Изменение политики государства в сфере утверждения и регистрации самодеятельных общественных организаций в Российской империи в конце XVIII – начале XX в.

О значении «Великих реформ» 60-х гг. XIX в. для развития общественной инициативы написано немало. Действительно, был открыт новый период в истории формирования системы общественных организаций в Российской Империи. Инициаторы создания самодеятельных организаций получили серьезные послабления. Высочайшим рескриптом от 12 января 1862 г. император делегировал полномочия по утверждению уставов «частных» обществ десяти различным институтам исполнительной власти, начиная с царских министров и шефа Отдельного корпуса жандармов и кончая губернаторами. Это распоряжение знаменовало наступление нового периода в управлении самодеятельными общественными организациями. Его можно назвать ведомственно-циркулярным.

Однако необходимо подчеркнуть, что данные изменения коснулись не всех видов «частных» обществ, а прежде всего благотворительных. В отношении других самодеятельных общественных организаций сохранялся прежний порядок «Высочайшего Соизволения», вследствие чего, например, император Александр II отклонил в декабре 1863 г. ходатайство об учреждении Петербургского гимнастического общества [3, С. 10].

Новые нормы утверждения «частных» обществ входили в практику постепенно, по мере проведения в жизнь либеральных реформ. На утверждение императора стали передавать уставы только тех обществ, которые просили для себя дополнительных привилегий и льгот (например, находиться под покровительством члена царствующего Дома). Остальные уставы утверждались министрами и их заместителями. Документы Государственного архива Орловской области свидетельствуют, что в 1858-1889 гг. уставы орловских общественных организаций кроме императоров Александра II и Александра III утверждали министры внутренних дел П.А. Валуев (1861-1868), А.Е. Тимашев (1868-1877), товарищи (заместители) министра внутренних дел статс-секретарь М.С. Коханов, стато-секретарь И.Н. Дурново (1881-1889), генерал-лейтенант Н.И. Ше - беко (1887-1895) и В.К. Плеве (1884-1894) [3, С. 10]. Всего же в пореформенный период с 1858 по 1889 г. в Орловской губернии было создано 59 самодеятельных общественных организаций [4, С. 114,117].

Законодательная база, на основе которой утверждались или не допускались общественные организации, в пореформенное время оставалась неясной и запутанной. Условия «законного утверждения общества» были прописаны в статье 117 «Устава о предупреждении и пресечении преступлений». Однако эта статья ничего не говорила о том, где и на каких условиях можно было получить разрешение на создание общества. Поэтому в стране фактически сохранялась правовая традиция разрешения деятельности самодеятельных общественных организаций на основе «Высочайшего Утверждения» устава, одобренного Кабинетом министров. Это, в свою очередь, породило практику, когда учредители общества прибегали к посредничеству влиятельных лиц для того, чтобы ускорить утверждение поданного ими проекта.

Слабость законодательной базы формирующейся в России системы гражданского общества проявлялась также в отсутствии одного общего закона об общественных организациях. Вплоть до выхода «Временных правил об обществах и союзах» 4 марта 1906 г. законодательные нормы, регулирующие работу «частных» обществ, были разбросаны по разным актам Свода законов. Государственные чиновники требовали от учредителей неукоснительного соблюдения всех этих норм при составлении устава нового общества. Любое отступление от положений грозило возвращением неутвержденного устава на доработку. Представленный учредителями проект рассматривался несколькими бюрократическими инстанциями, каждая из которых могла наложить вето, поэтому утверждение необходимого для начала деятельности устава затягивалось порой не на один год. Среди подобных случаев, происшедших в Орловской губернии, можно вспомнить изменение Министерством внутренних дел параграфов 71, 79, 86 и 94 устава Орловского дворянского собрания в 1871 г., которое было произведено без согласования со старшинами собрания; неудачную попытку учредителей Малоархангельского общества сельского хозяйства в 1873 г. утвердить свой устав, отвергнутый Министерством из-за несоответствия нормам и положениям; мытарства учредителей Общества взаимопомощи приказчиков города Ливны, которых заставили трижды переписать проект своего устава, прежде чем он удовлетворил чиновников [3, С. 11, 63, 85].

Порядок утверждения самодеятельных общественных организаций в 1890-1905 годах.

Начало 90-х гг. XIX в. стало рубежом нового этапа в формировании гражданского общества в Российской Империи. У современников это время получило название «новый общественный подъем». Большинство из них считает, что этот подъем был спровоцирован голодом 1891-1892 гг. Борьба с последствиями этой гуманитарной катастрофы объединила земских служащих в новую общественную силу - «третий элемент» [2, с. 116-123]; это, в свою очередь, дало новый импульс либеральному общественному движению [6, С. 120; 7]; голод же способствовал началу нового этапа революционного движения, что привело в итоге к созданию массовых революционных партий социал-демократов и со - циалистов-револю-ционеров [10, С. 47-48.]. В общественной жизни новый подъем выразился в увеличении количества зарегистрированных «частных» обществ как в столицах, так и в провинции.

Начиная с 90-х годов XIX в. ввиду увеличения числа ходатайств об открытии новых обществ, поступавших в различные министерства, было решено еще больше регламентировать порядок утверждения самодеятельных организаций. Впрочем, эта регламентация упростила работу не только министерским чиновникам, но и учредителям тоже. Были разработаны «нормальные» (то есть «примерные») уставы для обществ, занимающихся различными видами деятельности. Одним из первых был утвержден «Нормальный устав общественных собраний» (Циркуляр МВД от 18 декабря 1874 г. за №140) [14, л. 6.]. После этого последовал значительный перерыв, но с начала 90-х гг. подобные уставы стали выходить один за одним: «Нормальный устав общества охотников конского бега», «Устав общественного призрения в России» (издание 1892 г.), «Нормальный устав городских пожарных обществ» (утвержден министром внутренних дел 23 января 1896 г. по представлению Российского императорского пожарного общества)

[15, л. 1,8], «Нормальный устав сельских вольных пожарных дружин» (утвержден министром внутренних дел 5 августа 1897 г.), «Примерный устав благотворительного общества» (Циркуляр МВД №5398,1898 г.) [16, л. 7], «Примерный устав пособия бедным» [9], «Устав попечительского общества о доме трудолюбия», «Нормальный устав общества вспомоществования нуждающимся учащимся» и т.д. Пик нормотворчества приходится, по всей видимости, на 1896 г.

Другой мерой регламентации служили «Общие указания для составителей уставов», составленные чиновником К.Г. фон-Плато. В них содержалось описание типовой структуры устава: «Каждый устав должен начинаться указанием цели учреждения общества и способов достижения этой цели. Далее перечисляются средства, которыми общество предполагает покрывать свои расходы, указывается состав общества, обязанности и права членов, порядок управления его делами и отчетностью, и, наконец, приводятся постановления на случай закрытия общества и ликвидации его дел» [8].

Разрешение на открытие «частных» обществ, принимавших изданные министерствами «нормальные» уставы в качестве руководящего документа, давала местная администрация (губернаторы, градоначальники). В частности, разрешение на открытие частных обществ в Орловской губернии в 1890-1905 годах давали: министр внутренних дел И.Л. Горемыкин (1895-1899), министры государственных имуществ М.Н. Островский и А.С. Ермолов, товарищи (заместители) министра внутренних дел ДО. Сипягин (1894-1899), А.Д. Оболенский (1897-1902) и П.Н. Дурново (1900-1905), товарищ министра народного просвещения И.К. Ренар, а также орловские губернаторы А.Н. Трубников (1894-1901), Г.И. Кристи (1901-1902), К.А. Бапясный (1902-1906) [3, с. 12.]. Всего же за период с 1890 по 1904 г. было официально зарегистрировано 128 обществ [4, С. 119].

Рост числа самодеятельных общественных организаций привел к расширению так называемой «публики» - числа людей, активно занимающихся общественной работой. Это категорически не понравилось режиму, и требования, предъявляемые государственными чиновниками к членству в самодеятельных организациях, были ужесточены. По правилам, подписанным министром внутренних дел И.Л. Горемы-киным 29 апреля 1897 г., членами общественных организаций не могли быть:

1) несовершеннолетние, «за исключением имеющих классный чин»,

2) воспитанницы и воспитанники учебных заведений, юнкера и нижние воинские чины на действительной военной службе,

3) подвергшиеся поражению прав по суду [3, С. 13.].

После этого уставы многих ранее утвержденных обществ были пересмотрены для приведения их в соответствие новым требованиям. Так солдаты и учащаяся молодежь были приравнены к лицам с непогашенной судимостью. Впрочем, уставы некоторых обществ сами накладывали профессиональные и гендерные ограничения на членство: членами офицерских собраний имели право быть только офицеры, причем данной, конкретной части (Офицерское собрание 17-го гусарского Черниговского полка); членами женской благотворительной организации - только женщины (Дамское общество пособия бедным евангелистско-люте - ранского прихода); членами разнообразных спортивных обществ были только мужчины (Орловский кружок велосипедистов). Так что количество людей, составляющих «публику», оставалось ограниченным.

Активная работа самодеятельных общественных организаций по различным направлениям общественной жизни вызывала беспокойство царских властей и желание поставить формирующееся гражданское общество под свой контроль. В арсенал контролирующих средств входили: ежегодные отчеты о деятельности перед губернатором и Министерством внутренних дел, регулярно посылаемые властям извещения о проведении заседаний, а также ходатайства на проведение любого массового мероприятия (лекции, народного чтения, спектакля, концерта, бала, маскарада, вечера и пр.); присутствие полицейских чинов на всех массовых мероприятиях; отчеты перед губернатором о правильном расходовании денег, полученных с продажи билетов, благотворительных лотерей и т.д. Но, как не раз уже случалось, в России жесткость законов компенсировалась необязательностью их исполнения: некоторые общественные организации по нескольку лет не предоставляли отчетов о своей деятельности либо прекращали деятельность, не уведомив об этом ни Министерство внутренних дел, ни губернатора.

Разумеется, все вышеизложенное не касалось существовавших подпольно организаций, выдвигавших в качестве целей и задач борьбу с существующим режимом. Подобные организации начинают возникать, начиная с середины 90-х годов XIX века и в Орловской губернии. Примером являются ячейка организации Партия «Народного права» и марксистский Кружок учащейся молодежи в Орле.

Порядок регистрации самодеятельных общественных организаций на территории Орловской губернии в 1905-1917 гг.

Период 1905-1917 гг. стал последним в истории становления гражданского общества в Российской Империи. Во многих отношениях он стал особенным периодом в развитии системы самодеятельных общественных организаций. Определяют эту особенность два события, которые качественно изменили общественно-политическую ситуацию в стране. Это первая русская революция и Первая мировая война.

Революция 1905 г. стала важнейшим этапом оформления гражданского общества в Российской Империи, она знаменовала собой появление в стране политических прав и свобод. Манифест 17 октября 1905 г. даровал русским подданным эти свободы и способствовал возникновению нового побуждения к социальной активности, легализировав существование политических партий революционного, либерального, консервативного и реакционного (черносотенного) направлений.

Первая русская революция также заставила власть реформировать систему регистрации «частных» обществ и союзов, введя «Временные правила для обществ и союзов от 4 марта 1906 года».

Вторым по значению событием, определившим развитие общественной жизни Российской Империи, явилась Первая мировая война. «Великое отступление» 1915 г. сорвало с мест постоянного проживания массу беженцев из Привисленского края, Западной Белоруссии и Прибалтики. Это не изменило, конечно, национальный состав губерний Центральной России, но расширило представительство некоренного населения в системе общественных организаций и способствовало новому взлету социальной активности коренного населения. Это был последний пик учреждения благотворительных обществ - для помощи беженцам и фронту.

Временные правила об обществах и союзах