Від кріпосного права до інституту об'єднаних територіальних громад - історична ретроспектива адміністративних реформ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

ВІД КРІПОСНОГО ПРАВА ДО ІНСТИТУТУ ОБ'ЄДНАНИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД - ІСТОРИЧНА РЕТРОСПЕКТИВА АДМІНІСТРАТИВНИХ РЕФОРМ

Смітюх Ю.П., аспірант кафедри регіонального

управління місцевого, самоврядування та управління містом

Київ

Анотація

Стаття окреслює в історичній ретроспективі хід адміністративних реформ протягом ІХХ - ХХІ століть тобто, дорадянського періоду, радянського періоду та пострадянського періоду.

У всіх державах світу відбувається постійне реформування органів влади. З розвитком держави і суспільства повсякчас виникають і нові потреби. У статті обгрунтовано основні завдання, принципи і напрями адміністративних реформ, які мали місце у різних державах світу. Окремо визначено основну мету кожної адміністративної реформи. З допомогою неоінституціоналізму та компаративного методу проведено ретроспективний аналіз реалізованих адміністративних реформ, їх наслідків і трансакцій. Акцентовано увагу на визначені поняття адміністративна реформа.

Виявлено та обгрунтовано розуміння публічного управління як процесу співпраці і взаємодії в координованих колективних діях, які передбачають інституціоналізацію відносин партнерства і довіри учасників. Підвищення здібностей держави до реформування адміністративного сегмента державного управління на принципах відкритості та прозорості обумовлює підвищення здібностей громадянського суспільства до участі в публічному управлінні. адміністративний реформа публічний управління

Окремим аспектом розглянуто адміністративно-територіальні реформи в Україні в контексті розвитку інституту об'єднаних територіальних громад. З позицій теорії неоінституціоналізму вивчено історію здійснення адміністративно-територіальних реформ, що відбувалися на території України у різні часи та в результаті яких у суспільстві утворювалися нові інститути, нові підходи в організаційній структурі центральних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, зокрема територіальних громад міст, селищ, сіл, або навпаки -- ліквідовувалися, закривалися, заборонялися, тобто відбувалися процеси дезінтеграції та деградації. Підтверджено, що фундаментом будь-якої держави є її місцеві територіальні громади, від самостійності яких, їх спроможності і самодостатності залежить успіх реформ у державі. Відсутність конструктивної суспільної самоорганізації, сформованих інститутів спроможних територіальних громад, визнання муніципальної влади та її підтримки зверху неминуче призводитиме до постійних державних криз, а будьякі реформи будуть приречені на невдачу.

На підставі вище зазначеного зроблено висновок стосовно процесів, які відбуваються під час проведення адміністративних реформ, зокрема прокоментувано здобутки та вади кожної із реформ.

Ключові слова: адміністративно-територіальний устрій, адміністративні реформи, державне управління, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, неоінституціоналізм, реформа, публічне управління, самоорганізація, територіальна громада, трансакція.

Annotation

The article outlines in historical retrospect the course of administrative reforms during the IX - XXI centuries, ie, the pre-Soviet period, the Soviet period and the post-Soviet period.

In all countries of the world there is a constant reform of government. With the development of the state and society, new needs always arise. The article substantiates the main tasks, principles and directions of administrative reforms that have taken place in different countries. The main goal of each administrative reform is defined separately. A retrospective analysis of the implemented administrative reforms, their consequences and transactions was conducted with the help of neo-institutionalism and a comparative method. Emphasis is placed on certain concepts of administrative reform.

The understanding of public administration as a process of cooperation and interaction in coordinated collective actions, which provide for the institutionalization of partnership and trust of participants, is identified and substantiated. Increasing the state's capacity to reform the administrative segment of public administration on the principles of openness and transparency leads to an increase in the capacity of civil society to participate in public administration.

A separate aspect considers the administrative-territorial reforms in Ukraine in the context of the development of the institution of united territorial communities. From the standpoint of the theory of neo-institutionalism studied the history of administrative and territorial reforms that took place in Ukraine at different times and as a result of which new institutions were formed in society, new approaches in the organizational structure of central and local executive bodies and local governments, including territorial communities, settlements, villages, or vice versa - were liquidated, closed, banned, ie there were processes of disintegration and degradation.

It is confirmed that the foundation of any state is its local territorial communities, on the independence of which, their capacity and self-sufficiency depends the success of reforms in the state. Lack of constructive social self-organization, established institutions of affluent territorial communities, recognition of municipal power and its support from above will inevitably lead to constant state crises, and any reforms will be doomed to failure.

Based on the above, a conclusion is made regarding the processes that take place during the implementation of administrative reforms, in particular, comments on the achievements and shortcomings of each of the reforms.

Keywords: administrative-territorial system, administrative reforms, public administration, executive bodies, local self-government bodies, neo-institutionalism, reform, public administration, self-organization, territorial community, transaction.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок з важливими науковими та практичними завданнями

В період з другої половини ІХХ століття до сьогоднішнього дня у більшості держав світу відбувалися і продовжують відбуватися реформи, які направлені на зміну елементів державного управління (зокрема в США, Бразилії, Австралії, Китаї, Канаді та інших державах).

Усі проведені реформи, у тому числі і адміністративні, які реалізовують держави, мають основну мету - модернізацію усіх існуючих компонентів державного управління і є найважливішими функціями держави.

Адміністративна реформа - це зміна органів публічного управління, зокрема виконавчих органів влади, які мають на меті створення єдиної системи органів виконавчої влади, яка має працювати ефективно і своєчасно, забезпечуючи нові потреби держави, окремих громадян і суспільства в цілому.

Основні принципи, на підставі яких відбуваються адміністративні реформи у всіх державах, це принципи необхідності, доцільності, прагматизму, своєчасності, законності, економічності, прозорості і доступності інформації з будь-яких питань, що стосуються діяльності органів влади.

Об'єктом адміністративних реформ можуть бути центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та самоорганізації населення, зокрема територіальні громади міст, сіл, селищ, в залежності від форми адміністративно-територіального устрою конкретної держави.

Основною метою будь-якої адміністративної реформи є вдосконалення публічного адміністрування, зокрема реалізації наявних у державі законів, механізмів використання підзаконних актів, усунення перешкод у проведенні політики держави у ключових сферах і дублювання повноважень в окремих органах виконавчої влади.

Дослідження зарубіжного досвіду проведення адміністративних реформ дозволяє виявити пріоритетні, базові напрямки модернізації, що заклали основу змін в державному секторі ряду провідних держав. Систематизація зазначених напрямків і їх зіставлення з напрямами реформування системи публічного управління в Україні дозволяють виділити загальні і приватні елементи, обґрунтувати пріоритетність реалізованих заходів, сформулювати пріоритети та орієнтири.

Аналіз останніх публікацій за проблематикою та визначення невирішених раніше частин загальної проблеми

З перших днів незалежної України посадовці, вчені, громадські діячі приділяли особливу увагу адміністративно-територіальній реформі. Зокрема, цими питаннями займалися Л. Кравчук, І. Плющ, В. Литвин, Ю. Єхануров, В. Яцуба, Р. Безсмертний, І. Коліушко, І. Грицяк, В. Журавський, М. Орзіх, С. Пирожков, А. Павлюк та інші. Крім цього, створювалися спеціальні міжвідомчі комісії, розроблялися концептуальні положення (розділ у Концепції адміністративної реформи в Україні 1998 р., Проект концепції удосконалення адміністративно-територіального устрою, 2003 р.), законопроекти «Про територіальний устрій України» (1997 р.), «Про адміністративнотериторіальний устрій» (1998 р.), Стратегія реформування державного управління України на період до 2021 року (2018 р.), Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (2014 р.), план заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (2016 р.), Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2020 року (2014 р.), та план заходів на 2018-2020 роки з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року (2018 р.), Стратегія реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки (2015 р.), та багато інших ініціатив щодо реалізації місцевих реформ.

Водночас практичних кроків у цьому напрямі до останнього часу не було, що пов'язано насамперед з ретельним вивченням цього питання, вибором оптимальної моделі адміністративно-територіальної реформи, її обґрунтуванням, врахуванням багатьох чинників у процесі її реалізації тощо.

Разом з тим. слід зазначити, що 27 грудня 2019 р. Кабінет Міністрів України на своєму засіданні схвалив проект Закону України «Про засади адміністративно-територіального устрою України», у якому визначено основні засади адміністративно-територіального устрою України, порядок утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць та населених пунктів. У проекті закону використовуються поняття адміністративно-територіального устрою України, адміністративно-територіальної одиниці, населеного пункту та інші. Передбачається визначити органи, які будуть розглядати питання пов'язані з порядком утворення та ліквідацією адміністративно-територіальних одиниць і зміною їх меж, а також віднесенням населених пунктів до відповідних категорій сіл, селищ. В січні 2020 р. зазначений проект подано для розгляду на засіданні Верховної Ради України [12].

Таке надзвичайно складне явище, як суспільна самоорганізація, у тому числі в аспекті розвитку місцевого самоврядування, слід розглядати за допомогою синергетики, яка поставила проблему становлення «сучасного» стану системи із її «минулих станів». Роботи І. Пригожина та Г. Хакена означили ряд фундаментальних питань, на які дослідники по сьогоднішній день у різних формах шукають відповідь з метою чіткого розуміння процесу самоорганізації та саморозвитку.

Метою дослідження є ретроспективний аналіз адміністративних реформ, впроваджених у світі, у тому числі адміністративно-територіальної реформи в Україні в контексті суспільної самоорганізації. Виклад основних результатів та їх обґрунтування.

Під час впровадження адміністративних реформ вдосконалюють систему публічного управління та його ефективність в нових умовах. При цьому жорстко контролюють фінанси, зокрема витрати бюджету на забезпечення діяльності державних органів. Створюють таку систему органів виконавчої влади, яка охоплює усі сфери її діяльності і забезпечує максимальне задоволення потреб населення.

Для успішної реалізації таких реформ до органів публічного управління необхідно залучати найбільш кваліфікованих фахівців. Для цього необхідно оптимізувати інститут відповідальності державних службовців та створити оптимальні умови для підвищення їх кваліфікації. Зазначені заходи дозволять підвищити довіру приватних підприємців, зокрема фізичних та юридичних осіб, до діяльності держави.

Основним напрямами адміністративних реформ є визначення ролі держави в суспільстві, структуризація органів публічного управління та визначення їх функціональних компетенцій, підвищення результативності та ефективності діяльності державного апарату управління державною службою, реформа фінансового управління, підзвітність та прозорість роботи державного апарату.

Впровадження адміністративних реформ може бути засновано на використанні позитивного зарубіжного досвіду в тих сферах, де було досягнуто позитивного результату на конкретному прикладі зарубіжної держави. До цього має передувати попереднє вивчення ситуації у проблемній сфері управлінського механізму в своїй державі на протязі 10-20 років. З цією метою може бути проведено опитування громадян, використано статистичні дані звернень громадян, порушень державної дисципліни і правопорядку.

Існує декілька поглядів вчених стосовно характеристики адміністративних реформ. Одні з них вважають, що потрібно проводити радикальні реформи, які передбачають повну перебудову існуючих державних органів - «новий державний менеджеризм». Для прикладу - Австралія, Нова Зеландія, Великобританія. Інші вчені схиляються до думки про те, що реформи мають бути прагматичними і поступовими, як у Німеччині. Фінляндії, Нідерландах. Обидва підходи мають на меті запозичити у приватного сектора моделі та методи управління (цілком або частинами). Вони розуміють, що в сучасних умовах є сенс відмовитися від чисто бюрократичних принципів, форм і методів як основи публічного управління. Як правило реалізовують адміністративні реформи державні еліти і державні служби (наприклад у Новій Зеландії, Австралії, Великобританії). Однак їх впровадження відбувається знизу до верху шляхом експериментів або різноманітних нововведень, наприклад, деякі аспекти реформ в США, Німеччині, Фінляндії. Цікавим прикладом є Канада, у якій використовується обидва підходи. У цьому випадку структура держави, її політична система і конституційний порядок є основними факторами.

На думку реформаторів, необхідність проведення адміністративних реформ визначається особливостями постіндустріального суспільства: процесами прискорення суспільного розвитку, технологічною революцією, наполегливістю споживачів, високим рівнем освіти працівників. Строго централізовані бюрократичні вертикалі виявилися нездатними вирішувати нові державні завдання. В багатьох державах переглядається роль міністерств в системі публічного управління.

З кінця ІХХ віку міністерська система виявила обмеженість своїх можливостей під час керівництва розвитком економіки і розв'язання соціальних проблем. В допомогу міністерствам було утворено функціональні децентралізовані заклади - незалежні агентства в США, публічні корпорації у Великобританії, публічні заклади у Франції і т.д. Децентралізовані структури отримали широкі управлінські повноваження і тому ставали об'єктами публічного права, наприклад федеральна торгова комісія в США.

Разом з тим, під час вирішення поставлених завдань, децентралізовані заклади здійснювали конкретну комерційну господарську діяльність, вони діяли як суб'єкти приватного права. Отримавши повноваження, надані їм законом, вони були вільні у виборі форм і методів своєї діяльності, відповідали перед державними органами лише за законність своїх дій. Вони підпорядковувалися міністерствам у своїй поточній діяльності, але оцінювалися ними за остаточним результатом [1].

На протязі усього ХХ віку міністерства залишалися головними, а децентралізовані заклади допоміжними структурами державного апарату.

У зв'язку з ускладненням управлінських завдань та впровадженням у державному управлінні багатьох державах світу досягнень науко-технічної революції, у середині ХХ сторіччя виникла необхідність переглянути основні підходи організації роботи міністерств. Найбільш перспективним було признано не галузевий, а предметно-цільовий принцип організації центральних органів управління. Як результат, для розв'язання важливих суспільно-політичних проблем (ефективного функціонування економіки, створення комфортного навколишнього середовища) створювалися супер міністерства. Нові органи об'єднували роботу галузевих міністерств і тим самим економили фінансові і кадрові ресурси. Функції у міністерств змінилися, основним стало координація і контроль, а не керівництво. Завданням супер міністерств став контроль над законністю діяльності децентралізованих закладів, які стали дуже вдалою формою змішаної економіки.

В деяких державах (наприклад у Великобританії) децентралізовані структури успішно справлялися з управлінням націоналізованими галузями; в інших (наприклад у Франції) вони широко використовувалися для розв'язання соціально-політичних конфліктів, хоча у більшості держав вони стали основною ланкою, яка пов'язує державу з приватним бізнесом.

Держава делегувала свої функції з регулювання суспільних інтересів багатьом децентралізованим структурам. Стихійно створені регулюючі організації в деяких сферах настільки успішно справлялися з завданням встановлення загальних правил ведення бізнесу, що державі залишалося лише надавати дозволи вдало знайденим нормам. Так в США принципи добросовісної реклами було розроблено так званими комітетами пильності, створеними ще на початку ХХ сторіччя, пізніше перетвореними в бюро кращого бізнесу (Better Bisiness Bureau). Оскільки їм вдалося створити ефективну систему контролю над рекламою, відпала необхідність приймати загальне федеральне законодавство про рекламу.

Цілком доречно пригадати проведення реформ в США. В кінці XVIII століття війна США за свою незалежність проти Англії закінчилася перемогою першої буржуазної Революції. У результаті було створено умови для розвитку капіталізму в США. Природні умови в країні, зокрема м'який клімат і наявність корисних копалин сприяли швидкому розвитку економіки. Однак слід зазначити, що капіталізм в державі розвивався нерівномірно. Прикладом стрімкого капіталістичного розвитку стали північні штати, у яких швидко приживалися буржуазні порядки, розвивалася капіталістична промисловість і зростала кількість фермерських господарств. Повною протилежністю стали південні штати, в яких панувало рабство. Плантатори Півдня постійно прагнути збільшити свої плантації і намагалися мали захопити родючі землі на Заході. Північноамериканські переселенці, місцеві буржуа, фермери також претендували на освоєння цих земель. Рабство на Півдні стало основним гальмом у розвитку капіталізму по всій країні.

У 1860 році на посаду президента США було обрано представника Республіканської партії Авраама Лінкольна, який виступав за скасування рабства, що надало поштовх до початку громадянської війни між жителями Півночі і Півдня. Після обрання Лінкольна президентом, рабовласники зрозуміли, що він буде продовжувати свою боротьбу за скасування рабства, тому Південна Кароліна у грудні 1860 р. прийняла рішення про відокремлення. Згодом Південну Кароліну підтримали іще 10 штатів Півдня, які намагалися зберегти рабовласницький лад і створили Конфедерацію. Так розпочалася Громадянська війна, яка була наслідком незгоди однієї частини суспільства - прихильників найманої праці, з іншою, яка підтримувала систему рабства.

В історію Сполучених Штатів назавжди вкарбувалися слова шістнадцятого Президента США Авраама Лінкольна, надруковані в інтерв'ю газеті «Нью-Йорк таймс» 22 серпня 1862 року, про те, що його найвищою метою у цій боротьбі є збереження союзу, не збереження або знищення рабства. І разом з тим, Президент підтвердив своє особисте бажання і прагнення, що усі люди всюди мають бути вільними.

Війна проходила з перемінним успіхом. Зважаючи на критичну ситуацію і не бажаючи втратити Союз Авраам Лінкольн 30 грудня 1862 р. підписав «Прокламацію про звільнення» («Закон про гомстеди») і відповідно до якого з початком 1863 р. рабів мали звільнити. Крім цього було прийнято рішення про необхідність набору до армії чорношкірих рабів, що кардинально вплинуло на результат війни, адже мова йшла не тільки за відновлення єдності держави, а про скасування рабства і безкоштовне надання землі. Це вже були революційні гасла, які були підтримані десятками тисяч колишніх рабів. Наступив переломний момент у війні, яка закінчилася остаточною перемогою жителів Півночі.

Громадянська війна в США 1861-1865 років була першим етапом другої буржуазно-демократичної революції. В результаті перемоги вдалося зберегти політичну та економічну єдність держави, скасувати рабство, відкрити фермерський (американський) шлях розвитку аграрного господарства на всій території держави, надати демократичний дозвіл вирішення аграрного питання на Заході країни, створити єдиний національний ринок, розширити демократичні права громадян.

Після поразки Російської імперії у Кримській війні 1853-1856 років, яка показала значну економічну та військову відсталість держави, з метою уникнення революції уряд провів селянську реформу і 19 лютого 1861 року цар Олександр II підписав маніфест про селянську реформу, яким проголосив скасування кріпосного права. Селяникріпаки отримали волю і перестали бути власністю поміщиків. Поміщики були зобов'язані надати бувшим кріпакам у постійне користування землю.

В більшості повітів України земля була високої якості, тому земельні ділянки, які надавалися селянам, були менших розмірів, ніж в інших районах імперії. Кращі землі поміщики залишали собі, селянам же надавали найгірші. Крім цього селяни мали ще й вносити платежі за отриману землю.

Настав час проведення змін в усій державній системі. Протягом 60-70-х років було проведено ряд адміністративно-політичних реформ, зокрема: земську, судову, військову, освітню, цензурну та ін.

Відповідно до земської реформи в губерніях та повітах створювалися виборні органи влади - земські установи. До їх обов'язків входило опікування розвитком освіти, охорони здоров'я, сільського господарства.

Згідно з судовою реформою утворювався позастановий, відкритий, незалежний від адміністрації суд. Новим було те. Що участь у засіданні суду брали дві сторони: прокурор, який підтримував звинувачення, і адвокат, який захищав. Присяжні засідателі визначали вину підсудного.

У військовій реформі ліквідували рекрутські набори і прийняли загальну військову повинність для всіх осіб чоловічої статті, які досягли 20-річного віку.

Крім цього було запроваджено єдину систему початкової освіти. Зазначені реформи надали змогу сформувати у державі індустріальне суспільство. Зросла кількість промислових підприємств, активно розвивався транспорт, будувалися залізничні колії.

Для частини України, що входила до складу Російської імперії, протягом XIX - початку XX століття характерним був чотириступеневий адміністративно-територіальний поділ: генерал-губернаторство - губернія - повіт - волость, який зберігся до 20 - 30 років XX століття, коли почала вибудовуватися радянська система влади. У складі Російської імперії Україна поділялася на 12 губерній, 4 з яких частково займали територію нинішньої Російської Федерації, 102 повіти та 1 989 волостей [10].

Певні спроби внести функціональні зміни до адміністративного управління були зроблені під час проведення столипінської реформи, зокрема більше повноважень покладалося на владу базових рівнів - містечок та волостей. Оскільки обрання до волосних управлінь здійснювалося з урахуванням майнового цензу (обиралися лише ті, хто мав у межах волості нерухоме майно), говорити про демократизацію управління не доводиться, але варто відмітити прагнення керівників держави до упорядкування життя селян.

Паралельно із земствами існувала вертикаль державної влади, яку представляли дільничний комісар, Міністерство внутрішніх справ Росії. Усі державні справи вирішувалися державними органами, а комісар мав право накласти стягнення на діячів земства, якщо вони здійснювали проступки і виходили за межі власних повноважень.

Громадянська війна, яка почалася після революції 1917 р., збурила політичне життя в Україні, наслідком чого стало проголошення Української Народної Республіки самостійною суверенною державою. Цей проект дуже швидко зазнав краху, а всі рішення, що ухвалювалися Центральною Радою стосовно адміністративно-територіального устрою, ієрархії влади, організації економіки тощо, так і не були реалізовані.

З 1919 р. в Україні встановлюється радянська влада, і відразу починається перегляд адміністративно-територіального устрою країни, який не відповідав поточним завданням нової влади. Чинна система адміністративно-територіального устрою, державного управління і місцевого самоврядування суттєво змінюється.

Головним у цих змінах можна визнати прагнення влади встановити тотальний державний контроль за суспільним життям, формально зберігши ознаки самоврядування у вигляді рад. Протягом 1922 - 1923 років в Україні створювалися сільські ради, на які покладалася історична місія - здійснення колективізації в сільському господарстві. Історичний і соціальний контексти адміністративнотериторіального реформування в Україні достатньо об'єктивно викладено в аналітичному звіті «Регіональний розвиток та державна регіональна політика в Україні: стан і перспективи змін у контексті глобальних викликів та європейських стандартів політики», який засвідчує, по-перше, непослідовність і певне експериментування радянської влади у здійсненні адміністративно-територіального устрою, а по-друге, скасування самоврядування [5].

Конституція Української РСР, ухвалена 15 травня 1929 p., встановила жорстку ієрархічну підпорядкованість по всій вертикалі влади, зокрема передбачалась підлеглість виконкомів сільських рад республіканським, а також виконання ними доручень від районних, окружних комітетів та нарком.

Підсумком реформаторської лихоманки стала фактично побудова системи адміністративно-територіального устрою УРСР на принципах дореволюційної організації території [6].

Після війни адміністративно-територіальний устрій України продовжував змінюватися відповідно до нових умов. Зросла кількість невеликих районів і сільрад у Західній Україні, розміри яких визначалися необхідністю боротьби з ОУН-УПА. Нові адміністративно-територіальні утворення ставали базою для роботи органів Міністерства державної безпеки та встановлення тотального контролю за місцевим населенням [7].

Так, станом на початок 1946 р. в Україні було 750 районів та 16 435 сільрад, що виявилося надто багато для України і тому з кінця 1950-х років адміністративно-територіальна реформа оновлюється. Основна причина продовження реформування полягає в надмірному подрібненні адміністративно-територіальних утворень, що потребувало значної кількості державних службовців для безлічі державних установ, економічний потенціал яких був незначним, тому утримання в районах державних органів та бюджетних установ було невигідним для державного бюджету. До того ж дрібні райони створювали додаткові труднощі щодо концентрації виробництв та розвитку кооперації.

Найбільше територіальних змін, особливо на районному рівні, відбулося після Указу Президії Верховної Ради УРСР від 30 грудня 1962 р. «Про укрупнення сільських районів Української РСР». Цей період характеризується суттєвою зміною підходів до організації влади на територіях, а саме поділом влади за новим принципом - не на законодавчу, виконавчу та судову, а на «промислову» та «сільську». Проте після відставки М. Хрущова у 1964 р. переглянуто прийняті рішення, у тому числі й щодо адміністративно-територіального устрою. Як наслідок скасовано поділ на промислові та сільські райони, змінено районний поділ в областях, відновлено значну частину раніше ліквідованих районів [6].

Конституція УРСР 1978 р. (як і попередня конституція УРСР 1937 р.) закріпила за місцевими радами виконання функцій держави, тобто передбачила чітке дотримання принципу централізму та підпорядкованості рад та їх виконкомів. Паралельно вибудовувалася партійна вертикаль, яка набувала домінантної ролі в управлінні суспільним і господарським життям, місцевій владі відводилася декоративна функція. Створена у 60-х - 70-х роках XX ст. система влади в сільській місцевості і її територіальна організація збереглися аж до початку 1990-х років.

Питання оптимізації адміністративно-територіального устрою України, який би відповідав реаліям та потребам нової держави, стали актуальними з 1991 р., проте тоді на перше місце поставлено вирішення ряду важливих політичних, економічних, соціальних, етнічних та інших проблем, що відтермінувало проведення змін у територіальній організації влади. Ухвалений у 1997 р. Верховною Радою України Закон України «Про адміністративно-територіальний устрій України» заветовано Президентом України, оскільки цей закон не забезпечував вирішення проблем адміністративно-територіального устрою держави.

Новий етап реформування системи організації влади розпочався 1 квітня 2014 р. після схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, метою якої є визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад.

Концепція передбачає впровадження трирівневого адміністративно-територіального устрою: базового рівня - громади; районного рівня - райони; регіонального рівня - Автономна Республіка Крим, області, міста Київ і Севастополь. Територія адміністративно-територіальної одиниці базового рівня визначається з урахуванням доступності основних публічних послуг, що надаються на території громади (час прибуття для надання швидкої медичної допомоги в ургентних випадках та пожежної допомоги не має перевищувати 30 хв.) [4].

З огляду на вищенаведене можна зробити такі висновки:

в історії України зміни в системі територіального устрою проводилися на примусовій основі (як показує міжнародна практика, така ситуація характерна не лише для України), тим більше що значну частину населення становили селяни, які не допускалися до управління на місцевому рівні;

лише на початку XX ст. місцеві органи влади мали значні повноваження на відповідній території, тобто управління сільським розвитком було суттєво децентралізованим;

система організації влади за часів Радянського Союзу повністю підконтрольна та залежна від центральної влади; централізація була вимогою часу, відповідно будувався й адміністративно-територіальний устрій;

незалежна Україна успадкувала адміністративно-територіальний устрій радянської централізованої системи організації влади, якого дотепер не позбулися, а усталені стереотипи не дозволяють почати більш ефективну організацію місцевої влади.

Проривом у публічному адмініструванні англосаксонських держав (Австралія, Великобританія, Нова Зеландія) стало створення триланкової системи центрального управління, зокрема до першої ланки будо віднесено міністерства, до другої - відомства, і до третьої - децентралізовані структури. При цьому міністерствам отримали функції лише стратегічного управління у відповідній галузі. Що стосується відомств, то вони мають укладати з міністерствами договори і їх завданням є організація забезпечення виконання конкретних галузевих програм. Що стосується децентралізованих структур, то вони можуть бути як державними, так і приватними установами, і їх основним заданням є забезпечення надання публічних послуг безпосередньо громадянам і юридичним особам. Як підсумок, англосакські держави, переглянувши систему міністерств, прийняли рішення відмовитися від класичної централізованої вертикалі бюрократичного типу.

Сьогодні в англосаксонських державах загально прийнято вважати, що адміністративні традиції надають можливість формувати більш гнучкі і результативні форми публічного управління. Європейські держави правової сім'ї залишилися прихильниками реформ такого ж спрямування, однак які за формою залишаються більше консервативними і по суті менш кардинальними. Разом з тим у всіх державах Європи відбувається формування системи взаємної співпраці централізованих і децентралізованих, державних і приватних установ, а також в рамках єдиної системи публічного управління відбувається перерозподіл їх впливу.

Триланкова структура центрального управління була введена і в Російській Федерації під час проведення адміністративної реформи на початку XXI ст. У російській системі федеральних органів виконавчої влади були утворені: федеральні міністерства, федеральні служби й федеральні агентства [8].

Однак якщо в Росії все виконавчі органи створені як ланки єдиної управлінської вертикалі, то в західних державах три ланкова система об'єднує не тільки централізовані органи, а й децентралізовані підрозділи і приватні структури.

У державах Європи структурні реформи вимагали певного часу для вивчення ситуації у зв'язку з проведенням змін між органами публічного управління, суспільством та приватними особами. І лише після проведення вдалих процедурних і функціональних реформ, стало можливим провести структурні реформи наступним етапом перетворення у державному апараті.

Законом про адміністративну процедуру США [3], а також іншими актами законодавства держав Європи [9] було встановлено конкретні вимоги до обов'язків державних службовців перед суспільством і визначено загальні принципи і порядок розгляду адміністративних справ. З другої половини XX століття суттєво змінилися підходи до діяльності державного апарату, який раніше спирався на принцип анонімності державної служби, то зараз його діяльність стає все більш відкритою і прозорою.

З проведенням процедурних реформ змінюється статус державних службовців. Сьогодні надання приватним особам інформації про хід розгляду адміністративних справ є обов'язковим для державних службовців. З утворенням правових інститутів, оцінку праці державних службовців визначають за новим критерієм, який називається стандартом якості надання послуг для населення.

Під час перегляду концепції державної служби пріоритетним стало закріплення принципу служіння суспільству. Для суспільства стало можливим контролювати за діями державних службовців і впроваджувати механізми, які дозволяють забезпечувати відкритість державної служби. Прикладом є удосконалення роботи адміністративних судів в Німеччині та систематизація відповідно до регламентних вимог діяльності органів адміністративної юстиції у Великобританії.

Під час проведення в Росії структурних адміністративних реформ планувалося глибоке комплексне реформування державного апарату. Однак завдання стосовно проведення процедурних адміністративних реформ лише у стадії розгляду, тому залишаються не реалізованими функціональні реформи апарату управління.

Отже, в кінці XX - на початку XXI століття в державах Європи вже сформувалися умови для проведення ефективних структурних адміністративних реформ, а саме відбулася передача багатьох управлінських функцій децентралізованим установам, які працюють більш ефективно з конкретними клієнтами на правах агента, який надає публічні послуги. Крім цього з урахуванням необхідності виділення рівня стратегічного управління областю або сферою управлення [2] відбувся перерозподіл управлінських функцій, що мають комплексний характер і враховують складність і взаємопов'язаність різних ланок і рівнів управління.

Зарубіжний досвід полягає в тому, що у відповідності до культури бізнесу метою адміністративних реформ є трансформація філософії та культури державного управління. На противагу старій бюрократичній культурі управління в державах, у яких впроваджуються адміністративні реформи в державний сектор залучають дух підприємництва, ініціативи, турботи про клієнта.

Досвід таких держав як Греція, Японія, Італія, Великобританія та інших держав, де мали місце позитивні результати адміністративних реформ, свідчить, що навіть попри скорочення загальної чисельності держслужбовців, у них залишилися тісні взаємозв'язки і державна підтримка приватного сектора, і високопрофесійний, дисциплінований, законослухняний державний апарат.

Разом з тим, слід зазначити, що в деяких державах, де було досягнуто позитивних результатів від впровадження адміністративних реформ, наприклад Японія, Великобританія, залишилося невирішеними багато питань, зокрема службова ієрархія продовжує домінувати в адміністративному управлінні, ринкові механізми мають обмежені можливості для їх використання під час реформування державного управління та державної служби, зв'язок між державним управлінням і політикою залишається тісним і міцним. Виходячи із вище зазначеного можна зробити висновок про необхідність постійно змінювати і вдосконалювати методологічні основи адміністративних реформ з урахуванням реального розвитку сучасної дійсності відповідно до специфіки зарубіжних держав.

Висновки та перспективи подальших досліджень

В умовах децентралізації системи публічного управління актуалізується проблема реформування адміністративно-територіального устрою України, який виступає просторовою основою для ефективної діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. У сучасних умовах фактично єдиною можливістю провести повноцінну реформу місцевого самоврядування є її поєднання з реформою адміністративно-територіального устрою, орієнтованого на укрупнення громад. Будь-який інший варіант реформи не в змозі комплексно розв'язати проблеми місцевого самоврядування, оскільки ця реформа має включати два аспекти: підвищення спроможності громад виконувати покладені на них функції та перерозподіл функцій і повноважень для їх відповідності можливостям виконання. Слід також зазначити, що розвиток сучасного суспільства вимагає нових підходів до аналізу організації місцевої публічної влади, у тому числі в контексті розуміння місцевого самоврядування як однієї із найважливіших форм суспільної самоорганізації.

Доведено конструктивний характер сучасних адміністративних реформ, які перебувають під впливом сучасних концепцій і теорій. Проаналізовано сучасні теорії та концепції політико-державного управління, виділені їх сутнісні характеристики, що задають вектор трансформації політичного і адміністративного управління до горизонтальних (мережевих) форм взаємодії і партнерства суб'єктів публічного управління.

Неоінституціональний аналіз історичної ретроспективи адміністративних реформ від часу скасування кріпосного права і до періоду становлення публічного адміністрування та створення інституту об'єднаних територіальних громад, впровадження електронного врядування, свідчить про те, що реформи є каталізатором трансформації адміністративної системи державного управління. Доведено, що проведені реформи не завжди досягають бажаного результату. На протязі останніх 10 - 20 років простежується певна закономірність: проведені реформи мають низьку ефективність і в той час значні трансакційні збитки. В результаті відбувається зниження показників соціально-економічного розвитку, соціального забезпечення, ріст рівня безробіття. У суспільстві назріває незадоволення, яке переходить у акції протесту. Варто зазначити, що збитки трансакцій характеризуються як обмеженою раціональністю так і явним опортунізмом інститутів. Основною причиною таких збитків під час впровадження реформ є недостатня компетентність і інформованість самих учасників (акторів) інституту реформаторів.

Список використаних джерел

1. Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. С. 58--72.

2. Административная реформа в России. М., 2006.

3. Закон об административной процедуре США 1946 г. См.: Правила административной процедуры. Свод законов США. Гл. 20 / Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 256-284.

4. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квіт. 2014 р. № 333-р // Офіц. вісн. України. 2014. 18 квіт. № 30. Ст. 831.

5. Регіональний розвиток та державна регіональна політика в Україні: стан і перспективи змін у контексті глобальних викликів та європейських стандартів політики / К. Медцок, О. Мрінська, А. Ткачук, Ю. Третяк. Київ: Проект ЄС «Підтримка політики регіонального розвитку в Україні», 2014. 452 с.

6. Територіальна реформа: вчора, сьогодні, завтра / за ред. А. Ткачука ; Ін-т громадян. сусп-ва. Київ: Леста, 2007. 116 с.

7. Ткачук А. Ф. З історії реформ адміністративно-територіального устрою України, 1907 - 2009 роки / А. Ткачук, Р. Ткачук, Ю. Ганущак. Київ: Леста, 2009. 128 с.

8. Указы Президента РФ от 2008 г. № 314, 649 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

9. ФЗ от 20 декабря 1968 г. «Об административных процедурах» (Швейцария); Экштайн К., Шафхаузер Р., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника М., 2000.

10. Функціональна децентралізація: матеріали круглого столу (16 січня 2015 р., м. Львів). URL: http://www. csi.org.ua.

11. Хакен Г. Информация и самоорганизация: Макроскопический подход к сложным системам: пер. с англ. / Г Хакен. М.: Мир, 1991. 240 с. 343.

12. Про засади адміністративно-територіального устрою України. URL: https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/webproc4_1?pf3511=67986

References

1. Administrative law of foreign countries / Ed. A. N. Kozyrina and M. A. The staff. S. 58--72.

2. Administrative reform in Russia. M., 2006.

3. US Administrative Procedure Act 1946 See: Administrative Procedure Rules. Code of laws of the USA. Ch. 20 /United States of America. Constitution and legislative acts. M., 1993. S. 256-284.

4. The concept of reforming the government's self-determination and territorial authority in Ukraine: the order of the Cabinet of Ministers of Ukraine 1 quarter. 2014 p. No. 333-r // Ofits. Вісн. Ukraine. - 2014. - 18 kW. - No. 30. - Art. 831

5. Regional development and state regional policy in Ukraine: country and future prospects in the context of global wikis and European standard policies / K. Medtsok, O. Mrinska, A. Tkachuk, Y Tretyak. - Kyiv: Project ЄС “Pridtrimka policies of regional development in Ukraine”, 2014. - 452 p.

6. Territorial reform: yesterday, today, tomorrow / ed. A. Tkachuk; Inst of Citizens. susp. - Київ: Леста, 2007. - 116 с

7. Tkachuk A. F. From the history of reforms of the administrative-territorial system of Ukraine, 1907 - 2009 / A. Tkachuk, R. Tkachuk, Yu. Hanushchak. - Київ: Леста, 2009. - 128 с.

8. Decrees of the President of the Russian Federation of 2008 № 314, 649 “On the system and structure of federal executive bodies”

9. Federal Law of December 20, 1968 “On Administrative Procedures” (Switzerland); Eckstein K., Schaffhauser R., Vershinin S. How to organize the relationship between citizen and official M., 2000.

10. Functional decentralization: round table material (January 16, 2015, Lviv). URL: http://www.csi.org.ua

11. Hacken G. Information and self-organization: A macroscopic approach to complex systems: trans. with English / G. Hacken. - М.: Мир, 1991. - 240 с.

12. On the principles of administrative-territorial organization of Ukraine. URL: https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/webproc4_1?pf3511=67986

Размещено на Allbest.ru