Местные органы управления в Казахстане во второй половине XIX века: практика ревизий

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Местные органы управления в Казахстане во второй половине XIX века: практика ревизий

Мусабалина Гульнара Толевгазиновна

доктор исторических наук, ЕНУ им. Гумилева

В статье дана характеристика ревизии как одной из форм контроля местного управления в степном крае. На основе архивных источников автор описывает поездки должностных лиц по восточному региону Казахстана. Автор дает анализ итогам ревизий органов местного управления. Большой интерес вызывают материалы ревизий уездных управлений в областях Степного генерал-губернаторства. Особых инструкций ревизорам не давались. Некоторые отчеты по поездкам содержали материал для подготовки различных административных преобразований. Данные ревизии помогали выявлять недостатки и злоупотребления должностных лиц в организации уездной жизни.

Ключевые слова: местное управление, должностные лица, военные губернаторы, отчеты, ревизии, уездные начальники, проекты управления.

Mussabalina Gulnara Tolevgazinovna

LOCAL GOVERNMENTS IN KAZAKHSTAN IN THE SECOND HALF OF THE XIX CENTURY: PRACTICE OF REVISIONS

The article describes the revision as one of the forms of local government control in the steppe region. Based on archival sources, the author describes the travel of officials to the eastern region of Kazakhstan. The author gives an analysis of the revision results of local government bodies. The great interest goes to the materials of the county administrations revision in the regions of the Steppe Governor-General. Special instructions were not given to inspectors. Some travel reports contained material for the preparation of various administrative transformations. The revision data helped to identify the shortcomings and abuses of officials in organizing the county's life.

Keywords: local government, officials, military governors, reports, revisions, district chiefs, management projects.

Г.Т. М?сабалина

XIX ?АСЫРДЫ? ЕКІНШІ ЖАРТЫСЫНДА?Ы ?АЗА?СТАНДА?Ы ЖЕРГІЛІКТІ БАС?АРУ ОРГАНДАРЫ:РЕВИЗИЯ Т?ЖІРИБЕСІ Т?ЙІН

Б?л ма?алада далалы? ?лкедегі ба?ылау ??ралыны? бір т?рі бол?ан ревизияны? сипаттамасы берілген. Автор м?ра?ат деректері негізінде лауазымды т?л?аларды? ?аза?станны? шы?ыс айма?ына жаса?ан іс-сапарларын сипаттайды. Автор жергілікті бас?ару органдарына жасал?ан ревизины? ?ортындылары бойынша талдауын ?сын?ан. Далалы? генерал-губернаторства?а ?арайтын облыстарда?ы жергілікті бас?ару органдарында жасал?ан ревизия материалдары зор ?ызы?ушылы? ту?ызады. Ревизорлар?а ерекше н?с?аулар берілмеген. Іс-сапарлар?а ?атысты кейбір есептер мазм?нында т?рлі ?кімшілік ?згерістер жасау?а дайындал?ан материалдар ?амтыл?ан. Ревизия м?ліметтері уезд ?мірін ?йымдастыруда лауазымды т?л?аларды? ?ызмет бабын асыра пайдалануын ж?не бас?а да кемшіліктерді аны?тау?а к?мектескен.

Кілт с?здер: жергілікті бас?ару, лауазымды т?л?алар, ?скери губернаторлар,есептер, ревизиялар, уезд басты?тары, бас?ару жобалары.

Ревизии Российской империи стали одной из форм контроля за деятельностью местных органов власти. Они были в виде поездок по региону. Необходимость установления действенного наблюдения за местной администрацией осознавалась царским правительством России. Посылка доверенных людей из числа должностных лиц считалась надежным способом контроля местных учреждений. Цель - проверка работы местного управления. Особых инструкций, дававшихся ревизорам, не сохранились. По всей вероятности, проверяющие получали обширные полномочия. После проверок административные лица представляли доклад в виде замечаний, отчетов по результатам поездки.

В архивах Казахстана и России сохранились множество таких отчетов. Так, в 1851 г. генерал-адъютантом Н.Н. Анненковым была проведена ревизия учреждений Западно-Сибирского генерал-губернаторства, которая выявила многочисленные нарушения в деятельности управления - нерешенные дела, «ясачные недоимки», злоупотребления чиновников. Устранение этих нарушений была возложена на генерал-губернатора Западной Сибири Г.Х. Гасфорда (1851-1860). Ревизия генерал-адъютанта Н.Н. Анненкова сибирских учреждений и пограничного управления сибирскими киргизами в 1851 г. изменила систему управления степью. Результатом ревизии стало новое административно-территориальное деление казахской степи.

Значение ревизии Анненкова заключалось в том, что она заметно активизировала деятельность местной сибирской администрации, которая выступила с очередной инициативой проведения административной реформы в крае. Уже в 1852 г. Г.Х. Гасфорд представил проект преобразований военному министру А.И.Чернышеву (от 12 февраля 1852 г.), где изложил свои соображения относительно административно-территориального устройства Степного края Эти предложения к октябрю 1852 г. были оформлены в положение «Об управлении Алатавской областью» [2, Л.14-27]. В данном положении предусматривалось разделение казахской степи на две области: Алатавскую и Область сибирских киргизов. Далее, предлагалось создать особую административно-территориальную единицу - Алатавская область. В ее состав предполагалось включить: Кокпектинский и Аягузский внешние округа, Семиреченский край, города Семипалатинск и Усть-Каменогорск, Бухтарминское укрепление и земли, занимаемые «внутренними казахами», кочующими на внутренней стороне Сибирской линии.

Проект Г.Х. Гасфорда поддержали МВД, Министерство юстиции, Министерство финансов. Замечания были внесены II-м Сибирским комитетом, который был открыт указом от 17 апреля 1852 г. [3]. В соответствии с заключением комитета рекомендовалось переименовать Алатавскую область в Семипалатинскую в связи с установившейся практикой использования местных традиционных названий при организации округов, закрепленную в «Уставе о сибирских киргизах». Семипалатинск к 50-м гг. XIX в. фактически выполнял роль областного центра по отношению к Кокпектинскому и Аягузскому внешним округам. 19 мая 1854 года вся Сибирская степь была поделена на две области. Из восточной части образовалась Семипалатинская область, а из западной - область Сибирских казахов. Внешняя Российская государственная граница, отделяющая Тобольскую и Томскую губернию от области Сибирских казахов и внешних округов Семипалатинской области, складывалась по Сибирской линии.

Ревизии подверглись и городские органы управления. Так, в 1861 году столоначальником Главного управления Сибири Лещевым и асессором Сухомлинским была проведена ревизия Семипалатинской городской Думы по вопросам беспорядка при раздаче ссуды купцам. Ревизоры проверили решения заседаний городской ратуши и пришли к выводам, что многие купцы не состоятельны в перспективе возвратить выданные деньги [4, л.35 ]

В степных областях нужна власть, которая была способна к быстрому реагированию в чрезвычайных ситуациях. Во главе Акмолинской и Семипалатинской областей и были назначены военные губернаторы. В иерархии местного управления выше военного губернатора был только генерал-губернатор. На военного губернатора возлагалась полная ответственность за благополучие во вверенном его управлению крае. В случае реальной, неизбежной угрозы голода и невозможности предотвратить её своими силами губернатор области сообщал о сложившейся ситуации генерал-губернатору Западной Сибири. Без согласия генерал-губернатора военные губернаторы областей не имели права решать вопросы с соседственными владениями. Кроме важнейших функций губернаторы осуществляли контроль над всеми местными учреждениями и ведомствами. Военный губернатор области находился в непосредственном подчинении у генерал-губернатора Западной Сибири, предоставляя ему ежегодные отчёты по управлению областью.

Главной стороной деятельности как военного губернатора, так и степных губернаторов по управлению краем являлся административный контроль над функционированием подчинённых ему местных учреждений. От степени подобного контроля целиком зависела эффективность работы на всех уровнях региональной администрации. Изучить состояние дел в вверенном ему крае, сориентироваться в них, понять их характерные особенности, выявить причины неудовлетворительного делопроизводства, уровень развития промышленности, сельского хозяйства, торговли, путей сообщений и пр., наметить приоритетные направления в своей деятельности нередко способствовала поездка по региону. Так, в 1885 году во время поездки главного начальника Степного по Семипалатинской и Семиреченской областями были даны много замечаний: здания почтовых станций ветхие, необходимо возле них посадить фруктовые деревья, арестантов часто необходимо передвигать из одной тюрьмы в другую, для переноса мастерских в другое место необходимо использовать деньги только из специального счета [5, л.24].

В начале 80-х гг. XIX в. были проведены ревизии уездных управлений в областях Степного генерал-губернаторства по инициативе генерал-губернатора Г.А. Колпаковского. Комиссия выявила массу злоупотреблений со стороны чиновников в организации «уездной жизни»: формирование волостных управлений из родственников и друзей волостного управителя, взяточничество, подкуп, нарушение существующих правил при выборах волостных управителей. В канцеляриях уездных управлений «производства по такого рода делам отличаются неполнотой, или оставлением без надлежащего движения, и если заканчиваются, то оставлением дела без последствий или сменою должностного лица без правильно и точно мотивированных причин» [6 Л. 14]. Достаточно часто поступали жалобы на неправильное проведение выборов волостного управителя, существовал подкуп должностных лиц. Генерал-губернаторы степных областей, не вникая в ситуацию, назначали и освобождали от должностей волостных управителей за малейший донос или косвенную информацию о якобы имевшем место преступлении. В одном из таких дел распорядительное отдельное областное правление сообщает только что избранному волостному управителю о его утверждении губернатором Семипалатинской области, но вслед затем губернатор уведомляет, что утверждение совершено по ошибке и, что он снова назначает прежнего управителя на должность. Вновь избранный и не утвержденный в течение двух лет «осаждал просьбами и жалобами на имя губернатора и генерал-губернатора» [6, Л. 15].

В Акмолинской области жалобы возникли на проведение неправильных выборов из-за подкупов действующего волостного управителя и кандидата на должность [6, Л. 16.] В течение почти двух лет производство по данному делу тянулось весьма медленно и должностные лица ограничивались предварительными объяснениями и справками, а за это время сменялись должностные лица волостного правления, от чего положение дел в волости не улучшалось, а наоборот запутывалось до того, что под конец приходилось производить громадное следствие с опросами почти всей волости [6, Л. 17.].

Кроме того, членам ревизионной комиссии пришлось разбираться с донесениями по поводу упущений и злоупотребления властью должностных лиц из казахов, но производство по этим делам по неизвестным для членов комиссии мотивам не велось, что приводило к невозможности фактически разобраться с положением дел среди местного казахского населения. С точки зрения комиссии необходим более жесткий контроль за ситуацией в степи, т.к. «уездные начальники часто меняются, и приемникам их приходится, распутывать снова все дела, не имея никаких прочных оснований и сведений о состоянии дел, кроме давно утвердившихся и передающихся устно замечаний о нравах киргиз, весьма сомнительного свойства и требующих подтверждений» [7, с. 48]

В виду неудовлетворительного положения вещей и существующих порядков управления и судопроизводства в уездах Степного генерал-губернаторства, возникла необходимость в реализации ряда мер по улучшению сложившейся ситуации в управлении подотчетными территориями. В качестве основной задачи ставилось принятие правил «ко всем поступкам должностных лиц и случаям, соприкасающимся с выборами, какими незначительными и маловажными они бы не казались, относиться весьма строго и соблюдать по возможности общие законоположения, относящиеся этого рода делам. Для этого неуклонно должны быть производимы по ним подробные расследования и, в какой бы форме они не производились и кем бы не исполнялись, они должны содержать способы дознаний, результаты их и заключения по каждому случаю отдельно» [6, Л. 20].

Кроме того, местной администрации предлагалось завести единую книгу по учету порядка проведения выборов в уезде и формирования волостных органов власти, вносить в неё избирательные списки должностных лиц, прошения и заявления по поводу допущенных неточностей при проведении выборов, а также другие жалобы, имеющие какое-либо отношение к данным вопросам.

В целом, достаточно часто в отчетах должностных лиц уездов и областей, генерал-губернаторов, так и в местной переписке чиновников, и в документах о ревизии волостных, уездных и областных канцелярий, поднимается вопрос о кражах различного имущества, как у казахского населения, так и у крестьян и казачества. Решение данных вопросов органами государственной власти фактически не производилось, на что были как объективные, так и субъективные причины. С одной стороны, уездные судьи не всегда выезжали в степь для рассмотрения таких дел, считая их бесперспективными, вследствие наличия круговой поруки местного населения, с другой стороны - местное население, не испытывая большого доверия к органам власти, не желало вступать с ними в какие-либо отношения. В 1883 г., исходя, из существующих проблем в судоустройстве степных областей, выявленных в результате ревизии уездных управлений, администрацией Степного генерал-губернаторства делаются попытки реформирования судебной части. Прежде всего, согласно рекомендациям ревизионной комиссии, назначение съездов должно было происходить за год вперед до их проведения, по соглашению с биями и волостными управителями, при этом сроки эти должны были соблюдаться, и без особо уважительных причин, не изменяться, т.к. «это составляет одно из необходимых условий, для правильного отправления суда биев и устранения медленности в делопроизводстве, при этом съезды должны назначаться в различных местах, чтобы доставить удобства как для обитателей одной и той же волости, так и для соседних с нею, имеющих тесные соприкосновения между собой» [6, Л. 131].

Так как, определяющее значение в обычно-правовой практике казахского общества играл институт биев, поэтому ревизионная комиссия обратила свое внимание и на проблему организации и проведения выборов данных должностных лиц. По мнению членов комиссии «при всех существующих неблагоприятных условиях требуется особенно бдительный надзор, между тем, как способов, так и средств для этого мало» [6, Л. 32.].

В виду неопределенности ст. 152 Временного Положения 1868 г. волостные съезды биев собирались по мере надобности и по мере накопления дел, и редко где делались расписания о месте и времени съезда, заранее, при том собравшиеся съезды часто откладывались по разным причинам, о том, что делается на съездах можно было узнать только из приговоров, которые попадают на глаза или во время объезда уездных начальников, или при подаче прошений высшему начальству; требуемые от письмоводителей ежемесячные ведомости о движении дел доставлялись весьма не аккуратно, а в некоторых уездах это вообще не заведено, о том состоялся съезд или нет, и о действиях биев на съездах не составлялось никаких сведений [6, Л. 33. ]. В связи с этим комиссией были внесены предложения об изменении в деятельности канцелярий уездных управлений, в которых предлагалось завести особые реестры для записи всех дел, прошений, письменных и словесных заявлений, поступающих к уездным начальникам для передачи на суд биев на съезде выборных и волостных управителей. В этих реестрах должны отмечаться и учитываться различные изменения по каждому делу, т.к. «если ведомости и реестры будут внимательно рассматриваться и по замеченным упущениям приниматься вовремя необходимые меры, то не возникнет многих таких дел, которые теперь требуют гораздо большей переписки» [8, С. 56.]

По мнению членов комиссии, на практике складывается ситуация, при которой определенные лица из местной администрации начинают выступать в качестве поверенных по различным, в том числе и административным делам, рассмотрение которых подлежит суду биев. Они направляют в вышестоящие инстанции различные прошения и ходатайства, а незнание ими российского законодательства вносит большую путаницу в рассматриваемые дела и увеличивает количество самих дел в уездных управлениях. По поводу таких ходатайств возникают столкновения и пререкания, «за которыми следуют со стороны уездных и областных управлений различного рода стеснения и ограничения ходатайств, которые объясняют это произволом, распространяют слухи подрывающие доверие к российской администрации, и пускают вход тайные интриги и доносы» [6, Л. 134.]. Хотя, при более внимательном отношении к различным просителям, на основании существующего законодательства, органы государственной власти «могли бы отклонить киргиз от прибегания в своих делах к посредству составителей прошений, а при строгом и точном выполнении существующих ходатайств, можно удерживать их в пределах определенных законом для каждой канцелярии, для этого в уездах есть мировые судьи, которые могли бы разгрузить эти дела» [6, Л. 35].

Проведенные ревизии судебных частей областных правлений и уездных управлений стали основанием принятия 18 августа 1884 г. «Правил для руководства на чрезвычайных периодических съездах для разбора вносимых претензий киргиз Семипалатинской и Семиреченской области по делам подлежащим ведению этих съездов». Данные Правила узаконили некоторые процедурные вопросы, возникающие в процессе созыва съездов биев и рассмотрения ими споров в среде кочевого населения. Правила предписывали, что место проведения периодических съездов биев для разбора дел, возникающих между киргизами Семипалатинской и Семиреченской областей и время открытия данных съездов в обязательном порядке должны определяться по соглашению с военными губернаторами Семиреченской и Семипалатинской областей. О назначении съездов киргизскому населению должно было делаться объявление начальниками уездов, в тех уездах, в которых предполагается проведение съезда и доводится непосредственно до населения через волостных управителей и аульных старшин, не позднее чем за три месяца до открытия съезда. По истечении месяца со дня получения от уездного начальника объяснения о предполагаемом съезде каждый волостной управитель, обязан представить уездному начальнику списки истцов своей волости с обозначением предмета их претензий и поименно нужных по делу свидетелей [9, Л.111 об]. Указанные списки должны представляться уездным начальникам в двух экземплярах, один из которых уездному начальнику необходимо оставлять у себя на случай возникновения какого-либо спора, и высылать им ко дню открытия съезда в комиссию чинов, командированных областным начальством на съезд, а второй экземпляр необходимо в 15-тидневный срок со дня получения отправлять уездному начальнику в ведении которого находятся вызываемые ответчики или свидетели. В отдельных графах списков обозначаются имя и фамилия истца, ответчика и свидетелей, после чего в особой графе должна быть поставлена их роспись о вызове на предстоящий съезд, такие списки составляются отдельно для каждой волости того уезда, в котором находятся лица, привлекаемые на съезд в качестве ответчика.

После получения уездным начальником списков ответчиков и свидетелей, вызываемых на съезд по претензиям истцов из другого уезда, он немедленно передает их волостным управителям соответствующих волостей, для которых списки заготовлены, с приказанием объяснить ответчикам и свидетелям о вызове их на съезд, с «отобранием подписей об оповещении, которые должны быть учинены в последней графе списка» [9, Л. 112.]. Волостные управители вместе с данными списками и с вызываемыми по этим спискам казахам должны прибыть к сроку на съезд и передать списки командированным на съезд чиновникам русской администрации.

Определенные правила были предусмотрены и для представителей имперской администрации, присутствовавших на съезде, с одной стороны Правила п. 9 предписывали, что съезд может состояться только под наблюдением чиновников, назначаемых военными губернаторами Семиреченской и Семипалатинской областей, по одному представителю от каждой области, а с другой стороны, определяли, что таким чиновником может быть должностное лицо не ниже шестого класса и не принадлежащее к составу администрации тех уездов, из которых вызывались на предстоящий съезд казахи.

Также, на съезде должны были присутствовать те уездные начальники, для уездов которых этот съезд проводится. Их присутствие необходимо «для того, чтобы тут же, на месте, делать соответствующие распоряжения и иметь настояния над волостными управителями по исполнению их обязанностей по делам съезда, например, по приведению в исполнение постановлений съезда и т.д.» [9, Л. 112 об].

Одно из важных положений правил закреплялось в п. 14, который определил, что «постановления и записанные в книгу решения чрезвычайного периодического съезда окончательны на всякую сумму и немедленное приведение их в исполнение обязательно для администрации без права сторон на какую-либо кассацию или обжалование решения русскими властями» [9, Л.112 об.]. Впоследствии «Правила для руководства на чрезвычайных периодических съездах для разбора вносимых претензий киргиз Семипалатинской и Семиреченской области по делам подлежащим ведению этих съездов» 1884 г. были перенесены в «Омский проект» по управлению Степным генерал-губернаторством 1891 г. и неоднократно обсуждались губернаторами степных областей. В частности, указывалось на то, что невозможность обжалования решения суда биев в вышестоящем суде, например, мировом или в органах государственной власти не соответствует принципам судебной системы российского государства [10, С.186]

Анализируемые проекты реформирования принципов управления и судопроизводства в степном генерал-губернаторстве были переданы на рассмотрение специальной комиссии, созданной в Омске степным генерал- губернатором в 1887 г. («омской комиссии»). После четырех лет работы комиссии (1887-1891) по выработке конкретных предложений реформы административного управления в Степном генерал-губернаторстве и обсуждения их на многочисленных заседаниях, наконец к 1891 г., был выработан проект, который учел практически все замечания, сделанные как местной администрацией, так и отдельными министерствами и ведомствами. В целом, ревизии 60-80 г XIX века не прошли безрезультатно. Во-первых администрация центра совместно со степной была обстоятельно информирована донесениями по все отраслям управления, во-вторых, данные инспекции разряжали сгущенную атмосферу упущений, злоупотреблений, в-третьих, они оживляли данную форму контроля и содействовали улучшению управления в регионах. Но главной задачей инспекции было дать сведения о господствующих общественных настроениях населения. Анализ архивных документов свидетельствует о существовании двух типов ревизий. Обозрения первого рода назначались для расследования и прекращения злоупотреблений и имели задачу проверку должностных лиц. Другие ревизии были направлены на раскрытие нужд местного населения.

Ревизии стали одной из форм надзора за деятельностью регионального государственного аппарата. Некоторые отчеты по поездкам содержали материал для подготовки различных преобразований: проекты разделения уездов, областей, улучшения надзора за местным управлением. Многие рапорты, записки давали всестороннюю картину отдельных местностей. Особенно большой интерес представляли сообщаемая ревизорами информация о состоянии школ, больниц, дорогах, казенных зданиях. Примером подобного могут служить отчеты западносибирских генерал-губернаторов, губернаторов Степного края, военных губернаторов области и ревизионных комиссий.

ревизия контроль местное управление

Список использованых источников

1. Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). Ф. 1287. Оп. 37. Д. 1240. Л.17-20;

2. Государственный архив Омской области (далее - ГАОО). ф.3 оп.3 д.3571, Л. 14-27

3. ПСЗ-2. СПб., 1853. Т. XXVII. № 26178. С. 282;

4. ЦГА РК Ф. 15. Оп 1. Д. 3. Л. 35-60

5.Центральный государственный архив (далее - ЦГА). Ф.64. Оп.1. Д.130. Л.24;

6. ЦГА РК Ф. 64. Оп 1. Д. 124. Л. 35;

7. Кирьяков. Очерки по истории переселенческого движения в Сибири. Москва - 1902.- С. 48;

8. Крафт И.И. Сборник узаконений о киргизах степных областей. Оренбург.- 1898.- С. 56;

9. ЦГА РК Ф. 64. Оп 1. Д. 124. Л. 112

10. Жиренчин К.А. Политическое развитие Казахстана в XIX - XX вв. Алматы - 1996.- С. 186.

Размещено на Allbest.ru