національно-визвольних змагань 1917-1921 рр. відбувалися значні системні трансформації, що були спрямовані на захист національної економіки у воєнних умовах. влада історичний україна публічний

Центральна Рада почала діяти як представницький орган з виключно національно-демократичними цілями, поступово діяльність якої розширювалась. На ІІІ сесії Центральної Ради розглядалося питання про правомірність вирішення економічних проблем Центральною Радою. Голова фракції М. Ковалевський зазначив, що політика тісно пов'язана з економікою, «як Центральна Рада того б не бажала, економіки їй не обминути. Для того, щоб політична програма Центральної Ради не висіла в повітрі, щоб вона почувала під собою твердий ґрунт, слід було розглядати аграрне питання - інакше вона зосталася б без головної підтримки, без соціальної бази - селянства» [4, с. 91].

Політика публічного управління системи захисту економіки в умовах розрухи, яку переживала Україна, могла стати ефективним антикризовим засобом. Однак до жовтневого перевороту в Петрограді Центральна рада та Генеральний секретаріат фактично залишились неспроможними здійснювати конкретний соціально-економічний курс. Лише конституювавши себе як уряд на початку листопада 1917 р., Генеральний секретаріат приступив до його проведення. Найбільш загальні положення економічної програми, викладені в урядовій Декларації 29 вересня, були повторені в ІІІ Універсалі Центральної ради. Він проголошував скасування приватної власності на землю, запровадження восьмигодинного робочого дня, встановлення державного контролю над виробництвом. Надзвичайно важливим для Центральної ради була необхідність висловити свою принципову позицію в аграрній справі. «Віднині на території Української Народної Республіки, - зазначалось в Універсалі, - чинне право власності на землі поміщицькі та інші землі нетрудових хазяйств сільськогосподарського значення, а також на удільні, монастирські, кабінетські та церковні касується». Наголошувалось, що земля є власністю «всього трудового народу» і має перейти до нього без викупу. Генеральному секретарю земельних справ доручалось негайно розробити закон про земельні комітети, які мали розпоряджатися відчуженими землями на місцях до Українських Установчих Зборів [5, с. 22].

Чи не найважливішого значення з перших днів власної діяльності українські національні держави у сфері захисту економіки надавали вирішенню аграрного питання. Проводилася земельна реформа, хоча стосовно її змісту та межі між тодішніми політичними партіями велися гострі дебати. Так, ідучи назустріч побажанням селянства, висловленими ще на Першому Всеукраїнському селянському з'їзді у середині червня 1917 р., у третьому Універсалі, яким проголошували УНР і в якому викладено намітки програми певних економічних перетворень, ухвалила скасування приватної власності на землю нетрудових господарств. Варто згадати, що це положення не містило роз'яснення, які господарства слід уважати нетрудовими, а тому викликало багато непорозумінь на селі та хвилю критики в суспільстві. Українська центральна рада 18 (31) січня 1918 р. ухвалила Земельний закон, що ґрунтувався на засадах соціалізації землі. Означений принцип передбачав передачу всієї землі без викупу в загальнонародне (загальнодержавне) розпорядження з наданням органам місцевого самоуправління права її розподілу між селянами згідно з відповідними нормами. У документі наголошено: «Право власності на всі землі з їх водами, надземними і підземними багатствами в межах Української

Народної Республіки скасовується, - всі землі стають добром УНР і користуватися цим добром мають право всі громадяни держави без різниці статі, віри й національності». У цих та інших положеннях Земельного закону зроблено спробу примирити соціалістичні погляди, які активно поширювались антиукраїнською пропагандою й під вплив яких підпала частина діячів УЦР з українською дійсністю селянського індивідуально-родинного землекористування. Титул земельної власності було перенесено на державу, а її зміст - у приватно-індивідуальне спадкове право [6, с. 42]. Так здійснювався захист одного з головних економічних ресурсів - земельної власності.

Проте заходи, спрямовані на захист національної економіки урядом УНР не набули свого повноцінного втілення внаслідок приходу до влади у квітні 1918 р. гетьмана П.П. Скоропадського, який вжив рішучих дій щодо централізації державного управління і в економічній сфері зокрема. Відтак, за свідченням учених, захист національної економіки відбувався за рахунок ухвалення нових нормативних актів. Із цього приводу Л.О. Воронько [7, с. 13] зазначає, що за час існування Гетьманату було прийнято близько 500 нормативно-правових актів, завдяки яким була стабілізована економіка і фінансова система. Дослідники констатують факт певного економічного піднесення України періоду Гетьманату. Цьому сприяли відновлення приватної власності, підтримка гетьманом вільного підприємництва та можливість промислових і торговельних кіл суттєво впливати на економічну політику влади, широкий збут товарів до Австро-Угорщини та Німеччини. Поступово було відновлено залізничний рух, реорганізовано і зміцнено державний флот тощо. Як засвідчують дослідники, відносний добробут Києва за гетьманських часів різко контрастував зі швидким зубожінням Петрограда та Москви.

У захисті національної економіки даного періоду важливу роль відіграв «Хліборобський конгрес», який відбувся з ініціативи «Союзу земельних власників», який уважав, що принцип приватної власності має бути непорушним, проте аграрна реформа повинна бути проведена негайно й в інтересах широких верств селян-хліборобів як єдиної та міцної підвалини української державності. Відповідно до цієї концепції 14 червня 1918 р. Рада міністрів Гетьманату П.П. Скоропадського (Української Держави) проголосила «Закон про право продажу та купівлі землі поза міськими оселями». 8 липня того ж року вона ухвалила «Тимчасовий закон про міри боротьби з розрухою сільського господарства». Тут, зокрема, передбачено покарання за знищення посівів, урожаю та зібраного хліба, за свавільне припинення сільськогосподарських робіт, за підбурювання до подібних вчинків. 22 жовтня 1918 р. створена «Вища земельна комісія», завдання якої полягало у виробленні основ земельної реформи. Згідно з її проєктом, усі великі земельні маєтки мали бути викуплені й розділені (розпарцельовані) на ділянки не більше, ніж по 25 десятин (десятина - одиниця земельної площі розміром 1,09 гектара) в одні руки. Залишалися тільки господарства, які мали високе агрокультурне значення, причому їх площа не повинна перевищувати 200 десятин. До 1 000 десятин могли мати господарства, що обслуговували цукрові заводи, вирощували високоякісні сорти сільськогосподарських культур і племінну худобу [8, с. 288-289; 6, с. 43].

Боротьба за владу в Україні у часи національно-визвольних змагань призводила до заміни урядів, що спіткало й уряд П.П. Скоропадського, на зміну якому прийшов уряд УНР Директорії С.В. Петлюри. УНР часів Директорії здійснила значні управлінські заходи щодо захисту національної економіки. Одразу з приходом до влади Директорія УНР взялась впорядковувати фінансово-господарське життя. Дня 16 грудня 1918 р. по доповіді про фінансові ресурси УНР в урядових фінансових установах Києва В. Мазуренка, комісара при Міністерстві фінансів УНР, Рада комісарів УНР вжила заходів для успішного збору податків. У грудні 1918р. скасовано постанову про тимчасове обмеження права видавати кошти з приватних банків. У контексті захисту національної економіки 6 січня 1919 р. Директорія УНР прийняла «Закон про державну українську грошову одиницю» - гривню. Одна гривня містила 8,712 часток чистого золота, поділялась на сто шагів, дві гривні складали один карбованець. У загальноукраїнському обігу 16 січня 1919 р., у день оголошення Директорією УНР стану війни Радянській Росії, всі державні установи припинили приймати російські кредитові білети. Урядовці намагались активізувати соціально-економічне життя, наповнити державну скарбницю, прийняти найважливіші закони. 8 січня 1919 р. Директорія УНР затвердила земельний закон, яким скасувала право приватної власності на землі, надаючи громадянам УНР лише право користування, право розпоряджатись надано верховній владі УНР. Домогосподарства могли мати в користуванні до 15 десятин землі. 13 січня 1919 р. прийняли закон про ліси, за яким всі громадські та приватні ліси без викупу стали власністю держави [9, с. 196].

Загалом, період українського державотворення 1917-1921 рр. ознаменувався непростими зусиллями українських національних держав у справі формування та захисту власної економіки. Заходи стосувалися розвитку промислового виробництва, розбудови фінансово-кредитної системи, налагодження функціонування інших галузей господарського життя. Особливу увагу український політикум звертав на вирішення аграрного питання. Проте наявність різнобічних підходів до його вирішення, популістська політика більшовицьких сил, інші фактори не дали змоги досягти в цій галузі позитивних результатів. Загалом через низку обставин об'єктивного й суб'єктивного характеру, у тому числі й помилок, плани національного економічного будівництва в добу революції 1917-1921 рр. здійснити не вдалося [6, с. 45].

Висновки

Підсумовуючи особливості механізмів публічного управління та адміністрування захисту економіки в умовах Національно-визвольних змагань 1917-1921 рр., потрібно зазначити, що державні інституції ЗУНР, УНР, Гетьманату і Директорії здійснювали політику централізації економічних процесів в умовах воєнного стану. Державний апарат намагався створити чітку і дієву систему забезпечення національних економічних інтересів, відбудовував центральні і місцеві органи влади у сфері економіки з урахуванням відповідних преференцій для прибутковості підприємств. Водночас, централізація і національно орієнтована державна політика у сфері економіки надавала можливості концентрувати економічні ресурси, але в умовах короткострокової перспективи планування економіки не вдавалося реалізувати системність її заходів за постійної зміни влади та воєнного вторгнення більшовицької Росії. Системні елементи публічного управління та адміністрування у сфері забезпечення захисту економіки України в умовах Національно-визвольних змагань 1917-1921 рр. стають перспективою подальших досліджень з урахуванням сучасних умов воєнної загрози і обмеженості ресурсної реалізації економіки України.

Список використаної літератури

1. Тимченко Р Державне будівництво та політико-економічні перетворення ЗУНР (листопад 1918-червень 1919 рр.). Проблеми вивчення історії Української революції 1917-1921 рр. 2011. № 6. С. 111-144.

2. Сливка С.С. Правовий механізм реалізації земельної реформи у Західноукраїнській Народній Республіці. Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. Серія «Юридична». 2014. Вип. 2. С. 24-31.

3. Тимченко Р. Соціально-економічна політика ЗУНР (ЗОУНР). Проблеми вивчення історії Української революції 1917-1921 рр. 2012. № 8. С. 164-175.

4. Бевз Т Соціально-економічні трансформації у добу Центральної Ради. Наукові записки Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф. КурасаНАН України. 2008. Вип. 39. С. 91-108.

5. Терещенко Ю. Соціально-економічна політика урядів УНР Центральної доби Ради. Студії з історії Укр. революції 1917-1921 рр.: на пошану Руслана Яковича Пирога. Київ : Інститут історії України НАН Укр., 2011. С. 21-36.

6. Гаврилюк О. Українська революція 1917--1921 рр.: економічний вимір. Науковий вісник Східноєвропейського національного університету ім. Лесі Українки. Серія: «Історичні науки». Луцьк. 2018. № 6. С. 41--46.

7. Воронько Л.О. Українське державотворення в добу Гетьманату 1918 року: роль та значущість діяльності П. Скоропадського. Державне управління: теорія та практика. 2016. № 1. С. 3--20.

8. Злупко С.М. Економічна історія України : навч. посіб. Київ : Знання, 2006. 367 с.

9. Малюта О. Фінансово-економічна діяльність другої Української Народної Республіки. Наукові зошити історичного факультету Львівського університету. 2018--2019. Випуск 19 / 20. С. 194--210.

References

1. Tymchenko R. (2011) Derzhavne budivnytstvo ta polityko-ekonomichni peretvorennia ZUNR (lystopad 1918-cherven 1919 rr.). [State building and political and economic transformations of the Western Ukrainian People's Republic (November 1918 - June 1919)]. Problemy vyvchennia istorii Ukrainskoi revoliutsii 1917-1921 rr. [in Ukrainian].

2. Slyvka S.S. (2014) Pravovyi mekhanizm realizatsii zemelnoi reformy u Zakhidnoukrainskii Narodnii Respublitsi. [Legal mechanism of land reform implementation in the Western Ukrainian People's Republic]. Naukovyi visnyk Lvivskoho derzhavnoho universytetu vnutrishnikh sprav. Ceriia yurydychna. [in Ukrainian].

3. Tymchenko P. (2012) Sotsialno-ekonomichna polityka ZUNR (ZOUNR). [Socio-economic policy of the Western Ukrainian People's Republic (ZOUNR)]. Problemy vyvchennia istorii Ukrainskoi revoliutsii 1917-1921 rr.. [in Ukrainian].

4. Bevz T. (2008) Sotsialno-ekonomichni transformatsii u dobu Tsentralnoi Rady. [Socio-economic transformations in the days of the Central Council]. Naukovi zapysky Instytutupolitychnykh i etnonatsionalnykh doslidzhen im. I. F Kurasa NAN Ukrainy. [in Ukrainian].

5. Tereshchenko Yu. (2011) Sotsialno-ekonomichna polityka uriadiv UNR Tsentralnoi doby Rady. [Socio-economic policy of the UPR governments of the Central Soviet era]. Studii z istorii Ukrainskoi revoliutsii 1917-1921 rokiv: naposhanuRuslana Yakovycha Pyroha. [in Ukrainian].

6. Havryliuk O. (2018) Ukrainska revoliutsiia 1917-1921 rr.: ekonomichnyi vymir. [The Ukrainian Revolution of 1917-1921: the economic dimension]. Naukovyi visnyk Skhidnoievropeiskoho natsionalnoho universytetu im. Lesi Ukrainky. Seriia: Istorychni nauky. [in Ukrainian].

7. Voronko L.O. (2016) Ukrainske derzhavotvorennia v dobu Hetmanatu 1918 roku: rol ta znachushchist diialnosti P.Skoropadskoho. [Ukrainian state formation in the days of the Hetmanate of 1918: the role and significance of P. Skoropadsky's activity]. Derzhavne upravlinnia: teoriia tapraktyka. [in Ukrainian].

8. Zlupko S.M. (2006) Ekonomichna istoriia Ukrainy [Economic history of Ukraine] : navch. posib. Kyiv: Znannia. [in Ukrainian].

9. Maliuta O. (2018-2019) Finansovo-ekonomichna diialnist druhoi Ukrainskoi Narodnoi Respubliky. [Financial and economic activity of the second Ukrainian People's Republic]. Naukovi zoshyty istorychnoho fakultetu Lvivskoho universytetu. [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru