К вопросу об автономии российских университетов: историко-документоведческое исследование уставов XIX-XXI веков

Размещено на http://www.allbest.ru/

К ВОПРОСУ ОБ АВТОНОМИИ РОССИЙСКИХ УНИВЕРСИТЕТОВ: ИСТОРИКО-ДОКУМЕНТОВЕДЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ УСТАВОВ XIX-XXI ВЕКОВ

Людмила Николаевна Мазур

Уральский федеральный университет им. первого Президента России Б.Н. Ельцина, г. Екатеринбург, Российская Федерация

Екатерина Дмитриевна Карманова

Уральский федеральный университет им. первого Президента России Б.Н. Ельцина, г. Екатеринбург, Российская Федерация



Аннотация

Цель данной статьи - на основе сравнительного анализа уставов российских университетов дать оценку особенностям их функционирования в Х1Х-ХХ1 вв., охарактеризовать модели университетской автономии в России, ее влияние на динамику и уровень развития университетской среды.

В статье реализован документоведческий подход к изучению университетских уставов, суть которого состоит в рассмотрении процедур документирования и движения документа - его подготовки, удостоверения, корректировки и использования, а также анализе условий происхождения и характера документа: является он инициативным или спровоцированным? С учетом условий создания и выполняемых функций можно выделить три типа устава, характерных для российских университетов: общий (единый), типовой и индивидуальный. Индивидуальные уставы разрабатывались на базе типовых положений или уставов в советский и постсоветский периоды, то есть носили спровоцированный характер.

Общие и типовые уставы составляли заинтересованные ведомства, закладывая в него нормы, соответствующие государственному заказу. Инициативные индивидуальные уставы университетов встречаются в переходные периоды, связанные со сменой общественного строя и поиском новой модели высшего учебного заведения - это 1918-1922 гг, а также 1990-е годы.

Анализ процедурных моментов разработки уставов и их функций позволяет сделать вывод, что автономизацию следует рассматривать как временное отклонение от базовой модели государственного университета. Авторский вклад: Л.Н. Мазур выполнила работу над разделами «Введение», «Методы и материалы», «Обсуждение», «Университет в советской и постсоветской реальности», «Результаты». Е.Д. Карманова подготовила разделы «Европейская и российская модели университетской автономии», «Результаты».

Ключевые слова: университет, устав, автономия, университетское самоуправление, Уральский государственный университет, человеческий капитал.



Abstract

AUTONOMY OF RUSSIAN UNIVERSITIES: HISTORICAL DOCUMENTATION RESEARCH OF THE 19th - 21st CENTURY UNIVERSITY CHARTERS

Lyudmila N. Mazur

Ural Federal University named after the first President of Russia B.N. Yeltsin, Yekaterinburg, Russian Federation

Ekaterina D. Karmanova

Ural Federal University named after the first President of Russia B.N. Yeltsin, Yekaterinburg, Russian Federation

Introduction. The article compares the charters of Russian universities and brings to light the principles of universities' operation throughout their history from the 19 th to the 21st century. The article describes the model of university autonomy in Russia and its influence on the development of the academia, including contemporary universities' ambitions in terms of global rankings. Methods and Materials. The conceptual framework is based on the methods of documentary studies applied to analyze universities' charters and the procedures of their development and use, including the preparation of the draft version, editing and further adjustments as well as the origin and characteristics of the document, that is, whether they resulted from `bottom-up' or `top-down' initiatives. The documentary analysis reveals not only the functions of charters but also the degree of universities' autonomy as defined by these documents. Analysis. In terms of their history and functions, three types of university charters can be identified: general (unified), standard and individual. In the Soviet and post-Soviet periods, individual charters were mostly based on standard provisions or charters, that is, they were `top-down' initiatives. General and standard charters were devised by the related governmental agencies and, therefore, corresponded to the goals pursued by the government at that stage. Individual university charters resulting from `bottom-up' initiatives were created in the transition periods of 1918-1922 and the 1990s, which were characterized by massive socioeconomic change and search for new models of higher education institutions. Results. In the history of Russian higher education, there are several periods when universities had limited autonomy: early and mid-19th century (liberal reforms); 1920s (organizational and methodological experiments); 1960s (revival of limited autonomy of universities); 1990s (self-government and academic freedoms). Liberal cycles are directly reflected in the university charters, but the analysis of the procedural aspects of their development and functioning allows to conclude that autonomy should be considered as a temporary deviation from the basic model of a state university.

Key words: university, charter, autonomy, university self-governance, Ural State University, human capital.



Введение

История российских университетов имеет множество измерений: историко-культурное, локально-историческое, социальное и пр., каждое из которых делает акцент на изучении определенного аспекта функционирования университета как культурного или социального феномена, влияющего на уровень и качество человеческого потенциала общества. Университет, формируя вокруг себя инновационную среду, по определению является генератором элитарной «университетской» культуры, обладающей качествами трансгрессии, то есть влияния не только на включенные социальные группы - преподавателей и студентов, но и ближайшее, а также отдаленное окружение, а в конечном счете на все пространство, где располагается университет.

Для российских университетов принципиально важным фактором развития выступает государственная политика в области высшего образования, ее цели, направления реализации, система управления университетами.

Государственная политика с момента образования первых университетов отличалась некоторыми чертами: во-первых, она носила патерналистский характер, развивая и поддерживая систему высшего образования, ориентированную на подготовку управленческой и научной элиты, то есть формирование человеческого капитала; во-вторых, университеты были встроены в централизованную систему государственного управления и находились под ее постоянным контролем.

Взаимоотношения между властью и университетами складывались непросто из-за недоверия бюрократической верхушки к университетской среде с ее притязаниями на автономию и академическую свободу. Университет воспринимался бюрократией как рассадник вольнодумства и угроза власти. Причина такого отношения кроется в противостоянии двух субкультур (бюрократической и университетской), которое возникло объективно в результате попытки механистического перенесения европейской модели университета на российскую почву и нашло отражение в либеральных циклах университетской истории.

Цель данной статьи - на основе сравнительного анализа уставов российских университетов дать оценку особенностям нормативного регулирования деятельности университетов в XIX - начале XXI в. и охарактеризовать модели университетской автономии в России.

Методы и материалы. В статье реализован документоведческий подход к изучению университетских уставов, основное отличие которого от источниковедческого анализа состоит в более пристальном внимании к процедурам документирования и движения документа - его подготовки, удостоверения и использования, а также анализе условий происхождения и характера документа: является он инициативным или спровоцированным?

Документоведческий подход опирается на методы дипломатики, в частности клаузуально-статистический (формулярный) метод анализа актов, разработанный А.С. Лаппо- Данилевским [11]. Он включает не только изучение структуры и содержания / стиля нормативно-правовых документов определенного вида, но также их классификацию (типовой, индивидуальный; абстрактный, конкретный), особенности происхождения и оформления документа и эволюцию функций.

Формулярный анализ уставов университетов позволяет более глубоко охарактеризовать специфику отражаемого явления, обозначаемого термином «университетская автономия». Для оценки динамики информационной структуры уставов был использован также метод структурно-тематического контент- анализа, позволяющий оценить объем внимания к отдельным вопросам функционирования университетов в России.

Обсуждение. Эволюции понятия университетской автономии и конкретно-исторической ее характеристике на примерах университетов разных стран и регионов посвящена обширная литература [17]. Особый интерес к этим вопросам проявился в последние годы в связи с реформами высшей школы и очередным наступлением власти на университетские свободы [13; 14; 15]. К ним традиционно относятся право на самоуправление (выборность профессоров, деканов, проректоров и ректора, наличие университетского суда), на присуждение научной степени и так называемые академические свободы, обеспечивающие независимость университета в вопросах научных исследований, преподавания, разработки образовательных программ [6]. Эти права закрепляются на локальном уровне в уставе - организационно-правовом документе, отражающем структуру университета, основные принципы и порядок его жизнедеятельности.



Автономия университета в современной литературе определяется как право высшего учебного заведения в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности [13, с. 147]. Чаще всего в дефиниции понятия «автономия университета» уточняется, что имеет место, как отмечено в Российской исторической энциклопедии, «определенная степень самостоятельности в решении вопросов жизнедеятельности и самоуправления». Между тем в словаре Брокгауза и Эфрона рассматриваемое понятие характеризуется через ключевые слова «свобода действия», «самостоятельное бытие», «право», предоставляемое объединениям, сословиям, корпорациям руководствоваться собственными нормами. Таким образом, имеется известное противоречие в толкованиях понятия университетской автономии, которое во многом является результатом формирования специфической российской модели университета, отличающейся от западной.

Европейская и российская модели университетской автономии. Университеты появляются в Европе в XП-XШ вв. и оформляются в соответствии с социальными механизмами средневекового общества как корпорация студентов (школяров) и/или преподавателей (магистров) для защиты своих прав [16]. Источником формирования университетского права в средневековье был статут / устав - свод правил, регламентирующих повседневную жизнь университетской корпорации, а также - привилегии, дарованные сувереном (светским или церковным) и закрепленные в хартии. Поскольку появление первых университетов было тесно связано с церковной историей, то происхождение университетского устава от монастырского представляется вполне вероятным.

Университетский устав был инициативным документом и первоначально существовал в устной форме². Он включал правила проведения занятий и экзаменов, устанавливал форму одежды, определял порядок утверждения ректора, деканов и т. д. [2]. Все члены университета торжественно клялись соблюдать устав. Позднее эти правила стали фиксироваться в письменной форме. Наиболее древние сохранившиеся письменные редакции устава университетов относятся к началу XIII века.

Так, например, согласно уставу 1215 г., составленному кардиналом Робертом Керзоном, Парижский университет считался объединением магистров и школяров, каждый из которых обладал своими правами и обязанностями. В уставе была зафиксирована организационная структура университета, система управления и порядок выборов прокураторов и ректора. Ректор управлял университетом, опираясь на поддержку королевской власти, и был независимым от городских властей и канцлера Собора Парижской богоматери. В более поздних редакциях устава были сформулированы правила, относящиеся к учебе и учебным программам, включая списки обязательных и «нежелательных» книг, методы обучения, порядок защиты диссертаций и присвоения ученых степеней, а также требования к одежде преподавателей и церемониям похорон учителей и школяров [2]. Устав Парижского университета 1253 г. с оттиском печати является самым древним документом такого рода, дошедшим до наших дней [5].

Итак, университетская автономия была явлением средневекового сословного права, организуя и защищая университетский социум от давления окружающей городской среды. Эта модель воспроизводилась новыми университетами в разных регионах, приобретая свойства архетипа со своей субкультурой, характерными чертами которой стали открытость, корпоративность, наднациональность и всесословность, независимость, выборность [7].

В новое и новейшее время в условиях формирования правового государства идея автономии университетов трансформировалась. Они были лишены ряда сословных прав, но основные полномочия по самоуправлению были за ними сохранены, а также добавлены права академического плана - свободы преподавания, обучения и научных исследований. Одновременно возросла контролирующая функция государства. В Болонской хартии, подписанной в 1988 г., закреплены положения, включающие как академическую свободу, так и самоуправление. В ней представлена идеальная модель университета, независимого от политических, экономических и идеологических влияний.

Несколько иной путь прошли университеты в России. Во-первых, они появились относительно поздно - в ХУШ в.; во-вторых, развитие университетов шло в тесном взаимодействии с академической наукой при одновременной дифференциации функций: научно-исследовательская функция университета была усеченной, что влияло на эффективность учебного процесса и статус университета; в- третьих, их образование и развитие находилось под жестким контролем государства; в- четвертых, образцом для российских университетов служила европейская модель, а организаторами университетов выступали европейски образованные профессора, что способствовало формированию в рамках бюрократической системы управления университетской субкультуры с притязаниями на классический вариант автономии и их перманентное противостояние, обусловившее «либеральные» циклы истории российских университетов.

К моменту появления первых университетов в России университетская автономия в Европе в своих основных чертах сложилась как система корпоративных прав и привилегий и стала традицией, игнорировать которую самодержавие не могло, но и принять не хотело. Эта борьба европейской традиции университетского самоуправления и бюрократической системы Российской империи, а впоследствии - советской и современной российской нашла отражение в законодательных актах, а также уставах университетов. Как отметил С. Кэссоу, «доверие было заменено уставом» [10, с. 323], который выполнял не столько организационно-правовые функции, сколько выступал в качестве транслятора представлений власти о месте и роли университета в российском обществе. Изначально устав российского университета был спровоцированным документом³ и в этом состояло его коренное отличие от устава европейского университета.

История уставов российских университетов тесно связана с образованием Академии наук. 28 января 1724 г. Сенат принял Указ об учреждении Академии наук с университетом и гимназией. По поручению Петра I лейб- медик Блюментрост подготовил проект Регламента устройства Академии наук и при ней университета и гимназии, в соответствии с которым в качестве основной задачи университета было определено не столько служение науке, сколько распространение научных знаний. На основе проекта планировалось подготовить устав, но в связи со смертью императора этот процесс прервался.

Следующий этап истории университетского устава соотносится с начальным периодом функционирования Московского университета. В 1755 г., 12 января, Елизаветой Петровной был подписан именной указ «Об учреждении Московского университета и двух гимназий» и проект регламента, согласно которому университет имел в своем составе три факультета (юридический, медицинский и философский) и десять кафедр. Для управления университетом были назначены два куратора - по учебным и хозяйственным делам, а также создана канцелярия во главе с директором, в руках которого была сосредоточена вся административная власть. В качестве совещательного органа по организации учебно-научной работы была учреждена Конференция профессоров. Университет получил ряд привилегий по образцу европейских университетов: право присуждать ученые степени; покровительство монарха; освобождение от налогов; университетский суд. Одновременно в проекте устанавливалась подчиненность университета Сенату.

В 1760 г. Конференция профессоров приступила к обсуждению проекта Регламента (Устава) Московского университета. В 1762 г. он был представлен куратору Ф.П. Веселовскому, но так и не был утвержден. В 1765 г. работа над уставом возобновилась и в 1767 г. на рассмотрение Екатерине II было передано «Мнение об учреждении и содержании университета и гимназии в Москве», которое также осталось без последствий [12]. Видимо, идеи выборности проректоров и деканов, экономической независимости университета не привлекли императрицу, или ее внимание переключилось на более важные вопросы - так или иначе об уставе забыли до 1802 года.

Первый устав Московского университета был подписан 5 ноября 1804 г. Александром I вместе с Утвердительной грамотой. Разработка его велась в тесной связи с подготовкой реформы просвещения и была поручена попечителю университета М.Н. Муравьеву. В качестве образца для составления устава послужили «лучшие» иностранные заведения, преимущественно немецкие [1, с. 257-269]. Устав определял учебно-организационную структуру и управление университета, а также права профессоров и доцентов; обязанности студентов; порядок организации учебного процесса.

Российский университет, по общему мнению, был ближе всего к немецкой модели, которая сочетала образование и научную деятельность [15]. Он частично реализовывал принципы автономии, скорее, как дань европейской традиции, но был включен в централизованную систему управления и находился в ведении Министерства народного просвещения, что предопределило финансовую зависимость университета от бюджетных средств. Устав 1804 г. стал своеобразным эталоном российской модели университетской автономии, которая, однако, просуществовала недолго и в 1835 г. фактически была ликвидирована.

Информационная структура первого устава послужила образцом для составления последующих версий с дополнениями и модификациями, отражающими особенности эпохи. Число глав и статей могло меняться, как и последовательность их расположения, но общая логика и структура документа оставались стабильными (см. таблицу).

Следует отметить еще один момент, важный для понимания функций устава как организационного-правового документа: в уставе 1804 г. университет определялся как корпорация преподавателей: «Императорский Университет есть высшее учебное сословие, для преподавания наук учрежденное» [12]. Начиная с Общего устава 1835 г., в разработке которого принял участие С.С. Уваров, подход к определению сущности университета меняется: в «Общих положениях» он характеризуется как учреждение, а не сословная корпорация. Подобный институциональный подход сохранялся на протяжении всего последующего времени за исключением, пожалуй, 1990-х гг., когда на низовом уровне (в индивидуальных уставах) встречаются попытки реанимации представлений об университете как корпорации преподавателей и студентов. Так например, Устав Уральского государственного университета, принятый в 1993 г. и переутвержденный в 1998 г., наряду с институциональным определением университета содержал статью, где указывалось, что «университет - это творческое сообщество профессоров, преподавателей, сотрудников и обучающихся, объединенных целью постижения научной истины, утверждения принципов гуманизма и справедливости» [18, с. 4]. В версии устава 2002 г. этот пункт отсутствует.

Таким образом, уже начиная с Общего устава 1835 г. он превращается из корпоративного правового документа в инструмент государственного регулирования деятельности российских университетов. Вероятно, поэтому практически сразу были предприняты меры по его унификации. Если Устав Московского университета 1804 г., а также Казанского и Харьковского можно классифицировать как индивидуальные, хотя они и были составлены по единому образцу, то устав 1835 г. уже представлял собой новую разновидность документа - Общий устав, единый для императорских университетов, перечень которых постоянно рос ⁴. Общий устав выполнял также функции примерного для других высших учебных заведений, не перечисленных в документе. Он положил начало традиции разработки общих уставов, которую продолжили Александр II и Александр III, а впоследствии подхватили большевики, введя понятие типового устава. Общий и типовой уставы - это два варианта унификации структуры документа, а вместе с ней - централизации и стандартизации системы управления университетами, но второй вариант более гибкий, так как в большей степени учитывал особенности конкретных университетов и поддерживал их разнообразие.

Была унифицирована и процедура разработки и утверждения университетских уставов. За подготовку проекта Общих уставов отвечало Министерство народного просвещения, он рассматривался в Государственном совете и утверждался императором. Наиболее полно эта процедура отражена в сопроводительных документах к уставу 1884 года. Помимо Указа Правительствующему Сенату, а также Штатов императорских университетов и Росписания временных должностей и окладов, в 1884 г. было оформлено Мнение Государственного совета «Об общем уставе и штате императорских российских университетов», где в форме выписок из журналов заседаний соединенных департаментов законов и государственной экономии за ноябрь май 1884 г. и общего собрания 29 мая изложено обсуждение отдельных пунктов устава.

Формуляр общего устава в целом оставался стабильным и включал следующие реквизиты: наименование документа; указание на место и дату утверждения (например, в Санкт-Петербурге ноября 5-го дня 1804 года); текст, разделенный на главы и статьи; визу императора («Быть по сему»), начертанную на первом листе подлинника с указанием даты и места утверждения документа.

Структурно-тематический контент-анализ текста общих и типовых уставов университетов, действовавших в ХГХ-ХХ1 вв., позволяет проследить, как менялся объем внимания власти к различным аспектам деятельности университетов: с усилением консервативной тенденции, ростом бюрократизации системы управления растет и объем внимания к организационно-управленческим вопросам и, напротив, снижается к правам преподавателей и студентов - основных агентов университетской жизни. В периоды реформирования и либерализации власти усиливается внимание к учебной и научной деятельности университета и его социальной составляющей (см. таблицу).

Обобщение результатов контент-анализа позволяет выделить имперскую, советскую и постсоветскую модели устава университета. В частности, уставы императорских университетов сохраняют элементы корпоративности (21,1 % статей устава в среднем было посвящено правам и обязанностям преподавателей), преимущественно ориентированы на учебный процесс (10,8 % статей), регулирование организационной структуры (11,9%) и системы управления / самоуправления (34,7 %) (см. таблицу).

Не останавливаясь подробно на анализе содержания общих уставов университетов 1835, 1863 и 1884 гг. (этому вопросу посвящена обширная литература [8; 9; 10; 14; 15]), все же подчеркнем, что при всех колебаниях в сторону увеличения / уменьшения университетских свобод, уставы закрепляли преимущественно образовательную функцию университета, включенного в общегосударственную систему просвещения и подотчетного соответствующему министерству. Университетский устав менялся вместе со сменой императоров и поворотами внутренней политики.

В этом смысле он выступал отражением не столько собственно университетской жизни, сколько представлений власти о месте и роли университета в российском обществе. Такая модель университета, полностью встроенная в управленческую вертикаль, в наибольшей степени соответствовала характеру власти и системе управления. С другой стороны, потеря университетами особых прав и свобод неизбежно вела к научной деградации вузов и снижению уровня образования.

Таблица 1. Структурный контент-анализ уставов / положений высших учебных заведений России в XIX - начале XXI в., количество статей в документах / в процентах

Год принятия устава	Общие положения	Структура университета / вуза	Управление	О преподавателях	О студентах	Учебный процесс	Научная деятельность	Прочие **	Количество глав(разделов) /статей
1804	4/2,1 %	26/13,9 %	71/38,0 %	23/12,3 %	19/10,2 %	15/8,0 %	1/0,5 %	28/15,0 %	16/187
1835	4/2,4 %	28/16,5 %	63/37,3 %	50/29,6 %	4/2,4 %	10/5,9 %	0/0,0 %	10/5,9 %	9/169
1863	1/0,7 %	13/8,8 %	49/33,3 %	37/25,2 %	15/10,2 %	13/8,8 %	2/1,4 %	17/11,6 %	12/147
1884	5/3,2 %	13/8,3 %	47/30,1 %	27/17,3 %	21/13,5 %	32/20,5 %	0/0,0 %	11/7,1 %	16/156
Средние Значения	3,5/2,1 %	20,0/ 11,9 %	57,5/ 34,7 %	34,2/21,1 %	14,7/9,1 %	17,5/ 10,8 %	0,8/0,5 %	16,5/9,9 %	13,2/165,0
1921	1/2,7 %	1/2,7 %	29/78,4 %	2/5,4 %	1/2,7 %	2/5,4 %	1/2,7 %	0/0,0 %	2/37
1938	6/10,5 %	3/5,3 %	16 /28,1 %	3/5,3 %	16/28,1 %	7 /12,2 %	0/0,0 %	6/10,5 %	10/57
1961	" 12.1 %	10/17,2 %	11/19,0 %	6/10,3 %	11/19,0 %	5/8,6 %	3/5,2 %	5/8,6 %	8/58
1969	7/9,6 %	7/9,6 %	14/19,2 %	6/8,2 %	11/15,1 %	7/9,6 %	2/2,7 %	19/26,0 %	10/73
Средние значения	5,2/8,7 %	5,2/8,7 %	17,5/ 36,2 %	4,2/7,3 %	9,8/16,2 %	6,5/9,0 %	1,5/2,6 %	7,5/11,3 %	7,5/56,2
1993	12/10,4 %	2/1,7 %	10/8,7 %	14/12,3 %	11/9,6 %	33/28,7 %	2/1,7 %	31/26,9 %	12/115
2006	27/19,1 %	1/0,7 %	17/12,1 %	10/7,1 %	4/2,8 %	38/27,0 %	9/6,4 %	35/24,8 %	12/141
2008	17/15,0 %	6/5,3 %	14/12,4 %	6/5,3 %	23/20,4 %	26/23,0 %	4/3,6 %	17/15,0 %	9/113
Средние значения	18,7/ 14,8 %	3,0/2,6 %	13,7/ 10,9 %	10/8,2 %	12,7/ 10,9 %	32,3/ 26,2 %	5/3,9 %	27,7/ 22,2 %	11,0/123,0
2018 * * *	36/21,6 %	8/4,8 %	81/48,5 %	4/2,4 %	0/0,0 %	3/1,8 %	3/1,8 %	32/19,2 %	9/167

Примечание. * Составлено по: Устав Московского университета 1804; Общий устав императорских российских университетов 1835; Общий устав императорских российских университетов 1863; Общий устав императорских российских университетов 1884; Положение о высших учебных заведениях РСФСР, утвержденное декретом СНК РСФСР от 02.09.1921 г.; Типовой устав высшего учебного заведения 1938; Положение о высших учебных заведениях СССР 1961 г.; Положение о высших учебных заведениях СССР 1969 г.; Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования Российской Федерации 1993 г.; Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования 2008 г.; Устав (типовой) государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования 2006.

«Прочие» включали следующие разделы: в 1804 г. разделы об университетском суде и типографии; 1835 г. - корпоративные права; 1863 г. - об университетском суде, права и преимущества университета; 1884 г. - об инспекторе студентов, права и преимущества университета; 1938 г. - общественные организации, имущество и средства, порядок утверждения устава; 1961 г. - имущество и финансы; 1969 г. - права вуза, общественные организации, имущество и финансы; 1993 г. - академические свободы и автономия; контроль за деятельностью вуза, экономика, международная деятельность, учет и отчетность; 2006 г. - экономика, международная деятельность; 2008 г. - экономика вуза, учет и отчетность, международная деятельность.

Устав УрФУ, утвержденный в 2018 году

Это обусловливало и специфическое отношение к уставу: он стал восприниматься как формальный документ - декларация, вторичная по отношению к законодательным актам и министерским циркулярам. Он постоянно корректировался с тем, чтобы «соответствовать» министерским указаниям. В частности, по подсчетам А.Е. Иванова, к 1913 г. были откорректированы 42 из 149 статей устава 1884 года [9, с. 174]. С.И. Посохов, анализируя отношение к университетскому уставу разных слоев общества, отмечает постепенную утрату документом реальных функций и превращение его в символ, имеющий множество значений: для профессоров - символ самоуправления, для власти - децентрализации, для революционной оппозиции - обмана, для либералов - прообраза конституции [14, с. 379].

Университет в советской и постсоветской реальности. С установлением советской власти университеты как вид учебного заведения оказались в зоне риска. Среди большевиков были сторонники их полной ликвидации как трансляторов буржуазных ценностей. Но все же возобладала более умеренная позиция - сохранить университеты и сделать их доступными для рабочих и крестьян. Одновременно начались поиски новой модели высшей школы, которая должна была заменить классический университет. Таким эталоном стал втуз (высшее техническое учебное заведение). В идеале он представлял собой учебное заведение при заводе для подготовки кадров [3, с. 7]. Вариациями этой модели стали региональные политехнические институты, учитывающие отраслевую специализацию региона, вечерне-заочные институты (филиалы), связанные с крупными предприятиями. Они определяли лицо высшего образования в СССР и наряду с другими отраслевыми вузами (педагогическими, медицинскими, сельскохозяйственными, лесохозяйственными и пр.) обеспечивали народное хозяйство кадрами. Классические университеты сохранились в системе высшего образования, но их доля была незначительной: в 1970 г., по данным Большой советской энциклопедии, они составляли 6,5 % от общего числа вузов в стране. Так же, как и отраслевые институты, университеты были связаны плановыми заданиями и готовили не столько ученых, сколько специалистов для экономики, образования, культуры.

Таким образом, советская система высшего образования была полностью встроена в народнохозяйственный комплекс, подчинена механизмам централизованного планирования, что не могло не отразиться на организационно-управленческой структуре учебных заведений.

Основным регулятором внутренней жизни вузов в ранне советский период были декреты советской власти и постановления СНК, регламентировавшие прием, правила распорядка. На локальном уровне до начала 1920-х гг. использовались по традиции уставы, утвержденные в Наркомпросе. Примером такого индивидуального устава может служить Устав Уральского университета, образованного декретом правительства в 1920 году. Интересно, что на утверждение в Наркомат просвещения было представлено два проекта устава [4, с. 60-72]. Оба проекта исходили из необходимости развития университета как политехнического вуза, обеспечивающего потребности промышленности региона в квалифицированных кадрах. Отличие состояло в понимании уровня самостоятельности (автономии) университета и его подразделений.

Первое Положение о вузах было принято декретом СНК РСФСР от 02.09.1921 г., через год в несколько подкорректированном виде его утвердили декретом СНК РСФСР от 03.06.1922 года. В этих нормативных документах были закреплены принципы централизации управления, ориентации на кадровые потребности народного хозяйства и государственно-партийного контроля за всеми сторонами жизни вуза, в том числе научной и учебной работой, содержанием образования. Первоначально основным объектом государственного регулирования была система управления вузом и его организационная структура (см. таблицу). Вопрос стандартизации содержания образования был решен позднее - в годы индустриализации: 19.09.1932 г. было принято постановление ЦИК СССР «Об учебных программах и режиме в высшей школе и техникумах». Тогда же была поставлена задача разработки типового устава для вузов. 27 февраля 1934 г. вуза был утвержден первый Типовой устав, на основе которого каждый вуз разрабатывал и принимал собственный устав.

Окончательно порядок функционирования советской высшей школы закрепило Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 23 июня 1936 г. «О работе высших учебных заведений и о руководстве высшей школой», в котором было подтверждено право на бесплатное обучение, были определены порядок и сроки вступительных испытаний, устанавливался единый график учебного процесса, структура управления высшей школой, детально прописывались права и обязанности директоров, заместителей по научной и учебной работе, деканов, руководителей кафедр. Государство полностью контролировало процесс создания / ликвидации вуза, его организационную структуру: факультеты, специальности и кафедры создавались и ликвидировались только решением Комитета по делам высшей школы при СНК СССР.

5 сентября 1938 г. Постановлением СНК СССР был утвержден новый Типовой устав вуза, текст которого представлял собой шаблон, куда в качестве переменной информации вводилось название вуза, Наркомата, к которому он относился, перечень специальностей и читаемых дисциплин. Устав подлежал утверждению в Комитете по делам высшей школы при СНК СССР по представлению руководителя наркомата, в ведении которого находился вуз.

Через 20 с лишним лет, 21 марта 1961 г., Совет Министров СССР утвердил новое Положение о высших учебных заведениях СССР. Оно сохранило информационную структуру Типового устава 1938 г. с небольшими дополнениями: был введен специальный раздел, посвященный научно-исследовательской работе; восстановлена выборность деканов, заведующих кафедрами, избрание преподавателей по конкурсу. Таким образом, Положение 1961 г. легализовало понятия университетской автономии и свободы, получившие дальнейшее развитие в Положении о высших учебных заведениях СССР, утвержденном 22 января 1969 года.

Возрождение университетской автономии, пусть и в ограниченном масштабе, способствовало активизации научно-исследовательской работы, заметному подъему уровня научных и учебно-методических разработок, в частности, толчок к развитию получили провинциальные вузы, многие из которых преодолели региональные границы и приобрели всероссийский, а нередко и всесоюзный статус. К числу последних можно отнести Уральский государственный университет, где в 1960-е гг. сформировались научные школы, получившие всесоюзную известность: в 1957 г. профессор П.Г. Конторович организовал здесь первое в России после 1917 г. математическое общество. В 1960 г. М.Н. Руткевич создал социологическую лабораторию, а профессор Б.В. Павловский - первую за пределами Москвы и Ленинграда кафедру истории искусств; на историческом факультете сложилась научная школа византинистов во главе с М.Я. Сюзюмовым.

Однако следует отметить и другую тенденцию: введение вместо Типового устава Положения весьма симптоматично, поскольку последнее обычно рассматривается в документационном обеспечении управления как организационный документ второго уровня. Оно определяет место, функции, направления деятельности объекта (организации или структурного подразделения) в организационной структуре более высокого уровня (в данном случае - Министерства образования), то есть является свидетельством несамостоятельности, подчиненности объекта регулирования.

Таким образом, в советский период получил развитие механизм управления высшей школой, который опирался на разработку ведомствами нормативных документов, определяющих порядок функционирования, основное содержание деятельности и подчиненность высших учебных заведений (Типовые уставы, Типовые правила внутреннего распорядка, Положения о высшей школе). Они транслировались на локальный уровень, воплощаясь в индивидуальных уставах вузов, правилах внутреннего распорядка, а также должностных инструкциях.

В целом для советского варианта устава в сравнении с имперским вариантом была свойственна дифференциация объема внимания к социальным акторам: снижение почти в 3 раза удельного веса статей, посвященных преподавателям и, напротив, увеличение внимания к студентам; а также переключение с регулирования процессов (учебная и научная деятельность) на организационно-управленческие (бюрократические) вопросы (см. таблицу). Элементы самоуправления допускались на уровне структурных подразделений, но под жестким контролем профсоюзных и партийных организаций. Таким образом, устав утрачивает корпоративные черты и принимает на себя функции организационного документа второго уровня.

Что касается университетской автономии, она была официально отменена большевиками и объявлена «детищем феодально-помещичьего строя» и «пережитком». Однако сохранилась как элемент университетской субкультуры, носителями которой были профессора, сотрудничавшие с советской властью. В официальном дискурсе советская модель управления вузом опиралась на принципы демократического централизма, предусматривающие элементы самоуправления на низовом уровне, что способствовало перекодировке понятия университетской автономии, которое стало трактоваться сугубо в контексте ограниченного самоуправления и в таком виде мигрировало в нормативные документы постсоветского времени.

Новый цикл либерализации университетской жизни приходится на 1990-е гг. и непосредственно связан с реформой системы высшего образования. В 1992 г. был принят Закон «Об образовании», в 1996 г. - Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Их реализация сопровождалась разработкой нового Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования Российской Федерации (утверждено Постановление СМ РФ от 26.06.1993 г.). Глава 4 Положения содержала статьи об академических свободах и праве на автономию, которая трактовалась как «самостоятельность в принятии решений и осуществлении действий, вытекающих из его устава» (ст. 37). Но и в новой российской реальности автономия вуза предусматривалась в весьма ограниченном варианте, контролируемом учредителем. А поскольку учредителем государственных учебных заведений было соответствующее министерство, оно и определяло степень свободы университетов.

В 1990-е гг. университетам была предоставлена самостоятельность в вопросах формирования учебных планов, определения содержания образования и проблематики научных исследований, были введены демократические нормы университетского самоуправления с выборами руководителей всех уровней: от ректора до заведующего кафедрой. Вузы получили право коммерческой деятельности, что позволило им расширить источники формирования бюджета за счет оказания платных образовательных услуг. Изменилась и процедура принятия и удостоверения устава: он разрабатывался университетом на основе Типового положения, принимался конференцией преподавателей и сотрудников, удостоверялся ректором; регистрировался в территориальном исполнительном органе, но предварительно устав необходимо было согласовать в министерстве, оно же было полномочно на заключительном этапе утвердить устав приказом.

Либеральная модель университетского устава, сложившаяся в 1990-е гг. и наиболее полно со времени Великих реформ отразившая идею университетской автономии, отличается ростом внимания к процессам, связанным с организацией учебы, экономики вуза, международных связей при одновременном снижении интереса к организационно-административным вопросам (более чем в 2 раза). Возможно потому, что принципиальных изменений в организационной структуре университета и системе управления в сравнении с советским временем не произошло за исключением корректировки полномочий и процедур формирования высшего уровня управления (см. таблицу).

Поворот к централизации управления вузами и ограничению дарованной законом 1996 г. ограниченной автономии приходится на вторую половину 2000-х гг. и получил отражение в Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) (утверждено Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. № 71), а также в Уставе (типовом) государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования (утвержден письмом Рособразования от 14.11.2006 № 2077/12-16). Они способствовали унификации образовательной деятельности и ограничению финансовой самостоятельности государственных университетов.

В окончательном виде правовой статус вузов разных категорий и их полномочия в сфере самоуправления и академических свобод были определены в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» (от 29.12.2012 № 273-ФЗ). Слово «автономия» в законе встречается три раза, тезис о самоуправлении сводится к разработке организацией соответствующих локальных нормативных актов с опорой на федеральные законы, где все предельно детализировано, не оставляя образовательным учреждениям выбора (ст. 28, п. 1). Та же ситуация наблюдается с академическими свободами: они заявлены в законе, но реализуются в границах общего законодательства Российской Федерации.

Отдельная статья закона посвящена уставу образовательной организации, в том числе определена его информационная структура. В уставе должны быть указаны: «1) тип образовательной организации; 2) учредитель или учредители образовательной организации; 3) виды реализуемых образовательных программ с указанием уровня образования и (или) направленности; 4) структура и компетенция органов управления образовательной организацией, порядок их формирования и сроки полномочий» (ст. 25). Таким образом, функции устава сведены к одной - информационной.

Функциональная и информационная ограниченность современного устава университета хорошо видна на примере Устава Уральского федерального университета, утвержденного в 2018 г. (см. таблицу): из 167 статей 36 составляют общие положения, включающие перечень основных и вспомогательных видов деятельности, причем число последних достигло 94 (к примеру, оказание делопроизводственных и кадровых услуг и т. д.); 81 статья (48,5 %) посвящена описанию системы управления вузом и компетенций ее органов, в том числе новых - Наблюдательного, Попечительского совета и пр.; нет ни одной статьи о студентах; всего 4 статьи о сотрудниках, по 3 статьи об учебной и научной деятельности, 32 статьи отведены экономике вуза и перечню локальных актов [19]. Такое перераспределение внимания не удивительно: большинство процедурных вопросов, связанных с реализацией образовательного процесса, в том числе права и обязанности обучающихся и преподавателей, регулируются федеральным законом и не относятся к компетенциям вуза.

Таким образом, для современной системы высшего образования, невзирая на категорию университета, характерна общая тенденция, связанная с фактической ликвидацией университетской автономии как в вопросах самоуправления, так и академических свобод. Отдельные новации (разрешение ряду университетов утверждать свои образовательные стандарты или присуждать ученые степени) не меняют общей картины возврата к советской модели «государственного» университета, встроенного в управленческую вертикаль и полностью контролируемого ею. Противостояние университетской и бюрократической субкультур продолжается и усиливается в связи с политикой оптимизации штатов, сокращением финансирования вузов, бюрократизацией системы управления, которая занимается, с одной стороны, постоянным реформированием, а с другой - ужесточением контроля.

Высшая школа в России в настоящее время лишена не только академических прав и свобод, но и реальной поддержки власти. Сокращение бюджетного финансирования при ограничении возможности ведения самостоятельной финансовой политики и реализации образовательных услуг ставит вузы в зависимость от государственных программ поддержки, но они носят точечный характер и охватывают едва ли не У₁₀ часть учебных заведений. В этих условиях неизбежен кризис системы высшего образования, снижение уровня профессиональной подготовки и в конечном счете качества человеческого капитала российского общества.

Результаты. В России в процессе исторического развития сложилась своя модель университетского образования - государственный университет, зависимый от власти и встроенный в управленческую вертикаль. Особенностью этой модели является: с одной стороны, систематическая организационно-функциональная перестройка (глубинное реформирование), сопровождавшаяся разрывом традиции; а с другой - сохранение в университетской среде корпоративного самосознания и университетской субкультуры, опирающейся на представления об автономии и академических свободах, которые были заимствованы из европейской традиции и входили в противоречие с российской бюрократической системой управления.

Противостояние этих двух субкультур нашло отражение в либеральных циклах истории российских университетов. В истории российской высшей школы можно выделить несколько периодов, когда университеты обладали ограниченной автономией - это начало и середина XIX в. (либеральные реформы); 1920-е гг. (организационные и методические эксперименты); 1960-е гг. (возрождение ограниченной автономии университетов); 1990-е гг. (самоуправление и академические свободы).

Либеральные циклы получили непосредственное отражение в уставах университетов, но анализ процедурных моментов их разработки и функционирования позволяет сделать вывод, что автономизацию следует рассматривать как временное отклонение от базовой модели государственного университета.

университетский документ российский устав



Примечания

1 Тема поддержана грантом РФФИ N° 19-2907154 мк «Семья как фактор формирования человеческого потенциала промышленного города в условиях демографического перехода: исторические модели и сценарии капитализации (на примере Екатеринбурга-Свердловска)». This research is supported by the grant of the RFBR, project № 19-29-07154 mk “The Family Forming Human Capital in an Industrial City During the Demographic Transition: The Case of Yekaterinburg-Sverdlovsk”.

2 Инициативный документ в теории делопроизводства - это документ, созданный по инициативе автора(-ов) с целью решения проблемной ситуации.

3 Спровоцированный документ - это документ, создаваемый в соответствии с указаниями со стороны полномочного органа или человека.

4 Общий устав 1835 г. распространял свое действие на 4 университета (Санкт-Петербургский, Московский, Казанский, Харьковский); Общий устав 1863 г. - на 5 (+ Киевский); Общий устав 1884 г. - на 7 университетов (+ Томский и Новороссийский).



Список литера туры

1. Андреев, А. Ю. Московский университет в общественной и культурной жизни России начала XIX в. / А. Ю. Андреев. - М.: Языки русской культуры, 2000. - 312 с.

2. Ван Хааске, Л. А. Формирование университетских корпораций и их региональная специфика в Европе эпохи Высокого Средневековья / Л. А. Ван Хааске // Локус: люди, общество, культуры, смыслы. - 2012. - №9 3. - С. 34-41.

3. Волков, С. В. Интеллектуальный слой в советском обществе / С. В. Волков. - М.: [Б. и.], 1999. - 250 с.

4. Главацкий, М. Е. Рождение Уральского университета / М. Е. Главацкий. - Изд. 2-е. - Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2000. - 240 с.

5. Глаголева, Е. В. Повседневная жизнь европейских студентов от Средневековья до эпохи Просвещения / Е. В. Глаголева. - М.: Молодая гвардия, 2014. - 317 с.

6. Гумбольдт, В. О внутренней и внешней организации высших научных заведений в Берлине / В. Гумбольдт // Неприкосновенный запас. - 2002. - № 2 (22). - Электрон. текстовые дан..

7. Денежкин, М. Г. Средневековый университет как модель субкультуры / М. Г. Денежкин // Известия вузов. Серия «Гуманитарные науки». - 2015. - № 6 (2). - С. 92-96.

8. Зайцева, Л. А. Общий устав императорских российских университетов 1835 г.: генезис «Университетского» законодательства / Л. А. Зайцева // Lex Russica. - 2014. - № 7. - С. 195-214.

9. Иванов, А. Е. Высшая школа России в конце Х1Х - начале ХХ века / А. Е. Иванов. - М.: Изд-во Акад. наук СССР, 1991. - 392 с.

10. Кэссоу, С. Университетский устав 1863 г.: новая точка зрения / С. Кэссоу // Великие реформы в России, 1856-1878. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1992.- С. 317-334.

11. Лаппо-Данилевский, А. С. Очерк русской дипломатики частных актов / А. С. Лаппо-Данилев- ский. - Пг.: 2-я гос. тип., 1920. - 188 с.

12. Летопись Московского университета. - Электрон. текстовые дан. - (дата обращения: 15.01.2020). - Загл. с экрана.

13. Никольский, В. Университетская автономия и академическая свобода (критический взгляд на взаимосвязь традиционных ценностей) / В. Никольский // Высшее образование в России. - 2008. - №6.- С. 147-155.

14. Посохов, С. И. Уставы российских университетов Х1Х века в оценках современников и потомков / С. И. Посохов // Вопросы образования. - 2006. - №> 1. - С. 370-381.

15. Тарасова, Н. О. Университетская автономия в Российской империи: анализ устава 1804 года / Н. О. Тарасова // Новые исторические перспективы: от Балтики до Тихого океана. - 2018. - N° 2 (11). - С. 71-82. - DOI: 10.25797/NHP.2018.11.2.004.

16. Уваров, П. Ю. История интеллектуалов и интеллектуального труда в Средневековой Европе. Курс лекций / П. Ю. Уваров. - М.: ИВИ РАН, 2000. - 98 с.

17. Университетская идея в Российской империи XVIII - начала XX в. Антология: учеб. пособие / сост. А. Ю. Андреев, С. И. Посохов. - М.: РОССПЭН, 2011. - 527 с.

18. Устав Уральского государственного университета, утвержденный 22.01.1998 приказом Министерства высшего и среднего профессионального образования // Архив УрФУ - 28 с.

19. Устав Уральского федерального университета имени первого Президента России Б.Н. Ельцина: утв. 28 декабря 2018 г. приказом Минобрнауки России № 1368 // Уральский федеральный университет. - Электрон. текстовые дан. (дата обращения: 06.02.2020). - Загл. с экрана.



References

1. Andreev A.Yu. Moskovskiy universitet v obshchestvennoy i kulturnoy zhizni Rossii nachala XIX v. [Moscow University in the Social and Cultural Life of Russia in the Early 19^th Century]. Moscow, Yazyki russkoy kultury Publ., 2000. 312 p.

2. Van Khaaske L.A. Formirovanie universitetskikh korporatsiy i ikh regionalnaya spetsifka v Evrope epokhi Vysokogo Srednevekovya [Formation of University Corporations and Their Regional Specifics in Europe During the High Middle Ages]. Lokus: lyudi, obshchestvo, kultury, smysly [Locus: People, Society, Cultures, Meaning], 2012, no. 3, pp. 34-41.

3. Volkov S.V. Intellektualnyy sloy v sovetskom obshchestve [Intellectual Layer in Soviet Society]. Moscow, [s.n.], 1999. 250 p.

4. Glavatskiy M.E. Rozhdenie Uralskogo universiteta [Birth of Ural University]. Yekaterinburg, Izd-vo Uralskogo universiteta, 2000. 240 p.

5. Glagoleva E.V. Povsednevnaya zhizn evropeyskikh studentov ot Srednevekovya do epokhi Prosveshcheniya [Everyday Life of European Students from the Middle Ages to the Enlightenment]. Moscow, Molodaya gvardiya Publ., 2014. 317 p.