Роль государственных и общественных структур в развитии начального образования во второй половине XIX века (на примере Великобритании и России)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Роль государственных и общественных структур в развитии начального образования во второй половине XIX века (на примере Великобритании и России)

В статье анализируются модели взаимодействия государства и общества, сложившиеся в процессе развития народного образования. Автор показывает результативность государственных субсидий и роль школьных советов в Великобритании. В России основные расходы на школы обеспечивали органы самоуправления, а министерство народного просвещения осуществляло функции контроля и надзора. Сравнение двух стран позволяет сделать вывод о большей степени эффективности британской модели.

Ключевые слова: начальное образование, школьные и училищные советы, государственные субсидии, грамотность населения.

CONTRIBUTION OF PUBLIC AND SOCIAL INSTITUTIONS TO THE PROPAGATION OF PRIMARY EDUCATION IN THE SECOND HALF OF 19TH CENTURY (A CASE OF UNITED KINGDOM AND RUSSIA)

Galkin P.V.

The article explores the models of interaction between the state and society in the field of public education. The author considers the efficiency of state subsidies and the role of school councils in Great Britain. Meanwhile in Russia the funding of schools was mostly done through local government bodies, whereas the Ministry of Education had the function of oversight and control. Comparison of two countries allows to draw a conclusion about high efficiency of the British model.

Keywords: primary education, school councils, state subsidies, literacy of the population

Во второй половине XIX в. распространение начального образования и уровень грамотности населения являлись одними из ключевых критериев общественного развития и степени модернизации государства. В большинстве стран от осознания необходимости этих задач до их реализации государство и общество проделывали длительный путь, вырабатывая свои специфические модели развития образования. В данной статье предпринята попытка провести сравнение моделей взаимоотношений государственных и общественных структур, сложившихся в процессе реформирования народного образования в Великобритании и России.

К середине XIX в. английская начальная школа оставалась негосударственной, причем большую роль в ее деятельности играли конфессиональные благотворительные организации, что ставило образование в прямую зависимость от их финансирования. Понимание общественностью и государственными структурами необходимости реформирования системы начальных школ пришло во второй половине 1850-х гг., когда в парламент были внесены билли о реформе школы и создана королевская комиссия под руководством герцога Ньюкасла. В отчете комиссии отмечался низкий уровень начального образования, подчеркивалось, что большая часть детей, покидая школу по достижении 12 лет, не умела читать, писать и считать [14, с. 29].

С 1861 г. правительство стало выплачивать школам субсидии на основании достигнутых результатов («payment by results»). В соответствии с этим принципом каждый ребенок старше семи лет ежегодно экзаменовался инспектором в чтении, письме и арифметике, и сумма пособия определялась числом детей, которые успешно выдерживали испытание [8, с. 11].

Ключевым событием в реформировании английского образования стал «Акт о реформе начального образования» 1870 г. (Act to provide elementary Education) или закон Форстера, получивший название по фамилии автора проекта - вице-президента комитета по образованию У. Форстера [1]. Закон предусматривал создание в каждом школьном округе необходимого количества общедоступных начальных школ. Для достижения этой цели выделялись государственные субсидии, а их эффективное расходование должны были обеспечить выборные школьные советы.

Участвовать в избрании членов школьного совета могли все налогоплательщики округа. Каждый избиратель имел право на число голосов, равное числу членов Совета школы, и мог отдать все голоса одному кандидату или распределить их между несколькими кандидатами. Это называлось совокупным голосованием (cumulative vote). Избираться могли как мужчины, так и женщины, допускалось избрание духовных лиц всех вероисповеданий. За нарушение избирательных процедур полагался штраф в размере до 50 фунтов стерлингов, а в случае отказа от уплаты виновный мог быть заключен на срок, не превышающий шести месяцев.

Совет следовало избирать в количестве от 5 до 15 человек. Из состава членов совета выбирался председатель и секретарь. Помимо этого на службу могли нанять казначея. Заседания школьного совета проводились не реже одного раза в месяц, внеочередное собрание могло быть созвано в любое время по требованию трех членов совета. Проекты постановлений по финансовым и кадровым вопросам следовало сообщать членам совета за семь дней до заседания. Вопросы решались большинством голосов присутствовавших на заседании.

Законом предусматривалось информирование общественности о деятельности школьного совета. В частности, не менее чем за месяц до передачи постановления в департамент образования школьный совет должен был представить в своей канцелярии копию постановления для ознакомления с ним всех налогоплательщиков и опубликовать об этом соответствующее объявление. В свою очередь, департамент образования, прежде чем утвердить постановление школьного совета, должен был удостовериться в том, что эта процедура была соблюдена.

Школьный совет наделялся правами юридического лица. Все финансовые документы в обязательном порядке подписывались двумя или более членами Совета и клерком. Членам совета запрещалось получать прибыль от сделок, заключавшихся от имени совета, а в случае нарушения виновные лишались членства в совете и уплачивали штраф в размере до 50 фунтов стерлингов.

Средства школьного фонда формировались за счет государственной субсидии и платы, вносившейся родителями учеников. Условиями выдачи субсидий было требование светского подхода к образованию, под которым подразумевалось, что преподавание религиозных предметов в школе должно осуществляться на добровольных началах и проводиться либо в начале, либо в конце учебного дня, а от учащихся нельзя было требовать соблюдения религиозных обрядов. При этом размер субсидии не должен был превышать собственных доходов школы, составлявшихся в основном за счет платы с учеников.

Размер такой выплаты устанавливался школьным советом с согласия Департамента образования и не должен был превышать 9 пенсов в неделю. Школьный совет был вправе на определенный период, не превышающий шести месяцев, освобождать от этой платы любого ребенка, если его родители из-за бедности оказывались не в состоянии вносить эту плату.

Закон 1870 г. установил также принцип обязательности школьного обучения, хотя и в ограниченных пределах. Школьные советы с согласия департамента образования имели право составлять особые постановления, требующие, чтобы дети в возрасте от 5 до 13 лет обязательно посещали школу.

Школа должна была быть открыта для инспектирования и аудита. Причем аудит оплачивался из средств школьного фонда. Аудитор за четырнадцать дней присылал уведомление о проведении проверки. В назначенный день секретарь школьного совета или другое лицо, уполномоченное советом школы, должны были предоставить аудитору все счета и документы. Итоги проверки направлялись в Департамент образования и сообщались школьному совету, который мог опубликовать их в местной газете. В законе также предусматривалась возможность для налогоплательщиков получения (по запросу) подробных сведений о расходовании средств на нужды школ.

Если по итогам инспектирования или аудита делался вывод о том, что школьный совет не исполняет своих обязанностей, то Департамент образования мог заменить его другим по собственному выбору. Вновь назначенный совет, исправив ошибки своих предшественников, затем заменялся школьным советом, избранным налогоплательщиками [5, с. 253].

Создание школьных советов, формировавшихся на выборной основе и наделенных широкими финансовыми полномочиями в сочетании с государственным субсидиями и надзором за образованием, обеспечили значительный рост числа учащихся и повышение качества начального образования. В отчете комитета тайного совета по образованию за 1876 г. отмечалось, что субсидии, выдаваемые правительством на создание новых или расширение старых школ, позволили обучать дополнительно около 300 тыс. детей, увеличив общее число обучавшихся в начальной школе Англии и Уэльса до 2,9 млн человек. Причем из каждых 100 учащихся 87 выдержали экзамен по чтению, 79 - по письму и 70 - по арифметике [14, с. 32]. Директора школ могли получать субсидию по шесть шиллингов за каждого ученика, который посещал школу в течение целого года, а также по 4 шиллинга за каждого ребенка старше семи лет, продемонстрировавшего на экзамене, что он удовлетворительно читает, пишет и считает, - итого до 12 шиллингов [5, с. 259].

После принятия «Акта об образовании» 1880 г. в Англии продолжилось реформирование начальной школы, возникли и получили распространение новые типы школ - с расширенным и углубленным уровнем преподавания. В 1880-х гг. в начальной школе изучались также пение, география, история. Школьные советы могли создавать классы с углубленным преподаванием, где дети изучали математику, химию, физику, латынь и французский язык. Началось сближение уровня преподавания в начальной школе и уровня среднего образования, ранее доступного в основном представителям обеспеченных слоев населения.

Закон об образовании 1891 г. повысил государственную субсидию до 10 шиллингов для каждого ученика. В результате в 2/3 от общего количества школ, где плата с родителей учеников была меньше этой суммы, обучение сделалось бесплатным [13, с. 15]. Наряду с этим, школьным советам предписывалось обеспечить возможность получения начального образования детьми в возрасте от 3 до 15 лет. За исправным посещением детьми школы обязаны были следить школьные советы и комитеты, а там, где их не было, для этой цели учреждались особые «комитеты по надзору за посещением школ» (School Attendance Committees). Изменился и подход к предоставлению субсидий: уже в 1890 г. зависимость выплат от результатов испытания каждого отдельного ученика была отменена и заменена субсидией по результатам испытания всей школы, а с 1897 г. формальное испытание учеников в большинстве случаев было прекращено и заменено общим надзором за школами. С этого времени субсидия ставилась в зависимость от отчета инспектора о достигнутых школою результатах [8, с. VI, 11-12].

Итогом развития начального образования в Англии и Уэльсе в конце XIX в. можно считать два показателя: высокий удельный вес учащихся (19,4 % от общей численности населения) и грамотность, превысившая 90 % [6, с. 383; 12, с. 731]. Таким образом, система взаимодействия государственных и общественных структур, сложившаяся в Великобритании во второй половине XIX в., продемонстрировала свою эффективность и результативность.

В России активное развитие народного образования пришлось на период после отмены крепостного права, и с самого начала государство взяло на себя роль регулятора, определив взаимоотношения всех субъектов, участвовавших в организации начальных школ. В «Положении о начальных народных училищах 14 июля 1864 г.» предусматривалось, что школы должны находиться в ведении уездных и губернских училищных советов. В их состав входило по одному представителю от министерств народного просвещения и внутренних дел, от епархиального ведомства, органов городского самоуправления и по два представителя - от земства. Училищные советы принимали решения об организации и закрытии народных училищ, занимались назначением и увольнением учителей и школьных попечителей [9, ст. 18-19, 24, 29].

К числу народных училищ были отнесены сельские школы, созданные министерствами государственных имуществ, внутренних дел, удельным и горным ведомствами, а также приходские училища, воскресные и частные школы. По «Положению» 1864 г., вопросы платности или бесплатности обучения, размера содержания и порядка отчетности училищ устанавливались соответствующими ведомствами. Предметами учебного курса являлись: Закон Божий, чтение по книгам гражданской и церковной печати, письмо, первые четыре действия арифметики и церковное пение. Преподавание должно было основываться исключительно на учебных руководствах, одобренных министерством народного просвещения и Синодом [9, ст. 2-5, 8, 11].

В 1869 г. императором было утверждено мнение Государственного Совета о введении в земских губерниях особых должностей инспекторов народных училищ, что на практике означало ликвидацию автономии училищных советов и их непосредственное подчинение министерству народного просвещения. В 1871 г. полномочия инспекторов были расширены: они получили право отстранять от работы неблагонадежных учителей и приостанавливать исполнение постановлений училищного совета вплоть до окончательного решения попечителя учебного округа.

Завершающим этапом в становлении системы управления народными школами стало издание «Положения о начальных народных училищах», принятое 25 мая 1874 г.

В учебном отношении школы подчинялись ведению директора и инспекторов Министерства народного просвещения; заведование хозяйственной частью оставалось во власти учредителей (земских и городских органов самоуправления), которые через попечителей школ и членов училищного совета участвовали в решении административных вопросов. Высший надзор за школами возлагался на губернаторов, ближайший - на православное духовенство и местное дворянство.

По новому закону, открытие училищ и прием педагогов на службу допускались только с разрешения инспектора. Особая роль отводилась уездным и губернским предводителям дворянства, которые по должности являлись председателями училищных советов и должны были совместно с инспекторами наблюдать за «надлежащим направлением обучения» и принимать меры к прекращению беспорядков. Органы самоуправления сохранили за собой право самостоятельно устанавливать размеры финансирования училищ и вводить плату за обучение. Интересы земств и городских дум в сфере народного образования обеспечивали также попечители школ, которые по закону имели право назначаться на должности членов училищных советов. Попечители должны были сотрудничать с инспектором и училищным советом, отвечать за порядок в школах. Им предоставлялось право присутствовать на экзаменах. При этом каждый из субъектов системы управления народным образованием имел возможность, минуя ступени иерархии, подавать жалобы и ходатайства в Сенат [10, ст. 8-12, 18, 24].

В действительности изменения в законодательстве не оказали прямого влияния на характер взаимоотношений учредителей и контролирующих органов, поскольку в большинстве губерний сложился определенный стереотип, основанный еще на «Положении 1864 г.» и утверждавший училищные советы как «местные земские органы, всецело ведающие школьное дело» и оттеснившие «на второй план правительственную инспекцию» [7, с. 185].

В первые годы после принятия «Положения» наиболее быстрыми темпами происходило развитие земских школ. Однако на начальном этапе их финансирование оставляло желать лучшего: земства применяли так называемую «систему воспособлений», которая заключалась в том, что они предоставляли пособие в размере не более 100 рублей на школу, а все остальные расходы компенсировались за счет крестьянских общин или частных благотворителей. В конце 1870-х гг. крестьяне оплачивали около 45 % всех затрат на начальное образование, выделяя средства на отопление, освещение и мелкий ремонт школ. Система земских «воспособлений» привела к крайней неравномерности распределения школ по территории уездов и неравноценности обеспечения училищ классными принадлежностями. В первые десятилетия земской работы учителя располагали минимумом учебных пособий, которые состояли «из ящика с кубиками, шведских счет, а иногда картин по священной истории». В большинстве школ фиксировался недостаток классных принадлежностей.

Устойчивый интерес сельских жителей к образованию, прежде всего мальчиков, окончательно сформировался после принятия в 1874 г. закона о воинской повинности, понижавшего срок службы для выпускников начальных училищ с 6 до 4 лет. Учитывая заинтересованность крестьян в льготе, земства стали ассигновывать дополнительные средства на перевод училищ в разряд полноправных (т.е. с двумя преподавателями: по светским дисциплинам и по Закону Божию). Параллельно создавались «нормальные сети училищ», где школы распределялись таким образом, чтобы все селения могли пользоваться ими в равной степени.

Постепенно сельские общества стали уменьшать свое участие в финансировании, мотивируя это недоимками или указывая на прецеденты оплаты органами самоуправления школ в бедных селениях. По подсчетам Б.Б. Веселовского, в конце 1880-х годов расходы крестьян на школы сократились до 30 %, а к началу XX века - до 5 % [2, с. 471]. В отдельных местностях земцам удалось привлечь попечителей к регулярному содержанию школ. Как правило, это выражалось в закупке классной мебели, книг или журналов, а также в оплате помещения для школы. Институт попечительства являлся одной из наиболее действенных форм участия местных общественных сил в деле народного образования.

Основные расходы на содержание школ выделялись из бюджетов органов самоуправления, причем условия финансирования были различными в каждой губернии. В одних земствах создавались специальные фонды (Казанское, Санкт-Петербургское), в других - вводился принцип «равного финансирования» со стороны уездов и губернии (Новгородское, Смоленское), в третьих - губернские земства создавали «образцовые школы» в «ознаменование» памятных исторических событий (Московское, Тверское). В ряде земств из губернского бюджета оплачивалась подготовка учителей. Но в целом соотношение расходов губернских и уездных земских учреждений в течение XIX в. всегда было в пользу последних и составляло в среднем 1:3 или 1:4.

В 1880-х гг. правительство активно пыталось развивать церковно-приходскую школу. Эти начинания нередко находили живой и непосредственный отклик в крестьянской среде. Характерным примером является ходатайство жителей Дорогобужского уезда перед губернатором о передаче земской школы в епархиальное ведомство для того, чтобы дать «возможность спокойно и религиозно обучать наших детей и сделать их верными и послушными сынами господу богу и нашему царю и начальству» [4, с. 169]. Поводом к такому заявлению стал отказ земской учительницы от участия в молебне, проводившемся при открытии школы. Этот эпизод наглядно свидетельствует о том, насколько сложно и драматично складывались отношения между крестьянами и земскими учителями, когда подчас одного непродуманного шага было достаточно для появления взаимного непонимания и отчуждения. В конкретном случае демократически настроенная учительница, по всей видимости, не осознавала, что религиозный аспект являлся неотъемлемой составной частью образования не только по замыслу министерских чиновников, но прежде всего по смыслу повседневной обрядовой жизни крестьян. Именно поэтому перед началом занятий во всех школах совершались общие утренние молитвы, во время которых учащиеся вместе со своими преподавателями становились перед иконой с лампадой и один из учеников отчетливо произносил молитвы, затем некоторые молитвы исполнялись общим хором учеников. В отдельных школах молитвы читались три раза в день: перед занятиями, на большой перемене и после завершения уроков.

Но, несмотря на значительные объемы государственных средств, поступавших на содержание епархиальных учебных заведений, реализовать идею распространения религиозного образования удалось лишь отчасти. Причина заключалась в том, что земские училища располагались преимущественно в крупных селах, и церковному ведомству приходилось лишь дополнять существующую училищную сеть. К концу XIX в. количество церковно-приходских школ составило 34836, в то время как школ, находившихся в ведении министерства народного просвещения, насчитывалось 32708, однако количество обучающихся в церковно-приходских школах было вдвое меньше (1,1 против 2,2 млн человек) [11, с. 276-277]. Таким образом, органам местного самоуправления удалось обеспечить возможности для получения образования существенного числа детей школьного возраста. И уровень преподавания в них был выше, чем в училищах других типов. Помимо традиционных занятий по чтению, письму, арифметике и Закону Божию, в земских школах проводилось обучение рукоделию, ремеслам и садоводству. Итогом учебных занятий считался ежегодный экзамен для учащихся всех отделений. Экзаменационная комиссия состояла из учителей, попечителя и члена училищного совета; приглашались также преподаватели ближайших школ. Учащиеся во время устного экзамена не только отвечали на вопросы, но и представляли свой личный список книг или занятий, о которых сами желали дать отчет (рисунки, коллекции и т.п.). Письменный экзамен назначался по двум предметам: по арифметике (решение задачи с кратким объяснением) и по русскому языку (сочинение или изложение).

И хотя за пореформенные десятилетия были достигнуты определенные успехи в развитии народного образования, показатели удельного веса учащихся к общей численности населения России и грамотности по-прежнему оставались на низком уровне - 3 % и 21 % соответственно, что было в 5-6 раз ниже, чем в Великобритании [11, с. 276-277; 12, с. 731].

Анализ статистических сведений по посещаемости школ в Тверском уезде выявил, что удельный вес учащихся или уже прошедших курс обучения в начальной школе составил не более 71 % мальчиков и 36 % девочек от общего числа детей школьного возраста. Основная часть детей, не получавших образование, приходилась на возраст 7-8 лет (60 % мальчиков и 30 % девочек). Эти ребята оказались вне школы «по малолетству», поскольку родители полагали, что их детям рано начинать обучение. Другими факторами, обусловившими низкую посещаемость школы мальчиками, были: экономические условия (по этой причине не обучалось до 10 % мальчиков, в том числе учитывались бедность, отсутствие одежды и обуви, а также необходимость работать); внешние факторы (8 %), заключавшиеся в отдаленности школы или отсутствии до нее дороги. Для девочек на первый план, наряду с экономическими условиями (23 %), выходили семейные обстоятельства (18 %, в том числе сиротство и необходимость помогать в домашних работах), внешние условия (8 %), и важным фактором являлось отношение крестьян к женскому образованию («моды нет девочек учить», - отвечало до 10 % опрошенных). Большое количество детей (до 16 % от общего числа ребят школьного возраста) не завершали своего обучения. Причины были аналогичны тем, по которым дети не начинали посещать школу, с одним отличием: те, кто покидал училище, как правило, уже не возобновляли обучение.

Представим обобщенные данные в следующей таблице [3, с. 58-63].

Под «особыми условиями» подразумевались отказы в приеме, недовольство школой или учителем. В рубрике «другие причины» встречались и весьма оригинальные ответы, например: «некогда, леность, велики стали, товарищи дразнили» и даже - «стыдно учиться». Таким образом, по данным исследования тверских статистиков, вне процесса обучения оставалось до половины детей школьного возраста. Причем необходимо учитывать и то обстоятельство, что обеспеченность училищами в этом регионе была несколько выше, чем по другим губерниям.

В земской среде господствовало убеждение в том, что для преодоления сложившейся ситуации требуется приблизить школу к населению на расстояние не далее трех верст. Тем самым предполагалось не только ликвидировать «внешние и особые причины» непосещения школ, но также нейтрализовать влияние экономических условий и коренным образом изменить отношение крестьян к образованию.

Подводя итог, отметим, что выбранные для сравнения страны, конечно, разительно отличаются по размерам территории, уровню экономического развития и укладу жизни населения. Но, на наш взгляд, более заметные успехи в развитии народного образования, достигнутые в Великобритании во второй половине XIX в., объяснялись не в последнюю очередь той моделью управления школами, в которой сочетались выборные начала и ответственность школьных советов с существенными государственными субсидиями. В России понимание необходимости государственного участия в развитии школ всех типов пришло лишь в начале ХХ в., когда правительство разработало программу всеобщего обучения народа, и за несколько лет это позволило «приблизить» школу к населению и повысить показатели грамотности.

государственный общественный начальное образование

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. An Act to provide for public Elementary Education in England and Wales. 9th August, 1870. URL: http://www.educationengland. org.uk/documents/acts/1870-elementary- education-act.html.

2. Веселовский, Б.Б. История земства за сорок лет. В 4-х т. Т.1. СПб., 1909. XVI, 724, [2] с., [2] л. к.: табл.

3. Грамотность детей школьного возраста в Тверском уезде / сост. С.А. Михайловский. Тверь, 1897. 2, XVII, 78 с.

4. Куро Т.И. Начальное народное образование в Смоленской губернии во второй половине XIX века // ученые записки Смоленского государственного педагогического института. Смоленск, 1966. Вып.15. С. 160-177.

5. Лавеле Э. Народное образование: народные школы; их современное положение и относящееся к ним законодательство во всех государствах. СПб., 1873. VI, [2], 560 с.

6. Миронов, Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в.): Генезис личности, демократ. семьи, гражд. о-ва и правового государства: В 2-х т. Т. 2. СПб., 2000. 568 с.

7. Назарьевский И.Т. Исторический очерк законодательства по начальному образованию в России // Журнал Министерства народного просвещения. 1905. № 2. Отд. 2. С. 149-186.

8. Народное образование в Англии, Уэльсе, Шотландии и Ирландии / пер. с англ. Д.М. Королькова. М., 1902. XIV, 184 с.

9. Положение о начальных народных училищах 14 июля 1864 г. // полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. Т.39. Отд.1. СПб., 1867. № 41068.

10. Положение о начальных народных училищах 25 мая 1874 г. // полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. Т. 49. Отд. 2. СПб., 1876. № 53574.

11. Статистические сведения по начальному образованию в Российской империи за 1896 год. СПб. 1898. VI, 303 с.

12. Фальборк Г., Чарнолусский В. Начальное народное образование // Энциклопедический словарь. Т. ХХа. СПб., 1897. С. 728-770.

13. Флейшнер Л. История народного образования в Англии. Одесса, 1895. 39 с.

14. Якубовская И.В. Государство и реформы начального образования 18601880-х гг.: опыт Англии и Россия // Вестник Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого. 2004. № 29. С. 28-34.

Размещено на Allbest.ru