Правовая характеристика обеспечения служебной деятельности сотрудников органов охраны общественного порядка: ретроспективный опыт и его современное практическое применение

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовая характеристика обеспечения служебной деятельности сотрудников органов охраны общественного порядка: ретроспективный опыт и его современное практическое применение

А.А. Беженцев, начальник кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент (г. Санкт- Петербург)

И.А. Шевченко, преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России (г. Санкт- Петербург)

Аннотация

Авторами в хронологической последовательности исследуется исторический опыт обеспечения профессиональной деятельности сотрудников органов внутренних дел на территории нашего отечества с 1917 года по настоящее время. Сделаны выводы о том, что служебная деятельность органов внутренних дел объективно определена нуждами социума и государства в обеспечении охраны общественного порядка и противодействия преступности. Как подтверждает ретроспективный анализ, данные задачи органы охраны правопорядка довольно эффективно реализовывали при довольно небольшом количестве личного состава и весьма небольших материальных ресурсах. Эксперименты по финансированию подразделений и служб органов охраны общественного порядка в годы советской власти доказывают о невозможности обеспечить необходимое качество служебной деятельности сотрудников единственно за счет финансовых и материальных ресурсов местных органов власти. Только финансирование из государственного бюджета способствует укреплению материальной базы органов внутренних дел и позволяет улучшать качественный состав кадров. исторический охрана внутренний

Ключевые слова и словосочетания: служебная деятельность, охрана общественного порядка, ресурсное обеспечение, материальное снабжение, финансовое обеспечение, льготы, социально-правовая защита.

Annotation

LEGAL CHARACTERISTICS OF ENSURING OF THE OFFICIAL ACTIVITY OF EMPLOYEES OF PUBLIC ORDER PROTECTION BODIES: RETROSPECTIVE EXPERIENCE AND ITS MODERN PRACTICAL APPLICATION

A.A. BEZHENTSEV, Head of the Chair of the Administrative Activity of the Internal Affairs Bodies of Saint-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Law, Associate Professor (Saint-Petersburg)

I.A. SHEVCHENKO, Instructor of the Chair of the Administrative Activity of the Internal Affairs Bodies of the Internal Affairs of Saint- Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (St. Petersburg)

The authors in chronological order examine the historical experience of ensuring the professional activity of the officers of the internal affairs bodies on the territory of our fatherland since 1917 to the present time. It is concluded that official activities of the internal affairs bodies were objectively determined by the needs of society and the state in ensuring protection ofpublic order and combating crime. As the retrospective analysis confirms, these tasks were effectively implemented by the law enforcement agencies with rather small number of personnel and very small material resources. Experiments on the financing of subdivisions and services of public order bodies during the years of the Soviet government prove that it is impossible to ensure the necessary quality of service activity of employees solely at the expense of the financial and material resources of local authorities. Only financing from the state budget contributes to strengthening the material base of the internal affairs bodies and improvement of the qualitative composition of the staff.

Keywords and phrases: service activities, public order bodies, resource provision, material supplies, financial support, benefits for employees of internal affairs agencies, social and legal protection of employees of internal affairs agencies.

Процесс управления обеспечением служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел невозможно рассматривать без изучения отечественного исторического опыта обеспечения профессиональной деятельности правоохранительных учреждений и их сотрудников. Деятельность по охране личности и общества, собственности определилась еще в далекой древности. Со временем была создана система специализированных государственных органов, которые и занимались практической реализацией этой функции. В последнее время проблематика обеспечения служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел широко исследуется современными учеными [1-7], однако ретроспективный опыт нашей державы и возможности его современного использования в Российской Федерации изучены недостаточно.

После Февральской революции 1917 года опыт всех буржуазных революций выдвинул идею о необходимости всеобщего вооружения народа - замены постоянной армии, полиции и жандармерии всенародной милицией - для захвата и удержания в своих руках политической власти. Эта идея стала реализовываться вначале стихийно, а затем осознанно в первые дни февральского восстания в Петрограде. Отряды рабочих и студентов брали оружие у солдат воинских частей столичного гарнизона, которые переходили на сторону восставших, а затем с их же помощью разгромили несколько оружейных складов и полицейских участков. Они и стали основой зарождающейся народной милиции. В первые дни революции все в милиции было основано на благотворительности и добровольчестве, оружие получалось от населения. Во временном штабе, а затем в Управлении городской милиции более месяца на добровольной основе работали гимназисты, выполняя различные канцелярские поручения, а иногда несли и постовую службу.

Декларация Временного правительства от 3 марта, где фиксировалась "замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненной органам местного самоуправления", во многом предначертала дальнейшее устройство и деятельность как Петроградской милиции, так и всей народной милиции России. 11 марта Временное правительство своим постановлением упразднило царский Департамент полиции и учредило Временное Управление по делам общественной полиции, переименованное затем (15 июня 1917 г.) в Главное Управление по делам милиции (Главмил). 14 марта вышло Постановление "Об учреждении милиции", в котором был учтен опыт как старой полиции, так и Петроградской городской милиции. Кроме того, в нем заключалось детальное "Временное положение о милиции", в соответствии с которым на всей территории России царская полиция постепенно заменялась народной милицией. Она формировалась на базисе вольного найма и выборности руководящего состава. Функции общего управления городской милицией сконцентрировались у городского головы, а напрямую осуществлял руководство ее повседневной работой подчиненный городскому голове начальник милиции, который избирался на 3 года. В губерниях и уездах службы подразделений по охране общественного порядка и противодействия преступности подчинялись губернским и уездным комиссарам, ее начальники избирались в том же порядке, что и в городе.

В первую очередь милиции вменялись обязанности по охране общественного порядка, гражданских свобод, содействия органам власти. Помимо этого, она должна была оказывать содействие военным и судебным органам. Там, где возникала рабочая милиция, ею иногда руководили Советы рабочих депутатов. Финансировалась милиция из городских бюджетов, а рабочая милиция - за счет фабрик и заводов, где она создавалась.

В Петрограде в июле 1917 году было учреждено Управление уголовного розыска, которое было в подчинении прокурора окружного суда и подконтрольное прокурору судебной палаты. Становление подразделений уголовного розыска и дознания осуществлялось в рамках систем общего суда и местного самоуправления для увеличения за ними контроля общественности и представительных органов.

В целом организация народной милиции в России носила прогрессивный характер. Она закрепила демократические завоевания революции, заложила основы организации Советской милиции. Но милиция не стала надежной опорой Временному правительству. Это произошло в силу ряда причин: состав ее был весьма разнообразный (рабочие, мелкие чиновники, студенты), личный состав был не обучен, командиры выбирались, дисциплина была весьма слабой. В крупных рабочих центрах, где Советы находились под влиянием большевиков, милиционеры вообще не выполняли распоряжений Временного правительства. Кроме того, в сложных условиях резкого обострения ситуации в стране в конце лета - начале осени 1917 года массовый террор и невысокая заработная плата, которую получали милиционеры, привели к чрезвычайному обострению кадровой ситуации, из рядов милиции происходило дезертирство.

Таким образом, в чрезвычайных условиях 1917 - начале 1918 года народная милиция оказалась неспособной выполнять возложенные на нее задачи. Кроме народной милиции, функции охраны общественного порядка вменялись и военной милиции, которая в ряде случаев пыталась прекратить массовые нарушения общественного порядка, защищать личные и имущественные права граждан, но она тоже представляла собой формирование, которое не в полном объеме решало поставленные задачи. В южных регионах России еще одним формированием, призванным выполнять функции охраны общественного порядка, было Вольное Казачество, созданное на помощь народной милиции, которое можно было охарактеризовать как милицейско-военную или народно-военную организацию. В 1917 - начале 1918 года органы общественного порядка не были постоянными, находились на этапе своего формирования, не выполняли и не могли эффективно выполнять свои функции по ряду причин, среди которых основными можно определить, что органы охраны общественного порядка требовали прежде всего:

- централизованного управления;

- стабильного финансирования;

- взвешенной кадровой политики, которая включала бы подготовку сотрудников милиции, способных профессионально выполнять свои обязанности и исключала бы возможность проникновения на службу в органы внутренних дел уголовного элемента;

- координации действий между органами муниципальной милиции и милиции, подчиненной центральным органам власти;

- четкой программы, направленной на обеспечение поддержки мероприятий милиции широким слоями населения.

Несмотря на большое количество органов охраны правопорядка в РСФСР в период становления советской власти (милицейские формирования, подчиненные исключительно местной администрации; особые армейские подразделения; добровольные дружины), численность их была незначительной, а организация несовершенной. Поставленные правительством большевиков задачи по обеспечению закона и общественного покоя, нормальной жизнедеятельности трудящихся так до конца и не были выполнены. Беспорядки продолжались, сотрудники органов охраны порядка нередко сами становились объектами народного гнева и самосуда.

К концу 1918 года идеи большевиков о всеобщем вооружении народа понемногу переходят к идее образования кадровой Советской Рабоче-крестьянской милиции. Для этого НКВД РСФСР и НКЮ РСФСР в октябре 1918 года по приказу Совнаркома издали Инструкцию по организации Советской Рабоче-крестьянской милиции, зафиксировавшую важнейшие принципы ее организации и деятельности. Комплектование милиции, как и в армии, осуществлялось по классовому принципу. Не могли проходить службу в милиции лица, ранее служившие в царской полиции, жандармерии или совершившие преступление. Главными задачами милиции были охрана революционного порядка и обеспечение соблюдения закона всеми гражданами. Милиция осуществляла дознание по уголовным делам, могла реализовывать для этого некоторые процессуальные действия, исполняла задания судебных и следственных органов, приводила в исполнение приговоры.

Уголовный розыск молодого советского государства, созданный в начале 1918 года, был передан из НКЮ РСФСР в ведение милиции. Сама милиция строилась по принципу двойного подчинения. С одной стороны, она подчинялась Главному управлению милиции в составе НКВД РСФСР, с другой - губернским и уездным управлениям при местных исполкомах Советов.

В условиях общей рутины милиция постоянно испытывала трудности с материальным и материально-техническим снабжением. Заработную плату сотрудникам милиции местами не выплачивали по 5-6, а бывало и по 9 месяцев, паек давали небольшой, исключительно по тыловой норме, а иногда и не полностью. Так как у милицейских подразделений не было поставляющих (тыловых) подразделений, милиция одной из последних военизированных формирований получала денежные средства, фураж, обмундирование, огнестрельное оружие и боеприпасы. Конечно, при таких условиях не все трудящиеся хотели проходить службу в службах и подразделениях милиции, поэтому пришлось открыть доступ в милицию всем желающим и прибегать к принудительным призывам, но и подобные мероприятия в полной мере не решили проблему нехватки высококвалифицированных кадров.

Итак, революционные события 1917 года, а затем гражданская война 1918-1921 гг. практически уничтожили социальную политику государства, сформированную в Российской империи относительно полиции и жандармерии. Как констатировал журнал "Власть Советов": "Исследование показало, что полураздетый, недовооруженный и необученный милиционер оказался беспорядочным и, в конечном счете, деморализованным, аппараты уголовного розыска обследованных частей оказались малопроизводительными в работе, а иногда близкими к состоянию полного развала" [8, с. 49]. Материальное обеспечение работников милиции было крайне неблагополучным. Об этом могут свидетельствовать приведенные табличные данные из газеты "Известия Моссовета" [9, с. 3].

Заработная плата милиционера за 1922 год по сравнению с другими категориями населения

В 20-е годы происходит частичный перевод милиции на местный бюджет и, как следствие, сокращение ее штатов из-за нехватки средств, что, разумеется, негативно влияло на эффективность деятельности органов внутренних дел. В некоторых регионах страны численность милиционеров в 1922-1927 гг. в результате ограниченности местных бюджетов в финансовых и материально-технических ресурсах сократилась почти вдвое. Штаты милиции РСФСР были весьма немногочисленными по сравнению со штатами царской полиции и жандармерии, полиции некоторых западноевропейских стран. По минимальным штатам полиции в соответствии с законопроектом "О преобразовании полиции в Империи", внесенным в 1914 году МВД Российской империи в Государственную Думу, полагалось иметь в городах на 400-500 жителей одного городового, а в сельской местности на 2 500 человек населения - одного полицейского стражника. В милиции РСФСР, по данным на 1 июля 1925 г., в городах один милиционер приходился на 735 человек населения, в селе один милиционер - на 5 625 человек населения [10, с. 53].

В первой половине 1926 года был проведен "просмотр" всего личного состава милиции и розыска сотрудников органов внутренних дел, что было вызвано участившимися случаями проявлений преступности среди сотрудников. Аттестационные мероприятия осуществлялись достаточно тщательно и строго, но они не привели к серьезным положительным результатам. Благодаря проведенному отбору качественный состав сотрудников милиции незначительно улучшился, однако текучесть кадров вследствие низкой оплаты труда была еще достаточно велика. Ввиду этого Правительство принимает меры по улучшению материального положения милиционеров. Например, на работников милиции и их семьи начали распространяться льготы в области землепользования, сельского хозяйства, народного образования, а также жилищные, в области. Обеспечение милиционеров обмундированием в 1926 году возрастает до 90 % в противовес 40 % в 1922 году, заработная плата за 1925 год вырастает на 13 % [11, с. 5-6].

Следующим шагом в направлении улучшения обеспечения служебной деятельности сотрудников органов охраны общественного порядка были определенные гарантии оплаты сверхурочных работ и работ в дни праздников и отдыха, по компенсационным выплатам сотрудникам милиции при переводе, по оплате во время пребывания в командировках, устанавливаются дополнительные меры материального поощрения.

Событием большого значения в жизни милиции было принятие 25 мая 1931 г. СНК СССР общесоюзного Положения о рабоче-крестьянской милиции, в связи с чем были отменены республиканские положения о милиции. Новое Положение регламентировало все направления служебной деятельности милиции: организационное построение, обязанности и права, прохождение службы (в этом разделе особое внимание уделялось заработной плате, размеру процентных надбавок к зарплате за выслугу лет, запрету заниматься совместительством, кроме указанных в Положении случаев). Отдельный раздел был посвящен обеспечению и льготам для сотрудников милиции и членам их семей [12].

По новому Положению, что особенно важно отметить, впервые сотрудники органов охраны общественного порядка высшего, старшего, среднего и младшего начальствующего состава и члены их семей приравнивались по обеспечению и льготам к лицам высшего, старшего, среднего и младшего начальствующего состава сверхсрочной службы Красной Армии и членам их семей. Отдельно говорилось о назначении пенсий и обязательном страховании милиционеров.

Как отмечает А.Я. Малыгин, попытки руководства СССР переложить бремя материального обеспечения милиции на плечи местных органов власти не дали ожидаемых результатов. В августе 1931 года руководитель НКВД СССР Г.Г. Ягода в одном из своих выступлений отмечал, что "хотя в 1931 году заработная плата рядового состава милиции поднята с 39-40 рублей в месяц до 70-80 рублей в месяц, все же она очень отстает от средней зарплаты рабочего, пайками обеспечивается только 45,5 % от общего состава, а более 50 % его не получают". Низкая ресурсная обеспеченность милиции, неурегулированность вопросов финансового состояния сотрудников охраны общественного порядка негативно сказывались также в отношении тех, кто оканчивал созданные советской властью учебные заведения в системе НКВД СССР. Так, в 1939 году с 1 015 человек, окончивших по пяти краям и областям Советского Союза милицейские школы и курсы, в органах остались служить только 126, то есть 12, 4 %. Остальные покинули ряды органов охраны общественного порядка.

В послевоенный период в работе с личным составом милиции, как и раньше, наиболее актуальными оставались вопросы комплектования кадров, профессиональной подготовки, материально-финансового положения. В конце 40-х годов с целью стабилизации положения в милиции увеличивается срок обязательного прохождения службы при поступлении на службу в милицию до трех лет, становится более жесткой дисциплинарная практика. Заработная плата сотрудников милиции на неруководящих должностях оставалась на невысоком уровне, поэтому с целью небольшого увеличения заработной платы властям приходилось искусственно завышать должностные категории (вместо административных участков участковых инспекторов создаются "карликовые" отделы милиции по 2-3, 4-5 штатных единиц). Низким остается и качественный уровень общеобразовательной и специальной подготовки сотрудников органов внутренних дел: к началу 50-х годов только 9,8 % руководящих сотрудников органов охраны общественного порядка имели высшее образование, 6,2 % - незаконченное высшее, каждый третий - начальное среднее образование [10, с. 11-12].

В конце 50-х годов государство начало уделять соответствующее внимание профессиональной подготовке сотрудников милиции, что, конечно, положительно повлияло на обеспечение их служебной деятельности и эффективность противодействия преступности. В 1959 году в системе МВД СССР действовали 38 учебных заведений, где ежегодно готовилось для органов внутренних дел 2 500 специалистов. Еще 1 500 специалистов поступало в органы внутренних дел по межведомственным распределениям. Была утверждена Присяга советской милиции и учреждены Красные знамена. Одновременно был установлен ежегодный праздник - День советской милиции - 10 ноября.

В первой половине 60-х годов решения кадровых вопросов органов внутренних дел особенно обострились из- за известных утверждений о грядущем в скором будущем полном "торжестве коммунизма", где неизбежно произойдет коренное уничтожение преступности. Это предрекало в перспективе полное упразднение органов внутренних дел.

В 70-е годы социальная политика в отношении милиции стала носить более предметный характер: сделаны шаги по повышению заработной платы сотрудникам органов внутренних дел, развивается сеть ведомственных учебных заведений. Все это сразу сказалось на качественных характеристиках личного состава. Количество лиц с высшим образованием, проходящих службу в органах внутренних дел, выросло в 70-е годы по сравнению с 1959 годом в 9 раз. В этот период наиболее острыми для сотрудников органов внутренних дел были проблемы жилья, правовой и социальной защиты самих сотрудников органов охраны общественного порядка и членов их семей.

В начале 80-х годов отсутствие эффективной социальной политики, направленной на удовлетворение жизненно важных потребностей и интересов личного состава органов охраны общественного порядка, стала одной из причин, которые обусловили трудности с содержанием в органах внутренних дел квалифицированных кадров, сохранением их профессионального ядра.

В начале 90-х гг. милиция, как и вся советская политическая система, переживала глубокий кризис.

Позволим сделать некоторые выводы из вышеизложенного. Правоохранительная деятельность объективно обусловлена потребностями общества, государства в поддержании правопорядка и безопасности. Свою главную функцию - охрану общественного порядка и противодействие преступности - МВД, как свидетельствует история, достаточно успешно осуществляло при достаточно небольшой численности аппарата и сравнительно ограниченных материальных ресурсах. Административно-командная система управления в советское время, политизированный характер управления как на общегосударственном уровне, так и на уровне органов внутренних дел, отношение к интересам государства выше интересов и прав отдельного человека породили целый комплекс проблем в кадровом обеспечении органов внутренних дел, что не могло не повлиять и на эффективность деятельности органов охраны общественного порядка.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что организационно-правовое обеспечение деятельности органов охраны правопорядка и их сотрудников (их финансирование, материально-техническое обеспечение, социально-правовая защита) почти постоянно были объединены с конкретными политическими и историческими процессами и оказывали прямое воздействие на устойчивость и результативность служебной деятельности органов внутренних дел по главным своим предназначениям. Если в обществе был четко сформулирован социальный заказ на обеспечение охраны общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и противодействие преступности, то и соответствующее обеспечение служебной деятельности органов внутренних дел входило в число важнейших государственных приоритетов. В свою очередь, во все времена эффективность деятельности сотрудников органов внутренних дел напрямую зависела от уровня обеспечения их служебной деятельности.

Литература