Інституціоналізація української державної та дипломатичної служби в період національного піднесення (1917-1920 роки): політико-дипломатичний і зовнішньополітичний дискурси

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Інституціоналізація української державної та дипломатичної служби в період національного піднесення (1917-1920): політико-дипломатичний і зовнішньополітичний дискурси

В. Ціватий, канд. іст. наук, доц.

Київ, Україна

Анотація

Проаналізовано основні напрями зовнішньої політики й особливості формування моделей української державної та дипломатичної служб в період національного піднесення (1917-1920). Особливу увагу приділено інституціональному розвиткові, здобуткам, проблемам і перспективам державної та дипломатичної служб у контексті загальноєвропейського розвитку досліджуваного періоду. Її дипломатія відрізнялася активністю, наполегливістю, цілеспрямованістю, займала дієві позиції з актуальних регіональних і міжнародних проблем. Автор показує, що аналіз основних питань еволюції головних напрямів зовнішньої політики й дипломатичної діяльності України дає можливість глибше зрозуміти загальні для більшості сучасних держав процеси формування зовнішньої політики, дипломатії та вироблення зовнішньополітичних й інституціональних рішень у цій сфері.

Питання розвитку та становлення держав пострадянського простору в ХХІ ст. потребує вивчення й узагальнення набутого ними досвіду. У більшості пострадянських держав демократизація передувала дуже складним історичним і драматичним процесам раціонально-бюрократичної модернізації держави й національної консолідації. Перспективним напрямом вирішення численних суперечностей і парадоксів може бути застосування теорії історичного інституціоналізму, що акцентує увагу на часовій послідовності трансформацій і регіонально-інституційних наслідках відповідного розходження соціально-політичних траєкторій розвитку.

Ключові слова: зовнішня політика, дипломатія, інституціоналізація, політичний розвиток, Європа, Україна.

The main directions of foreign policy and the peculiarities of the formation of models of Ukrainian state and diplomatic services during the period of national ascension (1917-1920) are analyzed in the article. Particular attention is paid to the institutional development, achievements, problems and prospects of the state and diplomatic services in the context of the European development of the studied period. Its diplomacy was different of active, perseverance, dedication, held effective positions on important regional and international issues. The author shows that the analysis of the main issues of the evolution of the main directions of foreign policy and diplomatic activity of Ukraine enables a deeper understanding common to most the formation of foreign policy, diplomacy and making foreign policy decisions in this area.

The development and establishment of the states in the XX century requires studying and generalizing the acquired experience. In most states, democratization was followed by very difficult and dramatic processes of rational and bureaucratic modernization of the state and consolidation of the nation. An effective way to solve the numerous contradictions and paradoxes might be the application of the theory of historical institutionalism, which focuses on the chronological sequence of transformations, as well as on the regional and institutional consequences of differences in social and political ways of development.

Key words: foreign policy, diplomacy, institutionalization, political development, Europe, Ukraine.

Міжнародні відносини, зовнішня політика й дипломатія провідних держав Європи початку ХХ ст. уособлювалися в образі та діях їхніх державних діячів та усталеної європейської практики державного будівництва, оскільки підходи, принципи, переконання, рішення та практичні державотворчі й дипломатичні дії багато в чому визначали й загальний поступ державотворення й дипломатії зазначеного періоду, і окреслили її подальший розвиток під впливом національних особливостей та інституціональних процесів протягом ХХ-ХХІ ст.

Постановка проблеми. Компаративний аналіз і порівняння конкретних державотворчих моделей, зовнішньополітичних доктрин і моделей дипломатії в історичній ретроспективі ставить передусім головною й обов'язковою умовою певний рівень абстрагування від історичного та політико-інституціонального контексту розвитку подій й окремих чинників політико-правових процесів у міжнародно-політичних регіонах. Тобто, головний акцент робиться на контекстний і фактологічний дискурс, що формується історичною або політичною наукою, а також наукою державного управління. Адже державотворення, зовнішньополітичні доктрини й моделі дипломатії формують поряд із науковцями та практиками і політичні актори, які діють цілеспрямовано й усвідомлено, добре орієнтуючись у європейській та світовій державотворчій практиці, політико-дипломатичній та інституціональній системах координат [14, с. 268-274].

Для вивчення цих історичних процесів, явищ і подій автор пропонує до раніше існуючих досліджень підійти з нових методологічних засад, а саме - використати теорію інституцій та інституціональних змін в історичних, політичних, правових, суспільних і дипломатичних системах. Такий методологічний підхід дає можливість показати, як інституції розвиваються у відповідь на конкретні виклики, стимули, стратегії та варіанти вибору і, відповідно, як вони впливають на функціонування політико-дипломатичних систем, систем державного управління та систем міжнародних відносин упродовж певного історичного періоду.

Поняття "інституціоналізація" активно використовують політологи, правознавці, філософи, соціологи, економісти для виявлення суперечливих проблем суспільного розвитку з найдавніших часів дотепер. Історики та фахівці у сфері державотворення, ураховуючи його специфіку та концептуально-теоретичну складність, не поспішають залучати до методологічного арсеналу історичного пізнання.

Державотворчий та історичний аспекти дослідження інституціоналізації державного будівництва, зовнішньої політики й дипломатії передбачають виявлення способів досягнення тих чи інших суспільних результатів, відтворюють процес самої трансформації, а не зосереджують увагу дослідника лише на простій фактологічній констатації. Така постановка проблеми має показати, яким чином відбувалося виникнення, формування інституціона- льних основ і розвиток державотворчих процесів, і похідних від них процесів розвитку та становлення дипломатичних служб європейських держав, зокрема й на теренах українських земель початку ХХ ст.

Постановка проблеми інституціоналізації державотворення й зовнішньої політики є новою для історичного дослідження, відтак вимагає застосування системного аналізу та відповідної термінології, яка необхідна для виконання наукових завдань. Інституціоналізація - це перетворення будь-якого політичного явища (зокрема зовнішньої політики й дипломатії) на організовану системоуста- новчу інституцію. Вона є формалізованим, упорядкованим процесом із певною структурою відносин, ієрархією чи підпорядкованістю різних рівней влади й іншими ознаками організації (правила державного управління, правила поведінки, звичаї, закони, норми, дипломатичні методи, церемоніал, дипломатичний протокол, інститути дипломатії, дипломатичний інструментарій тощо).

Виходячи з постановки проблеми - маємо вивчати не лише схему хронологічних подій державотворчої й зовнішньополітичної діяльності держав і їхній дипломатичний інструментарій, спираючись на джерельну базу, а й показати перетворення систем державного управління, зовнішньої політики і дипломатії як політичного явища на організовану системоустановчу інституцію, проаналізувати внутрішні та зовнішні функції держави, виявити критерії ефективності зовнішньої політики і дипломатії з погляду формування європейської системи держав чи визначення пріоритетів державотворчих процесів і зовнішньої політики держав Європи.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У сучасній українській історіографії інституціональні проблеми українського державотворення початку ХХ ст. у контексті їхньої актуалізації та комплексного розуміння досліджувалися такими вітчизняними науковцями, як Б. М. Гончар, І. К. Патриляк, Г. В. Папакін, В. П. Капелюшний, С. В. Віднянський, М. В. Кірсенко, А. І. Кудряченко, П. П. Гай-Нижник, Ю. С. Фігурний, С. С. Троян, О. П. Ма- шевський, І. Б. Матяш, В. М. Матвієнко, В. Г. Ціватий, В. М. Лободаєв та ін. Суттєву увагу до проблем державотворення, міжнародних відносин, зовнішньої політики й дипломатії досліджуваного періоду у своїх наукових розробках приділяють представники європейської, російської та англо-американської історіографічних шкіл.

Спеціальні фундаментальні дослідження із зазначеної тематики відсутні. Загалом, аналіз науково-теоретичних розробок стосовно генезису та розвитку системи європейських держав та інституціоналізації державного управління, проблем їхнього доктринального забезпечення, свідчить про усталену в історіографії традицію фактологічного відтворення процесів, спираючись на принцип історизму, що значною мірою свідчить про неможливість за таких умов уникнути схематизації відтворення історичних подій. У той же час, необхідно виявити організаційні та кількісні, якісно нові зміни в зовнішній політиці й дипломатії європейських держав досліджуваного періоду під впливом реформаційних і модернізацій- них процесів, тобто вказати на всі суттєві події та факти - не означає збагнути сутнісних ознак самої системи держав. Для її вивчення необхідно використовувати нові методики пізнання, однією з яких є теорія інституцій та інституціональних змін, а також модернізаційних процесів державотворення в різні історичні епохи.

Така постановка проблеми має показати, яким чином відбувалося виникнення й формування інститутів держави, інституціональних основ і розвиток дипломатичних і консульських служб провідних європейських держав.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою цієї статті є спроба зробити аналіз державотворчих і політико-дипломатичних процесів на українських теренах у добу визвольних змагань (1917-1920), зокрема - історичних передумов та інституційних етапів формування державної й дипломатичної служб. Об'єкт дослідження - специфіка і значення державотворення, зовнішньої політики і дипломатії, як духовно орієнтованої соціальної організації українського та європейського суспільств початку ХХ ст. Предмет дослідження - інсти- туціональні традиції та процеси державного й політико- дипломатичного будівництва в українському соціумі в період національного піднесення 1917-1920 рр.

Виклад основного матеріалу дослідження. У період національно-визвольних звершень 1917-1920 рр. в Україні була інституціоналізована власна державна та дипломатична служба [6; 11; 15].

Велику роль у становленні та інституціоналізації державної служби й державно-службових відносин відігравав попередній досвід правового регулювання цих відносин у Російській та Австро-Угорській імперіях.

Відповідним чином у Росії діяв звід статутів про цивільну службу від 1832 р. Він містив у собі чотири документи: Статут про службу за визначенням від уряду; Положення про особливі переваги цивільної служби в певних місцевостях, губерніях західних і царства польського;

Статут емеритальних кас цивільного відомства; Статут про пенсії та одноразові виплати. Крім того, із 1864 р. були засновані земські самоврядні органи, які також мали власний адміністративний апарат управління на губернському та повітовому рівнях. Із 1870 р. було поновлено на українських землях міське самоврядування, яке також мало відповідний склад посадових осіб (виборних і призначуваних) міської думи й управи.

Звістка про падіння царського режиму досягла Києва 13 березня 1917 р. За кілька днів представники найголовніших установ і організацій міста утворили Виконавчий комітет, що мав утримувати порядок і діяти від імені Тимчасового уряду. 17 березня була створена Центральна Рада [6; 10].

В умовах загальнонаціонального піднесення й безпорадності Тимчасового уряду, 23 червня Центральна Рада видала І Універсал, який репрезентував Центральну Раду, а з формуванням Генерального секретаріату й канцелярії в усіх секретаріатах діловодство почало здійснюватися українською мовою з публікацією законодавчих документів паралельно російською, єврейською і польською мовами; упроваджено зразки оформлення розпорядчих документів; затверджено порядок офіційного опублікування і набуття чинності нормативно-правовими актами; створено Секретаріат генерального писаря; запроваджено посаду розпорядника справами уряду, який з 18 січня 1918 р. став іменуватися Радою народних міністрів.

3 листопада 1917 р. уряд Центральної Ради у своїй декларації "Від Генерального Секретаріату України" ультимативно підпорядкував собі всі державні й адміністративні служби, фактично оголосивши себе єдиною і вищою виконавчою владою на теренах колишньої підросійської України. 7 листопада Центральна Рада ІІІ Універсалом проголосила створення Української Народної Республіки як федеративної складової частини демократичної республіки Росія. Фактично ж за умов невизнання Центральною Радою нововстановленої влади більшовиків у Петрограді це поклало початок нового етапу в історії України - руху до створення незалежної держави.

22 листопада 1917 р. уряд ухвалив законопроект про державні й дипломатичні інституції в УНР.

Водночас, згідно з рішенням Генерального секретаріату, урядовим службовцям, за винятком генеральних секретарів, заборонялося "одночасно бути і членами Центральної Ради", а також було визнано "принципіа- льно небажаним, щоб генеральні секретарі і служащі Генерального секретаріату займали одночасно посади в інших державних та громадських інституціях, одержуючи платню на обох посадах" [1; 2].

25 листопада 1917 р. Центральна Рада ухвалила Закон "Про виключне право Центральної Ради видавати законодавчі акти УНР", у якому, зокрема, зазначалося, що до часу, поки не буде сформовано Федеративної Російської Республіки і створено її Конституцію, виключне і неподільне право видавати закони для УНР належатиме Центральній Раді.

Проте за цим законом залишалися чинними всі попередні закони та постанови, які мали силу на території УНР, також діяли всі державні установи, які були в Україні до 7 листопада. А всі особи, які займали посади на державній службі до 7 листопада, залишалися на своїх місцях. Для підвищення ефективності власної діяльності уряд делегував частину повноважень виділеним із його складу профільним комісіям (Малому секретаріату, Фінансовій комісії, Комісії з охорони ладу тощо). У наново сформованих у березні 1917 р. міністерствах кожний товариш народного міністра мав власну канцелярію.

Проблему матеріально-технічного забезпечення сек- ретарств уряд намагався вирішувати централізовано, удаючись іноді й до реквізицій потрібних засобів. Рада народних міністрів у березні 1918 р. розпочала підготовку адміністративної реформи, яка передбачала уточнення повноважень міністрів: скасування посади генерального писаря, позбавлення генерального контролера статусу політичної посади, перерозподіл компетенції між міністерствами торгу і промисловості та продовольчих справ.

Правове регулювання діяльності вищого органу виконавчої влади УНР здійснювалося на підставі ІІІ і IV Універсалів Центральної Ради та затверджених нею урядових декларацій.

Однак ці документи містили багато загального й чітко не визначали принципів формування, структури, юридичного статусу та компетенції українського уряду. Навіть більше того, до останнього дня існування "першої" УНР Центральна Рада не спромоглася прийняти жодного нормативно-правового акта, що чітко окреслював би повноваження та взаємодію між вищою законодавчою (Центральною Радою) і вищою виконавчою (Генеральним секретаріатом, а потім - Радою народних міністрів) владою. Звісно, це ускладнювало роботу уряду, призводило до протистояння різних гілок влади. державний дипломатичний політика

Крім того, Центральна Рада не прийняла жодного нормативно-правового документа, який унормував би статус державної служби та державно-службових відносин в Україні протягом 1917-1918 рр.

29 квітня 1918 р. була проголошена Українська Держава, яка змінила Українську Народну Республіку. Період Української Держави 1918 р., особливо з позицій державного управління, є маловивченим.

Кардинально новим у цій добі було становлення абсолютно протилежної моделі державного управління та моделі дипломатії, яка сформовувалася за Центральної Ради (перехід від парламентської до президентської республіки). Главою держави та виконавчої влади був Гетьман Павло Петрович Скоропадський (1873-1945).

Проект Конституції УНР, що гарячково обговорювався Малою радою 29 квітня 1918 р. і не був ніколи офіційно прийнятий, з об'єктивних причин не міг бути такою основою.

Під час партійних нарад початку травня 1918 р. навіть найсміливіші соціалісти не наполягали на ньому, як, власне, і на продовженні політичного існування Центральної Ради. Вони висловлювалися за розроблення нової конституції, яка б передбачала досить плутану та компромісну структуру влади: президента, обраного Установчою радою; гетьмана як військового керівника; останній мав призначати міністрів, а його самого - обирати Державна рада з представників політичних партій, спілок, союзів торговців і промисловців; верховним органом у державі мали бути Всенародні збори [1].

Проте цей наспіх зліплений документ, який самі автори переглядали кілька разів, лишився мертвонаро- дженим, а адаптовані гетьманом старі закони, не заважаючи справжньому реформаторству, відіграли свою роль у перехідний період.

Навряд чи гетьман, перебираючи на себе найвищу державну владу, мав готовий рецепт порятунку країни. Проте він уже бачив, чого не варто робити й усвідомлював, що його попередники-соціалісти повністю скомпрометували себе в очах громадськості.

Державні та дипломатичні інституціональні зміни 29 квітня 1918 р. і відновлення старовинної національної форми правління - гетьманату, на чолі з нащадком гетьманського роду П. Скоропадським, стали єдиним шляхом подолання системної суспільної кризи [9; 15].

Проголошення Української Держави 29 квітня 1918 р. не викликало спротиву суспільства, за винятком мітингово-анархічних заходів, спровокованих українськими есерами. Навколо гетьмана об'єдналися практично всі політичні рухи, правіші за соціалістів: самостійники, хлібороби-демократи, представники російських політичних партій і союзів, польські громадські сили, впливові ділові кола, а також широкі непартійні маси землевласницького населення.

Він користувався також зовнішньою підтримкою та в дипломатичних колах, причому як центральних держав, так і таємних представників Антанти.

Такий широкий спектр політичної підтримки, крім безперечного позитиву, ніс велику небезпеку. Адже кожна із цих сил вважала Павла Скоропадського своїм творінням або, за крилатим висловом німецького посла барона Му- мма фон Шварценштайна, "лялькою в... руках" [7, с. 142]. Дещо подібне могли б заявити також керівники Протофісу чи Союзу земельних власників.

Проте гетьман від першого дня свого правління повів себе настільки гідно й гнучко, що будь-які спроби справа чи зліва диктувати йому напрями внутрішньої та зовнішньої політики ставали марними.

Згадаємо: генерал В. Гренер - головний аранжувальник німецької політики в Україні - хотів, щоби перший кабінет Української Держави складався з представників поміркованих лівих сил. Із цих причин він провів переговори з лідерами соціал-демократів, соці- алістів-федералістів та іншими, які навіть настоювали на такому посередництві.

І хоча згодом, намагаючись виправдатися хоча би перед собою, активний учасник цих подій С. Єфремов писав у щоденнику про вимушеність переговорів і своє скептичне до них ставлення [4], насправді обидві сторони дуже серйозно обговорювали умови участі соціалістів у новому уряді, розробили кілька політичних проектів, у тому числі й стосовно функцій самого гетьмана - як тимчасового президента, військового керівника тощо [2; 3].

У добу Української Держави 1918 р. було зроблено чимало для державного будівництва. За різними оцінками, було прийнято близько 400 нормативно-правових актів, різних за статусом, для врегулювання нових суспільних відносин. Щодо цього в історії несправедливо забуто прогресивний внесок Української Держави в загальний процес державотворення та створення власної дипломатичної й консульської служби. Щодо визначення статусу, місця й ролі державної та дипломатичної служби в ті часи, потрібно зазначити, що ці питання вирішувалися досить системно та професійно. Був визначений реєстр державних посад, зв'язок службовця з державою, порядок призначення та звільнення, започаткування та ведення службово-посадових реєстрів, а також спеціальний орган, який був відповідальний за організацію та супроводження державної служби в Українській Державі. Варто зауважити, що такого змісту систематизація та впорядкованість інституту державної й дипломатичної служби України відбулась лише в добу гетьманату П. Скоропадського.

Не можна залишити поза увагою питання кадрового забезпечення виконавчих структур. Згідно з розпорядженням Гетьмана, яке викладено у "Грамоті", були звільнені з посад, що є абсолютно логічним, тільки міністри та їхні заступники.

Усі інші співробітники апаратів міністерств, при їхньому бажанні, залишалися на своїх робочих місцях. Безумовно, варто зазначити, що Гетьман, Голова Ради Міністрів і міністри намагалися залучати (здебільшого це їм вдалося) професіоналів і спеціалістів зі значним життєвим та управлінським досвідом. Більше того, самі вищі урядовці на той час становили своєрідну управлінську еліту, приміром: Ф.А. Лизогуб, О.Ф. Рогоза, М.П. Василенко, Б.А. Бутенко, С.В. Завадський, Г.О. Афанасьєв, А.К. Ржепецький та ін.

На виконання рішення Малої Ради Міністрів для впорядковування штатної структури та уніфікації Гетьман П. Скоропадський 25 червня 1918 р. підписав за поданням Ради Міністрів Закон "Про нормальний розпис, утримання службовців в центральних урядових установах цивільних відомств". Усі державні службовці поділялись на класи за посадою і пенсійним забезпеченням.

Проаналізувавши штатний розпис посад державних службовців у вищих і центральних органах державної влади Української Держави 1918 р., варто зазначити, що, по-перше, старші фахівці та фахівці мали дуже високі класи посад та оклади. До речі, їх було в кожному міністерстві від 2 до 5 осіб. Вони були справді професіоналами й тією аналітичною групою, яка розробляла законопроекти та внутрішньонормативні документи міністерств і відомств.

По-друге, урядовці з особливих доручень, які здебільшого виконували специфічні доручення міністра або директорів департаментів, теж мали високий статус. Однак в основному на них було покладено здійснення ревізійних та контролюючих функцій щодо територіальних підрозділів міністерств.

По-третє, урядовці 1-го - 3-го рангів (їх ще називали канцелярськими урядовцями) разом із практикантами були найнижчою та найбільш численною ланкою в центральному апараті, виконували всю повсякденну та рутинну роботу. І останнє, на наш погляд, дуже позитивним є закріплення таких посад державних службовців, як бухгалтери. Головний бухгалтер міністерства в ієрархічній сходинці займав V клас (клас посади віце-дире- ктора департаменту), що свідчило про відокремлення фінансового (бухгалтерського) обліку від покладених на відомство основних завдань і про самостійність та вагомість цього напряму.

З огляду на це доцільним було б, на наш погляд, запровадження в сучасному переліку посад державних службовців України з ранжуванням за категоріями бухгалтерів, які виконують особливо специфічні функції державного управління.

Так само, як і в наш час, державні службовці повинні були скласти урочисту обітницю, яка була затверджена окремим законом 30 травня 1918 р. До речі, сам текст цієї обітниці дуже лаконічний і схожий на нашу присягу державного службовця.

Урочиста обітниця урядовців 1918 р.

Урядовц', що на державній службі цивільних відомств Української Держави, а також ті особи, що знов мають вступити на цю службу, повинні дати таку обітницю на вірність Українській Державі: "Урочисто обіцяю вірно служити Державі Українській, визнавати її державну владу, виконувати її закони і всіма силами охороняти її інтереси й добробут".

Коли особи, як зазначено в 1-му артикулі цієї постанови, відмовляться від урочистої обітниці, то їх не приймається на службу, а ті, що вже маються на службі, звільняються від неї.

Закон Української Держави про урочисту обітницю урядовців і суддів і присягу військових на вірність Українській Державі 30 травня 1918 р. ухвалений Радою міністрів і затверджений гетьманом Павлом Скоропадським.

Відповідно до закону від 24 липня 1918 р. "Про порядок призначення осіб на урядову службу" на державні посади І та II класу призначав лише Гетьман (Голова

Ради Міністрів, міністри, Державний секретар і Державний контролер).

На посади, що відповідають ІІІ класу, призначали згідно з наказом, підписаним Гетьманом і відповідним міністром, скріпленим підписом Державного секретаря.

Посади IV класу обіймали згідно з наказом Гетьмана, скріпленим підписом відповідного міністра (директори департаментів, окремих управлінь, головних управлінь, старші фахівці).

На засіданні Ради Міністрів кандидатури на державні посади III та IV класів в обов'язковому порядку мали пройти атестацію й узгодження. Лише після ухвали Урядом кандидати затверджувалися на посадах із прийняттям на державну службу.

Державні службовці V класу (віце-директори департаментів, головних управлінь, урядовці з особливих доручень, головні бухгалтери, старші фахівці) призначалися згідно з наказом відповідного міністра після затвердження Гетьманом поданих списків кандидатур зі службовими характеристиками й рекомендаціями.

Службовців VI класу (начальники відділів, урядовці з особливих доручень, фахівці, старші бухгалтери) міністр призначав власноручно, без погодження з вищими інстанціями.

Заміщення на посади VII класу й нижче регламентувалися порядком, установленим у кожному окремому відомстві особисто міністром.

Звільнення з посад усіх класів здійснюється в тому самому порядку, що й призначення. Започаткування та ведення службово-посадових реєстрів, накази про призначення і звільнення державних службовців усіх класів передавалися до Державної канцелярії для ведення службово-посадових реєстрів із подальшим опублікуванням у "Державному віснику".

У місцевих офіційних друкованих органах публікувалися призначення на посади до місцевих органів виконавчої влади. Спеціально уповноважений та відповідальний орган [8].

Забезпечення та проведення державної політики з питань державної служби здійснював департамент загальних справ Державної канцелярії (розміщувався по вул. Хрещатик, 38). Напрямами його діяльності було: оформлення та оголошення наказів про призначення на посаду, ведення службово-посадових реєстрів, ведення формулярних списків державних службовців центральних і місцевих державних установ, ведення реєстру всіх державних органів з обов'язковим розписом компетенції та повноважень, затверджених у їх статутах (положеннях у сучасному трактуванні).

Після зречення П. Скоропадського на українських землях з 14 грудня 1918 р. поновлюється Українська Народна Республіка. Її ще називають "другою" УНР [12].

Верховним органом управління стала Директорія на чолі з В. Винниченком. Період Директорії УНР характеризується значною нестабільністю та втратою контрольованої української території.

Що стосується питання розвитку державної служби та державно-службових відносин, то 13 жовтня 1919 р. Радою Народних Міністрів був ухвалений "Закон про урочисту обітницю Директорії, міністрів, урядовців і суддів та присягу військових на вірність Українській Народній Республіці".

На зміну та доповнення попередніх законів було прийнято рішення встановити такі форми урочистої обітниці на вірність Українській Народній Республіці (форми присяги):

І. Урочиста обітниця директорії: Ми, Директорія Української Народньої Республіки, даємо цю прилюдну урочисту обітницю, що вірно будемо служити Народові

України і утвореній ним Українській Народній Республіці, волю синів її, національну, релігійну та горожанську, невпинно боронитимемо, всі сили свої обіцяємо покласти, аби закріпити народно-республіканський устрій України основним законом, організовано виявленій волі народа будемо коритися; у державному управлінню будемо керуватися тільки волею народу на його добробут і благо Республіки, стоятимом на сторожі її інтересів та скарбів, ні в чому не порушимо її законів, пильно стояти будем, аби встановлені закони ретельно й справедливо всіма виконувались і правда ні в чому не порушувалась.

Урочиста обітниця міністрів: Я, нижчепідписаний, даю цю прилюдну урочисту обітницю, що вірно служитиму Народові України і утвореній ним Українській Народній Республіці та 'її Верховній Владі. В державному управлінню буду керуватися тільки благом Народа й Республіки, обов'язки свої виконуватиму чесно й сумлінно, пильнуватиму, аби встановлені Директорією закони всіма неодмінно виконувались і правда ні в чому не порушувалась; урядові тайни берегтиму і всіма силами стоятиму на сторожі інтересів Народу та скарбів Української Народної Республіки.

Урочиста обітниця урядовців: Я, нижчепідписаний, даю цю прилюдну урочисту обітницю, що буду вірно служити Українській Народній Республіці та її Верховній Владі; покладені на мене правительством, обов'язки служби буду виконувати з повним напруженням сил, чесно і сумлінно, керуючись лише благом Народу й Республіки та законами 'її, не жаліючи життя для своєї Батьківщини; всяку довірену мені по службі таємницю берегтиму, державне майно оберігатиму і на свою користь нічого проти служби й обітниці не робитиму.

У січні 1919 р. Директорія УНР затвердила закон "Про службу в державних установ урядовців чужоземних підданців", що було абсолютною інституціональною новацією було для того часу.

18 жовтня 1918 p. українська парламентарна репрезентація скликала у Львові збори всіх українських послів австрійського парламенту, галицького і буковинського сеймів, представників політичних партій, духівництва та студентства Галичини й Буковини. Збори обрали Українську Національну Раду як політичного представника українського народу в Австро-Угорщині, її головою (президентом) став Є. Петрушевич.

Тоді ж був прийнятий і статут новоствореної Української Національної Ради, який постановив взяти владу у свої руки. 9 листопада на засіданні Української Національної Ради було визначено назву держави - Західноукраїнська Народна Республіка (ЗУНР). Вона охоплювала близько 70 тис. км2 території з 6 млн населення (71 % українців, 14 % поляків, 13 % євреїв). Правда, невдовзі Північну Буковину захопила Румунія, а Закарпаття - Чехос- ловаччина. Усе це відбулося зі згоди й санкції Антанти.

Таким чином, фактично ЗУНР охоплювала лише територію Східної Г аличини з населенням 4 млн осіб. У той самий день - 9 листопада - Українська Національна Рада сформувала уряд - Державний Секретаріат (або Рада Державних Секретарів), який складався з 14 державних секретарств (міністерств): Міністерства внутрішніх справ (Льонгин Цегельський), Міністерства зовнішніх справ (Василь Панейко), Міністерства фінансів (тимчасово Кость Левицький), Міністерства військових справ (Дмитро Вітовський), Міністерства судових справ (Сидір Голубович), Міністерства торгівлі і промислу (Ярослав Литвинович), Міністерства земельних справ (Степан Баран), Міністерства шляхів (Іван Мирон), Міністерства пошт і телеграфу (Олександр Пісецький), Міністерства праці і суспільної опіки (Антін Чернецький), Міністерства суспільного здоров'я (Іван Куровець), Міністерства освіти (мав бути Степан Смаль-Стоцький, тимчасово - О. Барвінський), Міністерства віросповідання (Олександр Барвінський) і Міністерства публічних робіт (Іван Макух). Головою (прем'єр-міністром) було обрано К. Ле- вицького (у грудні його замінив С. Голубович). Крім того, був створений харчовий виділ, прирівняний до секретаріату, який очолив Степан Федак.

12 листопада 1918 р. була оприлюднена присяга державного секретаря ЗУНР: форма присяги (приречення) державного секретаря ЗУНР: Я (ім'я і назвище), іменований державний секретар справ ... Західно-Української Держави, прирікаю, що мої з тим урядом полу- чені обов'язки сповнятиму по мойому найкращому знанню і згідно з моєю совістю, усі мої сили присвячу для добра моєї Держави та 'її інтересів берегтиму у всяких відносинах. 12 листопада 1918 р., Львів (Повідомлення газети "Діло" про складання присяги членами Державного секретаріату ЗУНР) [6].

16 листопада 1918 р. видано "Тимчасовий закон про адміністрацію Західноукраїнської Народної Республіки". Відповідно до нього, залишалося чинним колишнє, австрійське законодавство, якщо воно не суперечило інтересам і цілям держави. Докладно регламентувалися порядок утворення, структура та функції місцевих органів влади й управління.

На відміну від попереднього розпорядження встановлювалось, що повітових комісарів повинен був призначати державний секретар внутрішніх справ, а вони мали призначати міських і громадських комісарів. Відповідно до закону там, де населення вже обрало комісарів, ці особи підлягають затвердженню вищими державними органами. Далі в законі зазначалося, що в усіх повітах належало загальними виборами обрати повітові національні ради, а в громадах та містах - громадські й міські ради.

Цього ж дня Державний секретаріат на виконання згаданого закону видав розпорядження "Про державну адміністрацію". Таким чином, уже в перші місяці існування ЗУНР на її території були сформовані центральні та місцеві органи державного управління. Головне ж полягає в тому, що ЗУНР була демократичною, народною державою з пануванням Права, Справедливості, Порядку.

Найвищою ж її заслугою, досягненням було об'єднання в січні 1919 р. з Українською Народною Республікою в єдину соборну Українську державу. Таким чином, незважаючи на складний та суперечливий етап національного піднесення, а особливо в добу Української Держави 1918 р., був започаткований процес формування та становлення інституту вітчизняної державної та дипломатичної служби в Україні.

Незважаючи на складності, керівництво Української Держави визначило, що без врегулювання цих важливих відносин будувати державу вкрай важко. Досвід попередників ніколи не повинен бути призабутий, а ретельно вивчений і впроваджений у практику. Попри всі здобутки і прорахунки П. Скоропадського як чільного вітчизняного державотворця, ми переконані, що його ім'я навіки залишиться на скрижалях Книги Буття українського народу [5; 13, с. 96-109; 15].

Отже, цілком заслуговує на подальші дослідження поставлене питання про інституціональну історію, традиції та практичний досвід українського державотворення, етапи становлення й розвитку дипломатії України початку ХХ ст.: через призму сучасності до історичних витоків інституціональної історії.

Перспективи подальших досліджень у цьому напрямі нададуть можливість створити цілісну системну картину інституціонального, соціокультурного й політико-дипло- матичного розвитку українських традицій і національних особливостей унікального європейського явища початку ХХ ст. - національної боротьби за самоутвердження як інституційного кластеру політики, дипломатії й культури тогочасної Європи.

Список використаних джерел

1. Національна бібліотека України імені В.І. Вернадського, Інститут рукопису (НБУВ ІР), ф. 226, №5, арк. 8-10.

2. Центральний державний архів вищих органів влади та управління України (ЦДАВО України), ф. 1115, оп. 1, спр. 1, арк. 112.

3. Дорошенко Д. І. Історія України: 1917-1923 : У 2 т. / Д. Дорошенко. - Ужгород : Свобода, 1930. - Т. 2.

4. Єфремов С. Щоденники: 1923-1929 / С. Єфремов. - К. : Рада, 1997.

5. Калакура Я. С. Ментальний вимір української цивілізації / Я. С. Ка- лакура, О. О. Рафальський, М. Ф. Юрій. - К. : Генеза, 2017.

6. Капелюшний В. П. Незламна і нескорена: національна еліта в Українській революції 1917-1921 років: Історіографічний нарис : монографія / В. П. Капелюшний, О. Ф. Коваль. - К. : Інтресервіс, 2018.

7. Крах германской оккупации на Украине: По документам оккупантов ; под ред. М. Горького и др. - М. : ОГИЗ, 1936.

8. Млиновецький Р. Нариси з історії українських визвольних змагань. 1917-1918 / Р. Млиновецький. - Львів : Каменяр, 1994.

9. Папакін Г. В. Павло Скоропадський: патріот, державотворець, людина: Історико-архівні нариси / Г. Папакін. - К. : Держ. ком. архівів, 2003.

10. Сергійчук В. І. Неусвідомлення України. Ставлення світу до української державності: погляд у 1917-1921 роки з аналізом сьогодення / В.І. Сергійчук. - Л. : Свічадо, 2002.

11. Слабченко Є. Дипломатична історія України / Є. Слабченко. - К. : Кліо, 2016.

12. Стрельський Г. В. Українська дипломатія національно-державного відродження 1917-1920 рр. в особах ; за ред. Л. С. Тупчієнка, В. Г. Ціватого. - К. : ДЕМІД, 2000.

13. Фігурний Ю. С. Державотворча та етнонацієтворча діяльність українського гетьмана Павла Скоропадського в українознавчому вимірі / Ю. С. Фігурний. - К. : НДІН, 2008.

14. Ціватий В. Г. Європейська зовнішня політика доби раннього Нового і Нового часу: проблеми інституціоналізації (теоретико-методологі- чний аспект) / В. Г. Ціватий // Науковий вісник Дипломатичної академії України. - 2000. - Вип. 4. - С. 268-274.

15. Checalenko L. D. Foreign policy of Ukraine / Ed. by Tsivatyi V.H. - K. : LAT&K, 2016.

References

1. Natsionalna biblioteka Ukrainy imeni V.I. Vernadskoho, Instytut rykopysu (NBUV IR) [Vernadsky National Library of Ukraine, Institute of Manuscripts], fond 226, No. 5, arkushi 8-10.

2. Tsentralnyi derzhavnyi istorychnyi arkhiv orhaniv vlady ta upravlinnia Ukrainy (TsDAVO Ukrainy) [Central State Archive of Higher Authorities and Management of Ukraine], fond 1115, opys 1, sprava 1, arkush 112.

3. Doroshenko D. I. (1930) Istoriia Ukrainy: 1917-1923: u 21. Tom 2. Ukrainska hetmanska derzhava 1918r. / D. I. Doroshenko [History of Ukraine: 1917-1923. In 2 volumes. Vol. 2. - Uzhhorod : Svoboda. [In Ukrainian]

4. Yefremov S. (1997) Shchodennyky: 1923-1929 / S. Yefremov [Diaries: 1923-1929]. - K. : Rada. [In Ukrainian]

5. Kalakura Ya. S. et al. (2017) Mentalnyi vymir ukrainskoi tsyvilizatsii / Ya. S. Kalakura et al. [Mental Dimension of Ukrainian Civilization]. - K. : Henesa. [In Ukrainian]

6. Kapeliushnyi V. P. (2018) Nezlamna i neskorena: natsionalna elita v Ukrainskii revolutsii 1917-1921 rokiv: Istoriohrafichnyi narys: Monohrafiia / V. P. Kapeliushnyi, O. F. Koval [Unbreakable and Undefeated: National Elites in Ukrainian Revolution of 1917-1921: Historiographical Essay. A Monograph]. - K. : Intersevis. [In Ukrainian]

7. Gor'kij, M. et al., edrs. (1936) Krax germanskoj okkupacii na Ukraine: Po dokumentam okkupantov / M. Gor'kij, et al., edrs. [The Collapse of the German Occupation of Ukraine: On the Occupants' Sources]. - M. : OGIZ. [In Ukrainian]

8. Mlynovetskyi R. (1994) Narysy z istorii ukrainskykh vyzvolnykh zmahan. 1917-1918 / R. Mlynovetskyi [Essays on the History of the Ukrainian Liberation Contests. 1917-1918]. - L. : Kameniar. [In Ukrainian]

9. Papakin H. V. (2003) Pavlo Skoropadskyi: patriot, derzhavotvorets, liudyna: Istoryko-arkhivni narysy / H. V. Papakin [Pavlo Skoropadskyi: Patriot, Statesman, Man. Historical and Archival Essays]. - K. : Derzh. kom. arkhiv. [In Ukrainian]

10. Serhiichuк V.I. (2002) Neusvidomlennia Ukrainy. Stavlennia svitu do ukrainskoi derzhavnosti: pohliad u 1917-1921 roky z analizom siohodennia / V. I. Serhiichuк [Unawareness of Ukraine. World Attitude to Ukrainian Statehood: The View on 1917-1921 with the Analysis of Modernity]. - L. : Svichado. [In Ukrainian]

11. Slabchenko Ye. (2016) Dyplomatychna istoriia Ukrainy / Ye. Slabchenko [Diplomatic History of Ukraine]. - K. : Klio. [In Ukrainian]

12. Strelskyi H. V. (2000) Ukrainska dyplomatiia natsionalno- derzhavnoho vidrodzhennia 1917-1920 rr. v osobakh / H. V. Strelskyi [The Ukrainian Diplomacy of the National and State Revival of 1917-1920: Personalities]. - K. : DEMID. [In Ukrainian]

13. Fihurnyi Yu. S. (2008) Derzhavotvorcha ta etnonatsiietvorcha diialnist ukrainkoho hetmana Pavla Skoropadskoho v ukrainoznavchomu vymiri / Yu. S. Fihurnyi [State-building and Nation-building Activity of the

14. Ukrainian Hetman Pavlo Skoropadskyi in the Ukrainian Studies Dimension]. - K. : NDIN. [In Ukrainian]

15. Tsivatyi V. H. (2000) Yevropeiska zovnishnia polityka doby rannioho Novoho i Novoho chasu: problemy instytutsionalizatsii (teoretyko- metodolohichnyiaspekt) / V. H. Tsivatyi [European Foreign Policy of the Early Modern and Modern Times: The Problems of Institutionalization (Theory and

16. Methodology)]. Naukovyi visnyk Dyplomatychnoi akademii Ukrainy. 4. - Р. 268-274. [In Ukrainian]

17. Chekalenko L. D. (2016) Foreign policy of Ukraine / L. D. Chekalenko. - K. : LAT&K.

Размещено на Allbest.ru