Законодательное регулирование силовых структур Российской Федерации в 1991-2014 годах: исторический аспект

Legislative regulation of the force structures of the Russian federation in 1991-2014: historical aspect

T.L. Bikhtemirov, independent researcher of the Historical and sociological Institute of the national research University of Mordovia named after N. P. Ogarev, Candidate of Historical Sciences (Saransk)

The article analyzes the evolution of legislation regulating the activities of the force structures in the Russian Federation in 1991-2014. The most important trends that determined the nature of legal regulation of the power bloc were the collapse of the USSR, the political opposition of the authorities, and the need for legal regulation of bodies security and armed forces in the face of increasing threats. These factors have a key influence on the logic of the legislative process, as well as the periodization of the formation of legislation in the field in question in the stated chronological framework. The article briefly reveals the content of certain provisions of laws and decrees of the President of the Russian Federation in order to provide a full comparative analysis of changes in state policy in relation to law the force structures. Changes in the nature of legal regulation indicate a holistic and systematic approach of the country's leadership to ensuring its security and defense capability.

Keywords and phrases: force structures, security service, legal regulation, parliamentary control, historical aspect, analysis of legislation.

Распад Союза Советских социалистических Республик обусловил процессы системной дезинтеграции в социальной структуре, общественной и политической сферах, народном хозяйстве страны. Российская Федерация - правопреемник СССР приняла основной удар последствий Беловежских соглашений. Экономические обязательства бывшего Союза, нарастающие на тот момент межэтнические и межконфессиональные противоречия, утрата влияния в странах бывшего соцлагеря, разрушение идеологии, происходившие на фоне смены элит, оказали мощнейшее дестабилизирующее воздействие на ключевой фактор, обеспечивающий суверенитет и безопасность любого государства - силовой блок (силовые структуры).

К силовым структурам мы относим следующие министерства и ведомства: Вооруженные силы и другие воинские формирования Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности, Федеральные органы государственной охраны, таможенные органы Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная служба исполнения наказаний и Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Такая конфигурация ведомств актуальна для верхней границы данного исследования - 2014 г. [1]. Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (далее - Росгвардия), несомненно, являющаяся силовой структурой, не включена в указанный перечень в связи с более поздним ее созданием.

Ключевым элементом, характеризующим политику государства в отношении той или иной сферы деятельности, является ее законодательное регулирование. Если в Советском Союзе для силовых структур правовые рамки на законодательном уровне не очерчивались, что ставило их в особые отношения с государством, то Российская Федерация, вставшая на путь обеспечения верховенства права, поставила перед собой задачу регламентировать деятельность силовиков исключительно на основе федерального законодательства.

Периодизацию такой регламентации на рассматриваемом нами этапе становления государства предпочтительно определить тремя временными отрезками: 1991-1993 гг., 1994-1999 гг. и 2000-2014 гг.

Первые законы уже были приняты в 1991-1993 гг. на волне кризиса государственности в условиях распада СССР еще при сохранении советских органов управления страной. Спецификой первого периода было, с одной стороны, последовательное укрепление Президентом РФ своих позиций (в том числе посредством создания подконтрольных силовых структур), с другой - острейшее политическое противостояние различных политических сил, например, власти и оппозиции, различных ветвей власти, порождавшее стремление законодательно заблокировать возможность применения государственных репрессивных механизмов против политических оппонентов.

Регулирование сил безопасности и правоохранительных органов на первом этапе становится ключевой тенденцией законотворчества. В 1991-1993 гг. были приняты законы «О милиции» (апрель 1991 г.), «О безопасности» (март 1992 г.), «О федеральных органах государственной безопасности» (июль 1992 г.), «О внешней разведке» (июль 1992 г.), «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» (июль 1992 г.).

В законодательстве этих лет приоритетное внимание уделяется обеспечению прав граждан и недопустимости «правового произвола». В перечне задач Закона «О милиции» [2] на первое место выдвигается обеспечение безопасности личности (ст. 2). Приоритетные принципы: уважение прав и свобод человека и гражданина; законности, гуманизма, гласности (ст. 3). Очевидно, что идеология данного документа декларирует защиту личности от злоупотребления властью, а законодатель относится к милиции как к потенциально репрессивной силе.

На необходимость создания правовых основ обеспечения безопасности, а также контроля над деятельностью системы безопасности прямо указано в преамбуле Закона «О безопасности» [3]. В ст. 1 структурированы основные объекты безопасности: в первую очередь личность (ее права и свободы); во вторую - общество (его материальные и духовные ценности); затем государство (его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность). Согласно Закону разграничение полномочий органов власти в системе безопасности (ст. 10) происходит в пользу Верховного Совета РФ, что прямо указывает на «перекос» полномочий в пользу законодательной власти. Аналогичным образом были выстроены принципы деятельности внешней разведки [4]. Согласно Закону «О внешней разведке» разведывательная информация предоставлялась в соответствии со следующими приоритетами (ст. 14): Верховному Совету РФ, Президенту РФ и определяемым ими государственным органам, являясь отражением противоречий между ветвями власти. Равным образом контроль над службой предоставлялся парламенту (ст. 24) и Генеральному прокурору (ст. 25).

В Закон «О федеральных органах государственной безопасности» [5], как и в предыдущие нормативные правовые акты, были введены нормы, призванные защитить свободы личности (ст. 5), что, несомненно, контрастировало с ключевыми задачами бывшего Комитета государственной безопасности. Это в последующем послужит уроком как действующему, так и будущему главе государства. Б. Н. Ельцин начнет создавать верные себе воинские формирования в лице Госкомитета по чрезвычайным ситуациям. В. В. Путин максимально задействует полномочия президента для создания новых и реформирования действующих силовых ведомств, о чем речь пойдет ниже.

Одним из важнейших законов этого периода стал Закон «Об оперативнорозыскной деятельности в Российской Федерации». Данный нормативный правовой акт впервые в истории нашей страны детально и исчерпывающе раскрыл формы и методы деятельности оперативных подразделений силовых ведомств, о которых до появления закона обычный гражданин мог только догадываться. Нельзя обойти вниманием и Закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» [6] (сентябрь 1992 г.). Его актуальность была обусловлена ужесточением правового регулирования использования внутренних войск для подавления беспорядков.

Закон «Об обороне», регламентирующий сферу деятельности ключевого силового ведомства - Вооруженных сил Российской Федерации, представляется нам исключительно декларативным [7]. В нем развернуто регламентируется разделение полномочий между органами власти (раздел II), при этом структура и принципы деятельности не прописываются. Это может объяснять отсутствие у законодателей конкретного целеполагания и понимания специфики объекта правового регулирования.

Закон «О федеральных органах правительственной связи и информации» [8] (февраль 1993 г.) предоставлял федеральным органам правительственной связи широкий круг полномочий, которые позволяли организации извлекать выгоду из своего статуса (ст. 11). Следует также отметить, что перечень прав органов правительственной связи является самой развернутой частью закона, доходя по алфавиту до пункта «ш». В то время как перечень обязанностей ограничивается пунктом «р».

Закон «О государственной границе Российской Федерации» [9] (апрель 1993 г.) охватывал значительное количество исполнителей, среди которых Министерство иностранных дел, Министерство безопасности, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, министерства и ведомства, осуществляющие на Государственной границе таможенный, санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный и иные виды контроля (ст. 28), при этом не прописывал порядок взаимодействия между ними.

Свидетельством обострения борьбы между ветвями власти стало принятие законов о государственной охране [10; 11]. Согласно им компетенции охранных ведомств разделялись по принципу функционирования объектов охраны. Федеральные органы государственной охраны формировались исходя из принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и функционировали независимо и самостоятельно. Следует отметить, что органы и службы, осуществляющие охрану властей и должностных лиц, в законах не назывались. Законом «О федеральных органах налоговой полиции» [12] (июнь 1993 г.) объект регулирования рассматривался как составная часть сил обеспечения экономической безопасности. Впервые в законодательном акте (ст. 15) прописывалась недопустимость вмешательства в деятельность сотрудника налоговой полиции.

Изменение политической ситуации в октябре 1993 года и стабилизация политической системы обусловили неудовлетворенность президентом частью законодательства, принятого Верховным Советом в предыдущие годы, что повлекло за собой пересмотр отдельных принятых им законов, касающихся силовых структур. Были заново разработаны и приняты законы «Об оперативно-розыскной деятельности» (1995), «О внешней разведке» (1995), «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (1995), «О государственной охране» (1996), «Об обороне» (1996), «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (1997) и др. Требуемые изменения были столь содержательны и многочисленны, что делало невозможным лишь частичное изменение и корректировку действующих нормативных правовых актов.

Законодательство этого периода ушло от декларативности начала 1990-х гг. и продемонстрировало стремление к детализации, более тщательной регламентации положения и полномочий объектов правового регулирования. В 1994-1996 гг. страна находилась в ситуации внутреннего военного конфликта, происходящего на территории Чеченской Республики, который актуализировал вопросы несовершенства законодательства начала 1990-х. События 1990-х гг., в том числе и разгул преступности в обществе, обусловили необходимость предоставления защиты государства тем, кто боролся с криминалом, терроризмом и другими формами посягательства на безопасность личности и общества. Был принят Федеральный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (апрель 1995 г.) [13]. Государственной защите подлежали лица, осуществляющие оперативноразыскную деятельность, следственных органов, сотрудники органов безопасности, федеральных органов налоговой полиции, органов государственной охраны, работники таможенных органов (ст. 2).

Появление такого закона означало прекращение «шельмования» правоохранителей и позитивное изменение отношения к деятельности спецслужб.

В Законе «Об оперативно-розыскной деятельности» [14] при сохранении структуры документа был расширен перечень оперативно-разыскных мероприятий (ст. 6), оснований для их проведения (ст. 7), конкретизированы и дополнены условия их проведения (ст. 8). Список органов, имеющих право осуществлять оперативно-разыскную деятельность, пополнился таможенными органами (ст. 13). Закон 1995 года приобрел практическую направленность, ориентируясь не столько на соблюдение прав личности, сколько на задачи, решаемые субъектами оперативно-разыскной деятельности.

Еще более значимые изменения были внесены в Закон «Об обороне» [15], связанные с опытом ведения боевых действий в Чеченской Республике и особенностями внутриполитической обстановки в стране. Усиливая свои позиции, Президент РФ Б. Н. Ельцин инициировал процесс оформления законодательства [16; 17], регулирующего порядок действий граждан и органов власти в чрезвычайных ситуациях, которое стало правовой основой для работы МЧС России как силовой поддержки главы государства.

Во второй половине 1990-х гг. был принят пакет законов, регламентирующих основные аспекты военного положения, военной службы, статуса военнослужащих и т. д. Это законы «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» [18]; «О воинской обязанности и военной службе» [19]; регламентирующий процедуры государственного страхования военнослужащих, лиц, призванных на военные сборы, сотрудников органов внутренних дел и др. [20]; «О статусе военнослужащих» (май 1998 г.) [21]. В 1999 году на законодательном уровне закрепили материальную ответственность военнослужащих [22].

Одним из последних ведомств, получивших законодательное регулирование, стало таможенное ведомство [23]. Данным документом практически завершился процесс оформления законодательства, регламентирующего деятельность силовых структур. Также во второй половине 1990-х гг. начал реализовываться принцип регламентации основных направлений деятельности силовых ведомств. Были приняты Концепция национальной безопасности РФ [24] и Закон «О борьбе с терроризмом» (1998) [25].

В целом правовое регулирование рассматриваемой нами сферы второй половины 1990-х гг. претерпело значительное развитие. Было принято более 70 федеральных законов, более 200 указов Президента РФ, около 500 постановлений Правительства РФ, а также других подзаконных актов. Несмотря на такую многочисленность документов, законодательная база в рассматриваемой нами сфере все еще имела фрагментарный характер.

С приходом нового главы государства в 1999 году характер законодательного регулирования силовых структур значительно изменился. Уменьшилось количество принимаемых новых законов, что не исключало внесения изменений в уже принятые законодательные акты. Среди многочисленных указов Президента РФ следует выделить документы концептуального характера: Концепцию (позднее - Стратегию) национальной безопасности, Военную доктрину, Доктрину информационной безопасности, Концепцию внешней политики, которые определяли стратегические позиции в сфере безопасности как внутренней, так и внешней.

По сравнению с документом 1997 года, Концепция национальной безопасности, принятая в 2000 г., иначе характеризует международную ситуацию и угрозы национальной безопасности России [26]. Акцентируются тенденции многополярности в международных отношениях. Характер документа свидетельствует о том, что власти начали процесс осмысления угроз безопасности страны. На данном этапе угрозы безопасности страны связывались с кризисными проявлениями в экономической и политической сферах, в то время как состояние силовых структур, являясь производным этих сфер, не подвергалось специальному анализу.

В соответствии с Концепцией национальной безопасности в апреле 2000 года был принят другой документ стратегического характера - Военная доктрина РФ [27], также содержательно ущербная с точки зрения регламентации перспектив развития Вооруженных Сил. Но всё же оба документа свидетельствовали об осознании руководством страны необходимости правового статуса Вооруженных Сил в обеспечении внутренней безопасности.

Впоследствии президентом была утверждена Концепция внешней политики России (июнь 2000 г.) [28], подкрепляющая дипломатические меры, направленные на устранение угроз безопасности, возможностями использования ресурса силового блока. В 2008 году Концепция претерпела изменения по причине трансформации внешнеполитической конъюнктуры, обострения ситуации в Закавказье, расширения НАТО и строительства американской противоракетной обороны в Европе [29].

Корректировка Концепции внешней политики повлекла за собой изменения в других документах. В 2009 году была сформулирована Стратегия национальной безопасности РФ, утвержденная указом Президента РФ Д. А. Медведева [30]. Принятие документа было актуализировано изменением внутренних и внешних условий развития страны, обусловленных преодолением последствий системного политического и социально-экономического кризиса конца XX века. В документе была сделана заявка на восстановление конкурентоспособности страны. При этом Россия позиционировала себя в качестве ключевого субъекта в многополярном мире. В отличие от концепций, в которых действия власти были направлены на устранение текущих угроз, Стратегия ориентировала развитие системы безопасности в будущее - до 2020 г. Аналогичный подход был реализован в новой Военной доктрине [31], Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, Стратегии национальной безопасности до 2020 года, Концепции внешней политики РФ до 2020 года, а также Морской доктриной до 2020 г.

В 2013 году Россия вновь скорректировала свою Концепцию внешней политики [32] под влиянием изменений международной обстановки. Последовательная ревизия названных выше документов отражает динамично меняющуюся международную ситуацию, которая заставляла руководство страны корректировать документы стратегического характера в соответствии с актуализацией новых проблем.

В начале XXI века российские парламентарии продолжили работу над совершенствованием законодательства, регулирующего силовые структуры. Одним из первых стал Закон «О Пограничной службе Российской Федерации» [33], который, в отличие от закона «О государственной границе» регулировал не объекты возможных противоправных посягательств, а деятельность ведомств, ориентированных на охрану границ.

Совершенствуется и структура органов безопасности. Законодательно расширяются полномочия ФСБ России [34; 35]. Например, в 2010 году на органы ФСБ была возложена обязанность по осуществлению мер предупредительного характера в отношении физических лиц [36]. Заметим, что идентичная функция (так называемая «профилактика») ранее реализовывалась сотрудниками КГБ СССР.

В 2001-2002 гг. были приняты два федеральных конституционных закона Российской Федерации: «О чрезвычайном положении» [37], «О военном положении» [38]. На наш взгляд, это стало свидетельством позитивных изменений, происходивших в отношениях общества и власти. Они отражали растущее доверие Президенту РФ, которому этими актами передавались чрезвычайные полномочия.

В 2002 году был принят Закон «О противодействии экстремистской деятельности» [39]. На наш взгляд, несмотря на то что отражает и прописывает основные формы противодействия экстремистской деятельности, он адресован прежде всего общественным организациям и средствам массовой информации и никак не регулирует действия силовых структур по противодействию экстремизму. В 2006 году был принят Закон «О противодействии терроризму» [40], благодаря которому впервые на законодательном уровне определены организационно-правовые основы участия Вооруженных Сил противодействии терроризму на территории страны.

В законодательстве 2000-х гг. прослеживается стремление властей к детализации форм социальной защиты сотрудников силовых структур. Бюджетная политика государства была направлена на ликвидацию льгот и их замену денежными компенсациями. Что в итоге имело противоречивые последствия. Особенно в связи с принятием Федерального закона от 1 апреля 2019 г. № 49-ФЗ, который отменил пенсионную надбавку военнослужащим, прослужившим более 20 лет, а также ряд льгот и компенсаций [41; 42]. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ окончательно отменены основные социальные льготы для сотрудников силовых структур, а часть льгот переведена в денежную форму [43]. Термин «льгота» был заменен терминами «социальные гарантии» или «компенсации». Однако компенсационные меры вводились не одновременно с ограничением льгот, а поэтапно. Несмотря на то что теоретически перевод реальных льгот в денежную форму является целесообразным, позволяя усилить контроль за расходованием финансовых средств, новая система компенсационных выплат не обеспечивала военнослужащим тех материальных благ, которые они имели ранее. По факту закон ухудшил положение военнослужащих. Следствием этого стали массовые судебные иски против Минобороны России, органов безопасности и правопорядка, а также обращения российских военнослужащих в Европейский суд по правам человека, что, несомненно, подорвало международный престиж страны.

Сложившаяся в 2002-2004 гг. система социальной защиты военнослужащих вызвала в 2004-2008 гг. серьезные нарекания, следствием чего явились новые шаги по улучшению ситуации, в том числе принимаемые не законодательно, а посредством указов Президента РФ [44]. В этой связи в 2008 году была принята Стратегия социального развития Вооруженных Сил РФ до 2020 года [45], а Законом «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» устанавливалась новая система финансового и социального обеспечения военных [46].

Таким образом, в начале 1990-х гг. были заложены основы законодательного регулирования силовых структур. В силу того, что это происходило в условиях реформирования государственности и критического отношения к советскому наследию, законодательное регулирование определялось следующими особенностями: сомнениями властей по поводу необходимости спецслужб государству, переходящими в «ликвидаторские настроения»; стремлениями не регламентировать деятельность силовых структур, а ограничить; отказом от системного подхода в отношении органов безопасности в пользу принципа разделения полномочий (от системы безопасности к силам безопасности); декларативностью правовых норм; отсутствием единых политических и правовых принципов в законодательном регулировании силовых структур; использованием спецслужб в политическом противостоянии Верховного Совета РФ и Президента РФ. Эти тенденции отражали особенности переходного периода, переживаемого страной, с характерной для него политической борьбой и политической конъюнктурой.

В законах второй половины 1990-х гг., регулирующих деятельность силовых структур, очевидна эволюция от стремления ограничить возможности правоохранительных органов и специальных служб к пониманию общественной значимости и необходимости полноценной работы силовиков. Это было обусловлено обострившейся обстановкой на Северном Кавказе и угрозами международного терроризма. Под влиянием этих факторов законодательство стремительно избавлялось от политической декларативности, обеспечивая правовое поле для эффективного противостояния угрозам безопасности страны.

В правовом регулировании силовых структур 2000-х гг. большая часть принятых законодательных актов имела социально-экономическую подоплеку и была направлена на регулирование социального положения военнослужащих и членов их семей. Наблюдался и значительный крен в сферу реализации полномочий Президента РФ. Они были направлены на создание документов стратегического характера, концептуализирующих политику Российской Федерации в сфере безопасности и военной сфере.